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CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS FUTURAS

Esta publicación ha examinado las tendencias y desafíos a los que se enfrentan los sistemas de producción agropecuaria pertenecientes a las seis regiones en desarrollo del mundo y ha propuesto una serie de prioridades estratégicas para la reducción de la pobreza, el incremento de la seguridad alimentaria y el crecimiento agrícola. En vista de que la mitad del total de la población de las regiones en desarrollo -y la mayoría de las personas afectadas por el hambre y la pobreza- son agricultores y sus familias, la implementación exitosa de estas recomendaciones podría representar una contribución sustancial para la consecución de las metas internacionales de desarrollo, de reducir el hambre y la pobreza a la mitad para el año 2015. Este Capítulo final se inicia resaltando los principales descubrimientos presentados en el Capítulo 8, para luego considerar las implicaciones que las prioridades propuestas tendrán para el desempeño de los actores clave. A continuación se presentan varias posibilidades para ampliar estos análisis al nivel global y nacional. El Capítulo termina con una nota final que intenta poner en evidencia los cambios esenciales en la práctica del desarrollo, que pueden surgir de la adopción de estas recomendaciones.

RECAPITULACIÓN DE LOS RESULTADOS

ALTERNATIVAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA AGRÍCOLA

La pobreza más abyecta en el mundo se concentra en las comunidades agropecuarias. Muchas mujeres, niños y hombres campesinos, dependen de un precario equilibrio de múltiples formas de subsistencia en la que el hambre es un factor usual de la vida y donde el acceso a los servicios básicos, educación, salud y suministro de agua es mucho más difícil que para los pobres urbanos. Contrario a todo razonamiento convencional, la mayoría de familias agrícolas pobres viven en áreas que presentan precipitaciones medias y altas y un potencial de desarrollo agrícola significativo. A pesar de que la incidencia de la pobreza es también considerable en áreas secas y remotas, que presentan un limitado potencial de desarrollo agrícola, estas sustentan a un número inferior de habitantes que las áreas de producción más intensiva. Por lo general, los pobres rurales al nivel mundial se concentran en áreas donde la densidad poblacional es alta, el área predial reducida y la producción de cultivos alimenticios se da a un nivel de intensidad que fluctúa entre medio y bajo. Frecuentemente el ingreso extra-predial representa una fuente importante de subsistencia para los hogares agropecuarios.

El análisis presentado en los Capítulos 2-7 demuestra como los cambios en la población, mercados, tecnologías, políticas, instituciones y flujos de información ejercen presión sobre la comunidad agropecuaria de pequeños agricultores, a la vez que ponen a su disposición nuevas oportunidades. En las áreas donde hay disponibilidad de tierra, el crecimiento poblacional y la demanda de mercado impulsan la expansión del área cultivada; si bien no siempre esta se da en áreas apropiadas para la agricultura sostenible. En la mayor parte de sitios, no obstante, la tierra es escasa y los incentivos para el buen manejo de los recursos están ausentes; los suelos están siendo agotados, el área predial se reduce aceleradamente y los agricultores se ven arrastrados cada vez más hondo en el espiral de la pobreza. Poco a poco, las familias agrícolas están siendo forzadas a recurrir a la migración estacional y en última instancia permanente, en busca de formas de subsistencia alternativas. Por otro lado, en donde existen estructuras de apoyo y las políticas promueven el manejo adecuado de los recursos, los pequeños agricultores han conseguido tener éxito en intensificar y diversificar la producción, lo que ha permitido intensificar su base de recursos e incrementar el ingreso extra-predial, mediante el empleo familiar en agroindustrias locales.

La mejora del nivel de vida de los hogares agropecuarios necesaria para alcanzar las metas internacionales de reducir el hambre y la pobreza a la mitad para el 2015 podrían derivarse de cinco fuentes principales, que corresponden a las estrategias predominantes que los hogares agropecuarios emplean para escapar del hambre y la pobreza, como se muestra en el Cuadro 9.1.

La importancia relativa de estas estrategias dirigidas a mitigar la pobreza difieren según la categoría de sistemas. A fin de facilitar la formulación de políticas y programas, en la Tabla 9.1 se presentan las tres estrategias más importantes, para reducir la pobreza empleadas en cada categoría de sistemas de producción agropecuaria. En términos agregados, se prevé que un mayor porcentaje en la reducción de la pobreza provendrá de las mejoras obtenidas en las fincas (diversificación, intensificación, incremento del área predial) en lugar de provenir de recursos extra-prediales (incremento del ingreso extra-predial y abandono de la agricultura). En el contexto de la mejora de las fincas, la diversificación es una estrategia clave para la reducción de la pobreza en cada una de las ocho categorías de sistemas de producción, mientras que la intensificación es importante en aquellos sistemas que presentan un mayor potencial, en especial sistemas con riego y duales. El incremento del área predial, del hato o de la actividad comercial es significativo únicamente en los sistemas duales y en aquellos basados en áreas urbanas.

También se prevé que millones de agricultores buscarán escapar de la pobreza incrementando su ingreso extra-predial, que es segundo en importancia después de la diversificación como estrategia prioritaria para reducir la pobreza, en siete de las ocho categorías de sistemas. Se prevé también que el abandono de la agricultura al interior de un sistema de producción agropecuario en particular será un fenómeno más usual y de especial importancia entre los pequeños agricultores en sistemas de bajo potencial de secano de tierras altas y secos/fríos.

Como se indica anteriormente existen importantes complementariedades entre las estrategias de reducción de la pobreza. De hecho muchos agricultores intensifican y diversifican su producción de manera simultánea. La intensificación y diversificación de la agricultura crea las condiciones necesarias para el desarrollo de la economía no agrícola y el incremento del ingreso extra-predial, lo que a su vez estimula un mayor crecimiento del sector agrícola. Con el tiempo los hogares agropecuarios más pobres pueden incrementar progresivamente el énfasis que hagan en la obtención de ingresos extra-prediales hasta que finalmente abandonen la agricultura por completo.

ESTRATEGIA GLOBAL PARA LA REDUCCIÓN DEL HAMBRE Y LA POBREZA

Los elementos comunes a una estrategia global para la reducción del hambre y la pobreza se esbozaron en el capítulo ocho y se resumen en los siguientes párrafos, así como en el Cuadro 9.2 presentado a continuación.

Reenfocar las instituciones, políticas y servicios públicos

Un factor clave con relación a la reducción del hambre y la pobreza en los hogares agropecuarios es el establecimiento y la provisión efectiva de servicios públicos internacionales, nacionales y locales confiables y dirigidos a beneficiar a los más pobres, en el marco de un entorno de ley y orden establecidos; así como de políticas e instituciones favorables. Es necesario que los pequeños agricultores cuenten con derechos de uso a los recursos equitativos, seguros, transferibles y flexibles e infraestructuras sostenible, incluyendo infraestructura vial y aquellas para apoyar el riego a pequeña escala operado por pequeños agricultores. A fin de que los agricultores puedan manejar sus recursos de manera sostenible, a la par que también puedan beneficiarse de la liberalización económica se requieren instituciones locales fuertes de nivel intermedio y del establecimiento de alianzas estratégicas efectivas entre los diversos actores. El establecimiento de redes de seguridad focalizadas para los habitantes menos favorecidos continuará siendo necesario para poder hacerle frente a los desastres naturales y poder apoyar a los pequeños agricultores, que no tienen la capacidad de ajustarse lo suficientemente rápido a los cambios que tendrán lugar las condiciones mundiales de mercado.

Obtener beneficios a partir de la liberalización del comercio y el desarrollo del mercado

La reducción de la pobreza rural depende en gran medida de la habilidad de los pequeños agricultores para responder de manera eficiente a los cambios derivados de la liberalización del comercio y el desarrollo de los mercados locales. Al enfocarse en actividades que requieren mano de obra intensiva en áreas que presenten ventajas comparativas, muchos agricultores pueden beneficiarse de estos cambios y escapar de la pobreza, incluso aquellos agricultores que no consiguen adaptarse podrían beneficiares a partir de la creación de empleo, a medida que otros tomen parte en la transición. En cualquier caso, contar con un enfoque que busque salvaguardar la seguridad alimentaria de los hogares durante el proceso de ajuste será indispensable. También es vital contar con un entorno adecuado para el desarrollo de mercado y se debe incluir medidas que fomenten el establecimiento de empresas rurales a pequeña escala, pues por lo general éstas son fuentes importantes de mercado y de empleo para los hogares agropecuarios de los pequeños agricultores. Se requiere contar con mecanismos para sobreponerse a las deficiencias del mercado, especialmente en lo relacionado con los monopolios y las externalidades.

Al nivel internacional, es una creencia generalizada entre los países en desarrollo que el desarrollo del mercado no ha sido un proceso equitativo, puesto que muchos mercados agrícolas y no agrícolas de los países industrializados continúan estando protegidos por un sinnúmero de barreras. Al mismo tiempo los grandes agricultores comerciales en los países industrializados -que por lo general cuentan con subsidios importantes- emplean la liberalización del comercio para proveer a los mercados urbanos de los países industrializados. La incapacidad de la comunidad internacional de hacer frente a este desbalance podría tener consecuencias adversas para la reducción de la pobreza y constituirse en una amenaza para el proceso de liberalización en su totalidad.

Mejorar la información agrícola y potenciar el capital humano

El proceso para escapar del hambre y la pobreza requerirá de que los productores y empresas a pequeña escala cuenten con una disponibilidad más amplia de información en todos los ámbitos. Los grupos más pobres y vulnerables -incluyendo los hogares agropecuarios con mujeres jefas de hogar- requerirán de apoyo, a fin de obtener beneficios de la revolución de la información. Con el fin de hacer sostenible este proceso requerirá de la participación del sector privado. Además, con el fin de poder beneficiarse de la información disponible es esencial fomentar el capital humano y social de las familias agropecuarias de bajos ingresos, mediante una educación rural generalizada y la capacitación de los agricultores. Muchos niños del sector rural nunca tomarán parte de la agricultura y la capacitación que reciban deberá reflejar su ocupación futura en las áreas de manufactura y servicios. El potencial completo de los beneficios disponibles únicamente beneficiará a aquellos países que de manera simultánea reestructuren e inviertan en la capacitación apropiada de técnicos y profesionales agrícolas.

Mejorar la tecnología y el manejo de los recursos naturales

La marcada diferencia entre las necesidades tecnológicas de los diversos sistemas de producción agropecuaria merecen ser reconocidas. A fin de promover el crecimiento en áreas con una alta densidad poblacional, la productividad de la tierra y la diversificación de las empresas serán iniciativas importantes y áreas con baja densidad poblacional requieren de tecnologías que incrementen la productividad laboral. Se prevé que la biotecnología influirá sustancialmente en el fito y zoo mejoramiento y en las tecnologías de control de plagas; no obstante, se requiere de medidas de seguridad efectivas, a fin de que los más pobres puedan beneficiarse de estos cambios. Existen oportunidades importantes para reducir la brecha en los rendimientos, tanto en áreas de bajo potencial como de potencial promisorio y esto también puede ser de beneficio para los pobres cuyos rendimientos por lo general se encuentran por debajo del promedio.

La revolución en las tecnologías agrícolas que ha tenido lugar en las últimas décadas ha abierto nuevas oportunidades para mejorar la subsistencia de algunos pequeños agricultores, pero a pasado por alto muchos otros. Algunas nuevas tecnologías -en especial nuevas variedades de cultivos- no son muy relevantes, pero otras, como distintos tipos de maquinaria agrícola son completamente irrelevantes para los pequeños agricultores de los países en desarrollo. A medida que las tecnologías reflejan, con mayor exactitud la complejidad de los sistemas de producción en los que se aplican, existe una tendencia creciente a la adopción producción integradas y una participación más activa de los agricultores en el desarrollo participativo y procesos de adopción. Las comunidades rurales deben recibir apoyo para tomar el liderazgo en la planificación, implementación y evaluación de las actividades de desarrollo agrícola. No obstante, los gobiernos deben asegurar que exista un balance apropiado entre las metas específicas y por lo general a corto plazo de los agricultores y la inversión a largo plazo en servicios públicos, necesarias para asegurar el bienestar de las futuras generaciones (v.g. preservar la biodiversidad y el secuestro de carbono).

El manejo sostenible de los recursos proveerá de los fundamentos necesarios para la reducción de la pobreza a largo plazo, durante las próximas décadas. Tanto la fertilidad del suelo como el manejo mejorado de los recursos hídricos se han convertido en factores de vital importancia. Finalmente, una estrategia para la reducción de la pobreza estará incompleta si no cuenta con los mecanismos para incrementar la capacidad internacional y local de manejar y hacer frente al cambio climático, pues se prevé que éste tendrá impacto significativo sobre un sinnúmero de áreas agrícolas de bajos ingresos, durante las próximas décadas.

REENFOCAR LAS FUNCIONES DE LOS ACTORES

La reducción del hambre y la pobreza que afecta al sector agrícola depende en última instancia de las decisiones y acciones tomadas por 500 m de hogares agropecuarios, que constituyen la comunidad agrícola de las regiones en desarrollo. Es evidente, no obstante, que su contribución potencial no se podrá aprovechar en su totalidad, en la ausencia de un entorno socioeconómico que requiera, fomente, apoye y proteja sus aspiraciones, ideas e iniciativas. Un componente vital de este contexto debe ser provisto por un sector privado vigoroso -cuya creación se haya constituido en la pieza central de muchos esfuerzos recientes, dirigidos a promover el crecimiento agrícola. No obstante, a pesar de lo mucho que se ha escrito con relación a los beneficios obtenidos de la disminución de la influencia gubernamental en el proceso de desarrollo rural, la postura central de este libro es que la dotación adecuada de servicios públicos continúa siendo un elemento indispensable del proceso de desarrollo. El desarrollo efectivo con base en los agricultores requerirá, por lo tanto, de la participación de una amplia gama de actores, que incluya a los agricultores pobres y sus comunidades, pasando por el sector privado y la sociedad civil hasta los gobiernos locales y nacionales y las agencias internacionales. La reestructuración de las funciones de cada uno de estos actores se analiza en las siguientes secciones y se resume en el Cuadro 9.3.

Liberar el potencial de los agricultores pobres y sus comunidades

Todo programa exitoso para la reducción de la pobreza, aplicado de manera global, descansa sobre la capacidad de toma de decisiones, el know-how técnico, la mano de obra, la acumulación de capital e incitativas y creatividad de las comunidades agrícolas. No obstante, las circunstancias socioeconómicas específicas de las diferentes comunidades afectan significativamente su relación con otros actores, incluyendo el sector privado, gobierno y sociedad civil.

A un extremo del espectro, las comunidades agrícolas que cuentan con sistemas basados en operaciones comerciales dependen principalmente del sector privado. Sin embargo, continúan apoyándose en el gobierno para contar con un entorno favorable de políticas, incluyendo marcos regulatorios -y para la mayor parte del desarrollo tecnológico, sumado a la información agrícola dirigida a mejorar la eficiencia de las operaciones. Al otro extremo del espectro, existen comunidades que cuentan con limitados recursos, tanto de tierra como financieros y que adolecen de nexos de mercado marcadamente deficientes. La dotación de servicios públicos a estas áreas podría acelerar en gran medida el desarrollo y hacer que la participación del sector privado sea más atractiva. Para estos agricultores, el ritmo de desarrollo futuro depende en gran medida del apoyo estatal dirigido a la infraestructura, investigación agrícola, difusión de información y desarrollo de mercado y en la provisión de redes de seguridad frente al embate de desastres naturales y económicos.

La participación de la comunidad y sus acciones fluctúan marcadamente con las circunstancias socioeconómicas. En las economías más avanzadas, el enfoque tiende a centrarse en el manejo de los recursos medio ambientales y naturales. Por el contrario, las comunidades más desaventajadas se enfocan más bien en el desarrollo de infraestructura social básica. Existe un potencial muy promisorio para que las comunidades identifiquen las limitaciones locales y de manera subsecuente planifiquen el desarrollo rural local. No obstante, por lo general, las comunidades agrícolas de las regiones en desarrollo han tenido una participación limitada en la planificación del desarrollo rural. Uno de los mayores desafíos consiste en fomentar el establecimiento de comités administrativos basados en la comunidad, en los cuales los actores locales -incluyendo al gobierno y sector privado- estén representados. El desafío también implicará la necesidad de dotar a las comunidades de herramientas necesarias para la identificación, formulación e implementación de acciones que aceleren el desarrollo. El manejo de los recursos locales es una área relacionada a esto último, en la que las comunidades pueden tomar el liderazgo. La ventaja de que los agricultores participen en las decisiones sobre el manejo de los recursos -a pesar de que los horizontes de decisión de los agricultores individualmente son más cortos, en comparación a la capacidad de los gobiernos- es que reflejan mejor las circunstancias locales. En las áreas en donde los intereses nacionales pueden divergir significativamente de los intereses locales, es apropiado contar con mecanismos de manejo conjunto.

Una función más de las comunidades pobres es desarrollar medidas que aseguren una reducción sistemática de los riesgos, en especial la vulnerabilidad de los hogares más pobres hacia tensiones económicas y aquellas causadas por desastres naturales. Muy probablemente la función de la comunidad agropecuaria que ha sido más subutilizada yace en el área de la innovación, desarrollo de tecnologías y difusión. El potencial de inversión en el área es enorme y se ha demostrado en un sinnúmero de experiencias de campo de Investigación en los Sistemas de Producción Agropecuaria o en el Desarrollo de Tecnologías Participativas. Este tipo de iniciativas deben ser el centro mismo del desarrollo de tecnologías eficientes, tanto del sector público como privado.

La capacidad de ahorro de los agricultores y de financiar el desarrollo -incluso en áreas de extrema pobreza- frecuentemente se subvalora. En general, las micro-finanzas basadas en el ahorro tienen un historial bien establecido y se deben promover donde sea posible. De esta manera, las iniciativas locales pueden constituirse en el núcleo autosuficiente de los sistemas financieros rurales, con nexos hacia las instituciones financieras externas. Estos mecanismos, pueden fortalecer la participación más amplia de los agricultores pobres en el procesamiento y comercialización de la producción agrícola.

APOYAR LA PARTICIPACIÓN DE COLABORADORES PERTENECIENTES A LA SOCIEDAD CIVIL

Cuando se pide la opinión de los agricultores pobres, éstos por lo general aseguran que una característica importante de la pobreza es la falta de oportunidad de hacer oír su voz. En muchos países en desarrollo las ONG han tenido una función importante en articular las necesidades de los agricultores pobres y otros grupos vulnerables. Las organizaciones de agricultores por lo general aseguran representar también a los pequeños agricultores, pero en muchos países los agricultores comerciales tradicionalmente han dominado las negociaciones y actividades de estos grupos. Es altamente prioritario fortalecer las capacidades de las ONGs y de las organizaciones de los pequeños agricultores en lo relacionado a la representación de sus intereses y a la dotación de servicios, como en el caso del FIDA y la FAO en Africa Meridional.

Si bien las ONGs y las organizaciones de agricultores tienen un historial bien establecido en una amplia variedad de áreas de desarrollo, su papel principal en la reducción de la pobreza debe enfocarse en fortalecer el capital social (v.g. grupos de agricultores, redes de agricultores y asociaciones de pequeñas empresas), catalizar la formación de empresas y la difusión de información pública. El desarrollo del capital humano incluyendo el fortalecimiento de los grupos de agricultores y de las organizaciones comunitarias, será la base de muchos aspectos del desarrollo agrícola en el futuro. Algunas organizaciones de la sociedad civil pueden también contribuir mediante las innovaciones que realizan para el desarrollo. Muchas de las mejores prácticas actuales en desarrollo agrícola han sido conducidas por ONGs, estos esfuerzos se deben expandir de manera sistemática.

PROMOVER EL ESTABLECIMIENTO DEL COMERCIO Y AGROEMPRESAS COMPETITIVAS COMO HERRAMIENTAS PARA REDUCIR LA POBREZA

El papel que el sector privado deberá tener a futuro incluye la comercialización, procesamiento y otras formas de valor agregado, así como la creación de empleo, financiamiento, trasferencia de tecnologías y difusión de información. La experiencia ha demostrado que el sector privado, especialmente cuando actúa por medio de asociaciones de comercio y de organizaciones sectoriales, es capaz de asumir acciones -como la inspección fitosanitaria, difusión de información de mercado y acciones de extensión- que anteriormente se consideraban como prerrogativa del sector público. No obstante, a pesar de su versatilidad, las iniciativas privadas deben depender del sector público para el establecimiento y mantenimiento de un entorno legislativo, político y fiscal básico en el que operan, en donde no existen normas y estándares y en donde no se ponen en vigor, o en donde se permite a los actores establecidos levantar barreras para la entrada de nuevos participantes, la función asumida por el sector privado puede incrementar la pobreza entre los pequeños agricultores. La situación ideal es facilitar la obtención de ganancias mediante la aceleración en la reducción de la pobreza agrícola.

En donde los predios tienen un área muy reducida, y su producción se orienta principalmente a la subsistencia existen pocas iniciativas para que las compañías privadas de mayor tamaño tomen parte de la comercialización, pues la disponibilidad de productos agrícolas es limitada, en términos de variedad de productos y volumen. En estas áreas, los comerciantes locales y las pequeñas empresas -en ocasiones establecidas por los mismos agricultores- tienen más posibilidades de tener un funcionamiento exitoso; pues manejan bajos volúmenes de productos y por lo general facilitan los insumos de la producción a crédito. Incluso en estos casos, no obstante, las empresas locales, tenderán a actuar como los agentes de grandes empresas regionales o con sede nacional, que poseen el capital y la capacidad tecnológica, para suministrar insumos requeridos o productos agrícolas a los grandes mercados urbanos e internacionales. Muy frecuentemente las empresas a pequeña escala deben funcionar al margen del sector formal, debido a los procedimientos restrictivos y complejos impuestos por la legislación y políticas gubernamentales. Remover estos obstáculos para el funcionamiento de las empresas a pequeña escala podrían contribuir en gran manera para que los pequeños agricultores desarrollen nexos de comercialización.

En algunos sistemas de comercialización agropecuaria las compañías grandes han invertido directamente en la producción agrícola (v.g. cultivos industriales). Sin embargo, las restricciones legales sobre la propiedad de la tierra, los riesgos percibidos y los bajos retornos al capital, han llevado a las grandes compañías a reducir sus actividades de producción de manera paulatina y adoptar principalmente un papel intermedio. Este proceso de `retirada' frecuentemente se ha empleado para justificar la inversión del sector privado en instalaciones de procesamiento a gran escala anteriormente operadas por empresas internacionales. En un sinnúmero de países, los gobiernos todavía conservan estas empresas manejadas por el estado, sean en procesamiento, comercialización, dotación de insumos u otras áreas. La ineficiencia de estas empresas ha sido, no obstante, notoria, así como su naturaleza monopólica, y sus pérdidas han llevado a un agotamiento de los ingresos gubernamentales. Aunque muchas se han privatizado en los últimos años, existe la necesidad de que los gobiernos completen el proceso de transferencia de estas empresas ineficientes hacia el sector privado.

INCREMENTAR LA EFECTIVIDAD DE LAS ACCIONES APLICADAS POR GOBIERNOS LOCALES Y NACIONALES EN PRO DE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

A pesar de la creciente importancia que los agricultores, la sociedad civil y el sector privado tendrán en la reducción de la pobreza, la contribución de los gobiernos locales y nacionales es también de suma importancia. Esta contribución incluye, mejorar el entorno favorable para otros actores, así como la dotación de servicios públicos específicos relacionados con los conocimientos -incluyendo tecnología y educación para los agricultores pobres- que se examina en la siguiente sección. Debido a la prevalencia en las fallas de implementación, la dotación de bienes y servicios públicos también se analiza a continuación.

Servicios públicos prioritarios relacionados con la reducción de la pobreza agrícola

El término `servicios públicos', por lo general se asocia con las estructuras físicas como infraestructura vial, hospitales y puertos. Sin embrago, hay un importante grupo de servicios públicos `intangibles' relacionados con el establecimiento de un entorno de desarrollo apropiado y de una capacidad adecuada para la dotación efectiva de servicios públicos. Estos incluyen: (i) asegurar el orden público; (ii) normativas como la cuarentena y la inocuidad de los alimentos; (iii) establecimiento de mecanismos eficientes, para fomentar la competencia y asegurar el cumplimiento de normas y resolución de conflictos; (iv) educación y capacitación; (v) difusión de investigación e información; y (vi) redes de seguridad.

La intervención gubernamental dirigida a reducir la pobreza rural debe ser de naturaleza facilitadora y complementaria, en lugar de cumplir una función de control y dirección. La descentralización de los servicios gubernamentales hacia áreas y regiones locales conseguirá que la agenda de desarrollo sea más relevante para las necesidades locales. Al mismo tiempo, el sector público tiene una función importante en lo relacionado a crear alianzas de actores locales y para apoyar el fortalecimiento de capacidades locales, así como para la planificación e implementación -sea directa o indirectamente, mediante la contratación de ONGs. Es necesario hacer énfasis en que los servicios públicos requeridos no serán adecuadamente suministrados en donde las organizaciones se vean limitadas por el recorte de financiamiento o por procedimientos burocráticos, que limitan su capacidad de sustentar la dotación efectiva de los servicios públicos en áreas rurales.

Además de la necesidad de regular la empresa privada mediante un marco normativo adecuado, también es indispensable contar con un sistema de administración de tierras eficiente a cargo del sector público, a fin de asegurar el usufructo de la tierra por parte de los pequeños agricultores más pobres y de asegurar la existencia de mercados de tierra eficientes. Así como, para facilitar la concentración de la misma. De manera similar, y a pesar de que el sector privado y la sociedad civil, tendrán una función importante en la difusión de información, los gobiernos deben crear un entorno favorable y asegurar que la información relevante alcance a los grupos más vulnerables.

El servicio público de mayor importancia, es tal vez contar con la educación primaria y secundaria eficientes en áreas rurales. En combinación con procesos participativos y el aprendizaje dirigido por los mismos agricultores, la educación les brinda el poder para ser actores dinámicos en el desarrollo, en lugar de beneficiarios pasivos. La mayoría de estudios revelan que el nivel de escolaridad está directamente relacionado con la adopción de tecnologías, el desarrollo local de formas alternativas de subsistencias y la migración externa para conseguir empleo mejor remunerado. Existe la necesidad de que la educación rural reconozca de manera explícita el hecho de que muchos niños y jóvenes rurales se ganarán la vida fuera del sector agrícola y con esto en mente, se fortalezca la capacitación vocacional para acceder a empleos en el sector extra-predial.

Dotación eficiente de servicios públicos

La reducción de la pobreza depende no solamente de un financiamiento adecuado de los servicios públicos, sino también de su dotación adecuada; algunas modalidades eficientes se enumeran en el Cuadro 9.4. El éxito, tanto para sistemas de producción agropecuaria intensivos de naturaleza compleja en áreas de potencial promisorio, así como en sistemas propensos a los riesgos en entornos de menor potencial, es por lo general resultado de enfoques integrados. A pesar de que los proyectos de desarrollo rural integral que se implementaron durante la década de 1970 y 1980 resultaron ser difíciles de manejar al nivel institucional y tuvieron resultados poco satisfactorios a largo plazo, recientemente se han llevado a cabo experiencias exitosas que aplicaron enfoques participativos y contaron con la participación de diversos actores; esto sugiere que valdría la pena aplicar la experimentación que se realiza basándose en una nueva generación de modelos de dotación integrada de servicios. El éxito que se ha observado demuestra que las mejoras en las formas de subsistencias empleadas por los hogares agropecuarios y en el manejo de los recursos requieren de una acción coordinada.

Cuando la descentralización ocurre en el contexto de un amplio control local sobre los recursos y del fortalecimiento de las capacidades locales adecuado, puede acercar al proceso de toma de decisiones al nivel del hogar agropecuario y asegurar que la planificación y suministro de servicios públicos sea relevante. Un sistema descentralizado puede ajustarse de mejor manera a las diversas necesidades del sistema agropecuario local. No obstante, una descentralización exitosa requiere de recursos adecuados y de experticia al nivel local; además las responsabilidades deben delegarse a los gobiernos regionales, locales y comunitarios con los ajustes presupuestarios correspondientes. Se debe evitar el acaparamiento de los recursos y servicios por parte de las elites locales.

Contar con un sistema acode con la eficiencia es otro mecanismo promisorio para asegurar que los servicios públicos respondan a las necesidades locales. Los beneficiarios no contribuirán con sus recursos a menos que valoren su intervención. Al mismo tiempo, las contribuciones acordes a la eficiencia, permiten canalizar los recursos hacia prioridades públicas específicas, mediante el establecimiento de categorías de financiamiento específicas. La contribución de los beneficiarios también representa el ingreso de recursos adicionales que pueden no haber estado disponibles en ausencia de este sistema. En el contexto de criterios y procesos de selección transparentes, las licitaciones abiertas para las propuestas, por lo general, resultan en un portafolio mejorado de actividades. Añadir un elemento competitivo puede acrecentar aún más la efectividad de estos sistemas.

Los hogares agropecuarios tienen un gran potencial para experimentar, aprender e intercambiar experiencias; y es justamente este tipo de innovación y aprendizaje la base de la evolución de los sistemas de producción agropecuaria. Existe un potencial considerable para invertir en el apoyo sistemático canalizado a los distintos tipos de aprendizaje dirigido por los agricultores; por ejemplo, en la evaluación y adaptación de tecnologías y actividades de extensión de campesino a campesino. A pesar de que el desarrollo de innovaciones específicas no puede ser planificado, un sinnúmero de medidas pueden acelerar el proceso de innovación. Estas incluyen, fomentar la educación de adultos, grupos de innovación, premios y otros tipos de reconocimiento, sumados a la evaluación sistemática y a la sistematización de las innovaciones. La formación de asociaciones, grupos de pequeños agricultores o comerciantes pueden incrementar considerablemente su poder económico -especialmente cuando se enfrentan con actores poderosos como grandes comerciantes o agroempresas. Estas asociaciones pueden reducir las barreras de entrada y los costos de operación y pueden facilitar el desarrollo de la capacidad endógena, ya sean en al identificación y adopción de tecnologías, acceso al financiamiento o simplemente mejorar el conocimiento de las condiciones y requerimientos del mercado. Estos grupos también pueden proveer de un punto focal para la planificación y diseño de una amplia gama de servicios públicos.

La mayor parte de la variabilidad al interior de los sistemas de producción agropecuaria se origina en las diferencias de la composición familiar. Los hogares agropecuarios con mujeres jefes de familia tienden a poseer menos activos y a contar con menos mano de obra; no obstante, por lo general representan un número desproporcionado de aquellos afectados por la pobreza crónica. Durante la implementación de programas se debe tomar en cuenta que la mujer, por lo general se ve confrontada con limitantes más severos que los hombres en situaciones similares, y pueden contar con menos acceso a las instituciones rurales tradicionales. Es también notorio en la actualidad que el papel de la población joven y de los niños se debe tomar en cuenta con más detenimiento.

AMPLIAR EL PAPEL DESEMPEÑADO POR LOS BIENES PÚBLICOS INTERNACIONALES

Las instituciones públicas regionales y aquellas que operan al nivel global desempeñan un papel crucial para alcanzar el desarrollo agrícola sostenible y la reducción de la pobreza. En el contexto del ritmo acelerado del cambio de las políticas y en los problemas de desarrollo, las agencias internacionales pueden actuar como un centro de intercambio de información y la experiencia, a fin de crear una conciencia pública global y para mantener a los actores clave al día sobre los problemas críticos que surjan. La globalización ha incrementado la necesidad de contar con acuerdos internacionales y estándares que contribuyan a la equidad, transparencia y seguridad en las relaciones comerciales internacionales. Además, se ha tenido éxito en establecer códigos de conducta internacionales en áreas como la pesca y en el establecimiento de acuerdos de consentimiento previo que se relacionen con el comercio de organismos genéticamente modificados y plaguicidas. El trabajo realizado por la Comisión del Códex Alimentarius sobre los estándares alimentarios es también de importancia para salvaguardar la seguridad alimentaria y para proveer normas de calidad que puedan ser aplicadas a bienes comerciados -y así reducir los costos de transacción. Se prevé que durante los próximos años, la necesidad de ampliar el alcance y profundidad de estos foros y acuerdos probablemente aumente a un ritmo acelerado. El desarrollo de buenas prácticas agrícolas podría ser una contribución.

Uno de los desafíos más importantes para el futuro próximo será desarrollar medios prácticos para mediar el establecimiento de mecanismos transnacionales y globales para el manejo de recursos, plagas y enfermedades -incluyendo, por ejemplo, la mosca de la fruta, oncosercosis y tsetse. La creación de incentivos para que los agricultores adopten prácticas de manejo de tierra más sostenibles, podría incluir la captura de los gases de invernadero, mediante ajustes a las prácticas de labranza y por medio de la forestación. El Mecanismo para un Desarrollo Limpio ofrece un medio atractivo para incrementar las transferencias entre los países desarrollados y en desarrollo; no obstante, se mantienen dificultades considerables para desarrollar métodos de verificación confiables y de bajo costo.

Las medidas a tomarse al nivel internacional para reducir la vulnerabilidad de las poblaciones rurales frente a los desastres incluyen medidas para reducir el surgimiento de conflictos -por ejemplo, patrocinar acuerdos para compartir los recursos hídricos internacionales. También incluyen: (i) mejoras en los sistemas de prevención temprana, relacionados con los eventos climáticos adversos; (ii) intervenciones oportunas para prevenir la diseminación transfronteriza de plagas y enfermedades de plantas y animales; y (iii) intermediar para el establecimiento de medidas dirigidas a asegurar la productividad sostenible de los ecosistemas agromarinos.

El establecimiento del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en Inglés) es un reconocimiento a la necesidad de movilizar recursos al nivel internacional, con el fin de incentivar a los países a tomar acciones que se sujeten a las metas establecidas por las convenciones internacionales (acerca del desarrollo sostenible, biodiversidad, etc.), que generen beneficios medio ambientales, que trasciendan sus fronteras y compensarlos por los costos marginales de asumir estas acciones. El alcance del GEF es, no obstante todavía reducido con relación a la magnitud de las amenazas. Existe también la necesidad de dotar de asistencia técnica y de incrementar la intensidad del monitoreo global de los recursos naturales -especialmente el estado de los océanos y bosques- y asegurar que los descubrimientos se traduzcan en medidas efectivas de limitación de daños.

Los esfuerzos internacionales de investigación implican la creación de nuevas alianzas que se están estableciendo para compartir costos y experiencias en el desarrollo de tecnologías. La biotecnología probablemente conducirá a la creación de una variedad de modelos de alianzas público-privadas tanto al nivel nacional como internacional. El establecimiento de prioridades de investigación regionales y globales también requerirá de la creación de alianzas de investigación internacionales, centradas en problemas comunes a los sistemas de producción agropecuaria esbozados en este libro.

En la actualidad, los flujos de inversión extranjera directa dirigidos hacia países de ingresos medios han aumentado, algunos de los cuales se asignan a la producción agrícola (v.g. avicultura intensiva) y a servicios agrícolas (v.g. desarrollo de variedades, provisión de insumos y procesamiento). En conjunto, no obstante, la inversión internacional directa parecería tener un impacto limitado sobre la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza. Las instituciones financieras internacionales, tienen un papel muy importante que desempeñar en lo que se refiere a incentivar el flujo de capitales extranjeros hacia países menos desarrollados y hacia inversiones que beneficiarán a los agricultores de bajos ingresos.

PERSPECTIVAS FUTURAS QUE DERIVAN DEL ANÁLISIS AQUÍ EXPUESTO

Esta publicación presenta un análisis basado en el criterio de expertos pertenecientes a un sinnúmero de disciplinas, también está basado en datos secundarios seleccionados y en los últimos datos georeferenciales disponibles respecto a población, uso de recursos y clima. El marco analítico se estableció basándose en tendencias globales más recientes aceptadas ampliamente. No obstante, las tendencias actuales podrían sufrir cambios radicales frente al surgimiento de eventos mundiales no anticipados. Los factores más significativos de cambio que han surgido en los últimos años son el cambio climático, el VIH/SIDA y la globalización.

Si bien hubo un notable consenso entre los expertos en lo relacionado a los criterios cualitativos, se presentaron desacuerdos en lo relacionado a los datos cuantitativos. Las bases de datos estadísticos y de las zonas agroecológicas realizadas por FAO constituyeron un excelente punto de partida para el análisis. En los últimos años, ha surgido un sinnúmero de imágenes satelitales y de bases de datos asociadas, así como datos sobre los recursos naturales, población, indicadores agroclimáticos y riego que se han derivado de estas fuentes. Para los sistemas de producción agropecuaria analizados a mayor profundidad, la información de derivó de estudios locales y de áreas administrativas características y luego se extrapolaron los datos a todo el sistema. Sin embargo, la calidad de los datos locales disponibles variaba notablemente de una región a otra, y fue casi imposible tener acceso a estos datos en los países de la ex Unión Soviética.

Es importante anotar que fue imposible identificar de manera consistente datos estadísticos locales o bases de datos del Sistemas de Información Georeferenciada (GIS, por sus siglas en Inglés) que cartografiaran el alcance subnacional del hambre y la pobreza¹ en los países en desarrollo y esto probablemente constituyó el vacío de datos más importante que los autores debieron enfrentar. Ante esto, se emplearon los criterios de los expertos, que se basaron en los estimados nacionales y regionales específicos sobre la pobreza. Así también los datos georeferenciales de la población ganadera, estaban disponibles únicamente para ciertas regiones.

Se espera que en un plazo de dos o tres años se pueda disponer de bases de datos georeferenciadas exactas sobre el hambre, la pobreza, las poblaciones humanas y animales y sobre las áreas cultivadas. En este punto, la actualización de este análisis realizado al nivel global podría generar una visión más detallada sobre las tendencias que empiezan a surgir y sobre los problemas y prioridades estratégicas. Estos análisis podrían enriquecerse aún más, mediante la simulación dinámica de un sistema de producción agropecuario seleccionado, lo que permitiría a los planificadores comprender el posible impacto de las intervenciones sobre el hambre y la pobreza y sobre las tasas de crecimiento económico en parámetros clave (v.g. ingreso de los hogares agropecuarios o rendimientos y precios de los productos agrícolas clave). Incluso haciendo uso de los datos existentes, se podrían llevar a cabo un sinnúmero de análisis complementarios de utilidad. Estos tendrían que ver con el impacto que los cambios climáticos globales, los diferentes niveles de secuestro de carbono, la priorización de la investigación o el fortalecimiento de las instituciones locales tendrían sobre la seguridad alimentaria y la pobreza.

El análisis realizado en este libro se ha hecho tanto al nivel regional como global. La aplicación del marco de los sistemas de producción agropecuaria y el enfoque analítico al nivel nacional y subnacional constituirían una extensión importante de este libro. El marco de objetivos se puede articular de manera más precisa al nivel nacional, además, a este nivel se tiene acceso a más datos biofísicos y socioeconómicos. El número relativamente reducido de sistemas de producción agropecuaria regionales se puede enriquecer mediante la definición de un grupo de subsistemas más detallado al interior de las fronteras nacionales (es preferible que se lo haga en consulta con los países vecinos, a fin de evitar la duplicación y el surgimiento de definiciones opuestas), que más adelante se pueden emplear para ajustar las prioridades nacionales y locales.

Un análisis más específico de los sistemas de producción agropecuaria no limitado al ámbito nacional podría también resultar beneficioso. En las últimas décadas se ha dado un incremento importante en el número de inversiones realizadas para el desarrollo rural que ha trascendido las fronteras nacionales; lo que constituye un reconocimiento implícito de la importancia de los sistemas de producción agropecuaria al determinar los patrones del uso de los recursos y de crecimiento económico. Esto es particularmente importante en lo que se refiere al uso del agua en los países que dependen fuertemente del desbordamiento estacional de los ríos o de la recarga acuífera. Algunos de los aspectos más conflictivos en el Medio Oriente y Asia Meridional se relacionan con estos recursos transnacionales. El pastoreo nómada también constituye un problema transnacional para un sinnúmero de países -especialmente en Africa. Finalmente, algunas de las áreas clave en donde se prevé habrá crecimiento agrícola en las próximas décadas tienen un alcance transnacional; incluyendo las sabanas húmedas de Africa Occidental, los Llanos ubicados en el noroccidente de América del Sur y las fértiles planicies chernozem de la ex Unión Soviética.

COMENTARIOS FINALES

Probablemente el resultado más importante que se deriva de este libro es entender que el potencial para reducir el hambre y la pobreza reside en mejorar los sistemas de producción agropecuaria de los pequeños productores. Además, se ha visto que hay una mayor incidencia del hambre y la pobreza en las áreas rurales que en las urbanas; así también, el estudio reveló que hay más gente pobre en las áreas de potencial promisorio que en los sistemas de producción con un nivel de recursos y nexos de mercado deficientes. En vista de este potencial generalizado, la meta internacional de reducir a la mitad el hambre y la pobreza será alcanzable, siempre y cuando se cuente con la voluntad política necesaria y existan los recursos adecuados para financiar estrategias e inversiones clave.

El análisis de sistemas de producción individuales puso al descubierto la gran diversidad de los desafíos de desarrollo. Más aún, los patrones de subsistencia de los hogares agropecuarios varían no solamente entre los sistemas de producción, sino también entre las áreas pertenecientes al mismo sistema e incluso entre los diferentes hogares. No obstante, esta diversidad se puede considerar como una fortaleza potencial sin precedentes, que los gobiernos pueden explotar al implementar programas de desarrollo rural. Si los gobiernos pueden crear entornos institucionales y de políticas adecuados apoyados por la dotación eficiente de bienes públicos clave, los hombres y mujeres dedicados a la agricultura tomarán las decisiones necesarias para fomentar el crecimiento agrícola, el uso sostenible de los recursos naturales y la rápida reducción del hambre y la pobreza. Esto implica entregar el liderazgo del desarrollo agrícola a los agricultores de bajos ingresos y a sus comunidades y asegurar la buena calidad de la participación y de los sistemas basada en el apoyo de las alianzas estratégicas entre los actores públicos y privados. Esto a su vez requerirá del financiamiento adecuado de los servicios públicos, tanto nacionales como al nivel internacional.

Una rápida reducción del hambre y la pobreza, es un primer paso para asegurar el desarrollo sostenible de la agricultura y de las sociedades rurales en general. Además de erradicar el hambre y la pobreza rural, las comunidades agropecuarias deben asegurar su acceso a los alimentos, al recurso hídrico, ingresos e información. En este futuro ideal, los agricultores tendrán un buen nivel educativo y podrán acceder a los mismo servicios básicos que la población urbana. Como resultado de la diversificación de los patrones de subsistencia y del establecimiento de redes de seguridad social eficientes, su vulnerabilidad actual frente a los shocks climáticos y económicos disminuirá sustancialmente. En la mayoría de los países en desarrollo el área predial continuará teniendo una extensión entre pequeña y mediana; no obstante los agricultores tendrán acceso a una mayor variedad de tecnologías para el manejo de recursos y producción sostenible y continuarán incrementando estas opciones por medio del aprendizaje activo, la innovación y los intercambios campesino a campesino. Además, podrían recibir compensaciones por la provisión de servicios medio ambientales y otros servicios públicos -como ya está sucediendo en los países industrializados- mientras que, la carga de trabajo de la mujer disminuirá considerablemente gracias a la infraestructura mejorada y a la mecanización. Las comunidades rurales podrían contar con mecanismos eficientes y equitativos para el manejo sostenible de la propiedad comunitaria y los hogares participarían de manera activa en la toma de decisiones públicas y en los procesos democráticos. Así como, estarían en la capacidad de negociar con instituciones y empresas en términos igualitarios. A esto se suma que las comunidades agropecuarias podrían liderar la planificación, implementación y evaluación de las actividades de desarrollo local.

La perspectiva de contar con sistemas de producción agropecuaria sostenibles sin pobreza y habitados por agricultores que tengan acceso a un mejor nivel de vida debería impulsar la formulación futuras de las estrategias de desarrollo rural a todos los niveles.

¹ El Banco Mundial y la FAO están llevando a cabo un trabajo innovador que permitirá el desarrollo de técnicas estadísticas para resolver este vació de información; no obstante, se ha completado únicamente para un reducido número de países. El Atlas de la Pobreza en Sud Africa que presenta datos de pobreza georeferenciados es el primer trabajo de este tipo que se ha llevado a cabo.