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II. REGIONES DE PAISES DESARROLLADOS


EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL
PAISES DE LA OCDE

EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL


Economías en transición
Bulgaria
Rumania
Federación de Rusia

En esta sección se examina la situación de la reforma económica y agrícola en Europa central y oriental, y se estudian de modo más específico las experiencias de Bulgaria, Rumania y la Federación de Rusia.

Economías en transición

En 1992 las economías en transición de Europa central y oriental sufrieron una contracción ulterior de su producción global. Sin embargo, los resultados económicos de los distintos países registraron variaciones significativas, debidas en gran medida a las diferencias en el ritmo y fase de desarrollo de su proceso de reforma económica.

Según el FMI39, en 1992 el PIB real de los países de Europa central40 disminuyó en un 7,5 por ciento, tras haber descendido un 13,5 por ciento en 1991. Los pronósticos indican una ulterior reducción del 1,5 por ciento del PIB en 1993 y una reanudación del crecimiento a partir de 1994, inicialmente a un ritmo del 2,6 por ciento. No obstante, dentro de este promedio las situaciones de los distintos países difieren notablemente. Por un lado, la ex Checoslovaquia, Hungría y Polonia muestran ya signos de recuperación económica, aunque la ruptura de Checoslovaquia, país sumamente integrado desde el punto de vista económico, en dos Estados independientes, a saber las Repúblicas Checa y Eslovaca, ha sembrado nuevas dudas. Por otro lado, la actividad económica en Bulgaria y Rumania siguió decayendo significativamente en 1992, aunque a un ritmo más lento que en el año anterior. Los disturbios civiles en la ex República Federativa Socialista de Yugoslavia, fuente de inmensos sufrimientos humanos, están trastornando también gravemente la economía local y afectando negativamente las economías de los países vecinos, especialmente Albania, Bulgaria y Rumania. El primero de éstos es especialmente vulnerable a las influencias desestabilizadoras, ya que hace poco que ha iniciado sus reformas económicas.

39 FMI. World Economic Outlook, abril de 1993.

40 Albania, Bulgaria, la República Checa, Hungría, Polonia, Rumania, la República Eslovaca y la ex República Federativa Socialista de Yugoslavia.

Los últimos resultados económicos y las perspectivas a corto y medio plazo de los Estados recientemente independientes de la ex Unión Soviética parecen en general más desfavorables que los de los países de Europa central. Según el FMI, el PIB real de la zona (incluidas las tres repúblicas bálticas recientemente independientes) se contrajo en no menos de un 18,5 por ciento en 1992, frente a un descenso del 9 por ciento en 1991 y de un 2,2 por ciento en 1990. Se prevé que el PIB seguirá reduciéndose, aunque a un ritmo menos acelerado: un 11,8 por ciento en 1993 y un 3,5 por ciento en 1994.

En casi todos los países de Europa central y oriental, los efectos negativos a corto plazo de la reforma, y la incertidumbre que rodea la privatización y los futuros derechos de propiedad siguen afectando al sector agrícola. Sin embargo, la grave sequía es probablemente el factor más determinante de la caída del 12 por ciento de la producción agrícola de Europa central en 1992, que siguió a un descenso del 4 por ciento en 1991 y del 3 por ciento en 1990. Sin embargo, en la ex Unión Soviética la reducción de la producción agrícola en 1992 se limitó a un 4 por ciento, frente aun 13 por ciento en 1991. La recuperación parcial de la producción de cereales, tras el descenso del 28 por ciento registrado en 1991, casi compensó los descensos ulteriores de otros cultivos y de los productos pecuarios.

Como se informaba en El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1992, entre los principales ámbitos normativos que afectan a la agricultura en Europa central y en la ex Unión Soviética se incluyen la liberalización de los precios y de los mercados, la reforma del régimen de tenencia de la tierra, la privatización, la supresión de los monopolios y la liberalización del comercio.

Los mayores progresos se han realizado en materia de liberalización de los precios, y prácticamente todos los países han dado pasos significativos en esta dirección. Tras las medidas ya adoptadas por los países de Europa central a este respecto, en 1992 se llevó a cabo un programa de liberalización de los precios en Belarús, la Federación de Rusia y Ucrania, a los que siguieron pronto Kazajstán y los otros Estados recientemente independientes de la ex Unión Soviética. No se ha conseguido empero una liberalización completa, y en muchos casos todavía están vigentes los controles sobre los precios de di versos artículos, entre ellos algunos productos agrícolas y alimenticios. La liberalización de los precios, unida a la eliminación o reducción de las subvenciones a los productos e insumos agrícolas, ha dado lugar a un deterioro de las relaciones de intercambio agrícolas, ya que los precios de los insumos han aumentado más deprisa que los precios en la explotación agrícola; esta tendencia se mantuvo en 1992. Las significativas variaciones de los precios relativos a raíz de la liberalización, así como el aumento de los costos y la reducción del acceso al crédito tras la reforma del mercado crediticio, han representado factores de presión para un sector que debe aumentar su productividad mediante un mejor uso de los recursos.

CUADRO 5
Indices de la producción agropecuaria en Europa central y la ex Unión Soviética


1985-89
Promedio

1989

1990

1991

1992

EUROPA CENTRAL

Cultivos

110,3

112,5

106,1

103,8

83,9

Ganadería

103,7

102,5

104,0

95,6

90,0

Sector agropecuario

108,9

110,0

106,5

102,6

90,6

EX UNION SOVIETICA

Cultivos

111,1

114,5

116,7

94,2

104,8

Ganadería

118,6

125,6

125,8

116,9

101,7

Sector agropecuario

116,4

120,6

120,2

105,1

100,6

Nota: 1979-81 = 100.
Fuente: FAO.
Los progresos real izados en la reforma del régimen de tenencia de la tierra han sido más lentos como consecuencia de los complejos procedimientos jurídicos y administrativos que ésta entraña. La mayoría de los países de Europa central han promulgado ya la legislación necesaria para reformar el régimen de propiedad de la tierra, que se encuentra en diferentes fases de aplicación. Lo mismo puede decirse de las tres repúblicas bálticas. En casi todos los casos, la fase de aplicación está durando más de lo que se preveía, y el proceso de reestructuración y concentración parcelaria se extenderá probablemente a lo largo de varios años. En los otros Estados recientemente independientes de la ex Unión Soviética, el proceso está menos adelantado y las orientaciones son menos claras, pero en 1992 se inició en la Federación de Rusia una reorganización de las explotaciones agrícolas estatales y colectivas que comprendía tanto una modificación de su estatuto jurídico como la redistribución de la tierra a agricultores privados. Para el 1° de enero de 1993 en los Estados recientemente independientes había unas 400 000 explotaciones agrícolas privadas, de las que unas 180 000 estaban situadas en la Federación de Rusia.

También en el ámbito de la privatización y la supresión de los monopolios, que influye en las industrias proveedoras y transformadoras del sector agrícola, los progresos han sido desiguales. Se han adoptado medidas importantes, especialmente en la ex Checoslovaquia, Hungría y Polonia, mientras que otros países avanzan a distintas velocidades y aplicando diferentes métodos. Así, en 1992 se introdujo en la Federación de Rusia un plan de privatización basado en comprobantes, y se inició la redistribución de éstos entre los ciudadanos, aunque los progresos posteriores han sido lentos. Sin embargo, la creación de nuevas empresas privadas a todos los niveles, proceso espontáneo que ha ganado terreno en todas las economías en transición, es tan importante como la privatización de las empresas estatales existentes. Las estadísticas disponibles indican un constante aumento de la contribución del sector privado al PIB.

La desorganización de los modelos comerciales tradicionales conlleva el riesgo de crear nuevos obstáculos al comercio intrarregional. La experiencia de la ruptura del Consejo de Asistencia Económica Mutua (CAEM) puede repetirse con la división de la ex Checoslovaquia en dos repúblicas independientes y con la desintegración de las relaciones económicas entre las repúblicas de la ex Unión Soviética. De hecho, el futuro papel de la Comunidad de Estados Independientes se presenta incierto y, además, las tres repúblicas bálticas y Georgia han optado por no unirse a ella. Sin embargo, hay signos de que al menos algunos de los países en transición estén intentando contrarrestar estos factores negativos y de reforzar las relaciones comerciales regionales. Por ejemplo, en 1992 la República Checa, Hungría, Polonia y la República Eslovaca decidieron constituir la Zona de Libre Comercio de Europa Central, a partir de marzo de 1993. Aunque el acuerdo no tiene un alcance tan amplio como se esperaba, constituye una novedad de gran importancia política. Además, las restricciones comerciales aplicables a los productos agrícolas se eliminarán mucho más lentamente que las relativas a los productos industriales.

Bulgaria


Resumen de la situación de la agricultura
La reforma de las políticas
Repercusiones de la reforma agraria
Perspectivas y cuestiones normativas

Resumen de la situación de la agricultura

La agricultura es un sector relativamente importante en la economía búlgara. Aporta el 12 por ciento aproximadamente del PIB y da empleo al 17 por ciento de la mano de obra. Los productos agrícolas y alimenticios representan el 20 por ciento de las exportaciones y el 7 por ciento de las importaciones. Los principales productos cultivados son los cereales (sobre todo trigo y maíz), semillas de girasol, tabaco, fruta (manzanas, uvas, melocotones, ciruelas, cerezas, etc.) y hortalizas (tomates, pimientos, cebollas, papas, pepinos). Los principales productos pecuarios son la carne de cerdo, los productos lácteos (sobre todo queso y yogur) y la lana.

A lo largo de su historia, Bulgaria ha sido un exportador neto de productos agrícolas. En un año normal, exporta trigo, tabaco, aceite de girasol, frutas y hortalizas frescas y elaboradas, vino y productos pecuarios. Importa harina de semillas oleaginosas, algodón y, en ciertos años, maíz. Sin embargo, durante el período comunista, el 80 por ciento aproximadamente de las exportaciones de Bulgaria se enviaban a países del antiguo CAEM, destinándose el 70 por ciento aproximadamente a la ex Unión Soviética. Estos mercados de exportación se han hundido prácticamente con la disolución de los acuerdos comerciales del CAEM y la desintegración de la Unión Soviética.

Bajo el régimen comunista, casi el 99 por ciento de las tierras agrícolas de Bulgaria se repartía entre explotaciones agrícolas estatales y cooperativas. En teoría, las explotaciones agrícolas estatales eran empresas públicas y los trabajadores eran empleados que trabajaban a cambio de un sueldo fijo, mientras que los trabajadores de las explotaciones cooperativas eran socios de éstas y se repartían sus beneficios. Sin embargo, la distinción se hizo más borrosa a medida que la estructura agrícola se reorganizaba en diversas ocasiones a lo largo de los 40 años de dominio comunista. Durante el decenio de 1970 las explotaciones agrícolas estatales y cooperativas se agruparon en enormes complejos agroindustriales con un tamaño medio de 24 000 ha. A partir de 1986, estos complejos se dividieron en unidades más pequeñas, y durante los últimos años del régimen comunista se disolvieron y se reconstituyeron las explotaciones cooperativas originales. Los complejos estatales de producción de cerdos y aves de corral constituyen el otro tipo de organización agrícola.

El sector privado estaba integrado por parcelas, habitualmente con una superficie de 0,5 ha, que se asignaban a los socios de las cooperativas para que las cultivaran personalmente. Tales parcelas representaban alrededor del 16 por ciento de la tierra cultivable. Sin embargo, un 25 por ciento de la producción total bruta y hasta el 40 por ciento de la producción total de carne, frutas y hortalizas correspondía al sector privado.

Tanto los suministradores de insumos como los compradores de productos eran monopolios estatales, rasgo característico de todos los regímenes comunistas.

La reforma de las políticas

Precios al por menor. En febrero de 1991 el Gobierno eliminó casi todos los controles sobre los precios al por menor, pero implantó un sistema de vigilancia de los precios de 14 productos alimenticios básicos. Entre ellos figuraban la harina, el pan, cuatro tipos de carne, ciertas salchichas y otras carnes elaboradas, el aceite vegetal y el azúcar.

En agosto de 1991, el sistema de vigilancia de los precios se transformó en una intervención de los precios al por menor. Se fijaron los precios para los 14 productos alimenticios de modo que cubrieran los costos, y se estableció un margen de beneficio normativo del 12 por ciento para los elaboradores y del 3 por ciento para los minoristas. En abril de 1992 la lista de alimentos vigilados se redujo a 6: pan, harina, leche, yogur, queso blanco y carne fresca. Al mismo tiempo se elevaron los precios previstos.

Precios al productor. La mayor parte de los precios al productor se liberalizaron también en febrero de 1991. Sin embargo, los precios del trigo, la carne de cerdo, aves y ternera y la leche han seguido sometidos a algún tipo de control. En 1991, a efectos de vigilancia se establecieron precios para estos productos que cubrían los costos más un 20 por ciento de beneficio normativo. En abril de 1992 este sistema se reemplazó por otro de precios mínimos para los mismos productos. En teoría, las empresas compradoras tanto estatales como privadas debían pagar estos precios mínimos a los productores. Sin embargo, en el caso de estas últimas, dichos precios no se respetaban tan rigurosamente.

Incluso los precios mínimos establecidos en 1992 son muy inferiores a los mundiales, y el hecho de que los precios medios de compra en 1992 se acercaran mucho a los precios mínimos indica que éstos se consideran en realidad precios máximos. Además, los precios medios de 1992 de productos básicos no regulados como el maíz y la cebada son también muy inferiores a los mundiales. Diversas razones explican esta situación:

· La estructura monopsonística de las empresas estatales dedicadas a la compra y elaboración. Estas empresas son tecnológicamente ineficientes y sus costos son altos, pero al no haber competencia no tienen incentivos para reducirlos. En lugar de ello, mantienen sus márgenes de beneficio presionando a los productores.

· El sistema de cupos y prohibiciones de exportación que se aplica periódicamente tiende a mantener bajos los precios al productor.

· Teniendo en cuenta la necesidad de reintegrar los créditos y la falta de almacenes de propiedad de los agricultores, los productores se ven constreñidos a vender sus cosechas inmediatamente después de la recolección, cuando los precios se encuentran en su punto estacional más bajo.

Política comercial. La liberalización del comercio se inició en 1990, año en que el Gobierno privó a las organizaciones que se ocupaban del comercio exterior de su carácter monopolista, permitiendo a las empresas privadas dedicarse al comercio. En 1991 tuvo lugar una importante reforma. En febrero se estableció un mecanismo unificado de fluctuación de los tipos de cambio basado en una licitación interbancaria por las monedas fuertes. En virtud de este nuevo sistema, las empresas pudieron conservar la totalidad de sus ingresos en moneda fuerte y pagar con ellos futuras importaciones. A principios de 1991 se eliminaron todos los cupos que pesaban sobre las importaciones y se suavizaron las restricciones a las licencias de importación. Las numerosas prohibiciones de exportación introducidas en 1990 se redujeron en marzo de 1991 a 21 (la mayoría de ellas relacionadas con productos alimenticios básicos para evitar la escasez interna).

A pesar del abandono general de las barreras no arancelarias, el Gobierno, preocupado por la posible escasez de alimentos, ha introducido una serie de cupos temporales y restricciones para otorgar licencias para ciertos productos. Durante la mayor parte de 1992, las exportaciones de cereales, aceite de girasol y otros productos estratégicos estuvieron su jetas a cupos. En agosto éstos se suprimieron y fueron reemplazados por un sistema de tasas sobre las exportaciones, establecido con el fin de reducir la diferencia entre los precios internos e internacionales. Inicialmente, estas tasas fueron del 8 por ciento para la cebada, del 12 por ciento por el trigo y el maíz y del 15 por ciento para la harina de trigo. En enero de 1993 se elevaron al 15, 20 y 25 por ciento respectivamente.

La supresión de los cupos hizo que las exportaciones aumentaran considerablemente. En el último trimestre de 1992 se exportaron como mínimo 600 000 toneladas de cereales, incluidas 313 000 toneladas de trigo y harina, para beneficiarse de la diferencia entre los precios internos y los mundiales. Estas exportaciones suscitaron el temor de que se produjese una posible escasez. Aunque el suministro de cereales panificables parece suficiente, se sabe que el de cereales forrajeros es muy precario. El Gobierno hizo frente a esta situación en marzo de 1993 prohibiendo la exportación de cereales hasta finales de septiembre del mismo año.

Restitución de la tierra. En febrero de 1991 se aprobó la ley sobre la propiedad y utilización de la tierra agrícola, en la que en abril de 1992 se introdujeron diversas enmiendas. La finalidad principal de la ley es devolver la tierra a quienes eran sus propietarios antes de 1946, o a sus herederos. De acuerdo con las enmiendas, la reintegración se ajustará a los límites del terreno original siempre que sea posible; de lo contrario, los antiguos propietarios recibirán terrenos de dimensiones y calidad equivalentes. La ley autoriza las ventas de tierras (la ley original las prohibía durante los tres años siguientes a la restitución), pero impone un máximo de 30 ha para las tierras adquiridas a través de la restitución o de la compra. Sin embargo no se establecen restricciones para el arrendamiento.

El proceso de restitución de la tierra avanza con lentitud, ya que las comisiones municipales encargadas de este trámite se enfrentan con una escasez de personal técnicamente calificado. En abril de 1993, el 22 por ciento de los solicitantes habían recibido certificados provisionales de propiedad sobre el 15 por ciento aproximadamente de la tierra agrícola. A pesar de las dificultades, el Gobierno espera poder restituir el 50 por ciento de la tierra en el curso de 1993 y concluir el proceso a finales de 1994.

La ley prevé también la liquidación de las cooperativas. Las autoridades municipales han designado un consejo de liquidación para cada cooperativa, encargado de valorar y distribuir entre los antiguos propietarios y los socios los bienes distintos de la tierra, así como de administrar la cooperativa hasta su liquidación. Para llevar a cabo la valoración, el consejo debe recurrir a los servicios de personas o empresas autorizadas por la Junta de Privatización o por el Ministerio de Agricultura. Una vez que los socios reciben su parte de los bienes de la cooperativa, son libres de mancomunarlos para constituir nuevas cooperativas.

Privatización y supresión de monopolios. La supresión de monopolios se inició en 1990 y se aceleró en mayo de 1991, al aprobarse la ley para la protección de la competencia. En noviembre de 1990 la mayoría de los consorcios estatales encargados de adquirir y elaborar productos agrícolas se dividieron en varias empresas independientes que podían competir entre sí. La consecuencia efectiva de esta medida, al menos para la agricultura, fue el establecimiento de monopolios regionales en lugar de centrales. Aunque se han suprimido todas las restricciones legales a la formación de nuevas empresas privadas, hasta la fecha son pocas las que han surgido para competir con las empresas estatales. En consecuencia, el control que éstas tienen sobre las industrias proveedoras y transformadoras dentro del sector agrícola sigue intacto.

Una ley promulgada en mayo de 1991 establecía una definición de los monopolios y hacía extensiva su disolución a casi todos los sectores. En ella se estipulaban controles de precios para los monopolios y se prohibían las adquisiciones o fusiones conducentes a la creación de un monopolio. Los controles de precios se llevan a cabo mediante reglamentaciones en las que se define el margen de beneficio normativo para las empresas identificadas como monopolios.

Las empresas estatales habrán de transformarse en empresas comerciales cuyas acciones se venderán a través de una subasta. Sin embargo, el proceso de privatización propiamente dicho se encuentra sólo en su etapa inicial. Las empresas estatales del sector agroindustrial que dependen del Ministerio de Agricultura destinadas a la privatización son 461. En junio de 1993 sólo habían tenido lugar unas pocas subastas.

Mercados crediticios. Productores privados y socios de cooperativas se encuentran con la dificultad de obtener crédito. El costo real de éste para los agricultores es alto, teniendo en cuenta los movimientos desfavorables de los precios relativos. Aunque el tipo nominal de interés es en la actualidad inferior a la tasa de inflación, sigue siendo prohibitivo para la mayoría de los productores cuyos rendimientos netos aumentan mucho más despacio que la inflación. Los bancos son también reacios a prestar en el clima actual de incertidumbre acerca de la futura propiedad de la tierra.

El Gobierno ha intentado remediar la situación mediante diversos programas, pero sin mucho éxito. En otoño de 1992 se garantizó el crédito para sufragar los gastos de la siembra, pero no se ofrecía, una subvención de los intereses y se exigía a los productores que restituyeron los préstamos inmediatamente después de la cosecha, lo que les obligaba a comercializarla en un momento en que los precios se situaban en su punto mínimo estacional. En mayo de 1993 se aprobó otro proyecto de ley por el que se concedía crédito a bajo interés para sufragar los gastos de la siembra de primavera. Los bancos que todavía son propiedad del Estado en más del 50 por ciento están obligados a ofrecer este crédito a bajo interés, pero el programa es voluntario para los bancos privados. Aun cuando el Gobierno financie la subvención de los intereses, incluso los bancos estatales son reacios a participar en el programa al no estar garantizado el crédito.

Repercusiones de la reforma agraria

La consecuencia inmediata de la reforma ha sido que Bulgaria se ha visto inmersa en una profunda recesión. El PIB se redujo un 17 por ciento en 1991 y otro 10 por ciento en 1992. El régimen anterior a la reforma había dejado una enorme deuda exterior, estimada en 13 500 millones de dólares. Tanto el hundimiento de su importante comercio con la ex Unión Soviética como el bloqueo comercial impuesto a Iraq y más tarde a Serbia y Montenegro perjudicaron gravemente a Bulgaria. Los precios al consumo aumentaron un 334 por ciento en 1991, debido sobre todo a la liberalización decretada en febrero y a los aumentos administrativos de los precios de la energía. La inflación disminuyó en 1992 pero se mantuvo muy alta, situándose en un 110 por ciento. En 1992 se estimaba que el desempleo era del 15 por ciento, frente al 11,7 por ciento en 1991 y al 1,6 por ciento en 1990.

Repercusiones sobre la agricultura. Desde 1990 se han introducido ajustes importantes en la oferta del sector agropecuario. Las relaciones de intercambio de la agricultura búlgara han sufrido el mismo deterioro que las de otros países de Europa central: en 1991 los precios de los insumos aumentaron entre cuatro y ocho veces, mientras que los precios de los productos sólo se duplicaron. La incertidumbre reinante en cuanto a la restitución de la tierra y la liquidación de las cooperativas ha complicado la situación. El otro factor importante que ha afectado a la agricultura ha sido el hundimiento del mercado de la ex Unión Soviética.

Los ajustes más importantes se han registrado en el sector pecuario. Entre 1989 y 1992 el número de reses se redujo en un 38 por ciento, el de cerdos también en un 38 por ciento y el de aves de corral en un 51 por ciento. La producción pecuaria se ha convertido en una actividad muy poco rentable, ya que el costo de los piensos ha aumentado al tiempo que la política oficial se ha combinado con la reducción de la demanda de consumo para mantener bajos los precios al productor. Los complejos estatales dedicados a la cría de cerdos y aves de corral, que siguen dependiendo de piensos compuestos muy caros, son los que han sufrido las mayores dificultades. Los ganaderos privados han ajustado con mayor rapidez sus prácticas de alimentación animal a la nueva realidad económica, recurriendo a su propia producción de cereales.

La situación del sector pecuario se ha visto también profundamente afectada por la liquidación de las cooperativas. Este hecho ha afectado más al ganado vacuno que a otros animales, ya que en su mayoría se cría en cooperativas y no en complejos ganaderos estatales. Los primeros bienes de las cooperativas en venderse tienden a ser los animales. A consecuencia de ello, un gran número de particulares han pasado a ser propietarios de dos o tres vacas. Muchos de los nuevos propietarios no han sido capaces de proporcionar a sus animales alojamiento apropiado o pienso suficiente. Al mismo tiempo, las grandes instalaciones ganaderas de las cooperativas permanecen abandonadas. El resultado ha sido una fuerte reducción de la cabaña.

En el sector agrícola el ajuste ha sido menos visible. El rendimiento de los cereales ha disminuido a causa del menor uso de insumos, la utilización de semillas de baja calidad, la sequía y los retrasos en la siembra. Tras haber disminuido en 1992/93, la superficie sembrada de trigo debería volver en 1993/94 a su nivel anterior, a pesar de que los precios siguen estando bajos.

Se prevé que la superficie sembrada de maíz, tras haber aumentado en 1992/93, disminuirá considerablemente esta primavera, debido sobretodo al hecho de que la semilla de girasol ha resultado más rentable. Los precios de esta semilla son más altos y los girasoles son también más fáciles de cultivar. Bulgaria Sufre sequías frecuentes que causan importantes variaciones en el rendimiento del maíz. Buena parte del maíz que se cultiva tradicionalmente en Bulgaria se sitúa en zonas de regadío. Dado que el agua y los servicios de riego se han encarecido notablemente, los productores se han vuelto más reacios a sembrar este cereal.

El sector de las frutas y hortalizas ha sido el que ha sufrido mayores trastornos como consecuencia de la transición. Más de la mitad de la producción se destinaba a la industria elaboradora, y el 80 por ciento de la producción de estas industrias se exportaba, sobre todo a la ex Unión Soviética. Con la pérdida del mercado soviético, las instalaciones de elaboración funcionan a una décima parte de su capacidad anterior, lo que ha redundado prácticamente en el hundimiento de la comercialización de frutas y hortalizas. La producción de hortalizas ha descendido un 36 por ciento entre 1989 y 1992, incluida una disminución del 53 por ciento de la producción de tomates.

Los efectos negativos sobre la producción de frutas han sido hasta ahora menos evidentes, pero se prevé que en 1993 y 1994 se registrará una tendencia muy desfavorable. Gran parte de la tierra ocupada por los huertos está situada en la parte meridional de Bulgaria, donde la restitución ha avanzado más deprisa. Los nuevos propietarios no tienen fondos para aplicar las dosis óptimas de plaguicidas o de agua de riego.

Perspectivas y cuestiones normativas

Probablemente pasará mucho tiempo antes de que se aclare la configuración de la estructura agrícola de Bulgaria. Es necesario un conjunto de instituciones para apoyar a los nuevos agricultores del sector privado. Mientras tanto, se ejerce presión sobre el Gobierno para que éste frene el ritmo de la reforma y aplique políticas más intervencionistas. La agricultura podría convertirse en una importante fuente de ingresos de exportación en moneda fuerte, pero los obstáculos con que se enfrenta siguen siendo considerables.

Las cuestiones interrelacionadas de la restitución de la tierra y la liquidación de las cooperativas resultan acuciantes. Existe el temor de que, bajo el impulso de la legislación actual, Bulgaria retorne a la estructura agrícola que tenía antes de la segunda guerra mundial, en la que predominaban las explotaciones agrícolas minúsculas y fragmentadas. A nivel nacional, el tamaño medio de las nuevas parcelas es de 0,5 a 0,7 ha. En un futuro inmediato se prevé que la mayoría de los propietarios de tierras se mostrarán dispuestos a constituir nuevas cooperativas voluntarias de producción, más reducidas, lo que permitirá concentrar las parcelas fragmentadas. A largo plazo, el problema de la fragmentación deberá desaparecer con la evolución del mercado de la tierra. Sin embargo, la falta de las instituciones necesarias para suministrar fondos y servicios de corretaje, así como para medir los terrenos y registrar las transacciones, y la inexistencia de un sistema de información obstaculizan la creación de un mercado eficiente de la tierra. Las ventas de tierras son también lentas debido a la baja rentabilidad actual de la agricultura.

La liquidación de las cooperativas está creando asimismo una gran incertidumbre. La valoración de los bienes y los litigios en torno a la distribución de éstos entre los antiguos propietarios y los socios de las cooperativas han planteado dificultades técnicas. Se ha acusado a los consejos de liquidación de incompetencia y negligencia; los preparativos para la siembra han sido insuficientes y ésta se ha retrasado.

En otros tiempos, los servicios esenciales para la agricultura, como el mantenimiento de los sistemas de riego y la aplicación de controles fitosanitarios sobre los productos comercializados, eran competencia de las cooperativas. Además, éstas eran el principal canal de comercialización de la producción del sector privado. Las cooperativas se están liquidando sin que se hayan creado canales alternativos que proporcionen estos servicios. El sistema de servicios de extensión es también insuficiente para ayudar a los productores del sector privado a adoptar decisiones en lo que respecta a la producción, buscar otras posibilidades de comercialización, o constituir nuevas cooperativas capaces de manejar el sistema de riego o suministrar servicios veterinarios o de otro tipo.

Bulgaria podría convertirse en un productor excedentario de trigo y productos pecuarios. Sin embargo, dadas las condiciones del mercado mundial, el país tendrá dificultad en aumentar sus exportaciones. Todavía en 1992, la ex Unión Soviética seguía siendo el mayor comprador de cereales búlgaros (adquiridos en el marco de un convenio de trueque a cambio de petróleo y gas natural). Puede que Bulgaria tenga que seguir dependiendo de este mercado como principal cliente de su trigo y productos pecuarios, pero estas exportaciones estarán supeditadas de modo decisivo a la evolución de las repúblicas. Si los ingresos empiezan a aumentar, este mercado podría expandirse. Por otro lado, si la reforma económica diera resultados satisfactorios, la Federación de Rusia, Ucrania y Kazajstán podrían convertirse en serios competidores de Bulgaria en el mercado mundial de trigo.

La otra fuente principal de ingresos de exportación -las frutas y hortalizas- se ha visto afectada por el hundimiento del mercado soviético. Las exportaciones de tomates cultivados al aire libre, tomates en conserva y manzanas se han reducido a una fracción de su volumen anterior. Al mismo tiempo, las exportaciones de tomates tempranos, tomates de invernadero y pimientos verdes, destinadas sobre todo a Alemania y Austria, así como a Polonia, la ex Checoslovaquia y la ex República Federativa Socialista de Yugoslavia, han seguido siendo considerables. Podrían crearse mercados para otras hortalizas de invernadero. Sin embargo, esta posibilidad se ve amenazada por las actuales dificultades con que tropieza el sector. Está previsto privatizar los invernaderos, que se enfrentan a los mismos problemas financieros que las empresas estatales. Es razonable suponer que algunos de ellos acabarán siendo abandonados o destruidos.

La industria elaboradora sufre una crisis grave. Las instalaciones son tecnológicamente obsoletas, funcionan a menudo a una pequeña parte de su capacidad y requieren un importante aporte de capital con el que financiar la renovación necesaria para cumplir con las normas de calidad de los mercados occidentales.

Rumania


El sector agrícola
Reforma de políticas
Repercusiones de la reforma económica
Perspectivas y problemas relacionados con las políticas

El sector agrícola

La agricultura representó el 19 por ciento del PIB de Rumania en 1991 y dio empleo al 29 por ciento de la mano de obra. Los cultivos más importantes son, con mucha diferencia, los cereales, ocupando el trigo y el maíz aproximadamente un tercio de la superficie cultivable del país. Durante el período de 1986-90 la producción media de trigo fue de 7,3 millones de toneladas y la de maíz de 9,8 millones. Otros cultivos importantes son las semillas oleaginosas: la producción media de semillas de girasol fue de 700 000 toneladas durante 1986-90, mientras que la de soja fue de unas 300 000 toneladas al año. El producto pecuario más importante es la carne de porcino.

Rumania fue durante algún tiempo exportadora neta de productos agropecuarios, enviando al exterior grandes cantidades de trigo y, en algunos años, maíz. Otras exportaciones importantes han sido los productos pecuarios, el aceite de girasol, las frutas y las hortalizas. Durante la mayor parte del período comunista, Rumania importó soja y, en algunos años, maíz. No obstante, durante los últimos años de la época comunista, la campaña del Gobierno encaminada a eliminar la deuda exterior provocó una fuerte reducción de las importaciones de alimentos para pienso y la decidida promoción de las exportaciones agrícolas. Estas medidas ocasionaron una grave escasez interna de la mayor parte de los alimentos básicos.

Durante el período comunista, la estructura agrícola estuvo dominada por las granjas estatales y cooperativas. Las granjas estatales, con una extensión media de 5 000 ha, cubrían el 20 por ciento de la tierra agrícola y el 16 por ciento de la tierra cultivable. Se trataba de empresas de propiedad estatal en que los trabajadores tenían la condición de empleados. Las granjas cooperativas tenían una superficie media de 2 000 ha. Los trabajadores de estas cooperativas eran «socios», más que empleados, y sus ingresos dependían teóricamente de los resultados obtenidos por la cooperativa. En la práctica, había poca diferencia en el funcionamiento y gestión de estos dos tipos de explotación. No obstante, la privatización de ambas se está llevando a cabo en formas diversas.

El sector privado no estaba exento de importancia, e incluía aproximadamente el 9 por ciento de unas tierras agrícolas que se encontraban sobre todo en regiones montañosas no aptas para la agricultura colectivizada en gran escala. Otro 8 por ciento correspondía a parcelas de 0,5 ha distribuidas entre los miembros de las cooperativas, para su uso personal. El sector privado aportaba casi el 40 por ciento de la producción de carne, fruta y hortalizas.

Reforma de políticas

En comparación con otros países en transición de Europa central, el proceso de reforma rumano ha sido muy gradual y prudente, con el fin de proteger a la población y limitar el impacto recesionista de las reformas estructurales.

Precios al por menor. Una primera oleada liberalizadora tuvo lugar en noviembre de 1990, cuando se suprimieron los controles de los precios, con exclusión de una lista de 22 productos de primera necesidad, cuyos precios, fijados por el Gobierno, fueron objeto de subvenciones. Así, los alimentos básicos, junto con la energía y las comunicaciones, quedaron sujetos a un sistema de control de precios. En una serie de medidas adoptadas durante 1991 y 1992, se elevaron los límites máximos administrativos, se pagaron subvenciones alimentarias a los fabricantes para compensar las pérdidas ocasionadas por los límites máximos a los precios al por menor, y se redujo el número de productos sometidos a tales límites. A partir de septiembre de 1992, éstos sólo persistían para el pan, mantequilla, leche y leche en polvo.

El 1° de mayo de 1993 se suprimieron las restantes limitaciones oficiales de precios máximos al por menor, lo que hizo que los precios del pan se multiplicaran por más de cuatro. No obstante, continúa la subvención alimentaria en favor de la carne de vacuno, porcino y aves de corral y de la leche. Estas subvenciones se pagan a los centros de elaboración de producción estatal que respetan los precios mínimos al productor establecidos por el Gobierno.

Precios al productor. Los precios en los mercados rurales se liberalizaron poco después de la revolución de 1989, pero el Gobierno ha establecido precios mínimos para los productos básicos que deberán ser respetados por todas las empresas estatales de adquisición. Estos precios han subido varias veces pero, por lo general, no tanto como la inflación. A partir del 1° de mayo de 1993 continuaron en vigor los precios mínimos correspondientes al trigo, maíz, carne de porcino, vacuno y aves y leche. El monopolio de hecho de las empresas compradoras estatales tiende a mantener los precios próximos a los niveles mínimos. La privatización ha sido lenta en los sectores relacionados con la comercialización, y los productores no tienen todavía prácticamente otra alternativa que la venta a los organismos compradores estatales. Los bajos márgenes de beneficio de las empresas estatales y su acceso preferencial a las subvenciones estatales les permiten adelantar insumos y medios financieros a los agricultores a cambio de contratos de compra a plazo; no obstante, ello ha provocado la aparición de barreras a la entrada de nuevos agentes privados en el suministro y comercialización de productos agrícolas.

Políticas comerciales. La primera medida del Gobierno después de la revolución fue prohibir todas las exportaciones de productos agrícolas y alimenticios, invirtiendo las políticas anteriores de apoyo a la exportación, independientemente de los efectos sobre el suministro interno de alimentos. Al mismo tiempo, se autorizó la importación de insumos fundamentales. Estas importaciones fueron inicialmente posibles por las reservas de divisas fuertes que se habían acumulado durante el año anterior.

En 1991 se liberalizaron la mayor parte de las importaciones y exportaciones, aunque en relación con muchos productos agrícolas continuaron aplicándose contingentes y prohibiciones a la exportación. El leu se devaluó y se hizo parcialmente convertible, se autorizaron las subastas de monedas fuertes y se abolió el monopolio estatal sobre el comercio exterior. Desde enero de 1992 se autorizó a los exportadores a conservar sus ingresos en monedas fuertes.

A partir del 31 de mayo de 1993 se levantaron las prohibiciones a la exportación de productos agrícolas, con la excepción del trigo y la mantequilla. Las importaciones agrícolas están sometidas a aranceles bastante elevados, aunque son frecuentes las exenciones para «importaciones de emergencia» en respuesta a situaciones previstas de escasez.

Privatización no agrícola. La privatización en pequeña escala comenzó en febrero de 1990 con un decreto que autorizó la formación de empresas privadas con no más de 20 empleados. La Ley de Sociedades Comerciales, aprobada en noviembre de 1990, suprimió la mayor parte de las restricciones al establecimiento de nuevas empresas. A partir también de esa fecha, se ha promovido el alquiler de bienes estatales. Al final de 1992, fuera del sector agrícola había más de 200 000 empresas privadas en Rumania (incluidas las nuevas empresas privadas y las dependencias públicas gestionadas privadamente), que daban empleo aproximadamente a 1,4 millones de personas.

La privatización en gran escala comenzó con una ley de agosto de 1990, en la que se establecía la reconversión de todas las empresas estatales en compañías comerciales, en que el Gobierno conservaba todas las acciones pero que están destinadas a la privatización, o en las llamadas régies autonomes, que deberían continuar siendo propiedad del Estado. Teóricamente, las régies autonomes deberían estar localizadas en industrias consideradas estratégicas (defensa, energía, minería, servicios públicos). Una ley aprobada en agosto de 1991 estableció el objetivo de privatizar las empresas comerciales públicas en el plazo de siete años. Con este fin, la ley creó cinco fondos de propiedad privada, que dispondrían aproximadamente del 30 por ciento de las acciones de las compañías comerciales, y un fondo de propiedad estatal, que retendría el 70 por ciento restante. Mediante el fondo de propiedad estatal se formularán y aplicarán programas anuales de privatización cuyo objetivo será completar este proceso a lo largo de siete años. Los cinco fondos de propiedad privada son sociedades anónimas en que ciudadanos rumanos poseen títulos de acciones. Se supone que la reglamentación de los fondos contemplará métodos en virtud de los cuales los accionistas puedan intercambiar sus títulos por acciones efectivas en las mismas empresas.

Por su parte, el proceso de privatización se encuentra sólo en su fase inicial. En lo que respecta a la agricultura, el programa de privatización en gran escala se aplicará tanto a las empresas como a las granjas estatales en los sectores relacionados con la producción y la comercialización, lo que afectaría a un total de 2 200 empresas comerciales. Para 1993, se ha propuesto la privatización de 500 de estas empresas.

Devolución de tierras. La redistribución de tierras comenzó de forma espontánea poco después de la revolución, cuando las cooperativas se disolvieron y los socios se repartieron sus bienes. En febrero de 1991 se aprobaron medidas legislativas al respecto, en virtud de las cuales los miembros de las cooperativas que habían aportado tierras, así como los miembros que no lo habían hecho, quedaban autorizados a reclamar hasta 10 ha, contingente impuesto por la disponibilidad de tierra. En las superficies con excedentes de tierra podrían concederse hasta 10 ha a las familias sin tierras de otras localidades, que quedarían obligadas a fijar allí su residencia y a realizar labores agrícolas. La mayor parte de los ciudadanos son libres de comprar y vender tierra, pero nadie puede poseer más de 100 ha. Se ha establecido una prohibición de 10 años a la venta de tierra por parte de los nuevos propietarios que no la poseían en el pasado. Los ciudadanos extranjeros pueden heredar tierra pero deben venderla en el plazo de un año.

Los antiguos propietarios cuyas tierras se encuentran ahora en fincas estatales no la pueden recuperar. Por el contrario, los 176 000 propietarios cuyas tierras fueron expropiadas por las granjas estatales han pasado a ser accionistas de ellas.

La devolución de tierras en Rumania ha avanzado con mayor rapidez que en ningún otro país de Europa central u oriental. En junio de 1993, el 90 por ciento de los solicitantes habían recibido tierras. La tierra de propiedad privada pasó de 1,4 millones de ha en 1989 a 10,3 millones de ha en 1991, y actualmente representa más del 70 por ciento de la tierra agrícola (el 80 por ciento de la tierra cultivable). En cualquier caso, este proceso ha provocado la vuelta a la estructura agrícola anterior a la segunda guerra mundial, caracterizada por la presencia de pequeñas explotaciones dispersas. El tamaño medio de las nuevas propiedades privadas es de unas 2 ha, integradas en muchos casos por dos o más parcelas no contiguas, también en paralelo con la estructura agrícola anterior a la guerra. El regreso a esta estructura fragmentada ha tenido a corto plazo un impacto muy negativo sobre los rendimientos agrícolas de Rumania.

A largo plazo, se podría llegar a la concentración de estas explotaciones por efecto del mercado de tierras. La venta o transferencia requiere que el vendedor tenga la titularidad última de su tierra, y el proceso de concesión de títulos ha sido muy lento. De los aproximadamente 5 millones de nuevos propietarios a mediados de 1993, sólo 300 000 habían recibido los títulos definitivos. El Gobierno prevé que lo reciban unos 700 000 más dentro de 1993, y que para 1995 el 80 por ciento de los nuevos propietarios tendrán títulos definitivos de sus tierras. Para los posibles compradores resulta también difícil obtener financiación. Se ofrecen hipotecas con altos intereses y plazos de amortización de cinco años.

Otro grave problema de los nuevos propietarios es la falta de maquinaria adecuada. La mayor parte de los tractores son todavía propiedad de los centros estatales de maquinaria denominados Agromecs. Los 611 Agromecs poseen 70 000 tractores y 27 000 cosechadoras, mientras que hay sólo 36 000 tractores en el sector privado. El Gobierno ha introducido un programa de préstamos en condiciones favorables, en el que ofrece crédito a bajo interés a los productores que desean comprar tractores a los Agromecs. No obstante, muchos de los tractores actuales son demasiado grandes para utilizarse en las pequeñas explotaciones privadas.

Formación de nuevas cooperativas. Para contrarrestar los efectos negativos de la fragmentación de tierras, el Gobierno ha alentado a los nuevos agricultores privados a que formen asociaciones. Hay dos tipos de asociación: grupos poco organizados, desde las pequeñas asociaciones familiares (normalmente integradas por tres, cuatro o cinco familias) a agrupaciones algo más amplias pero todavía oficiosas; y asociaciones más rigurosamente estructuradas, registradas jurídicamente. Las asociaciones permiten la puesta en común de las parcelas adyacentes para su cultivo en común. En varios casos, un agricultor con varias parcelas no contiguas puede pertenecer a dos o más de estas asociaciones.

Crédito agrario. El Gobierno ha adoptado varias iniciativas para ayudar a los agricultores a obtener crédito. Los intereses del mercado, del 70 por ciento o más, son prohibitivos para la mayor parte de los productores, dada la baja progresión de los precios agrícolas. La mayor parte del crédito agrario es suministrado por Agrobank. Antes de la revolución, Agrobank tenía sólo 10 000 clientes, ahora tiene 150 000. Además, se ha hecho cada vez más independiente del Banco Nacional de Rumania, del que depende ahora sólo en lo que respecta al 27 por ciento de sus recursos. Pero el 80 por ciento de los préstamos de Agrobank son a corto plazo y el 60 por ciento se destinan a Romcereal, compañía cerealera estatal. Agrobank administra también un programa de préstamos en condiciones favorables, en nombre del Banco Nacional de Rumania, que se conceden con un interés del 15 por ciento y pueden ser utilizados por los productores para comprar insumos. No obstante, la demanda de estos préstamos supera con mucho la oferta: para este programa se suministraron 23 000 millones de lei, mientras que se habían presentado solicitudes por un total de 250 000 millones de lei.

Repercusiones de la reforma económica

En Rumania el deterioro de la mayor parte de los indicadores económicos no ha sido menos grave que en la mayor parte de los otros países de Europa central. El PIB disminuyó un 14 por ciento en 1991 y otro 15 por ciento en 1992. La inflación se aceleró, pasando del 161 por ciento en 1991 al 210 por ciento en 1992. El desempleo subió del 2,7 por ciento en 1991 al 6 por ciento en 1992 y continúa en aumento.

Repercusiones sobre la agricultura. La producción agrícola disminuyó un 14 por ciento en 1992 como consecuencia de la confusión reinante en torno a la distribución de tierras, de la menor utilización de insumos y de la grave sequía del verano de 1992. Se registraron descensos en la mayor parte de los cultivos y productos ganaderos. El descenso acumulado de la producción agraria entre 1989 y 1992 ha sido del 25 por ciento.

La producción total de cereales de 1992 bajó un 38 por ciento. La superficie ocupada por el trigo descendió de 2,1 millones a 1,5 millones de ha y la producción se contrajo un 42 por ciento. El trigo sufrió menos los efectos de la sequía del verano (los rendimientos fueron sólo ligeramente inferiores a los de 1991) que de las perturbaciones provocadas por la redistribución de tierras. La producción de maíz, gravemente afectada por la sequía, bajó un 35 por ciento. La superficie sembrada aumentó casi un tercio, ya que los nuevos productores trataron de producir el pienso necesario para sus animales, pero los rendimientos bajaron un 50 por ciento.

La producción de semillas oleaginosas ha registrado importantes cambios estructurales. La superficie ocupada por el girasol aumentó un 56 por ciento entre 1990 y 1992, mientras que la destinada a la soja disminuyó un 13 por ciento en el mismo período. Lo mismo que en Bulgaria, los productores privados han comprobado que el girasol es fácil de cultivar y que es relativamente resistente a la sequía. El gobierno comunista había procurado aumentar la producción de soja con el fin de aproximarse a la autosuficiencia en la producción de alimentos para consumo animal, pero los rendimientos continuaron siendo bajos. Una vez liberados de las directivas gubernamentales, los productores han perdido claramente interés en la soja.

Quizás se hayan superado ya los efectos negativos iniciales de la redistribución de tierras. Según las estimaciones, la superficie dedicada al trigo en la campaña 1993/94 es de 2,3 millones de ha, cifra aproximada a los niveles tradicionales. La superficie del maíz será muy próxima a la del año pasado y la del girasol ligeramente superior.

Rumania ha sufrido en su sector ganadero perturbaciones semejantes a las de Bulgaria. El principal descenso -31 por ciento entre 1990 y 1992- ha correspondido a los hatos de vacuno, más difíciles de criar en las pequeñas explotaciones privadas. El número de cabezas de ganado porcino disminuyó un 16 por ciento en el mismo período, dada la incapacidad del país de importar harina de soja o maíz en cantidad suficiente. La producción lechera bajó un 14 por ciento entre 1990 y 1992.

Perspectivas y problemas relacionados con las políticas

Es posible que las perturbaciones sufridas por Rumania sean las más graves registradas en los países de Europa central, con excepción de Albania. El hecho de que Rumania, anteriormente gran exportadora, tuviera que importar más de 1 millón de toneladas de cereales en 1990,1991 y 1992 es índice de la magnitud de los problemas con que se está enfrentando. Al mismo tiempo, la inflación continúa siendo elevada, la privatización en gran escala está avanzando con lentitud y el Gobierno parece ser más vacilante que los de otros países de la región en la aplicación a fondo de la reforma. No obstante, esta actitud de cautela no ha ahorrado a Rumania las perturbaciones y las graves e inmediatas repercusiones recesionistas sufridas también por otros países reformadores de la región.

Rumania tiene posibilidades para convertirse en exportadora de varios productos agrícolas, pero ello dependerá de que el Gobierno realice completamente su programa de reforma.

Rumania es un claro ejemplo de los problemas causados por una privatización rápida sin la creación simultánea de la infraestructura institucional necesaria para apoyar el nuevo sector privado. Una de las necesidades más acuciantes parece ser la de agilizar el proceso de concesión de títulos definitivos de propiedad sobre la tierra restituida. Sin un título permanente, los propietarios no pueden vender su tierra ni contribuir a la concentración de las explotaciones.

Asimismo, es necesario diversificar los suministros de insumos y la comercialización, sectores que en su mayor parte se encuentran todavía en manos de los costosos e ineficientes monopolios de propiedad estatal, que mantienen sus márgenes de beneficio rebajando los precios pagados a los productores. En este contexto sería conveniente establecer una red más amplia de cooperativas. Las actuales asociaciones son cooperativas de producción que concentran parcelas adyacentes de tierra para lograr un cultivo más eficaz, y se encuentran todavía en grave desventaja cuando deben tratar con los abastecedores de insumos o las organizaciones de adquisición. También sería necesario crear cooperativas de comercialización e insumos.

El desarrollo de sistemas más adecuados de extensión e información contribuiría a mejorar las perspectivas de la agricultura rumana. Los actuales esfuerzos se orientan a mejorar la estructura de transmisión de información en lo que respecta a los canales de distribución, información del mercado y pronósticos sobre la producción agrícola.

El desarrollo de la agricultura podría recibir también un gran impulso de la supresión de las restricciones a la exportación todavía vigentes, que mantienen bajos los precios al productor y dificultan los suministros. Si Rumania desea reducir o invertir su balanza comercial negativa, tendrá que fomentar las exportaciones. La agricultura es uno de los sectores con mayores posibilidades de generar ingresos de exportación a corto plazo.

Federación de Rusia


Situación del abastecimiento de alimentos
La producción agropecuaria en 1992/93
Políticas agrícolas
Operaciones de trueque y comercio exterior
Perspectivas de la agricultura

Situación del abastecimiento de alimentos

Durante los años ochenta, la producción agropecuaria aumentó el doble que la población, mostrando el sector ganadero una especial vitalidad. Los ingresos medios, sin embargo, aumentaron incluso con mayor rapidez que la producción agropecuaria, por lo que, si bien se incrementó el consumo medio per cápita, la demanda de alimentos -en especial de productos pecuarios- siguió siendo superior a la oferta. Por este motivo, los dirigentes de la ex URSS dieron prioridad a la producción de alimentos en su programa de política económica. No obstante, las deficiencias de los sistemas de producción y comercialización obligaron a conceder subvenciones cada vez más elevadas y evidenciaron la necesidad de una reforma.

En efecto, en 1990 empezó a disminuir la producción agrícola, acentuándose de este modo el desequilibrio entre la oferta y la demanda, y poniéndose más de manifiesto los defectos de los sistemas de comercialización y distribución del país. El exceso de demanda continuó durante 1991 pero la situación se invirtió en 1992, cuando los precios al consumidor registraron rápidos aumentos tras su parcial liberalización, lo que provocó una reducción de la demanda de alimentos. En el caso de los productos pecuarios, la industria de transformación reaccionó reduciendo las compras de carne y leche de las explotaciones agrícolas en vez de bajar sus precios de venta. La razón implícita del equilibrio cada vez más precario entre la oferta y la demanda general de alimentos era una reducción considerable del consumo, en particular de productos pecuarios.

Un fenómeno paralelo que puede haber mitigado en cierta medida el desequilibrio de la economía alimentaria ha sido el crecimiento más lento de la población, que, tras registrar un 0,7 por ciento anual a finales de los años ochenta, se preveía que iba a ser negativo en 1992. Esta inversión de tendencia tenía relación con el deterioro de las condiciones de vida y los temores e incertidumbres provocados por las recientes transformaciones económicas y políticas.

En lo que respecta a las pautas de consumo de alimentos, las estimaciones oficiales correspondientes al primer trimestre de 1993 indican descensos del consumo per cápita por debajo del nivel del período de enero a marzo de 1989 (el más favorable de los últimos años) de un 21 por ciento en el caso de los productos cárnicos, de un 34 por ciento en el de los productos lácteos, de un 7 por ciento en el de los huevos, de un 5 por ciento en el de los productos pesqueros, de un 13 por ciento en el del azúcar y la repostería y de un 32 por ciento en el de la fruta. Por el contrario, aumentó un 22 por ciento el consumo de productos derivados de los cereales, un 4 por ciento el consumo de papas y un 8 por ciento el de otras verduras durante el mismo período.

El consumo de proteínas animales, que ya había bajado ligeramente en 1990 con respecto a los niveles de 1989, parece haber registrado un nuevo descenso de alrededor del 20 por ciento durante 1991 -92. Estas proteínas fueron sustituidas en parte por alimentos feculentos. En general, la ingesta de calorías per cápita decreció aproximadamente hasta el nivel de los años setenta, si bien otras estimaciones dan cifras incluso más bajas.

Si bien el consumo medio de alimentos parece todavía relativamente alto, se formaron considerables bolsas de malnutrición en diversas regiones y grupos de población más desfavorecidos. Se acentuaron los problemas para conseguir alimentos por el menor control existente sobre las operaciones de comercialización agrícolas y trueques, así como por los diferentes sistemas regionales y locales de fijar o subvencionar los precios al consumidor de algunos alimentos (habiéndose legalizado esta última medida mediante un decreto presidencial del 27 de marzo de 1993). Seguía habiendo importantes diferencias de precios de una ciudad a otra, a pesar de que iban reduciéndose algo con el tiempo probablemente debido a la reacción de los agentes económicos ante las oportunidades de arbitraje que ofrecía esta situación. Al final de marzo de 1993, las discrepancias entre los niveles máximos y mínimos de precios al consumidor entre distintas ciudades eran de 1:70 para el pan, 1:34 para la leche, 1:16 para la carne de vacuno y 1:10 para los aceites vegetales, las papas y otras verduras. Incluso los grupos de población que se veían menos afectados por la distribución desigual de los alimentos experimentaron también un deterioro profundo de la calidad de su alimentación.

La situación general quizás sea menos grave de lo que hacen pensar las estadísticas oficiales, en la medida en que éstas no incluyen las cantidades desconocidas de alimentos que se producen privadamente y se venden de manera más o menos legal fuera de los cauces oficiales.

La producción agropecuaria en 1992/93

Se estima que la producción agropecuaria ha disminuido alrededor de un 6 por ciento en 1992, siendo esta reducción en lo que respecta a la carne, la leche y los huevos de hasta un 12 o un 15 por ciento.

Entre los diversos cultivos, tan sólo la producción de cereales, leguminosas y papas se recuperó sustancialmente de los malos resultados del año anterior. La superficie cerealera aumentó ligeramente en 1992 a 62,4 millones de ha y siguió en expansión en 1993. De considerable importancia para los suministros de piensos fue la reducción de los pastos, que pasaron de 28,8 millones de ha en 1986 a 23,3 millones de ha en 1992.

La degradación de los suelos, factor limitante del crecimiento de los rendimientos agrícolas, dura ya desde hace más de 100 años, pero los edafólogos rusos señalan que se ha acelerado enormemente en los últimos 10 a 20 años. Este fenómeno se explica por diversos factores como la no utilización de técnicas contra la erosión, la insuficiente rotación de los cultivos, el carácter más compacto de los suelos debido a una utilización excesiva de maquinaria pesada, los desequilibrios en la utilización de fertilizantes minerales, y la salinización debido a un exceso de riego y un drenaje insuficientes. Las repercusiones negativas son difíciles de cuantificar, pero se estima que van en detrimento de un aumento potencial de los rendimientos.

En 1992 disminuyó el número total de animales: un 5 por ciento las vacas, un 6 por ciento el resto del ganado vacuno, un 11 por ciento los cerdos y un 9 por ciento las cabras y ovejas. El descenso registrado en las explotaciones colectivas y estatales se compensó tan sólo en parte con los aumentos de las granjas privadas. Hasta 1991 la tasa de disminución de la cabaña ganadera fue inferior a la de la producción de carne y leche, lo que suponía un ligero aumento de la productividad pecuaria. En 1992, sin embargo, las estadísticas oficiales registraron un descenso de la productividad.

La cabaña ganadera y la producción pecuaria siguieron reduciéndose durante el período de enero a marzo de 1993, y es probable que ese descenso continúe durante el resto del año, si bien a menor ritmo que durante 1992, gracias a los precios más elevados que paga el Gobierno a los productores. La escasez o los elevados precios de los piensos siguen siendo la razón principal de esta disminución.

El año agrícola 1992/93 se inició con una reducción de las labores otoñales de arado y siembra de una quinta parte en comparación con los niveles habituales, pero con un moderado descalzamiento de los cereales por las heladas. Según como sea el tiempo durante el verano y el otoño, la producción agrícola podría mejorar ligeramente en 1993 con respecto a los resultados de 1992, pero de todos modos no podrá compensar el descenso de la producción pecuaria. En conjunto, es probable que la producción agropecuaria se reduzca en un 5 por ciento o más.

Políticas agrícolas

Se considera en general que la reforma agraria es una condición previa para promover el crecimiento de la producción agropecuaria, equilibrar la demanda y la oferta, elevar los niveles nutricionales y mejorar los resultados de las actividades de transporte, distribución y comercialización en el sector agrícola.

Las repercusiones teóricas y operativas de la reforma se definen de manera vaga mediante expresiones tales como reestructuración, introducción del mercado y pluralidad de formaciones socioeconómicas. Existe una gran división de opiniones acerca de la naturaleza, tiempos y profundidad del proceso.

Ejemplo de la inestabilidad institucional en lo referente a las cuestiones agrarias es el Centro de Reforma Agraria y Agroindustrial, creado en junio de 1992 y luego abolido en mayo de 1993. Diversos organismos estatales y autoridades regionales procuran aplicar a su manera las leyes y decretos de la reforma. Otra entidad, representada en la mayoría de provincias y municipios, es la Asociación de Granjas de Campesinos y Cooperativas de Rusia.

Explotaciones agrarias nuevas y reorganizadas. En un futuro previsible, la mayor parte de los productos alimenticios primarios habrán de proceder de las explotaciones colectivas y estatales, ya sea en su forma tradicional, ya sea después de una reorganización. En 1992 les correspondió un 60 por ciento de la producción bruta y un porcentaje incluso superior de la producción comercializada. Sin embargo, está surgiendo un nuevo sector de granjas de campesinos, de carácter familiar y privado, pero que todavía no representa más que una pequeña parte de la producción agropecuaria del país.

Sin embargo, ¿con cuánta rapidez debería extenderse la agricultura privada y cuál debería ser su relación con las explotaciones colectivas y estatales? ¿Deberían mantener estas últimas su enorme extensión, o bien dividirse en unidades menores, aunque todavía de tamaño considerable (desde un punto de vista occidental)? A los agricultores que permanezcan en las explotaciones colectivas o estatales reorganizadas se les asignarán partes de los bienes y las tierras, pero ¿debería efectuarse esa distribución en términos físicos o en términos de valor? Aunque sobre estas cuestiones se han promulgado varias leyes y decretos, éstos siguen siendo objeto de debate y se aplican de diversa manera en los distintos lugares.

En principio, la ley permite ya la propiedad privada de pleno derecho, pero tanto la ley como la constitución prohiben la compra o la venta de tierras agrícolas de propiedad privada para fines no agrícolas. A finales de 1992 se autorizó la propiedad privada de pleno derecho tan sólo de parcelas y huertos familiares, y también se aprobaron las dos enmiendas constitucionales correspondientes.

Reformar y privatizar las enormes explotaciones públicas reduciendo al mínimo las pérdidas y los daños no es menos importante que establecer nuevas granjas individuales. No hay acuerdo acerca de la rapidez, la profundidad y la forma que deben asumir esos procesos paralelos.

Hasta el final de 1992, de un total de 25 609 explotaciones colectivas y estatales, 19 719 se registraron de nuevo. El 35 por ciento de ellas conservaron el mismo régimen anterior, mientras que el 65 por ciento se reorganizaron en «otras formas de propiedad». La mayoría de estas últimas (8 551) se convirtieron en sociedades con responsabilidad limitada o sociedades mixtas, otras 2410 formaron cooperativas agrícolas (de producción) y asociaciones de granjas de campesinos. Algunas se dividieron en unidades cooperativas menores, y una parte de éstas se convirtieron en lo que pueden considerarse granjas de campesinos totalmente independientes. Determinaren qué medida las explotaciones reorganizadas pueden considerarse privadas es una cuestión de definición.

Durante 1992 surgieron 134 700 nuevas granjas pequeñas, familiares y privadas, con lo que el total al final del año se elevaba a 183 700. Como en su mayor parte se establecieron después de la primavera de 1992, su contribución a la producción agrícola de ese año fue sólo de entre un 2 y un 2,5 por ciento. Hasta mediados de 1993, su número aumentó a más de 250 000, y cultivaban alrededor de 10,4 millones de ha o un 5 por ciento de las tierras agrícolas de la Federación de Rusia. La superficie media por explotación era de 43 ha. Las granjas familiares y privadas han empezado a organizar cooperativas para comprar, alquilar y mantener maquinaria así como para disponer de servicios de transformación, comercialización y banca. La formación de esas cooperativas resulta a menudo difícil por la falta de leyes pertinentes, lo que las deja en una situación de semiilegalidad. Además, el pequeño número de explotaciones privadas que suele existir en un determinado lugar no es suficiente para establecer una cooperación viable.

El sector de las parcelas y huertos familiares se ha ampliado mucho en los últimos años en lo que respecta tanto a la cantidad como al valor de la producción. Si se incluyen las parcelas rurales «personales», este sector privado en su conjunto aportó un 80 por ciento de la producción total de papas (producidas en un 73 por ciento de sus plantaciones) y un 55 por ciento de la producción de otras verduras. Algunos reformistas esperan una expansión de las parcelas personales, ya que ésta es una manera menos costosa y más realista de establecer auténticas granjas familiares.

Paridad de precios. Otro importante motivo de discordia política y económica en 1992/93 fue la política de precios. Los partidarios de la igualdad intersectorial quieren que los precios agrícolas al productor aumenten a un ritmo similar al de los precios de los insumos industriales. Sin embargo, se estima que los precios de esos insumos representan sólo entre un 25 y un 40 por ciento de los costos de la producción agrícola. La mano de obra, los insumos, la tierra y la gestión (u organización de los cultivos) representan la mayor parte de esos costos41. En cualquier caso, resulta poco probable que una nivelación de los aumentos de precios de la producción agrícola y los insumos industriales fuese de mucha utilidad para fomentar la agricultura y aumentar la eficacia en el sector.

41 A la tierra, que durante mucho tiempo no había sido reconocida como factor de costo, se le asignó finalmente de manera indirecta un precio -muy bajo-, con la introducción de contribuciones territoriales, alquileres y una compraventa limitada de tierras en 1991.
Durante 1991, el Estado duplicó aproximadamente los precios de los insumos industriales para la agricultura y fue más frecuente la práctica de aplicar precios contractuales; al mismo tiempo, los precios percibidos por los agricultores aumentaron en un 50 por ciento o más.

En conjunto, la evolución de la relación de intercambio interna en 1991 y los nueve primeros meses de 1992 no pareció penalizar excesivamente a la agricultura. De hecho, antes los insumos de producción industrial se habían suministrado a precios extremadamente bajos.

La situación se hizo preocupante a finales de 1992, cuando se liberalizaron en gran parte los precios de los insumos y servicios industriales. Durante el último trimestre de ese año los precios de los insumos aumentaron 3,3 veces más que la producción agrícola. Los precios al por mayor de los insumos industriales aumentaron 1,9 veces durante el primer trimestre de 1993, incrementándose los de los camiones y tractores 2,1 veces y los de los fertilizantes minerales y los piensos, 2,4 veces.

No menos perjudicial para los agricultores que los aumentos de los precios de los insumos fueron las demoras, a menudo de varios meses, en los pagos de los productos agrícolas así como en los créditos y las compensaciones por la inflación. Recientemente, esos retrasos se redujeron algo al efectuarse todos los pagos a través del banco central del país. Teniendo en cuenta los aumentos de precios, un retraso de un mes significa aproximadamente un descenso del 25 por ciento del valor del dinero disponible para la adquisición de insumos. Sin embargo, en muchos casos la industria y los servicios exigían un pago inmediato o incluso anticipado.

A principios de 1993, el Gobierno de la Federación de Rusia intentó restablecer la paridad de precios y compensar al menos en parte los efectos de las demoras en los pagos. Un decreto del 23 de enero de 1993 preveía varias formas de apoyo financiero a la economía alimentaria, incluidas compensaciones del 30 por ciento por los aumentos del costo de los insumos. En aplicación del decreto, el Gobierno subió considerablemente los precios que pagaba en 1993 a todas las categorías de productores de cereales, semillas oleaginosas y remolacha azucarera. Los precios pagados a los productores de cereales, que en agosto de 1992 eran 40 veces mayores que los precios medios de 1990, se duplicaron de nuevo con creces en febrero de 1993 y se aumentaron un poco más en marzo. Los nuevos precios han de revisarse cada tres meses en función de los cambios que se registran en los precios de los insumos y los costos de producción mediante negociaciones entre el Ministerio de Agricultura, la organización estatal adquirente y la Unión Agrícola. Además, la mitad del precio se pagará por anticipado al firmarse el contrato de venta. En abril de 1993 la leche se pagaba aproximadamente el doble y la carne unas diez veces más que los cereales.

Las compras estatales representan ahora tan sólo la menor parte de la producción agrícola comercializada y su importancia varía mucho de una región a otra. Aun así, pueden contribuir a mantener niveles de precios mínimos en caso de que bajen excesivamente los precios del mercado. Otra cuestión es si las limitaciones presupuestarias permitirán al Estado efectuaren su totalidad las compras a que se ha comprometido.

Desde finales de los años ochenta, el Estado empezó a reducir su papel en la comercialización y distribución de alimentos. Si bien en 1992 las cosechas fueron relativamente buenas, el Estado compró menos cantidad de los principales cultivos que durante el período 1986-90. Sin embargo, las compras superaron los niveles previstos para la mayoría de los principales productos, excepto los cereales y las papas. Un decreto del 17 de diciembre de 1992 exige que cada región procure crear su propio fondo de cereales y subvencionar el precio del pan al consumidor.

La compras previstas a través del fondo central para 1993 son tan sólo de 12,6 millones de toneladas de cereales, 2,6 millones de toneladas de papas, algo más de 1 millón de toneladas de carne y 6 millones de toneladas de leche.

Desde 1991 se ha permitido que las explotaciones colectivas y estatales vendan parte de sus productos pecuarios por medio de sus propias organizaciones de comercialización. Esas ventas fueron escasas en 1991, pero en 1992 representaron ya aproximadamente un 20 por ciento de la producción total de carne. Otro 30 por ciento es de producción privada y se vende sólo en una pequeña parte a los organismos estatales, sobre todo a través de las explotaciones colectivas y estatales. De este modo, alrededor de la mitad de la producción de carne se destina al propio consumo o se comercializa fuera de los cauces oficiales. Los porcentajes correspondientes son menores en el caso de los huevos y la leche y mayores en el de las papas y las hortalizas.

Por un decreto del 12 de febrero de 1993, el Presidente del Estado pidió que mediante fondos públicos centrales y regionales para la alimentación se garantizara el abastecimiento de algunas zonas que, a causa de condiciones meteorológicas adversas o de su densidad demográfica, no eran autosuficientes. Los beneficiarios de esa disposición son Moscú y San Petersburgo, varias zonas septentrionales e industriales, el ejército y algunas otras organizaciones estatales. Las compras correspondientes deberán efectuarse mediante contratos voluntarios, en parte a través de organizaciones comerciales privatizadas que actúan por cuenta del Estado. Las compras efectuadas en el extranjero y en Estados de la ex URSS contribuirán también al fondo central.

Operaciones de trueque y comercio exterior

El menor papel que tiene ahora el sistema de compras centrales no ha dado paso todavía a un sistema de mercado plenamente constituido, pero está funcionando ya una forma primitiva de mercado en condiciones de inflación galopante y con algunos residuos de la anterior economía centralizada.

En 1992 la elaboración de alimentos seguía siendo en gran parte monopolio de las empresas estatales. El azúcar es un caso especial: parte de la producción de azúcar refinada se devuelve a los productores de remolacha según lo estipulado en los contratos, mientras que otra pequeña parte se queda en las refinerías, y de este modo se consume y comercializa fuera del sistema estatal. Se aplican métodos similares en el caso de los piensos compuestos.

Se estima que el volumen del comercio libre de cereales en 1992 será de alrededor del 15 por ciento de la producción, con un 2 por ciento que consistirá en intercambios de productos (birzhy). Los trueques entre explotaciones agrícolas, empresas no industriales y administraciones territoriales han ido en aumento. Un buen ejemplo es el fondo para trueques de la provincia de Vologda, donde se intercambian metal, madera y maquinaria por piensos y otros alimentos del Kazajstán y algunas provincias rusas. En toda la Federación de Rusia, muchas granjas cambian carne y otros productos agropecuarios por los insumos que necesitan. Se calcula que alrededor del 30 por ciento de los insumos industriales para la agricultura se adquieren fuera del sistema paraestatal AGROSNAB, y se prevé que esta proporción será de entre un 45 y un 50 por ciento en 1993 y años sucesivos. Tan sólo se registra oficialmente parte de esas transacciones, aun cuando sean legales.

Hasta el otoño de 1991, el comercio de alimentos entre las repúblicas de la ex URSS se registraba tan sólo para cada república y no se publicaba sistemáticamente. El primer anuario estadístico publicado por la Federación de Rusia contenía datos sobre las principales importaciones y exportaciones de productos alimenticios de las ex repúblicas soviéticas, pero sin un desglose por países. Lo más probable es que estos datos se refieran únicamente a los intercambios realizados por medio de empresas públicas y del sistema de compras estatales utilizando fondos públicos. Además de los cereales, los productos agropecuarios que la ex Rusia importaba de otras repúblicas en 1989 consistían sobretodo en carne y productos cárnicos (876 000 toneladas), leche y productos lácteos (4,5 millones de toneladas), 847 millones de huevos, 3 millones de toneladas de verduras, fruta, uvas y melones y 2,6 millones de toneladas de azúcar. En cambio, las cantidades de esos productos que la ex Rusia proporcionaba a otras repúblicas eran insignificantes, excepto en el caso de los huevos y las papas. Desde entonces, las cantidades importadas (incluidas las procedentes de Georgia y los Estados bálticos) han descendido mucho. Ni siquiera se cumplieron los acuerdos reducidos previstos para 1991.

Los principales proveedores de carne y leche eran Ucrania, los Estados bálticos y la antigua Belarús. Ucrania también proporcionaba la mayor parte de los huevos y Belarús la mayoría de las papas. El Asia central, Ucrania y Moldavia eran los principales abastecedores de verdura, fruta y melones. El principal proveedor de cereales a Rusia dentro de la ex URSS era y sigue siendo el Kazajstán.

La información anterior se refiere al comercio con «países vecinos» a diferencia del comercio con «países lejanos»; este último es el comercio con países de fuera de la ex URSS, entre los que ahora se incluyen los tres Estados bálticos. En lo que respecta a los cereales, la Federación de Rusia depende mucho de las importaciones de países lejanos; los demás productos de importación más importantes son el azúcar, la carne, los aceites vegetales y las harinas oleaginosas.

Según datos oficiales, en 1992 las importaciones de trigo de países lejanos aumentaron a 20,6 millones de toneladas, en comparación con los 12,4 millones de toneladas registradas en 1991, pero las importaciones de maíz se redujeron a menos de la mitad pasando de 11,8 a 5 millones de toneladas. Las importaciones de carne de países lejanos en 1992 disminuyeron a 380 000 toneladas (en 1991 habían sido de 693 000 toneladas), mientras que las de aceites vegetales se cuadruplicaron, pasando de 108 000 a 452 000 toneladas, y las de azúcar de 3,6 a 4 millones de toneladas.

También se informa de operaciones de trueque entre administraciones territoriales y asociados comerciales de países lejanos, por ejemplo, entre San Petersburgo y Polonia o Hungría; o petróleo de Ufa y carbón de Vorkuta a cambio de carne de Lituania.

Perspectivas de la agricultura

Se prevé que pasarán dos o más años antes de que vuelvan a alcanzarse los niveles de producción agropecuaria de 1986-90. Esa afirmación es válida sobre todo para el sector ganadero, ya que reconstituir la cabaña llevará tiempo. Puede incluso ponerse en duda si recuperar los niveles anteriores de producción debe constituir realmente un objetivo primordial. Quizá convenga, por el contrario, hacer hincapié en una mejor integración de las actividades de transporte, distribución y comercialización relacionadas con el sector alimentario; y un mayor ajuste a los cambios en la demanda de los consumidores una vez que se recuperen los ingresos reales.

Se intentará conseguir un renovado crecimiento de la producción agropecuaria aumentando la productividad sin elevar los gastos de capital y de mano de obra por unidad de producción. La reducción de costos, incluso más que los objetivos de crecimiento material, podrían convertirse en la principal contribución de las nuevas granjas individuales. Las explotaciones colectivas y estatales y las nuevas explotaciones reorganizadas todavía han de demostrar su capacidad para prestar este servicio a la economía alimentaria, tanto más cuanto que vuelven a aumentar las subvenciones directas e indirectas a la agricultura. Además hay que tener en cuenta el costo derivado de los mayores precios de las compras estatales y las subvenciones a los productos pecuarios en 1993 así como las subvenciones centrales y locales al consumidor. Si la agricultura no reduce sus costos de producción, seguirá siendo un factor determinante de la inflación, y de esa manera contribuirá cada vez más a las distorsiones económicas.

Para solucionar estos problemas a largo plazo será preciso superar la división actual de opiniones entre las autoridades, desde el más alto nivel hasta la administración local. La incertidumbre política y económica es el mayor obstáculo a la reforma y la recuperación de la agricultura en la Federación de Rusia.

PAISES DE LA OCDE


Generalidades
Estados Unidos
Comunidad Económica Europea
Japón

Generalidades

Las medidas adoptadas por los países de la OCDE en los campos del comercio agrícola y la macroeconomía afectan el bienestar de los países en desarrollo a menudo tanto o más que las propias políticas de esos países. Las políticas macroeconómicas de los países desarrollados se combinan para influir fuertemente sobre el crecimiento económico mundial así como sobre las tasas de inflación, los tipos de interés, la estructura de los tipos de cambio y, por lo tanto, el nivel de las corrientes comerciales y de capital entre los países. Las políticas agrarias y del comercio agrícola nacionales de los países desarrollados repercuten en el bienestar de los sectores agrícolas de los países en desarrollo y en las comunidades rurales. Por estas razones, El estado mundial de la agricultura y la alimentación informa cada año sobre los cambios introducidos en el marco económico mundial en su Análisis mundial, y sobre los cambios introducidos en las políticas agrícolas y comerciales de los países de la OCDE en su Análisis por regiones.

En la edición de este año se ponen de relieve algunos de los probables efectos de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) de la Comunidad Económica Europea (CEE), habiéndose informado en 1992 sobre las reformas adoptadas por la PAC. Con una nueva legislación administrativa y agrícola, que expira en 1995, en los Estados Unidos se plantean algunos de los principales problemas y posibles opciones que se examinarán al ajustar la política agrícola estadounidense a la realidad cambiante. Por último, como mayor importador neto del mundo de productos agrícolas, el Japón ha anunciado un conjunto de reformas radicales sobre política agrícola. En la sección correspondiente se señalan los cambios que se están llevando a cabo en la agricultura, tanto como parte de las reformas anunciadas como independientemente de éstas.

Estados Unidos


El déficit presupuestario y sus repercusiones sobre la política agraria
Situación reciente y novedades en materia de políticas

El déficit presupuestario y sus repercusiones sobre la política agraria

La administración estadounidense ha decidido aumentar el crecimiento económico y suprimir paulatinamente el déficit presupuestario. Su principal preocupación es la posible repercusión de los nuevos programas de austeridad sobre los diferentes grupos sociales, y sobre la agricultura. Los cambios que se producirán en la política agraria durante los próximos años son importantes para la agricultura de los Estados Unidos, pero no lo son menos para la comunidad mundial, ya que la agricultura de ese país desempeña un papel predominante a nivel mundial. A continuación se hace un breve análisis de las consecuencias generales de los posibles cambios en la política agraria.

El deseo de reducir el déficit presupuestario del Gobierno ha hecho que la administración de los Estados Unidos proponga un conjunto de medidas al Congreso, encaminadas sobre todo a reducir el gasto público y a aumentar los ingresos. Algunas de las medidas modificarán los actuales programas agrícolas, mientras que otras, de carácter más general, como la política fiscal, afectarán a la agricultura como parte de la economía general. La administración ha propuesto un escalonamiento de las reformas agrícolas durante los ejercicios fiscales de 1994 a 1997, y ha pedido al poder legislativo que introduzca algunos de esos cambios inmediatamente, y aplace los demás hasta la ley agraria de 1995.

Las propuestas agrícolas de la administración representan un ajuste de los mecanismos del programa más que un cambio fundamental en la modalidad de los programas agrícolas. Ni siquiera las medidas propuestas para su inclusión en la ley agrícola de 1995 representan un cambio radical de estructura, si bien es concebible que pudieran introducir reformas más profundas. Según las actuales propuestas, el mecanismo de precio indicativo y pago de compensación para defender los ingresos agrícolas sigue en vigor, al igual que los mecanismos del precio aplicable a efectos de concesión del préstamo (precio-préstamo), y de control de la producción en el caso de los precios de sostenimiento. La administración descartó explícitamente una pronta reducción de las subvenciones a la exportación sobre la base de que no convenía «desarmarse» unilateralmente antes de que la cuestión se resolviera en las negociaciones comerciales multilaterales del GATT actualmente paralizadas.

Dos cambios tendrán los mayores efectos presupuestarios y programáticos, y se harán efectivos para las cosechas de 1996: el aumento de la superficie obligatoria cuya producción no tiene derecho a los pagos de compensación en virtud del programa llamado de «triple base»42 del 15 al 25 por ciento de la superficie agrícola básica, y la eliminación de los programas 0/92 y 50/92. En virtud del programa 0/92 para el trigo y los cereales-pienso, los productores pueden plantar de cero a 100 por ciento de la superficie para la que tienen derecho a un apoyo a la producción (superficie susceptible de pagos), pero siguen recibiendo pagos de compensación sobre el 92 por ciento de dicha superficie susceptible de pago sin sufrir ninguna reducción en la futura superficie agrícola básica del programa para la explotación. Los beneficios se calculan de la misma forma para el arroz y para el algodón de tierras altas, con la condición de que los agricultores planten al menos el 50 por ciento de su superficie agrícola susceptible de pago (50/92).

42 Véase El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1992, pág. 119.
La eliminación de los programas 0/92 y 50/92 exigiría que los agricultores volvieran a poner en cultivo la superficie que se encuentra actualmente protegida por estos programas, para recibir los beneficios de los mismos, lo cual reduciría la desvinculación parcial alcanzada por los programas 0/92 y 50/92. El aumento de producción resultante puede tener que compensarse con un aumento de los niveles del Programa de reducción de la superficie (ARP).

La eliminación de estos programas puede afectar también las decisiones de los agricultores con respecto al Programa de reserva de conservación (CRP). Muchos contratos firmados en virtud de dicho Programa comenzarán a expiraren 1996. ¿Qué harán los propietarios con esta tierra entonces? Hasta ahora, entre las opciones elegidas se ha incluido una renovación de los contactos del CRP; la continua improductividad de parte o toda de dicha tierra, si bien protegida por los programas 0/92 y 50/92, o el volver a cultivar la tierra inactiva (de la cual los agricultores retienen una parte básica). La eliminación de los programas 0/92 y 50/92 anularía una de las opciones, y hay incertidumbre sobre la posibilidad de renovación del CRP.

No está claro si el Congreso accederá o no a la nueva petición de financiación de la administración en 1994 y 1995, a fin de inscribir otro millón de hectáreas en el CRP y alcanzar la meta fijada por la Ley de Alimentación, Agricultura, Conservación y Comercio (FACT) de 1990. También hay que examinar la cuestión de cómo puede abordarse la reautorización del CRP cuando expire su competencia a finales de 1990. Se ha criticado el CRP observando que los 1 800 millones de dólares que se gastan ahora anualmente en el pago de arrendamientos podrían utilizarse mejor aplicando otros enfoques a la conservación. El aumento del producto que resultara de la eliminación de opciones podría verse compensado por un aumento del Programa de reducción de la superficie (ARP) en lo que respecta a los cultivos.

Otros cambios de política propuestos por la administración con miras a obtener ahorros presupuestarios consisten en subvencionar a los agricultores que obtienen ingresos por un monto inferior a los 100 000 dólares fuera de la explotación; aumentar los derechos de los préstamos y las evaluaciones para ciertos cultivos contemplados en el programa; reformar los seguros sobre cultivos y los programas de ayuda para casos de desastre, y eliminar paulatinamente las ventas de madera procedente de las tierras públicas.

Las repercusiones a largo plazo de estas propuestas pueden hacer los programas agrícolas menos atractivos para los posibles participantes. Como los beneficios se reducen aún más por el aumento de la superficie obligatoria sujeta a la cláusula de flexibilidad y el posible aumento necesario del ARP (si los programas CRP, 0/92 y 50/92 se eliminan), algunos agricultores pueden encontrar ventajoso no participar en los programas. Podrían seguir aprovechando sin embargo la subida de los precios interiores de los productos básicos pero, al mismo tiempo, podrían producir cualquier cantidad de cualquier producto que eligieran. El Gobierno sería menos eficaz en controlar el suministro de un producto, que es el mecanismo utilizado en los programas de productos básicos para mantener el nivel de los precios.

El CRP y otras medidas de conservación de los programas agrícolas han proporcionado también un medio para que el Gobierno de los Estados Unidos ayude a controlar la erosión del suelo y el escurrimiento de plaguicidas en las explotaciones. Los agricultores deben cumplir ciertos requisitos de conservación para tener derecho a los pagos del programa. Con una participación reducida en el programa, éste sería menos eficaz y, sin estas medidas para controlar los efectos negativos de la agricultura sobre el medio ambiente, el Gobierno tendría que encontrar nuevos sistemas para hacer frente a la creciente presión del público para responder a estas inquietudes. Es muy probable que una de las consecuencias de tal situación sea que los distintos estados pongan en vigor nuevas leyes como medio de control, leyes que variarían de un estado a otro y que por lo tanto tendrían un efecto distinto según la situación de las explotaciones.

Los beneficios de los programas podrían verse comprometidos si un número creciente de agricultores decidiera no participar en ellos. Si aumentan los suministros, se podría ejercer presión sobre los agricultores para que éstos reduzcan su producción ulteriormente como medio de controlar la demanda, control que se realizaría aumentando el nivel del ARP, lo que a su vez podría reducir aún más los pagos que un agricultor podría recibir en el marco del programa y, por lo tanto, los incentivos para participar en él. Cabe también que las reducciones tengan un efecto presupuestario contrario al que se pretende, ya que pueden en realidad aumentar los gastos del Gobierno en los programas agrícolas. El aumento de la demanda producido por los cambios introducidos en el programa harían descender el precio del mercado para un producto, y los pagos de compensación se elevarían a medida que aumentara la diferencia entre el precio del mercado y el precio indicativo. El aumento de los pagos realizados a los agricultores participantes elevaría el gasto público, dependiendo de cuántos agricultores permanecen en el programa y de la cantidad que representa el aumento de los pagos.

El Gobierno de los Estados U nidos está comprometido con sus programas de exportación en la medida en que otros países donde la producción agrícola sea importante mantengan programas similares. Los niveles de ayuda que se facilitan en el marco de la Ley pública 480 y de los programas de garantía de crédito han sido aprobados por el Congreso y se mantendrán hasta finales de 1995.

Si los nuevos aumentos de la superficie en relación a la cual no es posible recibir apoyo en virtud de la triple base hicieran descender el número de explotaciones que participan en los programas agrícolas, el Gobierno de los Estados Unidos podría verse en la necesidad de tener que mantener los niveles de existencias de productos en la Corporación de Crédito de Productos Básicos, que se utilizan para la ayuda alimentaria.

Las perspectivas a largo plazo de los programas de exportación dependerán de los problemas presupuestarios con que se enfrente el Gobierno de los Estados Unidos cuando expire en 1995 la actual ley agrícola. La cantidad de dinero consignada a los distintos programas de exportación y ayuda alimentaria dependerá de qué presiones existan en esos momentos con respecto al gasto público. Es muy probable que programas como el de la Ley pública 480 continúe funcionando a los niveles actuales. Sin embargo, podrán reducirse los programas de exportación como el Programa de Promoción del Mercado. Es probable que el futuro del Programa de Promoción de las Exportaciones (EEP) esté más determinado por lo que sucede en las negociaciones del GATT y por la competencia que pueda percibirse de otros países desarrollados, que por cuestiones presupuestarias.

El efecto de los cambios previstos en el programa sobre desvinculación y liberalización del mercado no está muy claro. La eliminación de los programas 0/92 y 50/92 contribuirá a reducir la desvinculación, mientras que el aumento del 15 al 25 por ciento de la superficie a la que se impone una mayor flexibilidad y que no puede acogerse a los pagos de apoyo, constituiría un acicate para la desvinculación. Una mayor demanda, incluida la de exportación, derivada de una menor participación en el programa, haría descender los precios en los mercados mundiales. En la medida en que esto precipitaría aún más la intervención del Gobierno para controlar la oferta, se invertiría el movimiento anterior hacia la liberación del mercado.

Situación reciente y novedades en materia de políticas

Los precios relativamente altos en la época de la siembra, una relajación de las restricciones del Gobierno en cuanto a la plantación y condiciones climáticas generalmente favorables han hecho que en 1992 se recogieran mayores cosechas de casi todos los cultivos principales de los Estados Unidos incluidos en el programa, especialmente de maíz. A pesar del aumento de las exportaciones, durante el año comercial de 1992/93 aumentaron las existencias privadas de casi todos los cereales, especialmente del maíz, incluida la reserva de propiedad de los agricultores. Las existencias en poder del Gobierno se mantuvieron casi al nivel del mínimo necesario para conservar los 4 millones de toneladas de la Reserva de Trigo para garantizar la Seguridad Alimentaria y para poder llevar a cabo los programas de socorro de ayuda alimentaria.

Ayuda a la exportación. Para el ejercicio fiscal de 1994 se ha propuesto mantener el mismo nivel de garantía de crédito a la exportación que en 1993, es decir 5 000 millones de dólares para las garantías a corto plazo, 500 millones de dólares para las garantías a plazo medio y 200 millones de dólares para las garantías de ventas a las nuevas democracias. La propuesta presupuestaria de la administración era de 1 000 millones de dólares en bonificaciones para el EEP en 1994, frente a una estimación de 1 200 millones de dólares en 1993 y 968 millones de dólares en 1992.

Ayuda alimentaría. Se ha estimado que la ayuda alimentaria de la Ley pública 480 fue de 1 698,9 millones de dólares en el año fiscal de 1993 frente a los 1 604,5 millones de dólares en 1992. Para 1994 se ha propuesto reducir la ayuda a 1 618,1 millones de dólares, como parte del programa de reducción del déficit de la administración. Con la propuesta para 1994 se financiarían unos 6,3 millones de toneladas de productos, que es aproximadamente la misma cantidad que en 1992 pero unas 200 000 toneladas menos de las estimadas para 1993. Los países de Europa del Este están convirtiéndose cada vez más en receptores de ayuda alimentaria de los Estados Unidos, en virtud de las ventas a crédito del Título I de la Ley pública 480, que representa un 37 por ciento de los 2,5 millones de toneladas de productos asignados a mediados de mayo de 1993. Además, en abril de 1993 los Estados Unidos hicieron promesas de contribución por valor de 700 millones de dólares (incluidos 200 millones para los gastos de transporte) a la Federación de Rusia: 433,5 millones de dólares para financiar ventas a crédito de productos agrícolas, y 66,5 millones de dólares de donaciones en el marco del programa de Alimentos para el Progreso (FFP). Se van a utilizar otros 194 millones de dólares para donaciones directas de ayuda alimentaria facilitadas en virtud del programa de eliminación de excedentes de la Sección 416(b) y de los programas de FFP.

Comunidad Económica Europea


Efectos de la reforma de la Política Agrícola Común
Producción agropecuaria
Ingresos y estructuras agrícolas
Reforma de la PAC y medio ambiente
Lo que no se puede conseguir con la PAC

Efectos de la reforma de la Política Agrícola Común

En El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1992 se hace una exposición general de los principales elementos de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC), aprobada en junio de 1992. En esta sección se examina el conjunto de reformas en el contexto de los problemas que se intentan abordar y de sus efectos previstos para los próximos años.

La reforma de la PAC es una respuesta a una serie de problemas que se han ido planteando dentro de la Comunidad Económica Europea (CEE) a lo largo de los años. El sistema de apoyo determinado por los precios estaba provocando un aumento de la superproducción, a medida que la continua expansión de la producción agrícola superaba la demanda. Los costos presupuestarios relacionados con la eliminación de los crecientes excedentes derivados de la acumulación de existencias y de las subvenciones a la exportación han continuado creciendo constantemente a pesar de que los precios al productor se han mantenido prácticamente estáticos desde 1985.

Los intentos de reducir los costos y controlar los excedentes realizados durante los años ochenta han resultado insuficientes. Además, a pesar de los altos costos presupuestarios de mantener el sistema de apoyo a los precios, unidos a los costos soportados por los consumidores a causa de la elevación de los precios, se llegó a la conclusión de que la PAC no proporcionaba ya el necesario apoyo a los agricultores, sobre todo a los pequeños y a los de las regiones menos favorecidas, que eran incapaces de aprovechar plenamente las ventajas de los métodos de producción más intensiva y, por lo tanto, de beneficiarse de los mecanismos de apoyo a los precios en la misma medida que las explotaciones de mayores dimensiones. De hecho, con anterioridad a la reforma, más del 80 por ciento de los gastos de la CEE en ayuda a la agricultura estuvieron destinados a menos del 20 por ciento de los agricultores de la Comunidad. En muchas regiones de la CEE se planteaba el problema adicional de la explotación excesiva de la tierra mediante el uso intensivo de fertilizantes.

Los elementos específicos del conjunto de reformas acordados en 1992 se presentaron con mayor detalle en El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1992. Las reformas acordadas se introducirán gradualmente durante los ejercicios comerciales de 1993/94, 1994/95 y 1995/96. Cuando se hayan aplicado en su totalidad, las reformas tendrán un efecto importante sobre la agricultura de los países de la Comunidad, y afectarán a la vez a la producción, los ingresos agrícolas, las estructuras agrícolas y el medio ambiente.

Producción agropecuaria

La producción agropecuaria se verá afectada por los distintos cambios introducidos en los regímenes comerciales así como por algunas de las medidas colaterales como el programa de repoblación forestal y el programa del medio ambiente. Para los cultivos temporales (cereales, semillas oleaginosas y plantas proteínicas) existen varios elementos en el conjunto de reformas que tendrán un efecto limitativo sobre la producción. Tal es el caso de la considerable baja de los precios de los cereales, que reducirá el precio de intervención hasta 100 ECU por tonelada para 1995/96, y la abolición de los precios garantizados para los cultivos ricos en proteínas a partir de 1993/94 (para la campaña comercial de 1992/93 se habían abolido ya los precios garantizados para las semillas oleaginosas). Además, las detracciones exigidas para que los productores tengan derecho a pagos directos destinados a compensarles por la bajada de los precios tendrán un efecto limitativo sobre la producción de los cultivos temporales. Se ha fijado en un 15 por ciento la extensión inicial detraída de las tierras destinadas a cultivos temporales en régimen de rotación, pero este porcentaje puede modificarse anualmente a la luz de la situación del mercado. Los pequeños agricultores que producen menos de 92 toneladas de cereales estarán exentos sin embargo de la obligación de detracción de tierras y seguirán teniendo derecho a pagos compensatorios directos. Podrá reducirse también la tierra destinada a cultivos temporales por la absorción de ésta para fines forestales como consecuencia del programa de repoblación forestal. La producción de esos cultivos puede reducirse aún más en virtud de algunos de los elementos del nuevo programa del medio ambiente, a saber, medidas adoptadas para promover la agricultura extensiva, la reducción de la superficie de tierras a largo plazo por razones ambientales, y la conversión de tierras de labor en pastizales extensivos.

Aunque el efecto total de todas las medidas descritas anteriormente sobre los cultivos temporales es muy difícil de cuantificar, la Comisión Europea ha tratado de estimar la producción prevista para 1999. En el caso de los cereales la producción estimada para 1999 se ha basado en la hipótesis de un porcentaje de abandono de tierras del 15 por ciento y en la absorción de 1 millón de ha de tierras de labor en virtud de los planes de repoblación forestal y de reducción de la superficie de las tierras de cultivo a largo plazo. Estos supuestos significan que para 1999/2000 la superficie cerealística total de la CEE descenderá a 33,3 millones, con respecto a los 36 millones de ha de 1991/92 y a los 35,7 millones de 1992/93. Suponiendo además que los rendimientos se estabilicen a los niveles de 1991/92, se prevé que la producción total de cereales de la CEE en 1999/2000 será de 167 millones de toneladas, frente a los 181 millones de 1991/92 y a los 166 millones de la cosecha de 1992/93 afectada por la sequía. Si se supone que los rendimientos continuarán aumentando al ritmo del 1 por ciento al año (algo menos que el 1,8 por ciento anual registrado en los últimos cinco años), en 1999/2000 la producción alcanzará los 177 millones de toneladas.

La producción de carne se verá afectada sobre todo por los cambios introducidos en el régimen aplicable a la carne de vacuno y por la disminución de los precios de los piensos a raíz de la reducción de los precios de los cereales. Los productores de carne de vacuno se verán di rectamente afectados por la reducción del 15 por ciento en los precios de intervención, si bien este hecho se verá contrarrestado por la disminución de los precios de los piensos a raíz de la disminución de los de los cultivos temporales. Los agricultores que crían ganado vacuno en tierras de pastos serán compensados con pagos directos en forma de aumentos de las distintas primas pagadas por unidad pecuaria. Sin embargo, a fin de fomentar la ganadería extensiva, las primas se concederán solamente a las unidades pecuarias que no excedan los límites máximos de densidad establecidos (unidades pecuarias por hectárea de superficie forrajera). Las pequeñas propiedades con menos de 15 unidades pecuarias estarán exentas sin embargo de estos límites. Los efectos de los requisitos de densidad sobre la producción pueden ser algo limitados, ya que el exceder la densidad mínima no significa perder el derecho a las primas sobre todo el rebaño, sino solamente sobre las unidades pecuarias que excedan el límite máximo de densidad. En cuanto a otros productos animales no se han introducido cambios en los regímenes de comercialización para el ganado de cerda, las aves de corral y los huevos, cuyos productores, por otra parte, se beneficiarán de la baja de los precios de los piensos, lo que tendería a estimular la producción de estos productos y a aumentar la competitividad de los productores de la CEE.

Las proyecciones de la Comisión Europea para la producción de carne en 1999 reflejan los efectos de la reforma previstos para los distintos productos. De hecho, se prevé una reducción de la producción de carne de vacuno, que deberá descender a 8,1 millones de toneladas en 1999, en comparación con los 8,7 millones de 1991 y los 8,4 millones de 1992. Se prevé por otra parte que la producción de ganado de cerda alcanzará los 15,3 millones de toneladas en 1999 frente a los 14,3 millones y a los 14,2 millones de 1991 y 1992 respectivamente, mientras que está previsto un aumento de la producción de aves de corral de 6,7 millones de toneladas en 1991 a 6,9 millones en 1992 y a 7,8 millones en 1999.

La producción de leche en la CEE está en gran parte determinada por los contingentes de este producto, que se van a reducir en un 2 por ciento si así lo exigen las condiciones del mercado. Al mismo tiempo, el precio de la mantequilla se reducirá en un 5 por ciento. En consecuencia, cabe esperar un desplazamiento de la producción de mantequilla a la producción de queso y de productos lácteos frescos, de conformidad con las actuales tendencias en el consumo de productos lácteos.

Ingresos y estructuras agrícolas

En lo que respecta a los ingresos agrícolas, los efectos de la reducción de los precios en el conjunto de reformas se verán anulados por los pagos directos a los agricultores en forma de cantidades compensatorias o primas no relacionadas con la producción real. En cuanto a los cultivos temporales, el descenso de los precios está destinado a compensar los pagos directos, siempre que los agricultores cumplan con las exigencias de reducción anual de tierras dedicadas a esos cultivos. El pago compensatorio, otorgado sobre la base de cantidad por hectárea, se calculará regionalmente sobre el promedio de algunos rendimientos pasados (toneladas por hectárea) que se multiplicarán por una cantidad compensatoria (ECU por tonelada). Así pues, los pagos de compensación por hectárea serán distintos de una región a otra.

El pago compensatorio está destinado a proporcionar, por término medio, una compensación completa por reducción de los precios (o por la supresión de los precios garantizados). Pero la compensación dentro de cada región estará sesgada a favor de los productores que obtengan rendimientos inferiores a la media regional y que se verán compensados con creces de la pérdida de ingresos ocasionada por el descenso de los precios. Los productores que obtengan rendimientos más altos sufrirán una pérdida. En cuanto a la producción animal, el descenso de los precios de la carne de vacuno se verá compensado por la reducción de los precios de los piensos y por el aumento de las primas. Los límites de densidad máxima para las primas favorecerán a los productores con una producción de ganado menos intensiva, mientras que los límites sobre el número total de animales por rebaño con derecho al pago de prima limitará los pagos realizados a los productores más importantes. Al no introducirse ningún cambio en los regímenes de mercado para la carne de cerdo, aves de corral y huevos, el descenso de los precios de los piensos puede tener un efecto positivo sobre los ingresos de los productores de dichos artículos, si bien el aumento de la producción puede ocasionar una disminución de los márgenes.

Basándose en muestras representativas de fincas de la Red de Información Contable Agrícola de la Comunidad Europea43, la Comisión ha estimulado el efecto de la reforma sobre los productores de cultivos temporales así como sobre los de carne de vacuno y productos lácteos.

43 Agra Europa, 5 de marzo de 1993.
Las simulaciones son estáticas: se evalúan los efectos de todas las medidas adoptadas al final del período de transición cuando éstas son plenamente operativas, y se supone que los agricultores no adaptan los planes de utilización y producción de recursos a los nuevos incentivos facilitados por las reformas en materia de políticas. Las simulaciones indican que, para todos los tipos de granjas lecheras y de ganado vacuno considerados, los ingresos agrícolas expresados como valor neto añadido aumentarán como resultado de la reforma. En cuanto a las fincas de labor, los efectos serán diferentes según el tamaño de la explotación. En el caso de productores con fincas de tamaño medio y pequeño, los ingresos agrícolas aumentarán realmente, lo que sucederá también aun en mayor medida cuando se trate de pequeños productores, con una producción cerealística por debajo de las 92 toneladas. Por otra parte, las explotaciones más extensas, que producen más de 230 toneladas de cereales, experimentarán un descenso en el valor añadido neto agrícola.

En términos generales, la reforma de la PAC supone que el apoyo a la agricultura se dirigirá sobretodo a los productores más pequeños y menos eficientes, si bien este efecto es considerablemente menos pronunciado que lo que hubiera sido con las propuestas de la reforma original presentadas por la Comisión Europea en 1991.

El efecto de la reforma sobre las estructuras agrícolas no está muy claro. Uno de los objetivos de la reforma es mantener la viabilidad de las pequeñas explotaciones familiares y reducir el éxodo rural, y en ese sentido operará la selectividad del apoyo en beneficio de este tipo de explotaciones, y de formas de agricultura más extensiva. Sin embargo, la reforma de los regímenes de mercado va acompañada, entre otras cosas, de un plan de jubilación anticipada, con el que se pretende dejar libre la tierra ya sea para la ampliación de las fincas, a fin de aumentar su viabilidad económica, o para fines no agrícolas.

Reforma de la PAC y medio ambiente

La reforma de la PAC está destinada a tener un efecto positivo sobre el medio ambiente. Los efectos positivos deben derivarse tanto de la reforma de los regímenes de mercado y de la repoblación forestal como del programa de actividades agroambientales que acompaña a esas reformas. En lo que respecta a la reforma de los regímenes de mercado, la disminución de los precios reducirá los incentivos para aumentar la producción mediante la intensificación de la agricultura. Además, existen incentivos específicos para adoptar prácticas de producción menos intensivas.

El programa de repoblación forestal a su vez proporcionará ayuda financiera a los agricultores que deseen utilizar la tierra agrícola para desarrollar una actividad forestal. El apoyo financiero puede consistir en contribuir a los costos de repoblación forestal; conceder un subsidio por hectárea que cubra los gastos de mantenimiento de las zonas repobladas durante los cinco primeros años; conceder una prestación anual que cubra las pérdidas de ingresos resultantes de la repoblación forestal de las tierras agrícolas, y prestar ayuda a la inversión para la mejora de las masas boscosas. Es difícil prever el efecto exacto del programa, que dependerá en parte de su ejecución a nivel nacional.

El programa agroambiental tiene un mayor alcance y proporcionará ayuda financiera para adoptar una serie de medidas encaminadas a mejorar el medio rural. Entre éstas pueden citarse:

· la adopción de prácticas agrícolas que reduzcan la contaminación agrícola;

· la promoción de la agricultura y la ganadería extensivas;

· un aprovechamiento de la tierra que sea compatible con la protección del medio ambiente, del suelo y del paisaje;

· la protección de las razas locales;

· la conservación de las tierras agrícolas y zonas arboladas abandonadas cuando sea necesario por motivos ecológicos y de seguridad;

· la reducción de la superficie agraria a largo plazo por razones medioambientales;

· la capacitación de los agricultores en prácticas agrícolas inocuas para el medio ambiente y en el mantenimiento del paisaje.

Como en el caso del programa de repoblación forestal, resulta también difícil de determinar el efecto exacto del programa agroambiental, que dependerá de la forma en que cada país lo aplique.

Lo que no se puede conseguir con la PAC

Si bien la reforma aprobada en 1992 introducirá cambios ambiciosos en la PAC, no cambiarán algunos de sus principios y mecanismos básicos, como los precios comunes decididos por el Consejo Europeo de Ministros, la protección común contra las importaciones agrícolas mediante el uso de impuestos variables, las subvenciones a la exportación para hacer más competitivos los productos de la CEE en los mercados mundiales y la intervención pública en los mercados agrícolas. La reforma puede contribuir a reducir la producción y los superávit internos para algunos productos así como el nivel de reembolso de las exportaciones. Sin embargo, dado el descenso de los precios del pienso, probablemente se estimulará la producción de carne de cerdo, aves de corral y huevos. Sin embargo, la reforma no introducirá ningún cambio en las normas de acceso de las importaciones agrícolas al mercado de la CEE o de las exportaciones agrícolas de la CEE a los mercados mundiales. Para la mayor parte de los productos, se mantiene el trato preferencial de los productores de la CEE frente a los importadores del mercado interior. Mientras se mantenga en vigor el sistema del doble precio -es decir, se fijen precios agrícolas internos garantizados independientemente de los precios del mercado mundial-, los productores y los consumidores de la CEE continuarán estando aislados en gran parte de los cambios experimentados por los precios del mercado mundial, siempre que éstos no se eleven por encima de los precios internos garantizados.

Japón


Una agricultura en transición
El sector agrícola
Política de comercialización agrícola
La agricultura y el medio ambiente
Nueva orientación de las políticas

Una agricultura en transición

Durante los dos últimos decenios la agricultura japonesa ha experimentado una revolución tranquila, y las fuerzas del cambio, tanto internas como externas, se han venido intensificando. Reconociendo esa presión creciente, en mayo de 1991 el Ministerio de Agricultura, Montes y Pesca creó un grupo de acción para que elaborara nuevas orientaciones básicas en materia de política a fin de hacer frente a la evolución de la situación en los sectores de alimentación, la agricultura y las zonas rurales. En junio de 1992, el Ministerio publicó el informe del grupo de acción titulado La orientación básica de las nuevas políticas relativas a la alimentación, la agricultura y las zonas rurales, que posteriormente aprobó como futuras directrices en materia de política, y en 1993 presentó varios proyectos de ley y propuestas presupuestarias al período de sesiones de la Dieta.

A continuación se describe la situación actual de la agricultura japonesa, las fuerzas favorables y contrarias a los cambios, y los problemas que deben abordarse y resolverse a medida que este sector se integre ulteriormente en el comercio internacional y un sistema económico ya orientado al siglo XXI.

Marco general. Con una extensión territorial total de 378 000 km2, el Japón es más grande que Italia pero más pequeño que Suecia y Tailandia. El país abunda en zonas montañosas y forestales, es más accidentado y escarpado que la mayoría de los países de Europa occidental, y sus ríos fluyen con mayor rapidez. Situado en la parte sur de la zona templada, el clima varía desde condiciones subtropicales en el sur hasta temperaturas mucho más frías en la isla septentrional de Hokkaido, donde los inviernos rigurosos son frecuentes. Aproximadamente el 70 por ciento del país consiste en zonas montañosas, y sólo el 14 por ciento de todas las tierras se destina a la agricultura. Más de la mitad de esa superficie se utiliza para la producción de arroz. Con una población de 124 millones de personas, el Japón ocupa el cuarto lugar en número de habitantes entre los países de Asia y el Pacífico.

El sistema de gobierno japonés es una democracia parlamentaria bicameral y está estructurado en forma sumamente centralizada. El poder ejecutivo recae en un Gabinete dirigido por el Primer Ministro, líder de la mayoría parlamentaria. El partido liberal-democrático, que hasta julio de 1993 había obtenido la mayoría en la Dieta desde el período de postguerra, fue objeto de intensas presiones políticas por parte de los electores, incluidos los dirigentes del sector comercial y los sindicatos, quienes deseaban una reforma política radical, y por parte de grupos de agricultores, quienes se oponían a la liberalización del mercado agrícola interno.

Tras haber sido durante varios decenios el milagro del mundo económico industrializado, el Japón está atravesando un período de grave recesión económica. Según el World Bank Atlas 1992, el crecimiento real del PNB para el período 1980-91 alcanzó una media sustancial de 4,3 por ciento al año. El crecimiento anual de la renta per cápita registró una media de 3,7 por ciento al año durante el mismo período. El debilitamiento de la economía, que comenzó durante el último trimestre de 1991, provocó una contracción del crecimiento del PIB, que bajó a 1,8 por ciento en 1992 tras haber alcanzado un 4,4 por ciento en 1991 y un 5,2 por ciento en 1990. Sin embargo, las estimaciones relativas al desempleo y la inflación se mantuvieron bajas habiéndose registrado un 1,9 por ciento y un 2,2 por ciento, respectivamente.

La agricultura representó el 2 por ciento del PIB en 1991, en tanto que el 5,9 por ciento de la población total se consideraba población agrícola. Desde 1988 el Japón ha sido el principal importador neto de productos agrícolas, que en 1991 alcanzaron un valor de 29 000 millones de dólares.

El sector agrícola

En 1991, el total de las tierras agrícolas del Japón ascendió a 5 204 000 ha, de las cuales 2 825 000 ha, o sea, el 54 por ciento, están cubiertas de arrozales. Desde 1975, las tierras agrícolas han venido disminuyendo y destinándose a usos no agrícolas, a un ritmo medio anual de aproximadamente 22 000 ha, casi todas las cuales se han retirado de la producción arrocera. El número de familias rurales bajó de 6 millones en 1970 a 3,7 millones en 1992 (el 9 por ciento de todos los hogares japoneses), y se prevé que para el año 2000 se reducirá ulteriormente a menos de 3 millones de hogares.

Otra característica singular de la agricultura japonesa es el escaso tamaño de las explotaciones por familia rural. De todas las granjas comerciales existentes en 1991, el 58 por ciento no llegaba a 1 ha, y sólo el 13 por ciento pasaba de 2 ha. Las explotaciones son muy fragmentadas, y a veces las tierras de una sola familia están distribuidas alrededor de una población rural con arreglo a un complicado sistema de explotaciones combinadas para reducir el riesgo de una mala cosecha. Por ejemplo, de los 2,7 millones de ha destinadas a la producción de arroz, el 50 por ciento corresponde a 0,3 ha o más, y sólo el 3 por ciento se divide en parcelas de 0,5 ha o más. El objetivo es aumentar el tamaño a una media de una o más hectáreas durante los próximos diez años. Efectuar la concentración parcelaria y la reestructuración, la eliminación de bermas y la reconstrucción y nivelación de los arrozales para ampliar su tamaño es una operación que requiere gran densidad de mano de obra y una inversión considerable.

De los 3,7 millones de explotaciones familiares existentes en el Japón, el 23 por ciento se ha clasificado como explotaciones no comerciales, y el 77 por ciento restante como explotaciones comerciales. De los 2,9 millones de explotaciones familiares comerciales, sólo el 16 por ciento se ha clasificado como explotaciones a tiempo completo, y el 84 por ciento restante como explotaciones a tiempo parcial. Las explotaciones familiares a tiempo parcial se dividen en dos categorías: explotaciones familiares de tipo I, que reciben de la agricultura más del 50 por ciento de sus ingresos, y explotaciones familiares de tipo II, que reciben de esa actividad menos del 50 por ciento de sus ingresos. Las explotaciones familiares del tipo I representan el 19 por ciento, y las del tipo II el 81 por ciento de las explotaciones a tiempo parcial. Por tanto, de los 3,7 mil Iones de explotaciones familiares existentes en 1992, sólo 897 000 eran de carácter comercial; en ellas la agricultura se practicaba a tiempo completo o a tiempo parcial y se recababa de esa actividad más del 50 por ciento de los ingresos (tipo I). Alrededor del 7 por ciento de los ingresos de las explotaciones familiares del tipo II proviene de la agricultura, y el resto de fuentes no agrícolas. Esto significa que la mano de obra empleada efectivamente en la agricultura ha disminuido muchísimo más de lo que hace suponer la reducción del número de explotaciones.

Entre las principales tendencias relacionadas con el sector agrícola figura la menor participación de la agricultura en el PNB total, la continua emigración de las zonas rurales a las urbanas, una población de agricultores que envejece y recibe pocos individuos nuevos, y un aumento relativamente lento del tamaño medio de las explotaciones. En realidad, la escasez de mano de obra agrícola se ha agudizado. Actualmente, del 4 al 5 por ciento de la superficie clasificada como tierras agrícolas no se cultiva debido, sobre todo, a la falta de mano de obra. El número de diplomados que entran al sector agrícola ha disminuido rápidamente y asciende solamente a unos 2 000 al año. Ello se debe al menor ingreso per cápita obtenido en la agricultura; a que el trabajo es más arduo y se realiza en condiciones más difíciles, incluido un horario más prolongado que el de los trabajadores urbanos, y a las perspectivas inciertas de este sector, exacerbadas por las negociaciones del GATT y por las presiones externas que favorecen la liberalización. En las zonas más distantes las mujeres jóvenes tienden a emigrar a la ciudad, lo que dificulta el casamiento de los jóvenes que no emigran. Aunque los ingresos de que disponen las explotaciones familiares corresponden al 133 por ciento de los ingresos percibidos por las familias no rurales, los ingresos disponibles por persona representan sólo el 92 por ciento puesto que las familias rurales son más numerosas que las familias no rurales.

Política de comercialización agrícola

Uno de los principales instrumentos de la política agrícola japonesa es el Sistema de Control de Alimentos Básicos administrado por el Organismo de la Alimentación del Ministerio de Agricultura, Montes y Pesca. Su objetivo es controlar el suministro, que se basa en la demanda estimada, así como el precio del arroz, el trigo y la cebada. Aunque el grueso de los cereales básicos se vende a través de recolectores y de las cooperativas agrícolas directamente a los mayoristas y no al Gobierno, todo el sistema es controlado por el Organismo de la Alimentación.

Los mecanismos que se utilizan para el control del arroz son distintos de los que se emplean para el trigo y la cebada. El Japón es autosufíciente en arroz, principal alimento básico de la población, aunque dista mucho de ser autosuficiente en trigo y cebada. Al arroz se aplica un control cuantitativo directo de los suministros. De conformidad con lo dispuesto en la Ley sobre el control de alimentos, se elabora un plan básico anual para preparar las proyecciones de la demanda de arroz del año siguiente, y el suministro se ajusta a la demanda mediante el control de la producción, incluida la detracción de cultivos. Cada productor debe vender al Estado una cantidad determinada a fin de estabilizar el volumen y el precio. El arroz de precio estándar es arroz del Gobierno que se vende por conducto de mayoristas y minoristas inscritos; el Gobierno fija el precio máximo que puede cobrarse al consumidor. El arroz de precio estándar es arroz de calidad corriente que se vende a un precio inferior al del arroz comercializado voluntariamente para satisfacer la demanda del mercado.

El arroz comercializado voluntariamente, que apareció en el mercado en 1969, aún está sometido al control del Gobierno. Su precio es objeto de negociación entre las organizaciones nacionales de recolectores y las organizaciones de mayoristas, aunque, por su parte, el Gobierno fija los precios para sus propias compras. Con objeto de superar la falta de transparencia y la rigidez del mecanismo de fijación de precios, en agosto de 1990 se establecieron lonjas en dos lugares (Tokio y Osaka); en ambas el arroz se vende por licitación.

En el Japón, el consumo anual de arroz es de aproximadamente 10 millones de toneladas. Como los productores consumen 3,5 millones, en el mercado se venden 6,5 millones de toneladas, de las cuales el Gobierno compra 2 millones como arroz estándar y para el control del mercado. Los 4,5 millones de toneladas restantes se comercializan de forma voluntaria, y de ellas 1 millón de toneladas se vende mediante subasta en las lonjas de Tokio y Osaka. El precio de subasta se deja fluctuar un 7 por ciento aproximadamente entre los precios máximo y mínimo establecidos. Este es el mecanismo utilizado para la determinación de los precios de comercialización voluntaria. Los distribuidores de arroz estiman que de 2 a 3 millones de toneladas pasan a través del «mercado ilegal abierto», o del mercado negro abierto, y que la mayor parte de las cantidades restantes pasa directamente a través de las cooperativas agrícolas, a los mayoristas de arroz, y sucesivamente al mercado minorista.

Una creciente economía de mercado relacionada con la distribución de arroz ha venido ejerciendo su influencia de muchas maneras, pese a que sigue en vigor la Ley sobre el control de alimentos. Ante la demanda decreciente, los cultivadores están produciendo mayores cantidades de arroz de buena calidad para las marcas registradas regionales y la elaboración de productos de buena calidad. Los agricultores pueden vender directamente por contrata a los grupos de consumidores el arroz orgánico, es decir, el arroz producido sin sustancias químicas, ya se trate de plaguicidas o de fertilizantes minerales. Además, se han establecido sistemas particulares de pedidos por correo para que el arroz pase directamente de los agricultores a los consumidores que viven en ciudades remotas.

Dado que las existencias remanentes han disminuido durante los últimos años, el Gobierno ha liberal izado el plan de control de ajuste de la producción, con objeto de obtener suficientes existencias para el control del mercado y de proporcionar arroz de calidad estándar a los minoristas.

El mecanismo utilizado para controlar los mercados del trigo y la cebada es indirecto, y prevé un precio mínimo garantizado al productor. Aunque no es obligatorio, los productores nacionales venden prácticamente al Gobierno todo su trigo y cebada. El Gobierno fija los precios de compra y de venta, y se estimula a las cooperativas agrícolas a negociar contratos de distribución por cantidades con los usuarios finales. El Organismo de la Alimentación compra el trigo producido en el país a un precio al productor subvencionado, que es considerablemente más alto que el exigido a los elaboradores. Basándose en las proyecciones de las necesidades, todas las semanas el Gobierno expide licencias, a través del Organismo de la Alimentación -único comprador del trigo y la cebada importados-, manteniendo así la estabilidad del mercado.

Cooperativas agrícolas. Las cooperativas agrícolas son instituciones importantes en la vida agrícola del país. Existen dos tipos de cooperativas: las de finalidades múltiples, que se ocupan de la comercialización de los productos, el suministro de insumos, el crédito, el seguro mutuo, la elaboración, los servicios de asesoramiento y de otras clases; y las de finalidad única, que se ocupan sobretodo de la comercialización de productos de determinados sectores como la fruta, las hortalizas y los productos pecuarios.

Las cooperativas se estructuran en tres niveles: local; nacional y de prefectura (estas últimas se especializan en el crédito, ahorro, comercialización, compras y seguro).

Entre las cooperativas de nivel nacional figuran: el Banco Norinchukin que, con el 50 por ciento de los ahorros de los agricultores, ocupa el primer lugar en cuanto a depósitos y créditos; la federación nacional de seguros mutuos de las cooperativas agrícolas de Zenkyoren, una compañía de seguros de tamaño mediano; una empresa comercial de importación y exportación; una federación nacional de asistencia social y sanitaria; una federación nacional de prensa e información; una empresa editorial, y una empresa de turismo que ocupa el sexto lugar entre las del país; la Federación Nacional de Sociedades de Cooperativas agrícolas (ZEN-NOH), un conglomerado de empresas, que ocupa el octavo lugar entre las firmas comerciales japonesas, comprende alrededor de 140 compañías y empresas afiliadas, y sus ventas anuales ascienden a unos 60 000 millones de dólares; así como el órgano normativo y grupo de presión de la federación, la Unión Central de Cooperativas Agrícolas (ZENCHU). Se dice que las cooperativas agrícolas prestan a sus miembros los servicios que éstos necesitan desde que nacen hasta que mueren, y que ejercen una enorme influencia, a través del partido en el poder, sobre las políticas gubernamentales que afectan a la agricultura.

Los agricultores son miembros ordinarios de las cooperativas y tienen derecho a voto. Los miembros asociados sin derecho a voto son quienes, sin ser agricultores, deseen aprovechar los servicios de las cooperativas. Aunque la afiliación de los agricultores es mayoritaria, los miembros asociados constituyen alrededor de un tercio del total. El número de miembros ordinarios ha disminuido (de 5,9 millones en 1970 a 5,5 millones en 1990), en tanto que el de los miembros asociados ha aumentado (de 1,3 millones en 1970 a 2,9 millones en 1990). Las cooperativas de finalidades múltiples tienen unos 300 empleados, es decir un empleado por cada 18 miembros agricultores.

El Gobierno aplica gran parte de su política agrícola a través del sistema de cooperativas. Las subvenciones estatales sobre los productos agrícolas para el sostenimiento de los precios se pagan a los productores por conducto de las cooperativas. Además, el programa de detracción de tierras destinadas al cultivo de arroz (a través del cual un tercio ellas se ha destinado a otros cultivos, dado que el consumo de arroz por persona bajó de 118 kg en 1962 a 70 kg en 1989) se aplica a nivel local mediante el sistema de cooperativas, en colaboración con las autoridades administrativas. En 1989, alrededor del 95 por ciento del arroz, el 96 por ciento del trigo, más del 90 por ciento de la cebada y más del 50 por ciento de las frutas, las hortalizas, el ganado bovino y la leche se comercializó a través de las cooperativas. Más del 90 por ciento de los fertilizantes, el 70 por ciento de las sustancias químicas destinadas a usos agrícolas, el 64 por ciento del petróleo utilizado en las explotaciones, el 50 por ciento de la maquinaria agrícola y el 40 por ciento de los piensos se compraron por este conducto.

Las cooperativas no compiten entre sí a nivel local, y el sistema se rige por principios de carácter igualitario. Los agricultores tienen pocas posibilidades de vender sus productos fuera del ámbito cooperativo, y se le insta a servirse de estos organismos para efectuar sus compras de insumos. Dados los principios igualitarios, los grandes agricultores no pueden recibir de sus cooperativas los beneficios considerables (tales como descuentos por volumen de compras o primas por volumen de ventas) que habitualmente esperan de las empresas comerciales rurales. Por tanto, no logran hacer economías importantes en sus actividades de comercialización o en la compra de insumos.

El sistema de cooperativas agrícolas se está viendo obligado a ajustarse rápidamente a las nuevas realidades. Además de los problemas financieros relacionados con la contracción de la economía en general y la supresión de algunas restricciones financieras, está disminuyendo el volumen de los productos agrícolas que pasan a través de las cooperativas. Los productores más grandes están tendiendo a sustituir sus conductos de comercialización tradicionales, incluida la venta directa a los consumidores. Las cooperativas locales se están fusionando, y su número será de unas 1 000, cifra inferior a un tercio del número actual, para el año 2000. Además, se está considerando la integración de las federaciones constituidas a nivel de prefectura en las federaciones nacionales, a medida que se fusionen las cooperativas locales.

Liberalización del mercado de la carne de vacuno. Después de prolongadas negociaciones, en 1988 el Japón decidió suprimir el sistema de contingentes para las importaciones de carne de vacuno. El sistema fue sustituido por aranceles que comenzaron a aplicarse en 1991 con un 70 por ciento ad valorem, tasa que descendió a un 60 por ciento el 1° de abril de 1992 y a un 50 por ciento el 1° de abril de 1993. Las existencias aumentaron porque la oferta, incluidas las importaciones, superó la demanda en 1989 y 1990 antes de volver a los niveles de 1988 a principios de 1992. Durante ese período, el precio de la carne de vacuno de calidad superior, incluida la carne de wagyu, permaneció relativamente estable, mientras que el precio de la carne de calidad inferior, es decir, la de vaca, disminuyó entre un 25 y un 35 por ciento, según la clase. Además, se produjo un cambio considerable en la demanda de carne congelada, prefiriéndose la carne fresca y la carne refrigerada. El precio de la carne de vacuno de calidad superior ha disminuido recientemente debido, sobre todo, a la contracción de la economía.

Los productores de leche fueron los más perjudicados por la liberalización, que repercutió sobre todo en la producción de carne de calidad inferior obtenida mediante el sacrificio de ganado de ordeño. Aunque el precio de la leche no se vio afectado, bajó considerablemente el de las terneras vendidas a los cebadores de ganado. Para ayudar a reducir las pérdidas sufridas por los productores de leche, el Gobierno efectuó pagos de compensación a los cebadores de ganado. Se supone que éstos restituyan esos pagos a los productores de leche pagando precios más altos por las terneras de engorde. Aun así, desde la liberalización del mercado de la carne de vacuno, el número de granjas lecheras ha disminuido en un 20 por ciento; sin embargo, el tamaño de la cabaña lechera no ha disminuido y se ha logrado reagrupar los hatos lecheros.

La liberalización del mercado ha provocado la baja de los precios locales e introducido una competitividad ante la cual los agricultores japoneses han reaccionado tratando de obtener productos de buena calidad. Los cebadores de ganado ven con agrado el menor precio de las terneras, mientras que el Gobierno subvenciona con pagos de compensación el precio que los cebadores pagan por éstas a los productores de leche.

En el Japón, el consumo de carne de vacuno por persona es actualmente de 6,2 kg al año tras la disminución del ritmo de crecimiento, de 10,9 por ciento en 1989 y 1990 a 1,6 por ciento en 1991.

La agricultura y el medio ambiente

Durante la historia del Japón ha existido una relación muy estrecha entre la ordenación de aguas y la agricultura. Los ríos del Japón fluyen rápidamente debido a la considerable inclinación de las montañas, por lo que su contaminación es muy limitada. Sin embargo, en el mar, comienzan a advertirse señales de contaminación junto a la desembocadura de los ríos. La contaminación agrícola se debe principalmente a las sustancias químicas y los fertilizantes utilizados en la agricultura, así como a los desperdicios de la zootecnia. Los arrozales, que cubren poco más de la mitad de la superficie cultivada, actúan como embalses y filtran el agua hasta la capa freática. En las tierras altas, el fertilizante nitrogenado se convierte en ácido nítrico. En los arrozales no hay oxígeno, razón por la cual el fertilizante nitrogenado se transforma en amoníaco, que se fija en el suelo, mientras que parte del nitrógeno se libera en forma de gas. Por consiguiente, la contaminación provocada por las sustancias químicas y los fertilizantes es mayor en la capa freática de las tierras altas que en las zonas donde se cultiva arroz.

El Gobierno abordó por primera vez el tema de la agricultura sostenible durante el ejercicio económico de 1992. El Ministerio de Agricultura, Montes y Pesca define la agricultura sostenible como una agricultura que utiliza sustancias químicas y fertilizantes en cantidades inferiores a los niveles normales, debiendo satisfacer dos criterios: rendimientos y calidad; y menor utilización de sustancias químicas y fertilizantes minerales.

Para estimular la agricultura sostenible se emplean fertilizantes de liberación regulada y se practica la lucha biológica e integrada contra las plagas. Se atrae a los insectos machos hacia una zona pequeña utilizando el olor o el sonido emitido por la hembra, para luego eliminarlos.

El Ministerio de Agricultura, Montes y Pesca fomenta el reciclaje de desperdicios animales. Estos se elaboran y convierten en fertilizantes en el marco de contratos entre los ganaderos y los agricultores. El Ministerio contribuye al programa mediante la construcción de instalaciones para la elaboración del abono, el establecimiento de granjas de demostración y el suministro de servicios de extensión.

El incentivo para que los agricultores se dediquen a la agricultura sostenible no consiste tanto en un factor económico, sino más bien en un interés altruista en las generaciones futuras. Se están desarrollando tecnologías que permitirán reducir la utilización y el costo de los insumos. Por ejemplo, actualmente se dispone de una trasplantadora de arroz dotada de un aplicador que coloca sustancias químicas y fertilizantes muy cerca de la plántula, reduciendo así el empleo de ambos productos.

El Ministerio vigila las explotaciones que se dedican al cultivo de frutas y hortalizas utilizando las mayores cantidades de sustancias químicas; y da instrucciones a los gobiernos de las prefecturas a fin de que examinen y revisen las normas relativas a la aplicación de fertilizantes y a la lucha contra las plagas con objeto de mantener la calidad del medio ambiente.

Nueva orientación de las políticas

Importantes cambios estructurales se están determinando en la agricultura japonesa.

· A causa del reforzamiento del yen, las importaciones agrícolas cuestan menos y continuarán aumentando.

· Las zonas rurales se están despoblando; el número de personas que se incorpora al sector agrícola disminuye, y el envejecimiento de la población agrícola se acelera. La infraestructura rural se deteriora; los ingresos han mermado; el trabajo en la explotación es comparativamente más arduo y prolongado, y las oportunidades de empleo fuera de la explotación son escasas.

· La menor demanda de arroz ha determinado la conversión y el abandono de los arrozales, lo que a su vez ha tenido un efecto perjudicial en la calidad del agua y en el medio ambiente.

· La estructura pequeña y fragmentada de las explotaciones agrícolas limita o impide la introducción, por parte de los agricultores, de tecnología de menor costo, como la plantación directa del arroz.

· La liberalización de los mercados de las importaciones agrícolas a medida que continúa la internacionalización de la agricultura es una necesidad.

· La relación de autosuficiencia en alimentos por lo que respecta al suministro de calorías de origen nacional descendió al 46 por ciento en 1991.

En vista de la urgencia de la situación por la que atraviesa la agricultura japonesa, el Ministerio de Agricultura, Montes y Pesca ha puesto en marcha un proceso de reforma sectorial con la creación de un grupo de acción que, tras un intercambio de opiniones con personas y organizaciones de todo el país, presentó en junio de 1992 un informe sobre la orientación básica de las nuevas políticas relativas a la alimentación, la agricultura y las zonas rurales. En el informe se indican los objetivos estructurales y se suministran amplias directrices para la reforma del sector agrícola y la transformación de las zonas rurales. Se están proponiendo nuevas leyes y presupuestos con objeto de completar una reforma global en un período de diez años.

El núcleo del plan encaminado a incrementar la eficacia y competitividad de la agricultura japonesa se refiere al tamaño de las explotaciones y a la modalidad de gestión. Se espera que al cabo de diez años existan entre 300 000 y 400 000 entidades de explotación agrícola (explotaciones familiares individuales), 150 000 de las cuales se dedicarán al cultivo del arroz, incluidas 50 000 en las que éste será el cultivo único en explotaciones de 10 a 20 ha, y 100 000 destinadas a cultivos múltiples (incluido el arroz) en explotaciones de 5 a 10 ha. Además, habrá entre 40 000 y 50 000 entidades organizadas de administración rural (diversas clases de asociaciones de gestión, en particular cooperativas de productores agrícolas, pequeñas empresas y asociaciones de producción agrícola) que se encargarán de la gestión de explotaciones de 30 a 50 ha en las que se cultiva sólo arroz.

Las leyes promulgadas en 1993 disponen que, en ese marco, cada comunidad establezca sus propias metas en materia de reforma agraria y decida en qué forma desea organizarse, ya sea como cooperativa o como sociedad en comandita simple, afín de aumentar el tamaño de las entidades de administración rural. Más de 3 000 municipalidades implementarán la reforma a la luz de sus propios objetivos, y el Gobierno nacional apoyará sus decisiones mediante políticas de precios y de carácter estructural. En el ejercicio económico de 1993 se aprobaron los fondos necesarios para la aplicación de esta política a nivel nacional, de prefectura y municipal.

Las perspectivas futuras de la agricultura y las comunidades rurales japonesas exigirán inversiones cuantiosas y la solución de muchos problemas difíciles. El precio de las tierras agrícolas situadas en la zona abarcada por la Ley de planificación urbana es sumamente alto. La ley relativa a las tierras agrícolas reservadas que se encuentran en la zona de promoción de la urbanización fue revisada en 1991, y tiene por objeto promover la conversión de las tierras agrícolas en tierras urbanizables, y reducir la presión sobre los precios de la tierra y el mercado de la vivienda. Anteriormente, las tierras de labrantío estaban protegidas contra la urbanización y se valoraban a efectos fiscales como tierras agrícolas, lo que permitía conceder a los agricultores un importante descuento impositivo.

Bajo la nueva ley, los agricultores de la periferia urbana pueden declarar sus tierras como tierras agrícolas o tierras disponibles para el desarrollo urbano. Si declaran que se trata de tierras agrícolas, deben seguir haciéndolo durante 30 años, en cuyo caso tienen derecho a pagar tasas impositivas más bajas. De lo contrario, se les aplicarán impuestos basados en los precios más altos del mercado urbano. Esto debería contribuir a reducir los precios de las tierras agrícolas y el valor del arrendamiento, al menos en lo que respecta al 1 por ciento de todas las tierras agrícolas afectadas por la ley.

La tradición relativa al régimen de tenencia y a las explotaciones combinadas también obstaculiza el aumento del tamaño de las granjas. Las empresas públicas que a nivel de prefectura se encargan de la concentración parcelaria y el desarrollo de los terrenos agrícolas compran tierras que arriendan o venden a otros agricultores, para tratar de acelerar la concentración parcelaria y el aumento del tamaño de las explotaciones. Es probable que el Ministerio de Agricultura, Montes y Pesca utilice esas empresas para que ayuden a aplicar la nueva política. Esto significaría que el Ministerio les asignaría fondos cuantiosos con objeto de incrementar su capacidad para comprar y revender o arrendar las propiedades agrícolas.

Algunos analistas opinan que el plan formulado por el Gobierno para incorporar un determinado número de explotaciones en una entidad jurídica única (como por ejemplo, una sociedad limitada) podría tener poco éxito, aun cuando ya existen 3 800 empresas de producción agrícola. Si todos los accionistas perteneciesen a una sola familia, este arreglo podría funcionar -al menos durante la primera generación-, pero quienes no pertenecen a la familia quizá no estén dispuestos a permitir que otras personas administren su propiedad. No obstante, existe un sistema de comités agrícolas que se encargan de administrar tierras de labrantío bajo la dirección del Ministerio. En cada prefectura, los comités disponen de una representación municipal. Su función consiste en observar las condiciones de venta y arriendo de las tierras agrícolas en cada una de las municipalidades y comunidades del Japón. Es probable que los comités agrícolas, los asesores técnicos de las cooperativas agrícolas y los extensionistas se reúnan en un sistema amplio que se establecerá en cada jurisdicción. El sistema se convertiría en el punto central de la promoción de las empresas familiares y no familiares, o de las explotaciones organizadas como sociedades en comandita simple, así como de la plena utilización de las tierras agrícolas. Obviamente, esto último será un intento de incorporar las tierras de los agricultores que trabajan a tiempo parcial (tipo II) en unidades de producción más importantes.

El progreso que se real ice en el logro de los objetivos de la nueva política ayudará a la agricultura japonesa a participar en una economía mundial. La ampliación y concentración de los arrozales contribuirá a reducir el factor trabajo y a mejorar la eficiencia de la producción. La siembra directa, en lugar del trasplante, permitirá reducir considerablemente el factor trabajo, ya que para producir 0,1 ha arroz se necesitarían 5 horas en lugar de 50. Con estos ahorros se podrán aminorar los costos de producción en más de un 50 por ciento.

Sin embargo, algunas fuerzas políticas no son partidarias del cambio. Los intentos anteriores de descentralizar las actividades estatales y reducir las funciones del Gobierno, incluidas las relacionadas con el sector agrícola, han encontrado la oposición de los sindicatos de los empleados públicos. El sindicato de los empleados del sistema de cooperativas también opina que el statu quo constituye la mejor protección de sus intereses. La fuerte resistencia al cambio es, en parte, un problema laboral en el que se ven involucrados tanto los empleados estatales y de las cooperativas agrícolas como los agricultores. Esta cuestión tendrá que solucionarse para que puedan realizarse todas las reformas previstas en la orientación básica de las nuevas políticas relativas a la alimentación, la agricultura y las zonas rurales.

Dado que la reforma ha comenzado durante un período de contracción económica, será más difícil aplicar ahora las medidas necesarias. La reciente recesión obstaculizará la asignación de los fondos para la reforma agraria. La nueva política representa una tarea enorme durante el período previsto de diez años, pero el Gobierno japonés ha tomado disposiciones jurídicas y presupuestarias y, está decidido a realizar las reformas indicadas.


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