SIDA: EL PRECIO DE UNA EPIDEMIA
Hasta hace poco, los estadistas han considerado el virus de inmunodeficiencia humana (VIH), causa del síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA), como un problema sanitario; pero, a medida que progresa la pandemia, se ve que sus efectos repercuten en todos los sectores de la economía, produciendo inmensos costos para los servicios sanitarios y sociales, reduciendo la fuerza de trabajo y rebajando la productividad. Las consecuencias sobre las economías nacionales, el sector agrícola y la seguridad alimentaria serán importantes. Aunque los datos disponibles son pocos, demuestran suficientemente que los profundos efectos demográficos del SIDA dificultarán gravemente, e incluso invertirán, el crecimiento económico de ciertas regiones. Hay por lo menos tres razones imperativas para plantearse urgentemente medidas respecto a los efectos del SIDA sobre las economías de los países en desarrollo.
Primero, a diferencia de la mayoría de las epidemias, el SIDA se transmite básicamente por contacto sexual; el sector sexualmente activo de la sociedad es también el más productivo económicamente: más o menos de 15 a 45 años de edad. Los supervivientes, niños y ancianos, son menos capaces de ganarse la vida ellos mismos.
Segundo, aunque en la actualidad el SIDA es causa de muchas menos muertes que la malaria, la tuberculosis, las enfermedades cardíacas o el cáncer, su tasa de transmisión es rápida. Un factor agravante es el hecho de que la conducta sexual es un tema privado, incluso tabú, en muchas sociedades, lo que limita las posibilidades de intervención para detener la propagación de la enfermedad. Se estima que las tasas de infección se duplican en sólo seis meses en algunos países3.
Por último, aunque el SIDA es siempre fatal, en los países en desarrollo pueden transcurrir hasta dos años hasta que la infección produzca la muerte. Este lapso entre la causa y el efecto, la llamada «fase silenciosa», no anima a la gente a renunciar a conductas de alto riesgo como contactos sexuales sin seguridad o consumo de drogas intravenosas. También significa que la población infectada puede multiplicarse rápidamente antes de que aparezca cualquier síntoma para advertir su presencia.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que de 14 a 15 millones de personas padecen del SIDA en todo el mundo y que, durante los próximos cinco años, esta cifra saltará a 40 ó 50 millones, con inclusión de millones de niños; el 90 por ciento de estos casos estarán en los países en desarrollo.
Las repercusiones económicas del SIDA
La propagación incontrolada del SIDA puede hacer que escasee la mano de obra especializada y no especializada. Los ataques prolongados y repetidos de la enfermedad perjudican gravemente la productividad de los trabajadores; los fallecimientos privan a los niños y a los ancianos de la familia de sus únicos medios de apoyo. Aunque los trabajadores especializados constituyen una pequeña parte de la población en los países en desarrollo, el costo de sustitución de sus contribuciones es una carga muy pesada.
Los costos sanitarios para tratar a los enfermos de SIDA, ya elevados, van a crecer previsiblemente en espiral. En varias ciudades africanas, más del 50 por ciento de las camas de hospital están ya ocupadas por enfermos de SIDA. En la República Unida de Tanzanía, los médicos estiman que los adultos infectados con el VIH padecen un promedio de 17 episodios de enfermedad relacionados con el VIH antes de fallecer, mientras que los niños padecen seis o siete. El promedio de costos sanitarios por fallecido del SIDA en los países en desarrollo es de alrededor del 150 por ciento del ingreso per cápita. La demanda excesiva de atenciones sanitarias creada por el VIH pone en peligro la capacidad de una nación para atender a otros problemas sanitarios apremiantes y distrae recursos de inversiones productivas en otros sectores.
Mucho más alarmantes son los costos indirectos del SIDA (entre ellos la pérdida de ingresos de los afectados), que se estiman en por lo menos diez veces los costos sanitarios directos. Para dar una idea de la magnitud, las autoridades tailandesas han estimado que sólo los costos sanitarios directos ascenderán a cerca de 65 millones de dólares en el año 20004. Un estudio del PNUD considera que, en Asia, estos costos serán asumidos básicamente por los individuos y sus familias (a diferencia de las economías occidentales en las que los costos suelen correr a cargo del Estado o de entidades aseguradoras privadas). Esto es probablemente lo que ocurrirá en otras regiones en desarrollo, ya que los recursos de la sanidad pública se agotarán rápidamente.
La escasez de recursos obliga a los gobiernos a escoger entre inversiones en crecimiento a largo plazo y demandas urgentes a corto plazo para atenciones de salud. En los países en desarrollo, las atenciones paliativas de los servicios estatales a las víctimas del SIDA suponen un costo a corto plazo relativamente elevado que no aporta beneficio alguno a largo plazo a la sociedad, ya que la enfermedad es siempre fatal. En Kenya, por ejemplo, una permanencia de 60 días en el hospital cuesta 938 dólares, el triple del PIB per cápita.
En el mundo en desarrollo, en particular en los países en los que la agricultura aporta una parte significativa del PIB, una reducción de la fuerza de trabajo agrícola como consecuencia de fallecimientos por SIDA requiere una importante inversión de capital para contrarrestar los descensos de la producción agrícola.
El descenso de la producción alimentaria pone en peligro la seguridad alimentaria familiar y nacional. En seis de los diez países del Africa subsahariana, la ingesta nutricional está ya por debajo de los niveles mínimos; un descenso de la situación nutricional aumenta la vulnerabilidad a la enfermedad y a la muerte al mismo tiempo que rebaja aún más la productividad. Por añadidura, la demanda no satisfecha de alimentos aumenta la dependencia de las importaciones y de la ayuda alimentaria.
Los efectos del SIDA sobre la producción agrícola se han observado ya en Uganda, Tanzanía y Zambia, donde encuestas detalladas revelan que los agricultores tratan de remediar la disminución de la fuerza de trabajo adoptando prácticas que ponen en peligro la productividad inmediata y futura. Por ejemplo, las demoras y la inadecuada ejecución o la suspensión de operaciones agrícolas de rutina como las de labranza, escarda, siembra y protección con pajuzo se traducen en cosechas más pobres y perpetúan o aumentan los riesgos de plagas y enfermedades, suscitando así peligros para las familias y para las comunidades enteras.
Además, las escaseces de fuerza de trabajo obligan a los agricultores a reducir las superficies cultivadas; si la tierra vuelve a cubrirse de maleza, es difícil cultivarla de nuevo, y pueden perderse los derechos de usufructo por falta de cultivo continuo. Puede ocurrir que se escojan los cultivos por el poco trabajo que requieran y no por su valor nutritivo o comercial. Al abandonarse cultivos de mayor densidad de trabajo, mengua la variedad de las especies cultivadas y las malas cosechas adquieren mayor gravedad porque hay menos de que se pueda echar mano. La sustitución de cultivos puede también reducir o eliminar los cultivos comerciales destinados a la exportación, empeorando la capacidad para adquirir divisas.
Aparte de reducir la fuerza de trabajo, los fallecimientos de agricultores productivos merman los conocimientos agrícolas, acumulados durante siglos, en lo tocante a cultivares locales y a procedimientos y técnicas especializadas de cultivo. En consecuencia, la diversidad genética de las variedades locales adaptadas, columna vertebral de la agricultura de subsistencia, puede menoscabarse y pueden extinguirse algunas variedades tradicionales. El mantenimiento de los niveles de productividad con una fuerza de trabajo agrícola mermada requiere una inversión de capital para aumentar la productividad de los restantes agricultores o para atraer trabajadores de otros sectores. En algunos países, las barreras que se oponen a ello son considerables.
Por ejemplo, en Uganda la agricultura proporciona actualmente el 70 por ciento del PIB, el 95 por ciento de las ganancias de la exportación y el 90 por ciento de todo el empleo. Se calcula que el 20 por ciento de la población de más de 15 años de edad tiene el VIH. Al aumentar los fallecimientos, cada individuo productivo resulta responsable de un mayor número de personas a cargo; en los próximos cinco años habrá alrededor de un millón de niños huérfanos. La enfermedad y la muerte imponen a los recursos individuales y comunitarios una sangría constante, dificultando cada vez más el mantenimiento, por no hablar del aumento, de la productividad. Como otros sectores cuentan con sólo el 10 por ciento de la fuerza de trabajo en Uganda, y dadas las terribles circunstancias, las perspectivas de atraer más trabajadores hacia la agricultura son muy tenues.
El trabajo puede sustituirse por otros insumos como mayor mecanización, mejor acceso al crédito, productos agroquímicos, mejores semillas y educación agrícola. Las pérdidas de productividad podrían compensarse mediante ayuda internacional e inversiones públicas para modernizar los métodos de producción. Como los recursos son escasos y es previsible que los efectos del SIDA tengan grandes variaciones geográficas, es esencial una evaluación local minuciosa antes de emprender las intervenciones.
Las estadísticas mundiales sobre el SIDA se basan en escasas investigaciones y están sujetas a cambios rápidos a medida que se conocen nuevas informaciones sobre la enfermedad. Por ejemplo, en 1993 el Center for Disease Control de los Estados Unidos amplió la definición del SIDA para incluir tres nuevas enfermedades sintomáticas (tuberculosis pulmonar, pulmonía bacterial recurrente y cáncer cervical invasor). Estos nuevos diagnósticos duplicaron ampliamente el número de casos de SIDA con un simple cambio de definición5. Si este fenómeno se observa en un país que tiene uno de los programas contra el SIDA más desarrollados del mundo, es fácil comprender la dificultad de obtener cifras mundiales exactas.
Además, la falta de servicios de pruebas y diagnóstico hace que las estimaciones se queden cortas. Las cifras registradas y estimadas de enfermos de SIDA y portadores del VIH en los países en desarrollo no son completas por varios factores, a saber: fondos insuficientes para las pruebas; bajas tasas de diagnóstico porque los médicos ven a pocas víctimas del SIDA; diagnósticos erróneos por deficiente formación y por la frecuencia de otros males concomitantes como la tuberculosis; y la falta de fondos para mantener registros exactos. Muchas estimaciones nacionales del VIH/SIDA se basan en cálculos a posteriori a partir de casos de SIDA diagnosticados. Esto es engañoso, porque tales casos son sólo los que han contraído la enfermedad o fallecido; hasta diez veces ese número pueden ser portadores del VIH. Esta estimación se eleva a 100 veces en Asia meridional y sudoriental, donde se cree que la pandemia está en sus primeras fases. Pese a esta debilidad, el conocimiento de las tendencias que empiezan a manifestarse es útil para planificadores y estadistas.
RECUADRO 3 Síndrome de inmunodeficiencia adquirida (SIDA) es el nombre de la condición clínica fatal que resulta de la infección con el virus de inmunodeficiencia humana (VIH), que merma progresivamente la capacidad del cuerpo para protegerse contra organismos patógenos. Por consiguiente, muchos fallecimientos por SIDA son producidos por pulmonía, tuberculosis o diarrea; no es el propio VIH el que causa la muerte, sino una o más de estas infecciones. VIH-1 y VIH-2 son dos virus similares, cada uno de los cuales deteriora gradualmente el sistema inmunitario corporal. El VIH-1 se encuentra en todo el mundo; tiene tasas de infección más elevadas, duplicándose actualmente cada 5,7 años aproximadamente. La OMS estima que dentro de cinco años (en el año 2000) de 30 a 40 millones de personas estarán infectadas con el VIH-1, la mitad de ellas en el Africa subsahariana. La frecuencia de transmisión de la madre al hijo es del 10 al 30 por ciento, desarrollando muchos niños síntomas a los cuatro meses de edad. El VIH-2 se encuentra sobre todo, aunque no exclusivamente, en Africa occidental, y tiene una tasa de duplicación de 31 años; rara vez pasa de la madre al hijo. Se entiende por comportamiento de alto riesgo la relación heterosexual u homosexual masculina sin uso de preservativo, o la utilización de jeringuillas usadas para inyectar drogas. Los grupos de alto riesgo, en términos epidemológicos, comprenden a las personas cuyo comportamiento les hace correr repetidamente altos riesgos, tales como consumidores de drogas por vía intravenosa, prostitutas, individuos que tienen relaciones sexuales con varias personas sin usar preservativos. Situaciones de alto riesgo son las de insuficiencia de recursos sanitarios, bajos niveles de educación, pobreza, urbanización rápida, trastornos sociales y marginación social y económica, y altos niveles de enfermedades evitables. Fuente: British Medical Journal, 1991. |
A fines de 1993, se estimaba que dos terceras partes de los portadores del VIH en todo el mundo estaban en el Africa subsahariana, región que contiene sólo el 10 por ciento de la población mundial. Alrededor del 50 por ciento de la población total de esta región pertenece al grupo de edad de alto riesgo y económicamente productivo de 15 a 45 años; la tasa de natalidad es la más elevada, con un crecimiento demográfico del 3,2 por ciento en el último decenio, y la producción per cápita la más baja del mundo. Un estudio reciente estima que la tasa de crecimiento del PIB en el Africa subsahariana se reducirá a la mitad en los próximos cinco años por los fallecimientos producidos por el SIDA6.
Por ejemplo, en el mayor estudio de este tipo para el Africa subsahariana, se examinó durante dos años la mortalidad entre los habitantes de 15 aldeas del distrito Masaka en Uganda sudoccidental, principalmente agricultores de subsistencia. Más del 80 por ciento de las muertes en el grupo de edad 13-44 se debían al VIH-1. La mortalidad mayor correspondía a los varones de 25 a 34 años y a las mujeres de 13 a 34 años. Un importante número de estos fallecimientos se producía menos de seis meses tras la aparición de los primeros síntomas. La frecuencia del VIH-1 es menor en Masaka que en muchos centros urbanos de Africa7.
Añádase que en el Africa subsahariana el VIH-1, de acción más rápida, es más común que el VIH-2 y ha producido brotes de tuberculosis, que es hoy la causa principal de mortalidad en portadores del VIH. A diferencia del VIH, la tuberculosis se transmite fácilmente por contactos rutinarios en el hogar y casuales, con el consiguiente peligro para los miembros de la familia y para toda la comunidad.
Estos factores solos bastan para preparar el desastre. Si se añaden otras características de la región -bajos rendimientos agrícolas y producción per cápita en descenso- está claro que el Africa subsahariana puede ser el epicentro mundial de la mortandad causada por el SIDA, tanto por la propia enfermedad como por sus efectos sobre los medios de sustento.
En América Latina y el Caribe, las formas de transmisión han cambiado mucho en los últimos diez años; la relación sexual heterosexual es ahora el vehículo del 75 por ciento de las infecciones y el número de infecciones perinatales en los niños ha experimentado un tremendo aumento. Se cree que están infectados entre 1,5 y dos millones de individuos, sobre todo en los centros urbanos. Gran número de turistas y viajeros de negocios, junto con los trabajadores migrantes, facilitan la difusión de la infección. Brasil ocupa el cuarto lugar del mundo por el número de casos de SIDA declarados, habiéndose cuadruplicado la cifra entre 1990 y 1992. Por término medio, las atenciones de salud para un paciente del SIDA se calculan en más del 800 por ciento del PIB per cápita8.
En Asia, la infección del VIH se está extendiendo con más rapidez que en cualquier otra parte del mundo. En Tailandia, por ejemplo, el número de individuos infectados se duplicó en 1990, se duplicó de nuevo con creces después, y se prevé que llegará a cuatro millones dentro de cinco años9. En 1992, el gobierno introdujo programas de educación, información y seguimiento general para reducir las tasas de infección.
En la India, a fines de 1992 se estimaba que entre 600 000 y tres millones de personas tenían el VIH.
Respecto al Cercano Oriente y Africa del Norte, se dispone de poca información sobre el SIDA y los números de casos declarados son muy bajos. En el Líbano hay cierta preocupación de que la sangre extranjera donada para transfusiones durante la guerra civil de 15 años pueda haber sido una fuente de infección. También muchos libaneses que fueron a Africa durante la guerra regresan ahora, algunos de ellos con el SIDA. Pese a la poca magnitud de las cifras, el ministro de sanidad ha emprendido ya un vigoroso programa de información pública para promover el uso de preservativos contra la infección.
Formas de transmisión y factores de riesgo
Actualmente hay una fuerte correlación entre pobreza y rápido crecimiento del SIDA. Cuando la pobreza es endémica, mayores proporciones de la población se exponen a un mayor riesgo de infección y tienen menos capacidad para mitigar sus efectos. Otros riesgos de salud relacionados con la pobreza, como la mala nutrición y la falta de infraestructura médica y sanitaria, favorecen el progreso más rápido de la enfermedad desde su aparición hasta la muerte. En el Africa subsahariana, por ejemplo, el lapso medio desde la infección hasta la muerte es de seis meses a dos años, mientras que en los países desarrollados es de diez años.
La investigación epidemiológica ha revelado también que la elevada movilidad aumenta el riesgo de infección con el VIH. Por ejemplo, las fuertes migraciones estacionales o permanentes, una industria turística floreciente o una desarrollada infraestructura de transportes pueden facilitar la rápida difusión del virus.
Entre el 75 y el 85 por ciento de las transmisiones del VIH se producen por las relaciones sexuales; se incluyen aquí las relaciones heterosexuales (70 a 75 por ciento) y las homosexuales masculinas (5 a 10 por ciento). Otras formas de transmisión son la inyección de drogas (5 a 10 por ciento), la transmisión maternoinfantil (5 a 10 por ciento) y el uso médico de sangre o productos de la sangre contaminados (3 a 5 por ciento). No obstante, los promedios ocultan importantes diferencias entre regiones y entre países, así como dentro de cada región o país.
Al comienzo del decenio de 1980, el SIDA era sobre todo un fenómeno urbano, característica que ahora se asocia a las primeras fases de la pandemia. Al acercarnos ahora a la mitad del segundo decenio del SIDA, las tasas de infección crecen en las zonas rurales10. Siguiendo un movimiento más o menos paralelo, las epidemias nacionales parecen iniciarse en el estrato socioeconómico más elevado y avanzar hacia abajo. Análogamente, en los primeros años ochenta el SIDA afectaba sobre todo a las clases más acomodadas y esta pauta puede observarse todavía en los países en que la frecuencia de la enfermedad es baja11. Si la tasa de transmisión se mantiene estable, el número absoluto de portadores del VIH aumentará simplemente porque los pobres y los habitantes de las zonas rurales son más numerosos.
Al avanzar la enfermedad hacia los peldaños bajos de la escala socioeconómica, acentúa el mal de la pobreza. Los pobres tienen peor acceso a los servicios sanitarios y a la instrucción. Los analfabetos son más vulnerables económicamente, y su vulnerabilidad es mayor por el hecho de que rara vez les llega información sobre prevención del SIDA. En todo caso, los pobres a menudo no tienen acceso a preservativos o no pueden pagarlos.
La pobreza induce a migrar en busca de empleo; esta ruptura social da lugar a menudo a conductas de alto riesgo como consumo de drogas o dedicación a la industria del sexo, sea como proveedores o como clientes. Los trabajadores migrantes que regresan son con frecuencia fuentes de infección con el VIH. La pobreza influye también sobre las actitudes frente al riesgo; las necesidades inmediatas de alimento y cobijo pueden impulsar a las personas a trabajar en la industria del sexo para mantenerse a sí mismos y a sus familias en las zonas rurales. Incluso fuera de la industria organizada del sexo, la prostitución es corriente si no se dispone de otras formas de ganarse la vida.
El SIDA tiene efectos muy diferentes sobre hombres y mujeres. La desigual condición social de la mujer es un importante factor de riesgo en la propagación del SIDA. En primer lugar, una fuerte combinación de razones biológicas y sociales hace que las mujeres tengan 2,5 veces más probabilidades de ser infectadas por hombres que viceversa. Además, todos los demás factores de riesgo se acumulan para las mujeres. Con más frecuencia son analfabetas; es más probable que carguen con el cuidado de enfermos y moribundos, aparte de realizar trabajos más pesados, pagados o no, en el hogar, en la agricultura y en otros sectores. La pobreza de las mujeres tiende a limitar todas sus opciones, entre ellas la del tiempo y la persona con quien tener relaciones sexuales. Tienen menos probabilidades de conocer el uso de preservativos, procurárselos, comprarlos o exigir su uso.
En Africa y partes de Asia y de América Latina, las mujeres aportan lo principal del trabajo agrícola. La pérdida de sus contribuciones por enfermedad familiar de ellas mismas o de otros produce por lo tanto un descenso sustancial de la productividad. Además, en muchos países africanos las mujeres tienen pocos derechos, en particular derechos de propiedad. Una mujer cuyo marido muera de SIDA queda expuesta a verse despojada de sus bienes por la familia de aquél y ser devuelta a su familia de procedencia, donde ella y sus hijos constituirán una carga para sus parientes. Otra posibilidad es que sea tomada por esposa por uno de los hermanos de su marido, en cuyo caso, si está infectada con el VIH, transmitirá la infección a su nuevo marido, a sus demás mujeres y a los hijos eventuales. La OMS anuncia un aumento del 50 por ciento de la mortalidad infantil en el Africa subsahariana durante este decenio como consecuencia del SIDA.
Añádase que en muchos países en desarrollo el valor y la condición social de la mujer son función directa de su fecundidad. La incapacidad para tener hijos puede significar ignominia social y humillación, cuando no divorcio y postergación en el matrimonio. Esta situación estimula la difusión del SIDA, porque el veto social a la contracepción disuade de usar preservativos.
El SIDA es más que un problema de salud. Tiene importantes repercusiones socioeconómicas a largo plazo sobre la seguridad alimentaria, la productividad agrícola y las economías nacionales.
Actualmente se gastan en el mundo unos 1 500 millones de dólares en prevención de esta enfermedad. De esta cifra, menos de 200 millones se gastan en los países en desarrollo, donde se producen el 85 por ciento de las infecciones. Un reciente estudio de la OMS para el Programa Mundial sobre el SIDA sugería que una prevención completa del SIDA y de las enfermedades de transmisión sexual podría costar hasta 2 900 millones de dólares anuales en los países en desarrollo, o sea de 10 a 15 veces los actuales niveles de gasto. Sin embargo, en el estudio se estima que 9,5 millones de infecciones de adultos con el VIH podrían evitarse desde ahora hasta el año 2000. Una intervención precoz dirigida a los grupos de elevado riesgo y fuerte tasa de transmisión es el medio más efectivo de controlar la difusión del virus. Dados los numerosos contactos sexuales en esos grupos, cada infección evitada impide alrededor de otras diez infecciones en la población general. Elementos esenciales en la prevención del SIDA son la información sobre la manera de evitar la infección, la promoción del uso de preservativos, el tratamiento de otras enfermedades de transmisión sexual y la reducción de la transmisión por la sangre.
Una decidida voluntad política es esencial para luchar contra el SIDA. Sin embargo, las intervenciones apenas ofrecen beneficios políticos y pueden resultar muy controvertidas por afectar al comportamiento sexual.
La OMS advierte que no hay una estrategia única que satisfaga las necesidades de cada país. Por consiguiente, los estadistas deberían tal vez considerar la pandemia del SIDA como una serie de «subepidemias» en países y regiones que tienen diferentes características, como su porcentaje de infección con el VIH, las tasas de transmisión y los números de casos declarados de SIDA. Por ejemplo, Uganda tiene numerosos casos de SIDA mientras que Tailandia tiene altas tasas de infección con el VIH pero, hasta ahora, pocos casos de SIDA; cada país requerirá un enfoque distinto.
Los efectos del SIDA ponen de manifiesto la necesidad de medidas generales para aliviar la pobreza y promover la equidad, en particular para las mujeres, que sufren sus peores consecuencias. La eliminación de la discriminación contra la mujer en el mercado de trabajo, en el acceso al crédito y a la educación y en el derecho de propiedad, por ejemplo elevará los ingresos de la mujer. Está bien comprobado que un nivel más alto de ingresos y de educación entre las mujeres tiene una relación directa con el mejoramiento de la salud de los niños y de la familia. Es obvio que el SIDA rebajará el nivel de vida de todos, y no sólo de los afectados por la enfermedad.
Por último, hay que plantear la cuestión de la participación de los responsables de la política agraria en la lucha contra el SIDA y sus consecuencias. El problema va más allá de la agricultura y tiene amplias repercusiones económicas, sociales y demográficas. No obstante, en atención a su impacto sobre la seguridad alimentaria, los servicios públicos agrarios deben formular y aplicar medidas para complementar las relativas a educación e información, sanidad y prevención y asistencia social. Ahora bien, la efectividad de tales medidas depende esencialmente de un conocimiento adecuado. No sólo se carece todavía de un buen conocimiento de la enfermedad, sino que es insuficiente la investigación y la documentación sobre su dinámica, sobre sus efectos actuales y previsibles en las zonas urbanas y rurales.
Los responsables de la política agraria necesitan más información sobre los efectos probables de la enfermedad en la oferta y la demanda de alimentos, es decir la evolución probable de la balanza entre compradores netos de alimentos (básicamente poblaciones urbanas) y vendedores netos; y la medida en que el SIDA y sus efectos puedan afectar a los niveles y formas de producción agrícola. En cuanto a la demanda, es preciso investigar sobre los cambios en los niveles y modalidades de consumo de alimentos a la luz de las reducciones de la población y de los ingresos per cápita. Habrá que tomar entonces medidas respecto a los siguientes problemas específicos: i) compensar la pérdida de trabajadores capaces entre las edades de 15 y 45 años introduciendo tecnología que ahorre trabajo y creando incentivos para las labores agrícolas; ii) consolidar las parcelas agrícolas de manera que se sigan explotando después de la muerte de los agricultores: las reglas de tenencia de la tierra deben ajustarse para dar la máxima flexibilidad a los acuerdos de arrendamiento, venta u otros, y si la compra de terreno es una opción viable podrá necesitarse crédito; iii) compensar la reducción de suministros domésticos mediante importaciones de alimentos o ayuda alimentaria.
Por calentamiento mundial se entiende el proceso en virtud del cual las crecientes concentraciones en la atmósfera de «gases de invernadero» contribuyen a calentar el planeta. Aunque gases como el dióxido de carbono, el metano y el vapor de agua se dejan penetrar por los rayos solares de onda corta, son una barrera para la energía radiante de onda larga y la reflejan devolviéndola a la superficie terrestre. Muchos científicos creen que las mayores concentraciones de estos gases producirán un aumento en las temperaturas medias mundiales.
El dióxido de carbono (CO2), generado por la quema de combustibles fósiles y biomasa, es responsable de alrededor del 50 por ciento del «exceso radiativo» atribuible a los seres humanos. Otros gases de invernadero importantes son el metano (CH4), producido por los pantanos, vertederos de basura, ganadería y cultivos en tierras pantanosas como arrozales; y el óxido nitroso (N2O), producido por los procesos de nitrificación y desnitrificación de los suelos, la aplicación de fertilizantes nitrogenados y los cambios en la utilización de la tierra. Las actuales prácticas agrícolas y los cambios en la utilización de la tierra determinarán alrededor de la tercera parte de los efectos de invernadero previstos.
Aunque se discute si el calentamiento mundial ha empezado ya o no, muchos científicos convienen en que un lento aumento tendrá lugar en el futuro. Las consecuencias principales de las crecientes concentraciones de gases de invernadero son: aumentos de las temperaturas medias, especialmente las temperaturas nocturnas en las regiones templadas; cambios locales en las relaciones precipitaciones-evaporación y variaciones asociadas de las zonas agroecológicas; y elevaciones del nivel del mar de hasta 40 centímetros en el año 2100 (consecuencia de la expansión térmica del océano y posiblemente de la fusión del hielo polar)12. Durante el pasado siglo, la temperatura anual de la tierra cerca de la superficie se ha elevado en 0,3 a 0,6 °C, mientras que el nivel del mar en el mundo ha subido unos 12 cm. Estos cambios han tenido ya algunos efectos sobre la agricultura, así como sobre climas locales y otras condiciones de interés para la agricultura.
La FAO considera que ciertos aspectos del cambio climático y de su impacto a nivel nacional sobre la agricultura son todavía demasiado conjeturales para justificar inversiones específicas por parte de los países en desarrollo, dado el fuerte apremio financiero para atender a necesidades alimentarias y agrícolas más inmediatas. Por otra parte, hay un cierto consenso científico en que el efecto invernadero es real, en que la concentración de gases ha crecido a un ritmo sin precedentes en los últimos decenios13, en que el calentamiento mundial se producirá lentamente y en que estos cambios afectarán a los sectores de la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la pesca. Por otra parte, ciertas medidas en materia de política agraria que son aconsejables en cualquier situación y pueden justificarse por su rentabilidad podrían ayudar a frenar los efectos negativos del cambio climático.
Un asunto importante en relación con los efectos del calentamiento mundial sobre la agricultura, los bosques y la pesca es que las consecuencias más significativas pueden ser las más difíciles de pronosticar. Además, las tendencias generales de los promedios mundiales ocultan diferencias esenciales en la gravedad de los daños derivados del calentamiento. Estas diferencias son tanto más agudas cuanto que los países más expuestos a sufrir el calentamiento pueden ser los menos capaces de adoptar medidas que respondan a las alteraciones ambientales.
Relaciones del calentamiento mundial con la agricultura, la silvicultura y la pesca
Es difícil predecir en qué medida la productividad agrícola se verá afectada por la elevación de temperatura ocasionada por el calentamiento mundial, ya que muchos de los cambios previstos tendrán efectos tanto positivos como negativos sobre la producción. Por ejemplo, las temperaturas más altas aumentarán probablemente los rendimientos en países de latitudes mayores, pero los disminuirán en países más próximos al ecuador: los más perjudicados serían los países en desarrollo. Otro cambio previsible, el aumento de concentraciones de CO2, puede favorecer el crecimiento vegetal, pero el efecto se dejará sentir probablemente tanto sobre los cultivos como sobre la cizaña, enconando la rivalidad de ambos en la búsqueda de agua y nutrientes. Otros experimentos han revelado que la eficiencia en el uso del agua por las plantas es mayor con niveles más altos de CO2, lo que puede ser muy importante para las zonas semiáridas.
Análogamente, el calentamiento mundial tendrá efectos complejos sobre la producción ganadera. En algunos lugares, las temperaturas más altas pueden impulsar una migración hacia los polos de las plagas animales, favorecer el crecimiento de los rebaños o reducir las necesidades de pienso. También es posible que el número de cabezas de ganado se reduzca en otros lugares. Los efectos sobre la pesca serán asimismo ambivalentes. Las interacciones complejas entre calentamiento de la superficie, corrientes oceánicas calientes y frías y especies marinas interrelacionadas hacen difícil predecir los impactos sobre las poblaciones de determinadas especies acuícolas comerciales.
Una posible elevación del nivel del mar de varios decímetros repercutiría no sólo sobre la línea costera y sus estructuras, sino también sobre la hidrología, los suelos y la vegetación natural o cultivada a una distancia apreciable en el interior. La índole y la medida de estos cambios dependerán de la duración de la estación seca, el aporte de sedimentos de los ríos y la frecuencia de tormentas y ciclones14.
Los hábitat naturales de muchas especies arbóreas podrían avanzar hacia latitudes o altitudes más altas al subir las temperaturas. Los bosques sometidos al cambio climático serían más vulnerables a incendios, insectos, contaminación y enfermedades. Podría reducirse la diversidad genética, dejando sólo los genotipos más resistentes, y podrían perderse bosques y muchas especies arbóreas y del sotobosque.
Algunos investigadores hacen una importante distinción entre los efectos del calentamiento mundial sobre la producción y sobre el consumo y las ganancias del productor. Por ejemplo, el calentamiento podría rebajar los rendimientos en una región en un 5 por ciento pero elevar los precios mundiales en un 10 por ciento, reduciendo así el impacto negativo sobre la agricultura. Es de suponer, pues, que habrá grandes diferencias entre los impactos regionales. En consecuencia, los lugares atractivos para muchas actividades agrícolas podrán desplazarse, a menudo a través de fronteras nacionales o jurisdicciones.
A falta de experimentos de campo en gran escala, no cabe formular conclusiones claras sobre la distribución geográfica de los impactos, sobre la interacción entre factores ambientales y socioeconómicos o sobre los sectores agrícolas más probablemente afectados. Las indicaciones, no obstante, apuntan a lo siguiente: i) si no hay presiones negativas, muchos cultivos anuales podrán beneficiarse del efecto fertilizador del CO2 y de un uso del agua más eficiente; ii) es menos probable que se beneficien la vegetación natural y algunos cultivos perennes, que podrán padecer en medida básicamente desconocida; iii) la calidad de los productos agrícolas y su valor nutritivo, los suelos, la interacción de cultivos y bosques con plagas y enfermedades y la disponibilidad de agua podrían verse afectados; iv) las repercusiones de los cambios climáticos serán probablemente desiguales entre países desarrollados y países en desarrollo; v) es probable que aumenten las variaciones estacionales y anuales del clima, con el consiguiente aumento de los riesgos de malas cosechas y escaseces de alimentos. Estas indicaciones, sin embargo, son bastante inciertas por la falta de confianza en los modelos de circulación mundial y el insuficiente conocimiento de las respuestas biofísicas de los cultivos y los ecosistemas a la elevación de niveles de CO2.
Los gases de invernadero de procedencia agropecuaria, forestal y pesquera
Las actividades agropecuarias, forestales y pesqueras que contribuyen a las emisiones de gases de invernadero son relativamente pocas. La deforestación es la fuente más importante de emisiones de CO2 en los sectores agropecuario y forestal. La producción ganadera y los cultivos de regadío y de tierras pantanosas aportan el 70 por ciento de las emisiones totales de CH4 (véase el Cuadro 2); las emisiones de N2O se relacionan principalmente con las prácticas de variación en la utilización de la tierra (que modifican los procesos naturales de nitrificación y desnitrificación), quema de madera y, en menor medida, uso de fertilizantes nitrogenados.
Planteamiento de una estrategia mundial
El calentamiento mundial es comparable al agotamiento del ozono en la estratosfera por cuanto las emisiones de un país tienen casi el mismo impacto que las de otro. Sin embargo, las emisiones de substancias químicas que eliminan el ozono se concentran en un número relativamente reducido de países y su producción está dominada por relativamente pocas firmas. Estos factores facilitan que se llegue a una serie de acuerdos que restrinjan progresivamente la producción y emisión de tales substancias.
En cambio, las emisiones de gases de invernadero se extienden por todo el mundo y proceden de casi todas las empresas y todos los hogares. Este hecho requiere una coordinación internacional en gran escala y complica la tarea de controlar y aplicar las medidas que se decidan.
El lapso temporal entre la causa y el efecto presenta problemas para una respuesta mundial al calentamiento del planeta. Por ejemplo, mientras los efectos locales de algunas emisiones industriales se reducen notablemente días después de su suspensión, los efectos más significativos de las emisiones de gases de invernadero pueden producirse durante el siglo siguiente. De ahí que, dadas las incertidumbres científicas sobre el calentamiento mundial y sus efectos, así como los costos previstos de la reducción de emisiones, los acuerdos para reducir los gases son difíciles de lograr.
Dadas estas complicaciones e incertidumbres, la estrategia que se plantea tiene dos fases en el plano internacional. En la primera (a corto plazo), se dará preferencia a la investigación y a medidas «no lamentables». La segunda fase (a más largo plazo) llevará a compromisos firmes para hacer frente al calentamiento que se adoptarán sólo si nuevas investigaciones indican que es preciso evitar el calentamiento mundial.
Respuestas a corto plazo y políticas «no lamentables»
Una respuesta no lamentable al calentamiento mundial incluiría políticas tecnológicas y económicas que son justificables aun cuando el calentamiento mundial no resultara un problema. Estas respuestas consisten en el uso de tecnologías existentes que son económicamente factibles. Por ejemplo, tecnologías de alumbrado existentes y accesibles sin despilfarro de energía reducirían el consumo de combustibles fósiles. Para promover el uso de tales tecnologías habría que educar al público. Análogamente, las técnicas actuales que utilizan de manera más eficiente los fertilizantes nitrogenados se justifican ya por su menor costo y su mayor productividad, pero además reducen las emisiones de N2O.
La estrategia de las medidas no lamentables apunta a cambios de políticas que son ya justificables y deseables para mejorar la eficiencia económica, pero que tendrían también importantes repercusiones directas e indirectas sobre las emisiones de gases de invernadero. Estos cambios se refieren a los sistemas y las políticas de mercado que distorsionan los costos económicos y devalúan los recursos. Las reformas se presentan en general como medidas no lamentables en el sentido de que son deseables, incluso sin calentamiento mundial.
Vinculaciones con la agricultura, la silvicultura y la pesca
Algunas importantes orientaciones de la política agraria que pueden alentarse porque contribuyen a reducir los gases de invernadero son la reforestación, la conservación de la materia orgánica del suelo y la mayor eficiencia de los sistemas de riego y aplicación de fertilizantes. Muchos sostienen que las medidas para reducir la deforestación en algunos países en desarrollo deben considerarse acciones no lamentables, en parte porque la deforestación suscita muchos otros problemas graves (pérdida de biodiversidad y menor protección de las cuencas fluviales). La reducción de CO2 requiere también un mejor aprovechamiento de la energía y la reducción o eliminación de subvenciones al combustible para usos agrícolas. Las medidas para mejorar la composición de los fertilizantes y reducir el despilfarro de éstos podrían rebajar las emisiones de N2O; las medidas para mejorar la calidad de los piensos del ganado pueden reducir las emisiones de CH4 y de N2O. Si se concluye que el calentamiento mundial es una amenaza suficientemente grave, podrá ser preciso considerar impuestos sobre el uso de fertilizantes o restricciones sobre el consumo de energía. Estas últimas opciones no serán viables en muchos países en desarrollo actual o potencialmente deficitarios en alimentos. Las investigaciones en curso pueden identificar otras maneras de reducir las emisiones de que se trata.
Aunque el CH4 es un importante componente de la contribución de la agricultura al calentamiento mundial, apenas se habla hoy de recurrir a impuestos o a restricciones cuantitativas para reducir estas emisiones. En lugar de los impuestos o los cupos pueden promoverse prácticas diferentes de cultivo (en el caso del arroz, por ejemplo), o la producción y suministro de piensos de mejor calidad (en el caso de la ganadería). A más largo plazo, no obstante, si el problema del calentamiento se agudiza, podrá ser preciso considerar políticas más compulsivas (como impuestos sobre los artículos con elevadas emisiones de CH4 o cupos para estos productos). Además, es necesario proseguir la investigación y la educación sobre otras técnicas para reducir las emisiones de CH4, por ejemplo mejor gestión de los vertederos de basuras y de los desperdicios de la ganadería.
CUADRO 2 | |||
Gases de invernadero y tendencias de la agricultura | |||
CO2 |
CH4 |
N2O | |
TOTAL |
|||
Tiempo de vida atmosférica |
120 años |
10,5 años |
132 años |
Potencial de calentamiento mundial directo1 |
1 |
11 |
70 |
Potencial de calentamiento mundial indirecto2 |
0 |
+ 10 |
... |
Concentración preindustrial (1750-1800) |
280 ppmv |
0,8 ppmv |
288 ppbv |
Niveles actuales (1990) |
353 ppmv |
1,72 ppmv |
310 ppbv |
Incremento medio anual (%) |
0,53 |
0,94 |
0,25 |
Reducción de las emisiones necesaria para la estabilización al nivel actual (%) |
>60 |
15-20 |
70-80 |
AGRICULTURA |
|||
Emisiones de procedencia agrícola (%) |
30 |
70 |
90 |
Principales fuentes agropecuarias |
Deforestación |
Cultivos de regadío y en humedales; digestión de rumiantes |
Prácticas de explotación uso de fertilizantes nitrogenados |
Tendencia 1900/1990-2100 |
Descendente |
Incremento del 10-30% |
Incremento del 5-10% |
1 En relación con el CO2 en un horizonte de 100 años. | |||
En lo tocante a la silvicultura, se consideran dos tipos de medidas a largo plazo. Primero, hay que prestar más atención a la lucha contra la deforestación. Hay que alentar a los gobiernos a abolir las políticas que contribuyen a la deforestación y a promover la reforestación en algunos casos. Las ganancias reales para la agricultura derivadas del desbroce de bosques en muchas partes del mundo son muy bajas, y reducir la deforestación puede ser una manera muy eficiente de reducir los actuales niveles de CO2 hasta en un 10 por ciento. Mediante préstamos internacionales podría prestarse una ayuda momentánea a los países que traten de poner coto a la deforestación no deseada.
Segundo, la reforestación consistente en plantar árboles en tierras antes cultivadas o en ampliar los bosques actuales retendría más carbono. Sin embargo, recientes investigaciones ponen en duda su rentabilidad en gran escala. Se argumenta que hay una disponibilidad limitada de tierras aptas para plantar árboles como alternativa económicamente viable. Dicho de la manera más sencilla, la tierra más adecuada para «bosque de carbono» tiende también a ser razonablemente buena para ser cultivada, lo que eleva el costo de oportunidad del terreno. Además, la reforestación absorbe carbono sólo mientras crece el bosque, ya que una vez que alcanza la madurez, las pérdidas de carbono por descomposición e incendios contrarrestan el carbono retenido en el crecimiento. En cambio, el almacenamiento suplementario de carbono en la materia orgánica del suelo, que ya es el doble o el triple de la biomasa erecta, ofrece más posibilidades al mismo tiempo que mejora la calidad del suelo.
La investigación sobre los efectos del calentamiento, la reducción de las emisiones y la mitigación de sus consecuencias continuará probablemente en varias direcciones. Entre los muchos aspectos de gran interés para la agricultura, la silvicultura y la pesca, está la investigación sobre los efectos que los cambios en los niveles del agua pueden producir en los cultivos de tierras húmedas, y sobre las consecuencias de los cambios locales en la relación precipitaciones-evaporación respecto al crecimiento de las plantas y los regadíos aguas abajo. En términos más generales, la investigación puede reducir las incertidumbres para la formulación de políticas. Sin embargo, la falta de investigación no debe ser una excusa para la inacción en cuestiones esenciales, en particular cuando los proyectos o las políticas considerados se justifican como no lamentables.
Si el calentamiento mundial se confirma, los altos responsables deben considerar otra serie de opciones de políticas a más largo plazo. Las más importantes tenderían a limitar la quema de combustibles fósiles. Otras medidas complementarias se orientarían hacia la agricultura y la silvicultura, como ya se ha indicado.
Es posible reducir las emisiones de CO2: promoviendo la eficiencia de la energía; reduciendo el uso de ésta; modificando la mezcla de combustible fósil utilizado; y sustituyendo los combustibles fósiles por biomasa. Por ejemplo, las políticas que orientan la demanda de energía apartándola de combustibles con alto contenido de carbono como el carbón y dirigiéndola a otros menos ricos en carbono como el gas natural reducirán las emisiones de CO2 porque genera menos CO2 por unidad de energía. Reducciones aún mayores resultarán del empleo de energías no carbónicas como la hidroeléctrica, la geotérmica, la solar, la eólica o la bioenergía.
Uno de los principales retos con que han de enfrentarse los estadistas en los próximos decenios es el amplio margen de inseguridad en torno al calentamiento mundial, sus probables efectos climáticos y biológicos y sus efectos sobre sectores específicos de la economía y sobre la sociedad en general. Estas inseguridades son especialmente pronunciadas para la agricultura, y aumentan cuanto más al futuro se proyecta la mirada. Por último, la máxima inseguridad concierne al nivel de detalle geográfico que se precisa para formular una política adecuada. La consecuencia de todo ello es una apremiante necesidad de información sobre las vinculaciones pertinentes.
Hay que encararse también con cuestiones cruciales de equidad internacional para evaluar quiénes han de soportar el costo de reducción del efecto invernadero. A los efectos de la política agraria, las cuestiones antes planteadas pueden ayudar a determinar las medidas contra el calentamiento que estén al alcance de los países de elevados y de bajos ingresos.
LA RONDA URUGUAY DE NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES
La Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales del GATT se inició en 1986 en Punta del Este, Uruguay. El Acta Final de conclusión de la Ronda se firmó en Marrakech en abril de 1994. Comprende acuerdos y decisiones que tendrán importancia económica para el mundo y para los países en desarrollo. Los que presentan el mayor interés directo para el sector agropecuario son el Acuerdo sobre Agricultura, el Acuerdo sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.
Disposiciones del Acta Final de la Ronda Uruguay
A reserva de ratificación, la aplicación del Acuerdo sobre Agricultura empezará en 1995, y los compromisos de los países desarrollados de reducir los subsidios de apoyo y a la exportación, así como de ampliar el acceso al mercado, deberán cumplimentarse antes de seis años, es decir en el año 2000. Los compromisos de los países en desarrollo, por su parte, deberán cumplirse dentro de diez años, o sea el año 2004. No se exige a los países menos adelantados que hagan reducción alguna. El Acuerdo sobre Agricultura abarca la mayor parte de los productos que normalmente se consideran agrícolas (excluyendo la pesca y los productos forestales) con las excepciones del caucho, el yute, el sisal, el abacá y el bonote que se enmarcan en las negociaciones sobre productos industriales. Sin embargo, las medidas de apoyo nacional a estos productos se excluyen por completo de los compromisos de reducción, ya que no hay tales compromisos para los productos industriales. Inicialmente, las negociaciones sobre productos tropicales se llevaron separadamente de las relativas a agricultura, pero al final se agruparon.
El compromiso sobre acceso al mercado consta de tres elementos: normalización arancelaria, reducción de aranceles y oportunidades de acceso. Primeramente los miembros deben convertir sus barreras no arancelarias en aranceles. Esto significa que ciertas barreras no arancelarias específicas (cupos, derechos variables, precios mínimos de importación, sistema de licencias discrecionales, medidas de comercio de Estado, acuerdos de limitación voluntaria y medidas fronterizas análogas) deben abolirse y convertirse en un arancel equivalente (ad valorem o específico). Básicamente se trata de establecer un arancel igual a la diferencia en 1986-88 entre el precio interno (normalmente el precio nacional de mayorista) y el precio externo (normalmente el valor unitario de importación c.i.f. convertido en moneda nacional). Pueden hacerse ajustes en función de la calidad o la variedad; no obstante, la mayoría de los países en desarrollo han optado por acogerse a una cláusula especial que les permite establecer aranceles máximos consolidados en lugar de aranceles pormenorizados.
Los aranceles ordinarios, incluidos los resultantes de la normalización arancelaria, deberán reducirse en el 36 por ciento (promedio para el conjunto de los productos) en seis años a partir de 1995, con una tasa mínima de reducción del 15 por ciento para cada partida arancelaria (para los países en desarrollo las cifras son 24 y 10 por ciento). La reducción arancelaria se realizará por etapas anuales iguales y todos los derechos aduaneros serán consolidados.
Como las barreas no arancelarias vigentes se han traducido a veces en importaciones nulas o desdeñables, hay disposiciones especiales sobre oportunidades de acceso mínimo. Cuando no hay importaciones significativas, se establecerá para 1995 un acceso mínimo igual al 3 por ciento del consumo interno en 1986-88, que se elevará al 5 por ciento del consumo del año base al final del período de ejecución. Las oportunidades de acceso mínimo se realizarán sobre la base de un cupo arancelario de tasa baja concedido en términos de nación más favorecida. En caso de que las oportunidades actuales de acceso sean mayores que el mínimo, se mantendrán y se ampliarán durante el proceso de ejecución.
El Acuerdo sobre Agricultura contiene importantes disposiciones especiales de salvaguardia, que autorizan el establecimiento de derechos adicionales cuando hay oleadas de importaciones o precios particularmente bajos (en ambos casos en comparación con los niveles de 1986-88). En el caso de oleadas de importaciones (definidas por niveles específicos de alarma sobre las importaciones medias en los tres años anteriores y el cambio más reciente en el consumo), los derechos adicionales no sobrepasarán la tercera parte de los derechos arancelarios ordinarios en vigor. En el caso de precios bajos de importación (en moneda nacional), puede percibirse un derecho adicional que aumenta progresivamente a medida que desciende el nivel de precios por debajo del nivel de 1986-88. Hay, pues, una fuerte acción estabilizadora sobre los precios nacionales en caso de caída brusca de los precios de importación. Sin embargo, este efecto agravaría la caída de los precios en los mercados mundiales porque los derechos adicionales contendrían el aumento en la demanda de importación que se precisaría para ayudar a sostener los precios internacionales.
La introducción de compromisos de reducción de la ayuda a los productos nacionales constituye tal vez la mayor innovación del Acuerdo sobre Agricultura. El enfoque general adoptado consistió en dividir las políticas en dos grupos: i) políticas que tienen un efecto mínimo o nulo sobre la producción o la distorsión del comercio (categoría de la Caja Verde); y ii) políticas sometidas a compromisos de reducción. La ayuda total prestada a la agricultura en 1986-88 por estas últimas políticas, evaluada por la Medida Global de Ayuda Total está sujeta a compromisos de reducción del 20 por ciento en los países desarrollados durante el período 1995-2000, y del 13,3 por ciento en los países en desarrollo en el período 1995-2004. Los compromisos de reducción se refieren a los niveles totales de ayuda y no a productos determinados.
Las políticas de la Caja Verde, exentas de los compromisos de reducción, son las que no implican apoyo a los productores en materia de precios, siendo el apoyo ofrecido por el gobierno y no por los consumidores. La lista de políticas exentas es muy larga, comprendiendo servicios generales (investigación, capacitación, extensión, inspección, comercialización y promoción, infraestructura), existencias de seguridad alimentaria, ayuda alimentaria nacional y ciertos pagos directos a los productores (programas de seguro de ingresos y red de seguridad desconectados de la producción; ayuda en casos de catástrofe; planes de jubilación de productores; ayudas de inversión; programas ambientales; y asistencia regional).
Además de la categoría de la Caja Verde, otras políticas excluidas de la Medida Global de Ayuda son los subsidios a la inversión ofrecidos generalmente a la agricultura en los países en desarrollo, así como los subsidios a los insumos agrícolas de que suelen disponer los agricultores pobres de los países en desarrollo. Las políticas consistentes en la transferencia de un pequeño porcentaje del valor a los productores (menos del 5 por ciento del valor de la producción para los países desarrollados y menos del 10 por ciento para los países en desarrollo) quedan también excluidas en virtud de la regla de minimis. Por último, los pagos directos a programas limitadores de la producción han quedado excluidos de la Medida Global de Ayuda Total actual, siempre que se cumplan ciertas condiciones (que estén desconectados de la producción o que los pagos se hagan sobre el 85 por ciento o menos de la producción de base).
El Acuerdo sobre Agricultura enumera los subsidios a la exportación que deben reducirse: subsidios directos, ventas de las reservas oficiales a precios inferiores a los del mercado nacional, pagos a la exportación financiados mediante recaudaciones obligatorias, costos subvencionados de comercialización de las exportaciones y tasas especiales para los transportes internos. El volumen de las exportaciones que se benefician de tales subsidios debe reducirse en el 21 por ciento y los gastos en subsidios a la exportación en el 36 por ciento en el período 1995-2000. A diferencia de los compromisos de reducción de la ayuda interna, las reducciones de los subsidios a la exportación serán específicas para cada producto. Los cálculos del nivel final de cada producto de exportación subvencionado se basan también en los niveles medios de 1986-90. Sin embargo, en ciertos casos se ha permitido a los exportadores que mantengan un nivel más alto de exportaciones subvencionadas hasta 1999, valiéndose de una opción especial (los niveles más altos subvencionados de 1991-92 y 1986-90) desde donde se harán reducciones para llegar al mismo nivel final en el año 2000.
El Acta Final contiene también algunas disposiciones sobre prevención de medidas elusivas de los compromisos sobre subsidios a la exportación. Primero, los subsidios a la exportación no incluidos en el compromiso de reducción no deben utilizarse para eludir los compromisos. Segundo, los miembros se proponen trabajar para introducir normas internacionalmente convenidas sobre el uso de créditos a la exportación y garantías crediticias. Tercero, la carga de la prueba en los casos contenciosos incumbe al exportador, quien debe probar que no ha habido infracción en materia de subsidios a la exportación.
Finalmente, hay algunas disposiciones importantes sobre ayuda alimentaria, a saber que ésta no debe vincularse directa ni indirectamente a exportaciones comerciales; que las transacciones de ayuda alimentaria deben realizarse en conformidad con los Principios de la FAO sobre la Colocación de Excedentes; y que esa ayuda debe brindarse en lo posible como donación total o en condiciones no menos favorables que las previstas en el Artículo IV del Convenio sobre la Ayuda Alimentaria de 1986.
Una adición de última hora al Acta Final fue el Artículo 12, Disciplinas en materia de prohibiciones y restricciones a la exportación, que se refiere a las limitaciones de exportaciones de productos alimenticios en virtud del apartado a) del párrafo 2 del Artículo XI del GATT. Se permite aquí la aplicación de restricciones temporales «para prevenir o paliar escaseces críticas de productos alimenticios u otros esenciales para la parte contratante exportadora». Esta posibilidad se restringirá ahora. En el futuro, los exportadores deben considerar los efectos sobre la seguridad alimentaria de los miembros importadores y deben consultar con los miembros importadores que tengan un interés sustancial en el asunto, a petición de éstos.
El trato especial y diferencial para los países en desarrollo es parte integrante del Acuerdo sobre Agricultura, aunque podría no ser suficiente. El trato especial y diferencial tiene tres elementos básicos. Primero, se da a los países en desarrollo más tiempo para el ajuste y se les exigen menores reducciones en la ayuda. El período de ejecución es así diez años, y no seis, y los compromisos de reducción en materia de acceso al mercado, ayuda nacional y competición para exportar equivalen a dos tercios de los que se piden a los países desarrollados. Se permite también a los países en desarrollo un nivel de minimis más alto de ayuda nacional (10 por ciento frente al 5 por ciento de los países desarrollados). Los países menos adelantados quedan exentos de los compromisos de reducción.
El segundo ámbito del trato especial y diferencial es el de los diversos tipos de políticas que son aceptables para el GATT. En cuanto a los subsidios a la exportación, se permite a los países en desarrollo ofrecer subsidios para reducir los costos de comercialización de los productos agrícolas y las diferencias de costo de los transportes internos, que los países desarrollados deben reducir. En cuanto a la ayuda interna, la categoría de la Caja Verde tiene una disposición especial para los países en desarrollo referente a la formación de fondos públicos de reserva para seguridad alimentaria y ayuda alimentaria interna. Además, los países en desarrollo pueden excluir las siguientes políticas del cálculo de la Medida Global de Ayuda Total: i) subsidios a la inversión que suelen ofrecerse a la agricultura; ii) ayuda interna a los productores para promover la diversificación abandonando los cultivos ilícitos de narcóticos; y iii) subsidios a los insumos agrícolas ofrecidos a los productores de bajos ingresos o escasos recursos, a los que tendrán acceso todos los productores que respondan a determinados criterios.
En tercer lugar, están las disposiciones especiales para los países en desarrollo contenidas en la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. La idea subyacente en la Decisión es que la liberalización del comercio agrícola impulsará probablemente precios más altos de los alimentos, mientras que la reducción de subsidios a la exportación elevará también el precio efectivo pagado por los importadores. Hay también cierta preo-cupación de que el volumen de la ayuda alimentaria, que históricamente ha estado muy relacionado con el nivel de excedentes, pudiera descender al disminuir éstos. La Decisión promete actuar para mejorar la ayuda alimentaria, i) revisando el nivel de ayuda alimentaria; y ii) ofreciendo una parte mayor de ayuda en forma de donación. También promete considerar las peticiones de asistencia técnica y financiera para mejorar la productividad y la infraestructura agrícolas y, además, que todo acuerdo sobre créditos a la exportación incluirá «disposiciones adecuadas» sobre trato diferencial en favor de aquellos países. Por último, prevé asistencia a corto plazo para financiar las importaciones comerciales normales con cargo a instituciones internacionales de financiación y «con arreglo a las facilidades existentes, o las que puedan establecerse, en el contexto de programas de reajuste».
El Acta Final incluye también el importante Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Reconoce que los gobiernos tienen derecho a tomar medidas sanitarias y fitosanitarias pero que éstas deben aplicarse tan sólo en la medida necesaria para proteger la vida humana, animal o vegetal y no deben discriminar de forma arbitraria o injustificada entre miembros en que imperen condiciones idénticas o similares. Se invita a los miembros a basar sus medidas sanitarias y fitosanitarias en criterios, orientaciones y recomendaciones internacionales cuando existan, tales como el Codex Alimentarius y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria. No obstante, los miembros podrán mantener o introducir criterios más severos si hay justificación científica o un riesgo reconocido. El Acuerdo expone procedimientos y criterios para evaluar los riesgos y determinar unos niveles adecuados de protección. Se espera que los miembros acepten las medidas sanitarias y fitosanitarias de los otros como equivalentes si el miembro exportador demuestra al importador que sus medidas logran el nivel adecuado de protección para el miembro importador. El Acuerdo establece procedimientos de control, inspección y aprobación. Contiene también estipulaciones sobre transparencia, entre ellas la publicación de reglamentos, el establecimiento de puntos nacionales de encuesta y procedimientos de notificación. Establece un Comité para recibir consultas, mantener el contacto con otras organizaciones y hacer un seguimiento del proceso de armonización internacional.
El Acta Final contiene textos referentes a los aspectos técnicos del comercio. Se trata aquí de armonizar las normas de origen (aparte de las relativas a la concesión de preferencias) y de asegurar que tales normas no crean obstáculos innecesarios para el comercio. Hay también un texto sobre inspección previa al envío que fija las obligaciones de los países importadores y exportadores. El Acuerdo sobre Ejecución del Artículo VI (derechos antidumping y compensatorios) refuerza la exigencia de que el país importador establezca una clara relación causal entre las importaciones objeto de dumping y los daños a la industria nacional. Hay procedimientos para tratar los casos antidumping. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias se apoya en el Código de Subvenciones vigente y establece tres categorías de subsidios: prohibidos, recurribles y no recurribles. Se admite un trato especial para los países en desarrollo. El Acta Final contiene también un texto que amplía y aclara el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio para asegurar que los reglamentos y criterios técnicos no oponen barreras innecesarias al comercio. Se incluye un Código de buenas prácticas para la preparación, la adopción y la aplicación de normas. El nuevo acuerdo refuerza las condiciones impuestas a los usuarios de sistemas de licencias de importación, que se utilizan mucho menos que antes. Hay también nuevos textos sobre valoración en aduana y nuevos procedimientos de adhesión al Acuerdo sobre adquisiciones públicas vigente para facilitar la participación en él de los países en desarrollo. Por último, los acuerdos de la Ronda Uruguay harán también más estricta la aplicación de medidas de salvaguardia en virtud del Artículo XIX contra un aumento imprevisto de las importaciones que pudiera perjudicar a la industria.
Hay asimismo varios importantes acuerdos además de la reducción de los aranceles. El Acuerdo sobre Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio prohíbe toda medida incompatible con los artículos del GATT sobre trato nacional (que requieren que los artículos importados no sean discriminados frente a los artículos nacionales) y sobre restricciones cuantitativas. En cuanto a los textiles y las prendas de vestir, la finalidad es alcanzar finalmente la integración de este sector en el GATT sobre la base de reglas y disposiciones reforzadas. Ello llevaría no sólo a la supresión de las restricciones del Acuerdo Multifibras sino también de otras restricciones. El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios aplica a este sector un enfoque básico de nación más favorecida, con exenciones y otras disposiciones como transparencia y condiciones de reconocimiento. Sienta la base para la liberalización progresiva de los servicios y los arreglos institucionales, con inclusión de la solución de contenciosos y un Consejo sobre Servicios. El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, incluido el Comercio de Mercancías Falsificadas, abarca materias como derechos de autor, marcas comerciales y marcas de servicios, diseños industriales, patentes y secretos comerciales. Además de lo dicho, hay textos concebidos para reformar el sistema de solución de contenciosos, confirmar el Mecanismo de Examen de las Políticas Comerciales y estimular una mayor transparencia en el sistema del GATT.
Por último, se decidió establecer una Organización Internacional de Comercio (OIC). Las decisiones de la OIC se basarán en el consenso y, si es preciso votar, cada miembro tendrá un voto. La OIC ofrecerá un marco institucional común para realizar negociaciones comerciales entre miembros en relación con el Acta Final. La OIC absorberá al actual GATT y deberá cooperar con los organismos pertinentes de las Naciones Unidas y las organizaciones de Bretton Woods (el Banco Mundial y el FMI) para lograr «mayor coherencia en las políticas económicas mundiales».
La Ronda Uruguay estableció también un Comité de Agricultura, que se reunirá anualmente para discutir la ejecución del Acuerdo. Los miembros podrán discutir la cuestión de la participación en el mercado, la cuestión conexa de los subsidios a la exportación y el problema de la inflación que influye sobre el nivel de ayuda interna. El Comité discutirá la aplicación de la decisión relativa a los intereses de los países en desarrollo menos adelantados e importadores netos de alimentos. Intervendrá también en los requisitos de notificación para la aplicación de las disposiciones de salvaguardia y para las prohibiciones y restricciones de exportaciones.
Efectos sobre los mercados agrícolas
Aunque el Acuerdo sobre Agricultura es amplio, constituye sólo un acuerdo de liberalización parcial. Quedará todavía bastante distorsión en el mercado mundial de los productos agrícolas incluso después de la aplicación cabal de los compromisos de reducción en esos tres ámbitos.
En general, según la mayoría de los estudios y en comparación con la situación anterior al Acuerdo de la Ronda Uruguay, cabe esperar incrementos moderados en los precios de los productos de la zona templada (promedios del 5 al 10 por ciento) pero incrementos menores o incluso ligeros descensos en los precios de los principales productos tropicales (Cuadro 3). Los países en desarrollo se ven afectados por los cambios de precios de los productos de zonas tanto templadas como tropicales. Además, la expansión del comercio mundial de estos productos, que se prevé más lenta que en los años setenta y ochenta, sólo en grado limitado se verá estimulada por el acuerdo de la Ronda Uruguay. No se prevén cambios importantes en los volúmenes mundiales del comercio, aunque habrá cambios en las orientaciones comerciales y el alcance de los exportadores más competitivos. Más allá de la agricultura en sí, se esperan importantes cambios derivados de la expansión comercial en virtud del Acuerdo Multifibras liberalizado. Se prevé un gran aumento de las exportaciones de textiles hacia los países desarrollados, mientras que la presión alcista de los precios podría recortar algo la demanda en los países en desarrollo en los que se consume la mayor parte de los textiles.
En conjunto, podría estimularse la demanda de fibras textiles, que podría presentar un considerable interés para varios países en desarrollo exportadores. Al mismo tiempo, un efecto benéfico sobre la expansión de los mercados agrícolas mundiales podría derivarse del auge de los ingresos mundiales gracias a la Ronda Uruguay. Este auge de los ingresos, principalmente en los países desarrollados, elevaría presumiblemente la demanda de productos más valiosos, así como de productos escogidos como frutos y legumbres exóticos, flores frescas y productos hortícolas.
CUADRO 3 | |||||
Efecto simulado de la liberación comercial de la Ronda Uruguay sobre los precios mundiales | |||||
Fuentes | |||||
UNCTAD/ WIDER (1990) |
Page, Davenport y Hewit (1991) |
FAPRI (1993) |
Brandao y Martin (1993) |
Goldin, Knudsen y van der Mansbrugghe (1993) | |
(.......................................... cambio porcentual ..........................................) | |||||
PRODUCTOS DE LAS ZONAS TEMPLADAS |
|||||
Trigo |
7,5 |
5,0 |
6,3 |
6,3 |
5,9 |
Cereales secundarios |
3,41 |
1,8 |
2,4 |
4,4 |
3,6 |
Arroz |
18,3 |
1,2 |
4,4 |
4,2 |
-1,9 |
Carne |
13,0 |
5,3 |
0,5 |
6,16 |
4,78 |
Azúcar |
10,6 |
5,0 |
... |
10,2 |
10,2 |
Soja |
0,0 |
... |
0,0 |
4,527 |
... |
Aceite de soja |
0,1 |
... |
3,8 |
... |
4,1 9 |
Productos lácteos |
... |
9,3 |
6,95 |
10,1 |
7,2 |
PRODUCTOS TROPICALES |
|||||
Café |
0,42 |
0,8 |
... |
0,41 |
-6,1 |
Cacao |
0,03 |
1,0 |
... |
0,14 |
-4,0 |
Té |
0,5 |
... |
... |
2,34 |
3,0 |
Tabaco |
0,34 |
... |
... |
... |
... |
Algodón |
0,9 |
... |
... |
2,23 |
3,7 |
Maní |
1,5 |
... |
... |
4,527 |
... |
Aceite de maní |
0,6 |
... |
... |
... |
4,19 |
Plantas y flores |
... |
1,0 |
... |
... |
... |
Especias |
... |
0,2 |
... |
... |
... |
1 Promedio simple de maíz y sorgo. | |||||
Las probables subidas de precios de los principales productos alimenticios de la zona templada, junto con los menores subsidios a la exportación, podrían elevar notablemente los precios de importación pagados por los países en desarrollo importadores netos de alimentos, que son la gran mayoría. En este contexto, la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios podría ayudar a estos países, en principio, en caso de elevación de los precios mundiales y los costos de importación de los alimentos.
Aunque es probable que los precios agrícolas mundiales resulten afectados como consecuencia del acuerdo de la Ronda Uruguay, se plantea un interrogante respecto a las reservas alimentarias. El movimiento general de liberalización y una menor intervención oficial en apoyo de los precios podrían determinar un descenso de las reservas públicas de productos agrícolas. La reducción puede no ser considerable, pero se plantea la duda de si el sector privado llenará la laguna. De no ser así, como parece probable, menguarían las reservas alimentarias mundiales. No obstante, el apoyo a las reservas de seguridad alimentaria realizado de manera prescrita ha quedado excluido de los objetivos de reducción en el Acta Final. Tal como lo reclamó el Grupo Intergubernamental de la FAO sobre Cereales en su 25a reunión en 1993, es de esperar que los países aprovechen esta exención y constituyan reservas suficientes para la seguridad alimentaria, pero los países en desarrollo podrían verse en la imposibilidad de realizar grandes esfuerzos al respecto porque la formación de reservas es costosa. Es preciso sopesar cuidadosamente los costos y los beneficios de la formación y utilización de reservas alimentarias o de la dependencia del mercado mundial para los suministros alimentarios.
Las repercusiones sobre cada uno de los países en desarrollo dependerán principalmente de la índole de su comercio de productos agrícolas y de sus respuestas a las nuevas oportunidades comerciales.
En cuanto a Africa, la mayoría de los países son importadores de alimentos, en particular trigo, arroz y productos lácteos, mientras exportan productos tropicales como cacao, café, frutos y algunas materias primas agrícolas. La mayoría pertenecen a la categoría de países menos adelantados (28 entre más de 50) y tienen algún acceso preferencial para una parte de sus exportaciones en virtud del Sistema Generalizado de Preferencias o de la Convención de Lomé, cuyo valor puede quedar menoscabado por la liberalización general del comercio. La subida prevista de los precios del mercado mundial para los productos alimentarios de la zona templada, junto con una reducción sustancial de los subsidios a la exportación de estos productos, permite pronosticar un considerable aumento de los precios pagados por los países importadores. Es probable pues que Africa tenga que hacer frente a mayores gastos de divisas para importar cereales, carne y azúcar, con pequeñas ganancias en los productos tropicales como café y algodón. La situación varía entre las subregiones.
En América Latina y el Caribe, sólo un país pertenece al grupo de los menos adelantados. La región en conjunto es importadora neta de cereales, aun cuando varios países de la región sean exportadores de uno o más cereales, en particular Argentina y Uruguay. En total, la elevación de los precios de los cereales podría hacer subir los pagos por importaciones en la mayoría de estos países. Respecto a la mayoría de los demás productos agrícolas, la región es exportadora neta y, si la subida de precios internacionales repercute en la economía nacional, esta situación de exportación neta mejorará aún más.
La región de Cercano Oriente es predominantemente importadora neta, dependiendo en gran medida de importaciones de alimentos y exportando diversos productos hortícolas y algodón. Sólo dos países están en el grupo de los menos adelantados. La subida de precios de alimentos básicos debería dar a los países de esta región la oportunidad de repercutir tales subidas en favor de sus agricultores dando así un estímulo a la producción, pero es probable que sigan siendo por amplio margen importadores netos. En cuanto a la horticultura, habrá la oportunidad de aprovechar el crecimiento de los mercados en la propia región y especialmente en Europa.
Asia meridional, con cuatro países entre los menos adelantados, es ampliamente autosuficiente en cereales básicos aunque es exportadora neta de arroz e importadora neta de trigo. Es también importadora neta de semillas oleaginosas y productos lácteos, pero gran importadora de productos agrícolas como té, especias, algodón, yute, tabaco y fruta. En conjunto, la región puede ser ligeramente perdedora en comercio neto en alimentos básicos, salvo posibles ganancias en el sector del arroz, aunque la concentración de las ganancias en el arroz favorecería a los exportadores de la variedad japonica más bien que a los de la indica de esta subregión. Cabe prever mayores ganancias de los textiles con la liberalización del Acuerdo Multifibras lo que podría dar un impulso a la producción nacional de fibras.
Asia sudoriental y oriental, con dos países entre los menos adelantados, presenta aspectos análogos a los de Asia meridional y podría perder en virtud de la subida de precios mundiales del trigo y los cereales secundarios, que contrarrestaría ampliamente las posibles ganancias de la exportación obtenidas por la subida del arroz. Con algunas excepciones significativas, la mayoría de los países de la región se mantendrán relativamente cerca de la autosuficiencia alimentaria, y el efecto principal de las variaciones de precios resultantes de la Ronda Uruguay sería el de reforzar esta tendencia. Las exportaciones de la subregión son amplias y diversificadas: arroz, semillas oleaginosas, fibras, bebidas tropicales, fruta, azúcar, mandioca y pieles y cueros. Pocas ganancias pueden preverse en el sector de las bebidas tropicales, mientras que el mercado de la mandioca podría contraerse y las oportunidades del arroz dependerán en parte de las consideraciones sobre variedades antes mencionadas. Las fibras podrán progresar algo gracias a la mayor demanda del sector textil; las semillas oleaginosas, las frutas y las pieles y cueros podrán beneficiarse de la expansión del mercado.
Las Islas del Pacífico, entre las que hay cuatro países menos adelantados, son en general importadoras netas de alimentos y exportadoras netas de azúcar (Fiji) y de productos de la palma y cocos. La escasez de tierras en la mayoría de los países limitará probablemente las posibilidades de un mayor aumento de la producción nacional de alimentos, por lo cual una atenta dedicación a los productos más valiosos y la explotación de las posibilidades de diversificación serán todavía opciones importantes.
La Ronda Uruguay ha establecido un nuevo contexto comercial internacional para la agricultura. No obstante, la liberalización del comercio alcanzada es sólo parcial; cabe esperar por lo tanto que la cuestión de seguir reduciendo las barreras al comercio en el sector agrícola ocupe un lugar destacado en el programa de actividades internacionales de los años próximos. También entrarán en ese programa otras cuestiones de política comercial que podrían complicar más que facilitar el camino de la reforma. Se trata de la integración entre intereses ambientales y comerciales y del creciente atractivo de las agrupaciones económicas regionales, las zonas de libre comercio y los planes preferenciales.
Repercusiones en las políticas
Las principales repercusiones para los países en desarrollo están en la nueva serie de opciones políticas que se les presentan después de la Ronda Uruguay. Esto es aplicable a todos los países en desarrollo, estén o no en el grupo de los países menos adelantados. Las principales diferencias entre ambos grupos consisten en que no se espera de dichos países que reduzcan los niveles de ayuda, pero se les pide que adopten las directrices de las nuevas políticas. Los demás países en desarrollo tienen que reducir su apoyo pero, en virtud de la cláusula de trato especial y diferencial, podrán hacerlo en menor medida que los países desarrollados y escalonar sus reducciones a lo largo de más años. Para la mayoría de los países en desarrollo, las iniciativas se tomarán en el marco de programas de ajuste estructural (PAE). En política agrícola y alimentaria, hay actualmente una tendencia general hacia una determinación más exacta de los objetivos, lo que se debe en parte a la mayor preocupación por las dificultades administrativas y los costos excesivos de muchas políticas actuales, y corresponde en general a las exigencias de los PAE. Hay, por consiguiente, dos categorías de políticas agrícolas: las de alcance limitado y por lo tanto escasamente útiles, y las que son generalmente aceptables pero que por supuesto pueden no ser siempre de aplicación factible.
La principal consecuencia del Acuerdo sobre Agricultura es que las políticas que, según determinados criterios, distorsionan la producción agrícola o el comercio serán probablemente cada vez más insostenibles. Se incluyen aquí muchas de las políticas seguidas en los países en desarrollo, tales como precios mínimos garantizados, precios de adquisiciones públicas y planes de estabilización de precios, aun cuando se admitan ciertas exenciones con fines de seguridad alimentaria. Cuando los precios administrados sean superiores a los mundiales, los países podrán mantener aquéllos, pero la suma total gastada en estas y similares políticas no deberá sobrepasar el nivel de 1986-88 para los países menos desarrollados y deberá reducirse en los demás países en desarrollo. Como el compromiso sobre ayuda interna se expresa en Medida Global de Ayuda, los países tienen flexibilidad para decidir dónde harán las reducciones. Esta flexibilidad en la política de precios deberá ser muy útil para los países en desarrollo, que podrán decidir dar ayuda prioritaria a ciertos productos. Los subsidios para insumos, siempre que los agricultores de los países en desarrollo tengan amplio acceso a ellos, son aceptables para la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilateales, pero a menudo son menos aceptables para las políticas de ajuste estructural. Al mismo tiempo, en muchos países en desarrollo las políticas han tendido principalmente a gravar a los productores agrícolas, en particular los de cultivos de exportación. El Acuerdo sobre Agricultura no se ocupa de la medida de la carga impositiva sobre productores agrícolas, aunque probablemente la cuestión formará parte de las políticas nacionales de reforma.
Las políticas exentas, o Compartimento Verde, pueden definirse como las intervenciones que dan lugar a mínimas o nulas distorsiones en la producción nacional o el comercio internacional. Para poder ser incluidas en esta categoría, las políticas deben ser financiadas con fondos públicos y deben excluir: i) transferencias de los consumidores a los productores mediante, por ejemplo, manipulación de la estructura del precio; ii) apoyo directo al precio. La lista de estas políticas se da en el Anexo 2 del Acuerdo sobre Agricultura pero, aunque la lista de exenciones es larga, muchas de ellas implican gastos públicos que los países en desarrollo no se pueden permitir. La dificultad radica en diseñar métodos económicos y desconectados de ayuda aplicables en los países en desarrollo que den el necesario impulso a la productividad y la producción agrícolas.
Las influencias combinadas de los cambios en el contexto comercial internacional y de las políticas de ajuste estructural en general fuerzan a los gobiernos de los países en desarrollo a reorientar sus intervenciones sin intentar influir sobre el mecanismo de los precios y adoptando programas de inversión en la infraestructura de la economía agraria, en particular programas para desarrollar los servicios de comercialización y crear instalaciones adecuadas de almacenamiento accesibles a la población rural. Se recomienda además distraer recursos de los subsidios directos a los insumos y dirigirlos a la promoción del crédito. En las iniciativas de política comercial, se observa el paso del sistema de cupos al de aranceles, así como una reducción general de éstos.
En conclusión, las repercusiones para los países en desarrollo son significativas, sobre todo para la futura formulación de políticas agrarias. Vengan las presiones para el cambio de las nuevas imposiciones del Acta Final o de las derivadas de las políticas de ajuste estructural, en ambos casos se apunta en análoga dirección: aquella en que la acción sobre los precios deja de ser el principal instrumento de la política agraria. Para saber si la agricultura de los países en desarrollo puede progresar en estas circunstancias, en las que los principales países desarrollados exportadores de productos agrícolas pueden mantener unas reducidas políticas distorsionadoras de los precios, habrá que examinar caso por caso.
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) fue ratificado por Estados Unidos, Canadá y México, creando una zona de libre comercio con una población de casi 370 millones de habitantes: el bloque comercial mayor del mundo, con un PIB de 6,5 billones de dólares, en comparación con 5,5 billones de dólares en la CE. La comunidad mundial vio en el TLC un fuerte impulso para la Ronda Uruguay del GATT, que estaba en esa época todavía en la fase final de negociación pero que se concluyó a mediados de diciembre de 1993. Para los países de América Latina y el Caribe, la ratificación del TLC significó un fuerte apoyo para la mayor integración económica del hemisferio.
Vínculos entre Canadá, México y Estados Unidos
Ya antes del TLC, Canadá y México eran el segundo y el tercer mercado para las exportaciones agrícolas de los Estados Unidos y el primero y el segundo proveedores de las importaciones agrícolas de dicho país. Desde el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (CUSTA) de 1989, el comercio agrícola bilateral entre estos países había pasado de 5 400 millones a 9 400 millones de dólares en 1992, es decir un aumento del 74 por ciento. Durante el mismo período, la parte del Canadá en los mercados mundiales de las exportaciones agrícolas estadounidenses creció igualmente. También el comercio agrícola bilateral entre Estados Unidos y México aumentó en casi el 97 por ciento, pasando de 3 100 millones a 6 100 millones de dólares en 1992. Análogamente creció durante el período la parte de México en los mercados mundiales de las exportaciones y las importaciones agrícolas de los Estados Unidos.
Se prevé que el comercio entre los tres países se incrementará en virtud del TLC. Por ejemplo, Estados Unidos es el principal exportador de cereales secundarios a México, pero, hasta ahora, las importaciones estaban limitadas por aranceles y licencias de importación. El acuerdo entre México y Estados Unidos sobre agricultura prevé que el sistema de aranceles y licencias terminará en 2008. Se prevé también que Estados Unidos exportará más soja y productos ganaderos como carne de cerdo, de vacuno y aves de corral. Según un estudio, los beneficios de las exportaciones agrícolas de Estados Unidos han pasado de 2 000 a 2 500 millones de dólares incluso sin el TLC. Las principales exportaciones agrícolas de México a Estados Unidos son café, cacao, bananas, frutas y legumbres y ganado vivo. El TLC podría elevar estas exportaciones de 500 a 600 millones de dólares anuales al final del período de transición.
RECUADRO 4 ACCESO AL MERCADO El artículo 302 dispone la eliminación progresiva de los aranceles estadounidenses, canadienses y mexicanos sobre las mercancías que circulen entre los tres países a las que sean aplicables las normas de origen. El artículo 703 contiene los compromisos de los países del TLC respecto a acceso al mercado de los productos agrícolas. Las disposiciones específicas de acceso al mercado contenidas en el CUSTA se siguen aplicando al comercio agrícola entre Canadá y Estados Unidos. En el plazo de 15 años, todos los aranceles quedarán suprimidos para los productos objeto de comercio entre miembros del TLC. La mayoría de los productos que circulan entre Estados Unidos y Canadá estarán exentos de aranceles en 1998 en virtud del CUSTA. Las reducciones de aranceles entre México y Estados Unidos y entre México y Canadá se operarán en cuatro etapas: inmediatamente, a los 5, a los 10 y a los 15 años. Los productos sensibles, como el azúcar para los Estados Unidos y el maíz para México, tendrán períodos de reducción arancelaria de 15 años. Además de los aranceles, el TLC eliminará las restricciones cuantitativas como cupos y licencias de importación para los productos que circulen entre México y Estados Unidos. Los cupos y las licencias de importación se sustituirán por contingentes arancelarios o por aranceles ordinarios. Sobre las importaciones comprendidas en la cantidad del contingente se aplicarán aranceles más bajos o nulos. Las importaciones superiores estarán sometidas a niveles arancelarios que se reducirán progresivamente durante el período de transición. Las barreras no arancelarias para los productos lácteos, las aves de corral y el azúcar seguirán inalteradas con arreglo al acuerdo de comercio agrícola entre México y Canadá. Los tres países han convenido también en eliminar progresivamente los aranceles para los usuarios. NORMAS DE ORIGEN El TLC creará una categoría «Hecho en Norteamérica». Sólo los productos que entren en dicha categoría recibirán trato preferencial en la aplicación de los aranceles del TLC. Los productos ajenos al TLC deberán ser transformados o elaborados de manera significativa en un país del TLC para que se les puedan aplicar las preferencias arancelarias. Por ejemplo, leche, nata, queso, yogur, helados o productos basados en la leche deberán hacerse con leche o productos lácteos del TLC. Los productos sensibles para los Estados Unidos, como cacahuete y sus derivados y productos azucarados, reciben un trato especial. El TLC impone normas más estrictas de origen que serían entonces aplicables. Por ejemplo, para acogerse a los beneficios del TLC, los cacahuetes exportados a los Estados Unidos deben cosecharse en México, y los productos derivados como la manteca de cacahuete deben hacerse con cacahuetes cosechados en México. Normas análogas se aplican al azúcar y a los productos azucarados. REINTEGRO DE DERECHOS DE ADUANA Las prácticas actuales de reintegro de los derechos de aduana, como en los programas mexicanos de maquiladora, y otras exenciones de derechos se eliminan en virtud del TLC. Anteriormente, las industrias participantes en el programa de maquiladora de México podían realizar importaciones sin pagar aduana para producir artículos para la exportación de México. La eliminación del reintegro de derechos será un desincentivo para los países asiáticos y europeos que pretendan establecer plataformas en México o Canadá. DISPOSICIONES ESPECIALES DE SALVAGUARDIA PARA EL AJUSTE DE IMPORTACIONES Durante el período de transición, una cantidad específica de productos podrá entrar en un país del TLC a tarifas preferenciales, pero mayores niveles de importaciones se someterán a tarifas arancelarias más elevadas. PROTECCION SANITARIA Y FITOSANITARIA Todos los países del TLC seguirán protegiendo la salud animal y vegetal. El Acuerdo reconoce el derecho de cada país de determinar el nivel de protección necesario siempre que se base en datos científicos. El TLC alienta a los interlocutores comerciales a adoptar normas internacionales y regionales más estrictas. ACUERDOS COLATERALES La actual administración estadounidense ha negociado tres acuerdos colaterales principales sobre trabajo, medio ambiente y oleadas de importación con Canadá y México. Se reafirma el Tratado original, firmado por la anterior administración, reforzando las leyes nacionales; estableciendo comisiones para resolver contenciosos sobre trabajo y medio ambiente; adoptando salvaguardias contra las oleadas de importaciones; simplificando las fronteras; y promoviendo criterios exigentes. |
Tras un amplio debate sobre los posibles efectos del TLC sobre el empleo, el medio ambiente, la seguridad alimentaria y la agricultura, el Congreso de los Estados Unidos ratificó el Acuerdo en noviembre de 1993. En virtud del TLC todos los aranceles y cupos entre los países miembros habrán quedado suprimidos a fines de 2008, decimoquinto año del período de transición. La zona de libre comercio se establece de conformidad con el Artículo XXIV del GATT. Los objetivos del TLC son: liberalizar el comercio en bienes y servicios; suprimir las barreras a la inversión; proteger y hacer observar los derechos de propiedad intelectual; y establecer un marco para una mayor cooperación trilateral, regional y multilateral con miras a ampliar y promover los beneficios del Acuerdo (véanse en el Recuadro 4 las disposiciones básicas del TLC).
El TLC es el resultado de cuatro grandes acuerdos comerciales. Además, se han firmado acuerdos trilaterales sobre trabajo, medio ambiente y oleadas de importaciones para tratar de cuestiones no comprendidas específicamente en el acuerdo original. Como en el Acuerdo de la Ronda Uruguay, la agricultura es un sector sensible para los tres países y es el único en el que el TLC comprende tres acuerdos bilaterales. En primer lugar, el contenido agrícola del CUSTA se ha incluido en el TLC, mientras que México ha negociado dos acuerdos independientes de libre comercio para la agricultura: uno con Estados Unidos y otro con Canadá.
El acuerdo bilateral agrícola entre México y Estados Unidos trata de las barreras arancelarias y no arancelarias para todos los productos. Productos agrícolas de especial importancia como el maíz para México y el azúcar para Estados Unidos tienen períodos más largos de transición (véase el Recuadro 4).
México tiene aranceles más elevados que los Estados Unidos, aunque, desde su adhesión al GATT en 1986, sus barreras arancelarias y no arancelarias se han reducido. Por ejemplo, las tasas arancelarias máximas de México se redujeron del 100 al 20 por ciento.
Cuando se ratificó el TLC, los derechos medios de importación sobre productos estadounidenses que entraban en México eran del 10 por ciento, 2,5 veces más que los percibidos por los Estados Unidos (con un promedio del 4 por ciento sobre productos mexicanos). Los aranceles mexicanos sobre todos los productos industriales habrán desaparecido en un plazo de diez años, y dentro de 15 años se eliminarán sus aranceles sobre todos los productos, incluidos los agrícolas. Los productos de países no pertenecientes al TLC importados a México estarán sometidos a aranceles de hasta el 20 por ciento. Para estos países, además de los aranceles, seguirán en vigor en México las licencias de importación para maíz, trigo, cebada, malta, frijoles, aves de corral, huevos, leche en polvo desnatada, uvas de mesa y papas. Algunos otros países latinoamericanos y caribeños que tienen acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales con México reciben un trato arancelario preferencial al nivel estipulado en los acuerdos [por ejemplo, Chile en virtud del Acuerdo de Libre Comercio México-Chile y un grupo de países centroamericanos en virtud del Mercado Común Centroamericano (MCCA)].
La integración económica gracias al TLC se traducirá no sólo en ganancias comerciales sino también en un mayor crecimiento económico determinado por el crecimiento de la productividad sobre una base competitiva y por economías de escala. Los tres países Canadá, México y Estados Unidos ganarán con la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias. A más largo plazo, las mayores ganancias se prevén para México. Según estudios estadísticos, la renta real mexicana debería aumentar del 0,3 por ciento, suponiendo rendimientos de escala constantes y sin afluencia de capital, al 6,8 por ciento, dando cabida a la migración laboral y a un crecimiento del capital nacional mexicano del 7,6 por ciento. Sin nuevas inversiones, la eliminación de las medidas comerciales en las fronteras producirá sólo ligeras ventajas en la renta real de México y ningún cambio en la renta real de Estados Unidos. Se prevé que los salarios, especialmente para los trabajadores rurales de México, bajarán si no hay incrementos de capital. En caso de crecimiento del capital, las proyecciones indican ventajas mayores especialmente para México. Los flujos de capital, sea de fuera de México o por movilidad intersectorial, deberían elevar las inversiones y la productividad y podrían dar impulso a las tasas de crecimiento de la renta real muy por encima de los incrementos proyectados en Estados Unidos o Canadá. En estudios dinámicos, las ganancias sociales o los cambios en la renta real derivados del TLC para México podrían llegar al 8 por ciento, y el comercio agrícola aumentaría igualmente.
A corto plazo, si no se ha producido movilidad de capital, se prevé que la medida de ajuste tendrá que ser mayor en México que en Estados Unidos o Canadá. Las estimaciones de los efectos de la liberalización del comercio y de los cambios en las políticas nacionales indican una migración rural total de 500 000 a 700 000 trabajadores al final del período de transición. En previsión de ello, México ha adoptado una nueva política agraria, PROCAMPO, que aportará ayuda monetaria directa principalmente a los agricultores de subsistencia (véase el Análisis por regiones, América Latina y el Caribe).
En conjunto el TLC tendrá escaso efecto sobre la economía de los Estados Unidos; el resultado sería un incremento de menos del 1 por ciento en el PIB del país. Sin embargo, según las investigaciones la agricultura se beneficiará considerablemente del TLC, pues se espera que éste cree 200 000 nuevos empleos relacionados con la exportación, de los cuales 56 000 en la agricultura e industrias conexas. En virtud del TLC, la mitad de los productos que Estados Unidos exporta normalmente a México podrían venderse en este país totalmente libres de impuestos desde 1° de enero de 1994. Se espera que esta proporción aumente hasta más de dos tercios dentro de cinco años.
México enviará más frutas y legumbres de invierno a los Estados Unidos cuando se supriman los aranceles estacionales de estos productos en el último país. Los productores de maíz, especialmente los que utilizan los canales comerciales, se reorientarán hacia otros productos en virtud del plan PROCAMPO. En consecuencia, México importará más maíz. Se prevé también que importará más ganado y productos ganaderos en virtud del TLC, puesto que se eliminarán los aranceles mexicanos de importación de reses y carne de vacuno. Ello no obstante, se prevé que, con el TLC, México exportará más ganado de engorde a los Estados Unidos. A corto plazo, aunque México tendrá que hacer más ajustes en la agricultura, adquirirá un acceso permanente al mercado de los Estados Unidos. El ajuste más duro corresponderá a los productores rurales de maíz, que tendrán que reorientarse hacia otros productos.
Antes del CUSTA, el promedio de los aranceles canadienses para productos imponibles de los Estados Unidos era del 9,9 por ciento, mientras que el promedio del arancel estadounidense para artículos canadienses era del 3,3 por ciento. Al final del período de transición de 15 años del TLC, la mayor parte del comercio agrícola dentro de los tres países del TLC estará exento de derechos de aduana. En 1989 el CUSTA quedó incorporado al TLC o modificado dentro de éste, excepto para sus disposiciones agrícolas. Por ejemplo, los planes de supresión de aranceles para automóviles y otros artículos objeto de comercio entre ambos países se mantendrán sin cambio, pero, como las normas de origen, las salvaguardias y las normas sanitarias y fitosanitarias se negociaron a tres partes, serán las normas de origen del TLC, y no las del CUSTA, las que se apliquen a automóviles, textiles y productos agrícolas. Como todas las obligaciones contraídas en virtud del CUSTA quedan modificadas por el TLC, Estados Unidos y Canadá suspenderán la aplicación del CUSTA a la entrada en vigor del TLC. Aunque el comercio entre los dos países ha aumentado desde que entró en vigor el CUSTA en 1989, las ganancias de Canadá en agricultura en virtud del TLC serán pocas.
El acuerdo comercial bilateral México-Canadá tendrá escaso efecto para Canadá. Más del 85 por ciento de las importaciones agrícolas canadienses procedentes de México están ya exentas del pago de derechos. El TLC facilitará a México el acceso al mercado de café, jugo de naranja y algunos productos cárnicos. Aunque todos los aranceles quedarán suprimidos en un período de diez años, la mayoría de las barreras no arancelarias sobre productos sensibles permanecerán inalteradas. El comercio total entre México y Canadá fue sólo de 3 300 millones de dólares en 1992, correspondiendo 357 millones al comercio agrícola; no se prevé un aumento significativo en virtud del TLC.
Los efectos de una integración económica como la del TLC sobre el crecimiento de la productividad son importantes no sólo para los países directamente afectados, sino que además podrían traducirse en estímulo para el resto del hemisferio occidental. En consecuencia, el TLC produciría mayores beneficios derivados básicamente de las ganancias en eficiencia y productividad obtenidas por el aumento de las inversiones.
Para el futuro se plantean diversas cuestiones: ¿qué país o grupo de países serán los próximos en incorporarse al TLC (y qué criterios determinarán la incorporación)?; ¿qué estructura tendría un eventual Tratado de Libre Comercio del hemisferio occidental?; y ¿se daría a la agricultura un trato especial? El TLC ha respaldado lo que proponía la Enterprise for the Americas Initiative: que se promueva una mayor integración económica entre los Estados Unidos y el resto del hemisferio occidental. La legislación estadounidense que aplica el TLC indica que los países que deseen negociar futuros tratados de este tipo con los Estados Unidos deben responder a ciertos criterios: tener gobiernos elegidos democráticamente y una fuerte base económica. El 1° de julio de 1994 o antes de esa fecha; y de nuevo el 1° de julio de 1997 o antes, el Presidente de los Estados Unidos debe presentar al Congreso un informe con su recomendación sobre negociaciones para el libre comercio con países distintos de Canadá y México. Las conclusiones del informe ofrecerán un mecanismo para continuar la integración económica regional.
Unos pocos países con importantes reformas económicas y comerciales en curso responderían a los criterios esbozados en la legislación de aplicación del TLC. Chile tiene una economía fuerte y estable y una elevada tasa de crecimiento económico, previéndose que será el próximo país en incorporarse al TLC o en negociar un tratado bilateral de libre comercio con Estados Unidos. Tal tratado tendría escaso efecto sobre la economía de los Estados Unidos, mientras que Chile podría obtener importantes ventajas.
Todavía es pronto respecto a otros países en proceso de reestructuración de sus economías. Pueden necesitar varios años para alcanzar los niveles de reforma fundamental y reestructuración de México y Chile. Algunos países Argentina, Colombia y Venezuela tal vez no queden muy a la zaga de Chile. En cambio, otros países de América Central y el Caribe tienen mucho que hacer para satisfacer los criterios. Además, ambos grupos reciben ya trato preferencial de los Estados Unidos: la Caribbean Basin Initiative (CBI), el Sistema Generalizado de Preferencias y el trato especial para las importaciones destinadas a la reexportación desde zonas de elaboración de exportaciones.
La experiencia del TLC indica que el acceso al mercado no es el único criterio para negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos. Otras cuestiones como derechos de propiedad intelectual, medio ambiente y seguridad alimentaria figuran entre los intereses principales de Estados Unidos. Además, el aumento potencial de las exportaciones estadounidenses de cereales a países latinoamericanos y caribeños presionaría a los agricultores de esos países, mientras que el aumento potencial del comercio de artículos baratos con alta densidad de trabajo crearía también cierta preocupación en Estados Unidos. Para muchos países, la magnitud de las ventajas económicas a largo plazo derivadas del libre comercio en la región dependerán de la forma y la estructura que adopte la zona de comercio. El acceso al gran mercado estadounidense parece ser un objetivo primario de muchos países que tratan de negociar un pacto de libre comercio.
Una verdadera zona de libre comercio se compone de países miembros que se adhieren al mismo pacto comercial y reducen o eliminan por igual las barreras comerciales entre sí. Un ámbito regional de libre comercio construido en torno a una serie de acuerdos bilaterales o trilaterales separados limita las posibilidades de obtener plenas ventajas económicas del comercio. Los actuales acuerdos de integración en el hemisferio occidental son una red tejida entre miembros y, en algunos casos, son pequeños acuerdos de integración dentro de otros mayores. Por ejemplo, los cinco miembros del Pacto Andino son también miembros de la más extensa Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), como lo son los miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y los signatarios del acuerdo de libre comercio Chile-México. Además de su acuerdo con México, Chile ha firmado también acuerdos de libre comercio con otros dos miembros de la ALADI, Bolivia y Venezuela. México, además de pertenecer a la ALADI, de tener un acuerdo con Chile y de estar en el TLC, ha negociado otro acuerdo análogo con Colombia y Venezuela, que son también miembros de la ALADI. Una red análoga de acuerdos de integración se ha tejido dentro del Mercado Común Centroamericano (CACM). Es preciso salir de esta proliferación de integraciones económicas y vinculaciones múltiples, porque cada acuerdo tiene sus propias normas, que pueden no ser compatibles con las demás. En consecuencia, la forma actual de acuerdos de integración es excesivamente compleja y se opone a un proceso coherente de negociación del propuesto TLC para todo el hemisferio.
Chile, por ejemplo, tiene mucho interés en un pacto comercial bilateral con Estados Unidos, pero ha manifestado también interés por negociar la adhesión al actual TLC. Si compartieran este enfoque un gran número de países de la región, se llegaría a una serie de pactos comerciales separados. Los economistas llaman radial a esta estructura. Los países periféricos no están directamente vinculados entre sí, sino que cada uno de ellos se vincula al país central. Los países periféricos en este sistema pueden no obtener plenas ventajas del libre comercio, ya que no hay mayores oportunidades para la especialización y el comercio mediante la reducción de las barreras de acceso al mercado.
El planteamiento que se da en Estados Unidos al libre comercio regional (mediante la CBI, el CUSTA, el TLC y una serie de acuerdos «marco» con otros diez países latinoamericanos para negociar pactos de libre comercio en alguna fecha futura) se asemeja a un sistema radial. No obstante, su enfoque del regionalismo parece haber cambiado. La legislación estadounidense para la aplicación del TLC permite que los países negocien su adhesión al TLC. Además, algunos países latinoamericanos han manifestado interés por negociar un Tratado Latinoamericano de Libre Comercio (TLALC) para después, desde una posición negociadora más fuerte, negociar con Estados Unidos un tratado para todo el hemisferio. Por uno u otro conducto (a través del TLC actual o de un TLALC que se ampliara a Estados Unidos y Canadá), parece ahora que un Tratado de Libre Comercio del hemisferio occidental sería una zona de libre comercio más verdadera, suprimiendo sus miembros las barreras que se oponen al acceso al mercado para todos los demás países miembros.
Una segunda cuestión estructural se refiere a la agricultura y al trato que recibiría este sector al aumentar el número de miembros del TLC (actual o de todo el hemisferio). La agricultura se negoció separadamente tanto en el CUSTA como en el TLC, en gran medida por las mismas razones que apoyaron el trato diferencial dado a la agricultura en las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT. Las medidas fronterizas respecto a los alimentos y productos agrícolas son con frecuencia elementos clave en el sistema de ayuda a la agricultura nacional de un país. Para eliminar o modificar esas medidas fronterizas es preciso poner en la mesa de negociaciones las respectivas políticas agrarias nacionales.
En el CUSTA y en el TLC, Estados Unidos, Canadá y México no estaban dispuestos a que sus políticas agrícolas básicas fuesen objeto de negociación. Además, la supresión de ayudas a la agricultura distorsionadoras del comercio debía ser un elemento principal en el reciente acuerdo del GATT. El Acuerdo sobre Agricultura de la Ronda Uruguay no dará lugar, por supuesto, a la anulación de todas las políticas distorsionadoras del comercio que forman parte del sistema de ayuda a la agricultura de un país. La cuestión que interesa es: ¿en qué medida puede aumentar el número de miembros del TLC (o de un TLC hemisférico) antes de que las políticas agrarias nacionales sean objeto de negociación? Para que un pacto comercial regional produzca plenas ventajas económicas, es preciso incluir el comercio libre de alimentos y productos y agrícolas.
Seguridad alimentaria y desarrollo económico en los pequeños países insulares
La pesca y los productos pesqueros desempeñan un papel especial en el mantenimiento de la seguridad alimentaria de los pequeños países en desarrollo insulares, casi todos los cuales tienen escasas oportunidades para un desarrollo basado en la tierra y dependen estrechamente de sus recursos pesqueros tanto para su alimentación como para su desarrollo económico.
La mayoría de los pequeños estados en desarrollo insulares sólo pueden producir un exiguo número de cultivos. Además, suele haber poco espacio para una extensa producción animal, aunque a menudo los gobiernos fomentan la cría de animales pequeños y aves de corral. En consecuencia, la suma total y per cápita de alimentos disponibles procedentes de los recursos de la tierra es muy restringida en la mayoría de estos estados, en particular en los que consisten en atolones de muy poca fertilidad. Por añadidura, las escaseces de alimentos resultantes de devastaciones producidas por catástrofes naturales, cuya frecuencia parece aumentar, acentúan la dependencia de los isleños respecto a sus recursos pesqueros para su alimentación.
Las tasas anuales de consumo de pescado per cápita en los pequeños estados en desarrollo insulares figuran entre las más altas del mundo. En 1990 el consumo per cápita en muchos de estos estados pasó de 50 kg, frente a un promedio de 9 kg en otros países en desarrollo y 27 en los países desarrollados. De hecho, en algunos de estos estados el pescado aporta hasta el 95 por ciento de la ingesta total de proteínas animales de la población. Dado este papel preponderante del pescado en la alimentación, es preciso promover enérgicamente el uso racional de los recursos pesqueros, en particular de la pesca costera, y deben reforzarse los mecanismos existentes de gestión para asegurar un uso sostenible de los recursos y evitar la seguridad alimentaria.
Las limitadas oportunidades de desarrollo industrial de muchos pequeños estados insulares en desarrollo les imponen estrategias de desarrollo económico estrechamente vinculadas al uso de sus recursos pesqueros. En efecto, los ingresos obtenidos por algunos de la explotación y elaboración de sus recursos de la pesca pasan del 50 por ciento de los ingresos del sector público. Ello significa que, en estos estados, la pesca es el motor nacional del crecimiento, en el que se apoyan programas sociales y económicos más amplios como sanidad y educación.
Una gestión efectiva de la pesca en los pequeños estados insulares tiene una importancia crítica para asegurar que los recursos se utilicen y, en lo posible, se desarrollen de manera sostenible. En muchos de estos estados, los recursos marinos costeros, especialmente cerca de las zonas urbanas o suburbanas, están sometidos a una fuerte presión pesquera; esta situación continuará, ya que las tasas de crecimiento de la población suelen ser elevadas.
Una consideración clave para promover la gestión pesquera en los pequeños estados insulares en desarrollo es la necesidad de reforzar la capacidad institucional nacional. Las administraciones pesqueras de estos países suelen ser pequeñas y frágiles, careciendo de conocimientos técnicos especializados. Los programas para reforzar la administración pesquera son pues importantes para mejorar la gestión de la pesca y las prácticas de desarrollo.
En aquellos estados insulares en que la pesca ha sido explotada tradicionalmente por grupos empresariales, debe reconocerse la importancia de este sistema de gestión y deben estudiarse medios para que las prácticas tradicionales de gestión se puedan utilizar hoy con éxito para el mejor aprovechamiento de los recursos costeros.
Conscientes de la vulnerabilidad física y económica de cada uno por separado y de la importancia de la pesca para las vidas de todos los habitantes, los pequeños estados insulares en desarrollo han constituido diferentes órganos pesqueros regionales para coordinar la gestión y las actividades de desarrollo de la pesca. Estos órganos han desempeñado un papel notable ayudando a los estados a aplicar las disposiciones de la Convención sobre el Derecho del Mar (Naciones Unidas, 1982) y las recomendaciones y políticas convenidas en la Conferencia Mundial sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros (FAO, 1984).
Cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación en alta mar
Durante siglos, los armadores o navieros han considerado conveniente abanderar sus buques en ciertos estados. En los últimos años, el recurso a los llamados pabellones de conveniencia ha permitido a los armadores pagar impuestos reducidos y les ha brindado otras ventajas. Algunos estados de abanderamiento no han sido exigentes en cuanto a las normas de mantenimiento de los buques, y las condiciones de la tripulación han quedado muy por debajo de las requeridas por los registros nacionales reconocidos.
La cuestión del reabanderamiento de los buques pesqueros no saltó a la actualidad hasta mediados de los años ochenta, cuando aumentaron los buques de altura que trataban de eludir las reglamentaciones establecidas en los acuerdos internacionales para la ordenación de la pesca.
En 1992, la Conferencia Internacional de Pesca Responsable reunida en Cancún, México, condenó la práctica del reabanderamiento e instó a tomar medidas inmediatas. Ulteriormente, en noviembre de 1992, el Consejo de la FAO en su 105° período de sesiones propuso la elaboración prioritaria de un acuerdo contra el reabanderamiento.
La FAO realizó una serie de consultas, empezando con un pequeño grupo de expertos en febrero de 1993. Pronto quedó claro que la autoridad competente en cuestiones relativas a abanderamiento en un estado de un buque pesquero rara vez era la misma que la competente en ordenación de la pesca. Se convino, pues, en que para impedir el reabanderamiento de los buques pesqueros debía transferirse la competencia sobre atribución del pabellón a los organismos ordenadores de la pesca. En consecuencia, cuando en marzo de 1993 se reunió el Comité de Pesca (COFI) en su 20° período de sesiones, estableció un grupo de trabajo abierto para seguir elaborando la idea de autorizar a los buques a pescar en alta mar y de condicionar esta autorización a condiciones determinadas por los organismos ordenadores de la pesca.
El Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar se aprobó en el 27° período de sesiones de la Conferencia de la FAO en noviembre de 1993 y entrará en vigor cuando la 25a carta de ratificación haya sido depositada en poder del Director General de la FAO.
El Acuerdo dispone que los estados de abanderamiento tomarán las medidas necesarias para asegurar que los buques que navegan bajo su pabellón no se dediquen a actividades que socavan la efectividad de las medidas internacionales de conservación y ordenación. No deben permitir que ninguno de los buques acogidos a su pabellón sea utilizado para pescar en alta mar sin autorización de las autoridades nacionales competentes. Además, los estados de abanderamiento no deben conceder a los buques que ostenten su pabellón autorizaciones para pescar en alta mar si no se consideran capaces, teniendo en cuenta los vínculos entre ellos y los buques de que se trata, de ejercer de manera efectiva sus responsabilidades en virtud del acuerdo respecto a esos buques. El Acuerdo trata también de limitar la libertad de los buques con malos antecedentes para cambiar de pabellón y obtener una nueva autorización para pescar en alta mar (a menos que pueda probarse, sin duda alguna, que ha habido un verdadero cambio de propietario).
El Acuerdo dispone que los estados de abanderamiento informarán a la FAO sobre los detalles técnicos de los buques a los que autoricen a pescar y cuidarán de mantener buenas relaciones de información entre la FAO y todas las partes. Del mismo modo, se informará a la FAO sobre las medidas que los estados de abanderamiento tomen contra los buques infractores.
En general, el Acuerdo es aplicable a todos los buques que operen en alta mar. Los buques de menos de 24 m de eslora, no obstante, están exentos de algunas disposiciones del Acuerdo, pero no de la obligación principal asumida por el estado de que los buques no socaven la efectividad de las medidas internacionales de conservación y ordenación.
3 Panos WorldAIDS, mayo de 1994.
4 PNUD. Choices, septiembre de 1993.
5 The Lancet, 7 de noviembre de 1992.
6 G. Kambou, S. Deverjan y M. Over. 1993. The economic impacts of AIDS in an African country: simulations with a computable general equilibrium model of Cameroon. Journal of African Economies, 1(1).
7 The Lancet, 23 de abril de 1994.
8 Atlantic Information Services. 1994. AIDS reference guide: a sourcebook for planners and decision makers. Wáshington, D.C.
9 PNUD, op. cit., nota 4, pág. 46.
10 Atlantic Information Services, op. cit., nota 8, pág. 51. (Nota: no se dan cifras en apoyo de esta afirmación.)
11 La OMS observa que «las élites bien instruidas... fueron las primeras en cambiar sus estilos de vida cuando se dispuso de información sobre la enfermedad y su prevención».
12 El mayor acuerdo parece darse sobre la categoría más amplia de los efectos (elevación de la temperatura media mundial, por ejemplo); el acuerdo sobre la forma y la índole de los efectos es tanto menor cuanto más definida es la zona geográfica.
13 En los últimos años, sin embargo, los aumentos han sido menores (véanse las notas 3 y 4 del Cuadro 2).
14 S. Jelgersma, M. Van der Zijp y R. Brinkman. 1993. Sea level rise and the coastal lowlands in the developing world. Journal of Coastal Research, 9(4): 958-972.
