ANALISIS MUNDIAL

III. Cuestiones escogidas

RENDIMIENTO DE LAS IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES DE ALIMENTOS EN LOS PAISES DE BAJOS INGRESOS Y CON DEFICIT DE ALIMENTOS CON MENOR CAPACIDAD PARA FINANCIAR SUS IMPORTACIONES

Introducción

Numerosos países de bajos ingresos, aunque la agricultura predomina en general en sus economías, son importadores netos de alimentos desde hace mucho tiempo. Además, en los dos últimos decenios, la balanza comercial de alimentos ha tendido a empeorar para la mayoría de ellos. Ni su producción ni sus recursos financieros para importar han crecido en la misma medida que la demanda de alimentos. La capacidad de pagar las importaciones de alimentos depende decisivamente de los ingresos de exportación que, en muchos casos, han sido insuficientes. Estos problemas son especialmente agudos en los países examinados en esta sección, a saber, los de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), con la menor capacidad para financiar sus importaciones de alimentos. En este grupo figuran 31 países y constituye un subgrupo del grupo de PBIDA definido por la FAO en el que figuran actualmente 88 países.

La dependencia excesiva de las importaciones de alimentos de muchos países pobres ha ocupado siempre un lugar prominente en el debate sobre el desarrollo, pero la reciente conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT ha hecho que se preste una atención aún mayor a este tema. Se espera que la liberalización del comercio haga subir los precios de los productos agrícolas en los mercados internacionales. Además, varios de estos países se verán cada vez más obligados a pagar los precios del mercado mundial, a medida que se vayan reduciendo las subvenciones a la exportación en su favor. Esto puede crear la oportunidad de incrementar la producción agrícola y el empleo rural en los países importadores, en la medida en que se permita que las subidas de los precios lleguen hasta los productores agrícolas. Sin embargo, los beneficios a largo plazo que puedan derivarse en lo relativo a la producción interna, a las exportaciones y a las posibilidades de sustituir las importaciones deberán sopesarse en relación con los problemas inmediatos de tener que pagar más para satisfacer las necesidades de importación de alimentos y posiblemente hacer pagar precios más altos a los consumidores.

Muchos países con déficit de alimentos son grandes receptores de ayuda alimentaria y beneficiarios de otros acuerdos de socorro de urgencia. Se han beneficiado también de la asistencia financiera exterior y otras formas de afluencia de recursos no generada por las exportaciones. Sin embargo, se necesita una solución a plazo más largo, teniendo en cuenta que las perspectivas de la asistencia exterior no son alentadoras y que los recursos de la ayuda alimentaria, que están disminuyendo ya en los últimos años, pueden seguir reduciéndose a causa del descenso de las reservas de alimentos previsto como consecuencia del acuerdo de la Ronda Uruguay. En este análisis se trata de ofrecer información cuantitativa sobre algunos de los determinantes del problema, que pueda constituir una referencia útil para elaborar políticas apropiadas a largo plazo.

La evolución y estructura de las importaciones de alimentos

Los 31 países con déficit de alimentos aquí analizados fueron elegidos entre los 88 PBIDA sobre la base del criterio de que sus importaciones de alimentos absorbieron una cuarta parte o más de sus ingresos totales de exportación durante 1988-90.

En el Cuadro 2 se ofrece información básica sobre los países con déficit de alimentos. La mayoría de los países de este grupo son pequeños en cuanto a población: sólo 10 de ellos superan los 10 millones de habitantes. Sin embargo, la suma total de su población aumentó de 270 millones en 1972 a 400 en 1991, lo que implica unas tasas en general elevadas de crecimiento demográfico. Son también, por definición, países de bajos ingresos con un PIB per cápita inferior a 1 000 dólares EE.UU. en 1991. En algunos de ellos (Mozambique, Guinea-Bissau, Somalia, Sierra Leona, Etiopía y Nepal) el PIB era de 200 dólares o menos.

CUADRO 2
Población y PIB per cápita actual de los países con déficit de alimentos
	1972		1991
	Población	PIB per cápita	Población	PIB per cápita
	(miles)	(dólares EE.UU.)	(miles)	(dólares EE.UU.)
Cabo Verde	273	150	380	750
Gambia	489	130	958	340
Lesotho	1 110	110	1 812	580
Djibouti	198	...	467	...
Mozambique	9 845	...	16 108	80
Guinea-Bissau	551	160	1 001	200
Somalia	4 559	90	7 805	120
Comoras	279	110	510	510
Sierra Leona	2 760	160	4 243	200
Etiopía	30 476	70	52 954	120
Burkina Faso	5 848	70	52 954	120
Togo	2 121	150	3 770	410
Senegal	4 405	230	7 624	730
Benin	2 800	140	4 886	380
Rwanda	3 954	80	8 707	250
Malí	5 564	80	8 707	250
Mauritania	1 277	180	2 024	510
Haití	4 677	100	6 593	380
Nicaragua	2 204	370	3 773	300
República Dominicana	4 672	430	7 197	940
Samoa	...	...	...	...
Bangladesh	80 000	80	112 000	210
Camboya	7 114	...	8 774	...
Afganistán	14 356	...	19 062	...
Nepal	11 890	80	19 401	180
Laos	2 844	...	4 384	250
Sri Lanka	12 861	190	17 247	500
Maldivas	127	...	227	...
Egipto	34 253	260	53 571	610
Yemen	6 549	...	12 999	520
Sudán	15 167	230	25 812	...
Fuentes: Banco Mundial, Cuadros mundiales, 1994; FAO.

La magnitud del problema de las importaciones de alimentos varía mucho entre los países (Cuadro 3). En 1989-91 el valor de las importaciones de alimentos en porcentaje de los ingresos totales de exportación varió del 24,2 por ciento (Maldivas) al 493,5 por ciento (Cabo Verde). Otros países en los que los ingresos totales de exportación fueron insuficientes para financiar las importaciones de alimentos fueron: Gambia (con una relación de las importaciones de alimentos a las exportaciones del 168,8 por ciento), Lesotho (173,7 por ciento), Guinea-Bissau (109,9 por ciento) y Samoa (166,5 por ciento). En estos países resulta difícil explicar cómo es posible financiar las importaciones de alimentos, y mucho menos aún las importaciones esenciales. Sin embargo, existen fuentes de financiación distintas de las exportaciones, tales como importantes transferencias netas oficiales (que beneficiarían a Cabo Verde y Guinea-Bissau, pero también a muchos otros países del grupo); las remesas de los emigrantes (por ejemplo, los trabajadores emigrantes de Lesotho, la mayoría de los cuales trabajan en Sudáfrica); ingresos procedentes del turismo (como en Samoa, Gambia y otros países); reexportaciones no contabilizadas en las estadísticas oficiales (como en Gambia); y un fuerte componente de ayuda alimentaria en el total de las importaciones de alimentos.

CUADRO 3 I
Indicadores de la cuantía de las importaciones de alimentos de los países con déficit de alimentos y de su importancia en el comercio total (por regiones)
	Valor de las importaciones de alimentos	Importaciones de alimentos: total de las importaciones	Importaciones de alimentos: ingresos de exportación	Importaciones de alimentos per cápita
	(miles de $EE.UU.)	(%)	(%)	($EE.UU.)
1961-63
Africa subsahariana	136 132	19,0	27,9	2,2
América Latina y el Caribe	29 091	11,7	10,2	3,2
Asia y el Pacífico	237 337	24,1	27,6	2,5
Cercano Oriente y Africa del Norte	256 547	19,6	29,9	5,8
TOTAL	659 107	20,2	26,5	3,2
1975-77
Africa subsahariana	604 016	18,8	32,6	6,7
América Latina y el Caribe	188 456	12,1	13,2	14,9
Asia y el Pacífico	652 072	28,2	46,0	4,9
Cercano Oriente y Africa del Norte	1 419 944	22,8	61,9	23,3
TOTAL	2 864 488	21,5	41,0	9,7
1989-91
Africa subsahariana	1 626 928	20,8	47,7	13,1
América Latina y el Caribe	452 089	15,9	36,7	26,1
Asia y el Pacífico	1 197 395	14,9	31,2	6,6
Cercano Oriente y Africa del Norte	3 144 237	25,3	82,4	35,2
TOTAL	6 420 685	20,6	52,2	15,6
Fuente: FAO.

Junto a estas situaciones extremas, hay muchos otros países que gastan un porcentaje muy alto de sus ingresos de exportación en la importación de alimentos. Por término medio, los países con déficit de alimentos en su conjunto gastan poco más del 50 por ciento en importaciones de alimentos: el 82,4 por ciento en los países del Cercano Oriente y Africa del Norte; el 47,7 en los del Africa subsahariana; y alrededor del 33 por ciento en las otras dos regiones.

Quizás es incluso más alarmante la tasa de crecimiento de estos porcentajes. En 1961-63 el grupo de países gastaban por término medio el 26 por ciento de sus ingresos de exportación en la importación de alimentos, la mitad del porcentaje de los últimos años. En cierta medida, podría sostenerse esta tendencia con el incremento de los ingresos de fuentes distintas de la exportación o no oficiales, como ya se ha indicado.

Otra forma posible de evaluar la cuestión de las importaciones en los países con déficit de alimentos es examinar la parte que representan sus importaciones de alimentos en el total de las importaciones de mercancías. Es este un indicador importante de las prioridades o necesidades generales de importación de un país. Si los alimentos representan una parte elevada de las importaciones totales, quiere decir que (aparte de sus dificultades para financiar dichas importaciones) el país en cuestión carece también de la posibilidad de financiar el proceso de desarrollo importando insumos productivos. Esta situación es característica de los países examinados. Por término medio, alrededor de la quinta parte de sus importaciones totales son de alimentos, y este porcentaje se ha mantenido constante a lo largo de los últimos 30 años. La cifra comparable es de alrededor del 10 por ciento para los países en desarrollo en conjunto. La gravedad de este problema varía considerablemente entre los distintos países. En Mauritania y Sierra Leona, por ejemplo, más de la mitad de las importaciones totales son de alimentos, y los cereales representan alrededor de la mitad de las importaciones de alimentos (Cuadros 4 y 5). En este grupo, en su conjunto, la parte que las importaciones de cereales ocupan en el total se ha mantenido bastante constante durante los últimos 30 años, salvo a mediados de los años sesenta (después de la crisis alimentaria mundial) en que aumentó al 60 por ciento de las importaciones de alimentos. Ha tendido a aumentar en el Africa subsahariana; se ha mantenido inalterada en América Latina y el Caribe y en el Cercano Oriente y Africa del Norte, y ha disminuido en Asia y el Pacífico.

CUADRO 4
Parte de los cereales en las importaciones de alimentos (por países)
	1961	1975-77	1989-91
	(...................... porcentaje ......................)
Cabo Verde	49,0	46,5	48,4
Gambia	50,0	50,1	30,5
Lesotho	2,7	23,1	14,4
Djibouti	54,4	25,0	28,8
Mozambique	37,2	70,9	67,7
Guinea-Bissau	40,5	60,0	73,0
Somalia	45,8	62,9	74,5
Comoras	84,9	65,7	57,5
Sierra Leona	25,3	22,6	54,3
Etiopía	19,4	61,4	75,5
Burkina Faso	15,8	34,9	48,6
Togo	14,4	14,7	43,6
Senegal	3,2	45,5	47,5
Benin	21,6	38,8	51,8
Rwanda	0,0	10,8	24,1
Malí	7,7	41,6	32,1
Mauritania	40,8	37,1	35,3
Haití	48,0	64,0	48,3
Nicaragua	43,7	30,5	50,8
República Dominicana	44,3	64,8	42,2
Samoa	23,3	23,4	18,7
Bangladesh	96,1	93,3	52,6
Camboya	17,7	88,5	80,4
Afganistán	33,6	6,4	38,0
Nepal	3,4	0,5	3,7
Laos	88,5	92,3	44,3
Sri Lanka	46,4	85,2	40,5
Maldivas	29,7	41,8	54,2
Egipto	66,8	68,7	54,9
Yemen	23,9	31,3	42,3
Sudán	18,2	16,8	56,9
Fuente: FAO.

CUADRO 5
Parte de los cereales en las importaciones de alimentos (por regiones)
	1961-63	1975-77	1989-91
	(........................ porcentaje ........................)
Africa subsahariana	32,1	43,6	48,4
América Latina y el Caribe	45,1	56,9	45,8
Asia y el Pacífico	63,2	82,1	42,9
Cercano Oriente y Africa del Norte	52,1	57,8	52,6
TOTAL	51,1	60,3	49,2
Fuente: FAO.

Origen de las importaciones

En el Cuadro 6 se indican las procedencias de las importaciones totales y de las de alimentos de todos los países en desarrollo en su conjunto (véase también Diversificación de los mercados e intensificación de los intercambios intrarregionales).No se dispuso de información sobre la procedencia de las importaciones para el grupo de países con déficit de alimentos solamente, pero se puede suponer que las pautas de este grupo son muy semejantes a las del conjunto de los países en desarrollo.

CUADRO 6
Estructura de las exportaciones por procedencias (todos los productos, todos los alimentos)
Origen	Todos los productos			Todos los alimentos
	1970	1980	1991	1970	1980	1991
Países de economía de mercado desarrollada	72,2	62,7	63,5	61,4	62,7	57,1
Países en desarrollo	19,0	29,6	29,2	28,5	27,7	34,9
Países de Europa central y oriental	6,9	5,9	1,7	4,6	3,9	1,6
Países socialistas de Asia	1,8	1,8	5,6	5,5	5,6	6,4
TOTAL MUNDIAL	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
Fuente: UNCTAD, Handbook of international trade and development statistics, 1993.

En 1991, las importaciones de alimentos procedieron principalmente de economías de mercado desarrolladas (57 por ciento del total), mientras que de los países en desarrollo procedió sólo el 35 por ciento y de los de Europa central y oriental y socialistas de Asia, el 8 por ciento. La dependencia con respecto a las economías de mercado desarrolladas para las importaciones de alimentos fue algo superior en 1970 y 1980, pero hay que señalar que los países en desarrollo dependen aún más de las economías de mercado desarrolladas para obtener importaciones distintas de las de alimentos.

Estructura de las exportaciones y exportaciones agrícolas

Los países con déficit de alimentos dependen fuertemente tanto de las importaciones de alimentos como, al mismo tiempo, de los ingresos de exportación de productos agrícolas (Cuadros 7A y 7B).

En 1990, la parte de las exportaciones agrícolas en el total de las exportaciones superó el 80 por ciento en 10 de los 26 países de los que se dispone de datos. En otros cinco países fue superior al 60 por ciento. Sin embargo, en general tendió a disminuir durante los tres últimos decenios, debido en gran medida al mal rendimiento del sector de las exportaciones agrícolas.

CUADRO 7A
Estructura de las exportaciones por categorías principales (porcentaje del valor total de las exportaciones)
País	Todos los alimentos		Materias primas agrícolas
	1970	1990	1970	1990
Cabo Verde	80,6	83,32	1,9	-
Gambia	99,8	87,36	0,2	1,66
Lesotho	...	...	...	...
Djibouti	...	...	...	...
Mozambique	57,2	65,77	23,1	4,07
Guinea-Bissau	...	...	...	...
Somalia	85,5	85,63	8,2	11,13
Comoras	69,3	71,07	0,4	1,67
Sierra Leona	16,4	31,17	0,7	0,57
Etiopía	85,9	77,26	10,7	16,8 6
Burkina Faso	67,9	24,56	27,6	43,26
Togo	67,2	22,17	2,2	16,27
Senegal	64,8	45,67	4,1	2,67
Benin	70,9	61,82	18,3	25,0 2
Rwanda	60,7	79,5	3,2	11,0
Malí	64,8	22,6	23,9	65,8
Mauritania	8,3	64,35	2,5	0,2 5
Haití	51,7	21,7 7	5,8	1,07
Nicaragua	56,8	73,44	23,8	13,84
República Dominicana	87,8	22,0	0,1	0,5
Samoa	94,4	89,17	1,0	3,4 7
Bangladesh	9,81	15,07	26,41	7,7 7
Camboya	...	...	...	...
Afganistán	36,1	23,96	35,8	16,0 6
Nepal	28,61	22,17	39,81	11,67
Laos	5,5	30,9 2	27,6	38,62
Sri Lanka	72,6	34,0	25,3	8,6
Maldivas	...	...	...	...
Egipto	21,3	8,97	46,3	11,47
Yemen	82,7	50,0 4	7,6	6,24
Sudán	24,6	38,7	74,6	58,4
1 Datos recogidos en 1975. 2 Datos recogidos en 1980. 3 Datos recogidos en 1985. 4 Datos recogidos en 1986. 5 Datos recogidos en 1987. 6 Datos recogidos en 1988. 7 Datos recogidos en 1989.

CUADRO 7B
Estructura de las exportaciones por categorías principales (porcentaje del valor total de las exportaciones)
País	Combustibles		Minerales y metales		Manufacturas
	1970	1990	1970	1990	1970	1990
Cabo Verde	-	-	11,0	2,86	6,5	11,16
Gambia	-	-	-	-	-	10,26
Lesotho	...	...	...	...	...	...
Djibouti	...	...	...	...	...	...
Mozambique	8,1	0,17	2,1	12,17	9,5	17,57
Guinea-Bissau	...	...	...	...	...	...
Somalia	-	0,23	0,1	0,23	4,9	1,93
Comoras	-	-	-	0,87	30,2	26,67
Sierra Leona	2,6	3,57	18,9	43,47	60,8	20,67
Etiopía	1,2	3,06	0,6	0,26	1,6	2,76
Burkina Faso	-	-	0,1	0,26	4,4	7,36
Togo	-	-	24,9	53,47	5,7	7,17
Senegal	2,9	18,67	9,3	7,07	18,8	25,97
Benin	0,2	4,22	0,1	1,12	10,6	3,42
Rwanda	35,0	1,4	-	1,5	-	-
Malí	0,1	0,1	0,7	0,1	9,6	6,8
Mauritania	0,1	3,95	88,3	31,2	50,8	0,45
Haití	-	-	16,9	1,07	23,7	71,97
Nicaragua	0,1	1,04	3,2	1,34	16,0	7,34
República Dominicana	-	-	7,5	1,5	3,6	70,4
Samoa	-	-	-	-	1,3	-
Bangladesh	-	1,27	-	-	63,61	75,27
Camboya	...	...	...	...	...	...
Afganistán	16,9	42,96	-	-	10,9	17,16
Nepal	-	-	-	-	37,71	65,87
Laos	-	-	36,1	22,52	30,8	7,62
Sri Lanka	-	6,2	0,7	1,5	1,4	49,3
Maldivas	...	...	...	...	...	...
Egipto	4,83	0,57	0,6	10,27	27,1	39,07
Yemen	-	6,24	9,5	1,44	0,1	33,64
Sudán	0,4	0,4	0,4	0,3	0,1	1,3
Fuente: UNCTAD, Handbook of international trade and development statistics, 1993.

Sólo en 11 de los 26 países, las exportaciones de manufacturas representan más del 20 por ciento de los ingresos totales de exportación. En tres -Afganistán, Egipto y, en menor medida, Senegal- los combustibles son un importante artículo de exportación.

En muchos países del grupo las exportaciones agrícolas se concentran en uno o unos pocos productos agrícolas (Cuadro 8). Sin embargo, entre los países que han registrado una tendencia distinta entre 1961 y 1992, una mayoría del 60 por ciento aproximadamente han diversificado más sus productos y sólo una minoría ha registrado un incremento de la dependencia de uno o unos pocos productos.

CUADRO 8
Parte de los principales productos básicos agrícolas de exportación en el total de las exportaciones agrícolas
País	1961	1970	1980	1992	Producto
Cabo Verde	...	...	...	...	...
Gambia	85,5	47,9	54,7	23,2	Maní
Lesotho	50,5	63,8	35,1	26,9	Vacuno, lana
Djibouti	...	...	...	...	...
Mozambique	28,7	20,3	34,8	...	Algodón, anacardo
Guinea-Bissau	33,2	70,0	29,2	38,4	Maní, anacardo
Somalia	49,2	29,2	27,8	20,4	Bananos, ovejas, cabras
Comoras	59,9	45,8	81,2	93,9	Vainilla, clavo
Sierra Leona	50,8	43,0	45,7	17,2	Palmiste, café
Etiopía	58,6	64,4	69,6	55,2	Café
Burkina Faso	57,8	23,2	49,8	70,8	Algodón, vacuno
Togo	35,3	60,4	50,2	62,9	Cacao en grano, algodón
Senegal	43,6	46,0	28,0	...	Aceite de maní
Benin	15,7	19,9	26,0	71,6	Aceite de palma, cacao en grano, algodón
Rwanda	85,6	87,5	66,8	58,4	Café
Malí	28,5	44,3	41,6	60,0	Vacuno, algodón
Mauritania	50,9	33,0	46,9	74,3	Vacuno, mariscos (frescos, congelados y curados)
Haití	52,7	63,9	80,5	37,7	Café
Nicaragua	32,7	24,1	44,1	23,6	Café, algodón
Rep. Dominicana	46,6	55,7	55,6	40,6	Azúcar
Samoa	...	...	...	...	...
Bangladesh	84,5	73,1	58,7	33,3	Yute
Camboya	32,6	16,8	97,6	69,0	Caucho seco, madera en rollo industrial (no coníferas)
Afganistán	24,1	18,2	41,7	41,9	Uvas pasas, pieles, cueros
Nepal	18,1	...	19,7	33,7	Azúcar de caña, yute, lentejas
Laos	32,7	84,6	66,6	41,0	Nuez moscada, madera aserrada, café
Sri Lanka	67,4	58,2	54,9	50,9	Té
Maldivas	100,0	100,0	69,7	...	Copra, pescado
Egipto	81,4	66,3	62,5	12,8	Algodón
Yemen	22,1	23,9	33,7	17,4	Café, algodón, sandías
Sudán	52,4	62,5	42,6	31,9	Algodón
TODOS LOS PAISES	49,3	49,9	50,5	44,3
Fuente: FAO, Cuadros por países, varios años, Departamento de Política Económica y Social, Roma.

La distinción entre productos de exportación agrícola que compiten o no con productos de países desarrollados no tiene importantes repercusiones de política. Ofrece, sin embargo, una amplia indicación de la medida en que los países con déficit de alimentos, en cuanto a grupo, pueden esperar conseguir una parte mayor de los mercados de los países desarrollados aplicando con éxito una competencia de precios; o de si tienen que depender principalmente de la demanda de sus exportaciones agrícolas «no competidoras». En otras palabras, los países que hacen hincapié en los productos no competitivos deben competir entre ellos para conseguir los mercados de los países desarrollados, los cuales, en muchos casos, se hallan ya saturados o tienen un potencial limitado a largo plazo. Por otra parte, los mercados de varios productos por los que hay competencia son relativamente más dinámicos, y cabe esperar que se beneficien de la liberalización del comercio y de las reducciones del apoyo consiguientes a la Ronda Uruguay.

La determinación de estos distintos tipos de productos es difícil y, en cierta medida, arbitraria. Se adopta aquí la definición de productos «no competidores en términos generales» utilizada por J. Riedel⁴ para referirse a los productos en cuyas exportaciones mundiales la parte correspondiente a los países en desarrollo es superior al 80 por ciento. Tales productos son: cacao, café, té, bananos, especias, copra, maní, aceite de palma, aceite de coco, yute, caucho natural, sisal y seda.

En el Cuadro 9 se indican las amplias variaciones de la dependencia de los países con déficit de alimentos respecto de los productos no competidores. En algunos países, los productos no competidores representan más del 90 por ciento de las exportaciones agrícolas totales (por ejemplo, en Estados insulares con una base de recursos muy reducida, como las Comoras y Cabo Verde, y en Rwanda, que depende del café), mientras que en otros la parte es insignificante (por ejemplo, en los exportadores de algodón como Egipto, Malí y Sudán). Sin embargo, la gran mayoría de estos países se han orientado hacia las exportaciones «competitivas». Esta tendencia, así como la ligera reducción de la dependencia con respecto a unos pocos productos principales de exportación, indica que incluso los países especialmente pobres y desposeídos de recursos están explotando las oportunidades de diversificar las exportaciones. Una estructura de exportaciones más diversificada debería ofrecer posibilidades de incrementar y estabilizar los ingresos de exportación de productos agrícolas. El hecho de que esto no haya ocurrido y que el rendimiento de las exportaciones agrícolas se haya mantenido en general decepcionante en los países con déficit de alimentos (Cuadro 10) refleja, en particular, las malas condiciones iniciales de las que han partido muchos de estos países para iniciar sus mejoras, así como las condiciones generales del mercado y el entorno político que rigen el comercio agropecuario (véase la Parte III). Sean cuales fueren los progresos en la eficiencia o diversificación que estos países puedan conseguir, su traducción efectiva en un aumento de la competitividad dependerá decisivamente de los progresos en la liberalización del comercio y hacia un mejor acceso a los mercados de los países desarrollados.

CUADRO 9
Exportaciones agrícolas no competidoras en términos generales, en porcentaje de las exportaciones agrícolas totales
	1961	1991
Cabo Verde	80,1	95,3
Gambia	85,1	46,4
Lesotho	0,0	0,0
Djibouti	...	...
Mozambique	30,8	15,2
Guinea-Bissau	71,2	1,2
Somalia	50,8	8,7
Comoras	100,0	100,0
Sierra Leona	25,5	87,5
Etiopía	62,8	56,9
Burkina Faso	0,0	0,4
Togo	80,2	26,4
Senegal	43,0	7,6
Benin	67,5	2,6
Rwanda	85,9	92,7
Malí	30,3	0,1
Mauritania	0,0	0,0
Haití	72,3	49,8
Nicaragua	37,4	42,9
República Dominicana	32,1	24,1
Samoa	98,1	26,7
Bangladesh	72,2	87,5
Camboya	2,9	0,0
Afganistán	0,0	0,0
Nepal	3,3	7,0
Laos	61,0	35,1
Sri Lanka	94,0	85,0
Maldivas	100,0	0,0
Egipto	0,7	3,7
Yemen	28,0	22,8
Sudán	9,3	2,2
Fuente: FAO.

Sostenibilidad de la alta dependencia de las importaciones de alimentos

El hecho de que los países con déficit de alimentos sean predominantemente economías de base agrícola que tropiezan con dificultades especiales para financiar sus importaciones más esenciales, es decir, las de alimentos, indica un problema general de desarrollo. Los problemas de la dependencia de las importaciones de alimentos, que son ya graves, se están agudizando. Esto implica costos cada vez mayores no sólo para las haciendas de estos países, sino también en términos de dependencia exterior en general, de oportunidades de desarrollo perdidas a causa de la necesidad de limitar las importaciones de bienes de capital productivos, y de una base precaria para la seguridad alimentaria.

CUADRO 10
Indicadores del rendimiento de las exportaciones agrícolas de algunos países con déficit de alimentos
	Volumen de las exportaciones, tasa de cambio anual		Relación neta de trueque del comercio agrícola	Poder adquisitivo de las exportaciones agrícolas
	1971-1980	1981-1990	1992-1993	1992-1993
	(............... % ...............)		(..... 1979-81 = 100 .....)
Afganistán	5,2	-11,6	107	20
Bangladesh	1,7	0,4	71	56
Sri Lanka	1,8	2,2	54	48
Egipto	-4,8	-1,9	30	37
Etiopía	0,8	1,0	87	31
Mauritania	-1,4	-3,6	125	78
Mozambique	-5,4	-8,5	73	16
Sierra Leona	-2,2	-2,9	31	12
Sudán	4,4	3,3	50	57
República Dominicana	-1,7	-4,3	59	36
Nicaragua	5,6	-0,1	56	27
Nota: La relación neta de trueque agrícola son los precios de exportación agrícola deflacionados por los precios de importación de manufacturas y petróleo crudo; el poder adquisitivo de las exportaciones agropecuarias se calcula deflactando los valores de la exportación por los precios de importación. De esta forma, la diferencia entre los dos índices representa los cambios en los volúmenes de exportación. Por ejemplo, Afganistán mejoró su relación de intercambio agrícola en un 7 por ciento entre 1979-81 y 1992-93; pero la reducción de los volúmenes de exportación hizo que la capacidad de adquisición de las exportaciones agrícolas disminuyera un 80 por ciento durante este período. Fuente: FAO.

En un estudio reciente realizado para la FAO se trató de cuantificar los efectos de los factores que afectan a las importaciones en estos países⁵. Los resultados de dicho estudio confirman la importancia de las variaciones de los precios de importación, la capacidad adquisitiva de las exportaciones y, más que de ningún otro factor, del rendimiento de la producción interna, para determinar las importaciones de alimentos. Factores como los cambios en los ingresos per cápita y las reservas de divisas no parecían influir en las importaciones de alimentos. Los resultados, en algunos casos confusos e inconclusivos, indican la existencia de otros factores e influencias que es preciso investigar caso por caso, pero señalan asimismo que los países con déficit de alimentos compran muchos más alimentos de los que puede pagar el sector de sus exportaciones. Ocurre esto porque el déficit de la balanza exterior se colma principalmente por medio de asistencia financiera o alimentaria, con las remesas o con otras fuentes de ingresos más o menos fiables⁶. Por ello, no puede sorprender el hecho de que, en muchos casos, las importaciones de alimentos no dependan del rendimiento de las exportaciones, por lo menos a corto plazo. La afluencia, si bien irregular, de recursos de procedencia distinta de las exportaciones puede contribuir también a explicar por qué las importaciones de alimentos no parecen resentirse mucho de cambios tan fundamentales como los registrados en los precios de exportación, el ingreso nacional o las reservas internacionales.

Estas situaciones presentan riesgos evidentes. Es posible dudar de la sostenibilidad de las formas de financiación no comerciales en la medida en que éstas dependen mucho de disposiciones discrecionales de los donantes o de otras fuentes de financiación igualmente inciertas. Si se deja que continúe, la combinación de una dependencia alta y creciente de las importaciones de alimentos y de fuentes precarias o poco fiables de financiación puede dar lugar a situaciones explosivas.

La variable que parece ejercer mayores efectos en las importaciones de alimentos es la producción interna de alimentos. Estos países han encontrado los recursos necesarios para importar más alimentos en períodos de déficit de la producción interna, incluso cuando las condiciones del mercado internacional u otras variables que afectan a las decisiones de importación pueden haber sido negativas. Este caso se relaciona con la disponibilidad de ayuda exterior en distintas formas. Por otra parte, cambios positivos en las condiciones de la oferta interna provocan las correspondientes reducciones en las compras de alimentos, poniendo de relieve la importancia de la agricultura interna para aliviar la balanza exterior y la dependencia de las importaciones.

La especialización en la producción agrícola no ha permitido a los países con déficit de alimentos desarrollar una sólida base de exportaciones agrícolas o mejorar la suficiencia de sus suministros alimentarios internos. No obstante, existen actualmente pocas alternativas a un desarrollo basado en la agricultura, y es probable que transcurra mucho tiempo antes de que los países puedan diversificar sus estructuras económicas generales y conseguir competitividad en otros sectores económicos. Por otra parte, varios países pueden disponer de un considerable potencial para desarrollar eficazmente su agricultura y reducir así la dependencia de las importaciones y/o incrementar sus ingresos de exportación. La diversificación de las exportaciones agrícolas observadas en muchos países del grupo es un aspecto alentador. La forma más eficaz de lograr la seguridad alimentaria, la autonomía financiera y el aprovechamiento máximo de las oportunidades de desarrollo continuará siendo, por lo tanto, el fortalecimiento del potencial productivo de la agricultura nacional.

LA REFORMA DE POLITICA Y EL CONSUMIDOR

Desde comienzos de los años ochenta, las reformas de política emprendidas en muchos países han tenido un sesgo en favor de una mayor orientación hacia el mercado y hacia una economía más abierta. Dichas reformas han surtido un efecto sustancial en los consumidores de alimentos, afectando directa e indirectamente a los factores que determinan la demanda de alimentos, así como a los productores de éstos, a causa de los cambios provocados en las políticas y medidas referentes a la agricultura. En el análisis que sigue se examinan las reformas de política y los efectos que se prevé surtirán en los consumidores.

Tradicionalmente, en los análisis de los efectos de las reformas de política se han tratado de cuantificar los impactos de la liberalización del mercado y comercio agrícolas en el productor y en el bienestar neto del país en su conjunto. En cambio, se ha prestado menos atención al contribuyente y menos aún al consumidor. Por ello, en este análisis se presenta una visión general teórica respaldada con los datos empíricos limitados de que se dispone.

Los consumidores de alimentos y la formulación de políticas

¿Por qué el consumidor de alimentos debe recibir comparativamente tan poca atención? En primer lugar, porque en la medida en que los economistas analizan los impactos de las disposiciones de macropolítica en los sectores reales de la economía, incluida la agricultura, tienden a ocuparse de si el país, en su conjunto, gana o pierde. La astucia política se opone a exponer los beneficios (y mucho menos las pérdidas) de los distintos grupos y, de hecho, muchas veces no se dispone de los datos necesarios para realizar dichos análisis. Además, muchos de los análisis económicos están dirigidos por los ministerios de agricultura y comercio, y éstos consideran que su clientela son los productores y exportadores agrícolas.

Otra razón es que los consumidores de alimentos no están organizados en general para oponerse a las políticas que van contra sus intereses. Es cada vez mayor el número de países donde hay asociaciones de consumidores que tratan de dar mejor información al público, orientando en consecuencia su poder de presión. En los países de ingresos más elevados se han formado grupos defensores del consumidor en relación con cuestiones específicas, como una inspección más atenta de la carne y los mataderos, la prohibición del uso de hormonas del crecimiento, la mejora de los niveles nutricionales en los programas de alimentación o la inocuidad de los alimentos. Dado que, a medida que aumentan los ingresos disminuye la proporción de los ingresos del hogar dedicada a los alimentos, y el consumo se orienta hacia artículos de valor más alto tanto desde el punto de vista de la calidad (por ejemplo, pagar más por la carne y los huevos que se producen en sistemas más «humanos») como de la cantidad, los intereses de los distintos grupos de ingresos difieren y es normal que los grupos de consumidores tiendan a reflejar de forma desproporcionada las preocupaciones de los más ricos y mejor organizados políticamente. En contraposición, las cuestiones que, normalmente de forma no oficial, han unido a los consumidores (especialmente a los urbanos) en los países de ingresos más bajos han sido las relacionadas con la escasez, los altos precios y las subidas bruscas de los precios de los alimentos. Las preocupaciones de los consumidores se han solido mostrar en manifestaciones o incluso a veces en revueltas, que han llegado a provocar caídas de gobiernos. Por ello, muchos países en desarrollo han aplicado políticas para subvencionar los precios de los alimentos en favor de los consumidores urbanos. Como los ministros de agricultura y comercio tienden a ser el objeto del descontento de los consumidores, ¿quién mejor que ellos para demostrar preocupación por las consecuencias que las políticas que ellos promulgan tienen para todos los grupos afectados, especialmente los consumidores?

¿Adónde llevan las reformas de política?

En los países en desarrollo, las políticas gubernamentales han provocado notables distorsiones de los precios y, con ello, una mala asignación de los recursos. Como señala Vollrath⁷, las políticas comerciales, macroeconómicas y de precios para sectores específicos adoptadas en los países en desarrollo desde comienzos de los años cincuenta han provocado los siguientes sesgos en los incentivos: contra la producción de bienes comercializables y en favor de los no comercializables; dentro del sector de los bienes comercializables, contra las exportaciones en comparación con los bienes que compiten con las importaciones; dentro del sector de la exportación, contra los productos agrícolas en comparación con los productos manufacturados; y dentro de la agricultura, contra la exportación en comparación con los cultivos alimentarios. Para corregir estas distorsiones de las políticas se han necesitado ajustes que no han sido aceptados fácilmente.

Las presiones para lograr una reforma de las políticas durante los últimos 15 años han tenido cuatro procedencias principales. En primer lugar, un gran número de países que habían acumulado niveles muy altos de deuda exterior en los años setenta, comprobaron de repente, a comienzos de los ochenta, que sus circunstancias económicas se habían invertido y no podían seguir sosteniendo la pesada carga de las deudas. Las medidas de austeridad y las reformas de política estuvieron al orden del día. Estos ajustes estructurales normalmente exigían la reducción del gasto gubernamental; la reducción de la intervención del gobierno o su retirada de los mercados de insumos y productos agrícolas; la reducción progresiva de las subvenciones; la privatización de las funciones que desempeñaban los órganos paraestatales; la devaluación de tipos de cambio supravalorados, es decir, en general, fijar correctamente los precios.

En segundo lugar, a partir de la primera mitad de los años ochenta, algunos países, especialmente en el mundo desarrollado, consideraron que los costos presupuestarios del apoyo a sus agricultores en la forma que éstos se habían acostumbrado, resultaban insostenibles. Gran parte de las reformas de política que se produjeron en estos países fueron provocadas por el deseo de limitar la intervención presupuestaria del gobierno. La reforma consistió en una definición más exacta de la manera de dirigir la ayuda a los grupos beneficiarios, la reducción de los niveles de apoyo, la separación de los pagos de apoyo de la producción corriente y la reducción de la presencia del gobierno.

En tercer lugar, a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa se produjo la ruptura de las economías de mando y control de Europa central y oriental y de las repúblicas de la ex Unión Soviética, y comenzó un proceso difícil y laborioso de transición hacia economías más orientadas al mercado libre. En las primeras etapas, el proceso de transición modificó profundamente las pautas comerciales tradicionales, hizo bajar drásticamente los ingresos reales per cápita, redujo la demanda y trastornó la producción, la elaboración y la distribución. Sólo recientemente algunos países de Europa central y oriental han empezado a recuperarse de este hundimiento inicial del bienestar económico. Como parte del proceso de transición, era necesario crear incluso las instituciones jurídicas y económicas fundamentales para permitir y estimular al sector privado a operar como parte de una economía de mercado en funcionamiento. Por último, aun países que no pertenecen a ninguna de las categorías citadas se han visto envueltos en el movimiento general hacia la reducción de la presencia gubernamental en los ámbitos en que el sector privado puede, con mayor eficacia, conducir la economía hacia la liberalización de los mercados y el comercio.

En los últimos 15 años se ha puesto en duda la función del gobierno en una economía dirigida por el mercado. Casi en todos los países se ha procedido en distinta medida a una reforma de política en dirección de una mayor orientación al mercado libre. Los precios de los alimentos están determinados cada vez más por fuerzas del mercado, es decir, por la interacción de las relaciones entre la demanda y la oferta. Por ello, los efectos de la reforma de política en los consumidores de alimentos dependen del grado en que las medidas de política abandonadas y las adoptadas afecten a los factores determinantes de la demanda y de la oferta. Sin embargo, es difícil predecir el resultado de los cambios en cada una de las variables, debido a la complejidad de las reformas de política adoptadas en el ámbito de programas de ajuste estructural, en las economías en transición y como consecuencia de los acuerdos del GATT, que pueden producir distintos efectos en las funciones tanto de la oferta como de la demanda. El resultado general para los precios al consumidor y la cantidad total que compre dependerán de la dirección y magnitud de los cambios en las curvas de la demanda y la oferta, así como de las elasticidades-precios de la oferta y la demanda. Además, el período de ajuste después de la introducción de importantes reformas de política puede ser largo. La liberalización de los precios de forma que estén determinados por fuerzas del mercado significa la «comercialización» de todos los aspectos del sistema de producción y mercadeo. La experiencia ha demostrado que, inicialmente, la liberalización y privatización de los sectores de la elaboración y distribución provocan graves descensos de producción y poco desafío competitivo. Al retirarse el Estado de algunos eslabones de la cadena de mercadeo, en pocos casos se le puede sustituir inmediatamente con instituciones privadas que hasta el momento estaban subdesarrolladas. La falta de desafío competitivo se produce cuando un monopolio gubernamental o paraestatal es sustituido por otro privado, ya que dicho cambio de propiedad hace que sea distinto solamente el beneficiario de las ganancias del monopolio. Durante el período de ajuste, la transmisión de las indicaciones de los precios por medio de la cadena de mercadeo queda gravemente entorpecida. En otras palabras, las indicaciones sobre la demanda del consumidor que se envían a nivel del minorista no se transmiten debidamente por medio de los niveles intermedios de elaboración, distribución y venta al por mayor a los agricultores, de forma que éstos puedan modificar en consecuencia sus decisiones sobre la producción. Tampoco las indicaciones sobre la oferta de productos alimentarios y agrícolas, tanto si proceden del agricultor como de otros puntos del sistema de mercadeo, se transmiten debidamente a través de la cadena de mercadeo al consumidor. En consecuencia, las presiones para reducir los precios al consumidor y responder a las modificaciones de su demanda por medio de aumentos de la eficiencia del mercadeo pueden no surtir, a plazos de breve a medio, ningún efecto para paliar los aumentos de los precios al por menor causados por la eliminación de las subvenciones. Muchos gobiernos tienen que adoptar todavía políticas apropiadas para afrontar estos problemas. De hecho, toda la cuestión de la oferta al consumidor -es decir la relación entre las cantidades de distintos productos alimenticios que se suministran al por menor y los precios al por menor- es muy compleja porque depende de toda una gama de variables entre las cuales las medidas de política tienden a predominar. Las políticas macroeconómicas (especialmente las relacionadas con el tipo y control de los cambios), las comerciales, las fiscales, las medidas de apoyo a la agricultura (y la forma en que se aplican) y cualesquiera otras políticas que afectan a la elaboración y distribución industriales de los alimentos, influyen en la oferta al consumidor (es decir, la oferta al por menor). Además, la medida en que la oferta de alimentos al por menor depende de la oferta de productos agrícolas y elaborados de producción nacional es extremadamente variable tanto de un país a otro como dentro del mismo país en distintos momentos y para distintos artículos. Aun en los casos en que podría haber una seguridad razonable sobre los efectos de reformas de política específicas en la función de la oferta agrícola, la relación entre la oferta procedente de la explotación agrícola y al consumidor depende también de otras medidas de política que han de determinarse a priori.

Consumo y demanda de alimentos

Los agricultores producen alimentos porque los consumidores los compran. Esto parece evidente, pero es una perspectiva que se tiende a olvidar. Se da prioridad a todos los aspectos de la producción alimentaria y agrícola, mientras que se presta relativamente poca atención a los usuarios finales. La razón de ello reside en que frecuentemente no se sabe distinguir entre el consumo y la demanda. El consumo se refiere solamente a un proceso físico y, por ello, puede medirse en unidades físicas. En cambio, la demanda es un concepto económico; una función de demanda describe la relación entre el precio de un producto y la cantidad demandada a cada precio, manteniéndose iguales todos los demás factores. Los cambios en el consumo pueden derivarse de movimientos a lo largo de una determinada curva de demanda -respuesta a variaciones de los precios- es decir, a cualquier precio determinado, se demanda ahora una cantidad diferente debido a factores como variaciones en los niveles de ingresos (véase el Recuadro 2).

La demanda de alimentos a nivel del consumidor lleva, por medio de la demanda de alimentos elaborados y los correspondientes servicios de «mercadeo» (elaboración primaria y secundaria, envasado y distribución), a una demanda derivada de productos agrícolas a nivel de la explotación agrícola que es la función de demanda con que se enfrenta el agricultor, o lo sería si las políticas gubernamentales no distorsionaran el mecanismo de indicaciones del mercado.

Varias de las reformas de política han afectado directamente a la demanda total de alimentos y a la composición de la cesta de la compra, por medio de sus efectos en los ingresos del hogar y en los precios de los alimentos, tanto en términos absolutos como relativos. Los programas de ajuste estructural de tipo tradicional han solido provocar una reducción de los salarios reales a plazo de corto a medio, frecuentemente acompañada de un incremento del desempleo y, por lo tanto, del número de sueldos que entran en el hogar. Este fenómeno ha ocurrido también en los países en transición de las economías de planificación centralizada a las de mercado. Las disminuciones de los ingresos reales del hogar han sido considerables y la recuperación ha sido muy lenta. Varias reformas de política afectarán probablemente a los precios de los productos alimenticios al consumidor. La eliminación de las subvenciones para los alimentos hace subir los precios de éstos. En algunos países, se subvencionaban únicamente los alimentos básicos importados, que compraban generalmente los consumidores urbanos. En otros países, la subvención efectiva de los alimentos al consumidor se derivaba de masivas subvenciones al sector agrícola, y la eliminación de estas subvenciones ha hecho subir los precios de todos los productos alimenticios para los consumidores tanto rurales como urbanos. Tipos de cambio sobrevalorados imponen una carga fiscal a las exportaciones y subvencionan las importaciones. La corrección de estos tipos de cambio sobrevalorados hará que suban los precios de los bienes comercializables en relación con los de los no comercializables. Se abaratan las exportaciones en moneda extranjera lo que hace aumentar la cantidad de su demanda en el mercado de exportación, ejerciendo una presión al alza del precio interno del bien exportado. De igual forma, subirán los precios internos de los bienes importados, reduciendo así la cantidad de la demanda interna de dichos artículos. De esta forma, subirán los precios de los alimentos comercializables si son exportables o son importados. Algunos países han aplicado impuestos directos a las exportaciones agrícolas para reducirlas y mantener bajo el nivel de los precios agrícolas internos, a fin de reducir por este medio los precios al consumidor, suponiendo que estos precios más bajos se transmitan. La eliminación de estos impuestos a la exportación hará aumentar los precios de los alimentos al consumidor. En cambio, la reducción de los aranceles y la liberación de los controles a las importaciones tenderán a ejercer una presión a la baja de los precios.

RECUADRO 2 FACTORES QUE INFLUYEN EN LA DEMANDA DE ALIMENTOS La demanda de un determinado producto alimenticio es una función de diferentes variables: el precio del artículo en cuestión, los precios de otros artículos complementarios y sustitutivos, los ingresos, las variables demográficas y los gustos o preferencias. A corto o medio plazo, los principales determinantes son los precios y los ingresos, los cuales son los que con mayor probabilidad resultan afectados inmediatamente por los cambios de las políticas gubernamentales. El cambio en el precio de un producto tiene un efecto ingresos y un efecto sustitución. El efecto sustitución es tal que un cambio negativo en el precio del producto provoca siempre un cambio positivo en la cantidad de su demanda. En cambio, el efecto ingresos depende de si el producto es «normal» o no. Si es normal, el cambio positivo en el ingreso, que entraña la reducción del precio del producto, provocará un cambio positivo en la cantidad de su demanda y, por ello, reforzará el efecto sustitución. Si el producto es «inferior», el efecto ingreso será relativo y, por lo tanto, compensará parcialmente el efecto sustitución, ya que actuará en dirección opuesta. Sin embargo, para un bien inferior, el efecto general sigue siendo que una reducción (o aumento) del precio provocará un incremento (o disminución) de la cantidad de su demanda. En cambio, el efecto de un cambio en los ingresos, sin que varíe el precio del producto, depende de si el artículo es normal -en cuyo caso un aumento del ingreso eleva la cantidad de la demanda- o inferior -en cuyo caso el aumento del ingreso reduce la cantidad de su demanda-. La demanda de distintos artículos alimenticios en el hogar depende también de factores demográficos, tales como el número y la edad de los miembros y la edad del principal comprador de los alimentos. La edad de los miembros del hogar influye en la demanda, porque los niños y los ancianos comen menos por término medio; y porque los niños comen cosas distintas que los adultos. Los efectos de la edad del principal comprador de los alimentos pueden ser meramente un reflejo de los cambios en las necesidades a lo largo de la vida, independientemente de cuándo ésta empezó, pero podrían ser también el efecto de los distintos gustos de cada generación para la adquisición de alimentos. Además, el tamaño del hogar puede ejercer un efecto independiente en la demanda: es el efecto de la escala del hogar. Los gustos o preferencias incluyen factores como las variaciones estacionales de las pautas del consumo por razones distintas de la variabilidad estacional del precio, tabúes religiosos y sociales y la falta de costumbre de consumir determinados alimentos. Se hallan unidas con las funciones de la demanda varias otras medidas de «elasticidad» diferentes, cada una de las cuales muestra la respuesta de la demanda a los cambios en una determinada variable. Un coeficiente de elasticidad puede interpretarse como el cambio porcentual en la cantidad de la demanda en respuesta a un cambio del uno por ciento en la correspondiente variable, manteniéndose iguales los demás elementos. Los coeficientes de elasticidad más importantes son: Una elasticidad-precio propio de la demanda: el cambio de la cantidad de la demanda es proporcional al cambio del precio del propio producto. Elasticidad-precio cruzada de la demanda: el cambio en la cantidad de la demanda es proporcional al cambio en el precio de otro producto. La elasticidad-precio cruzada puede ser positiva o negativa, según los dos productos sean sustitutivos o complementarios. Elasticidad-ingreso de la demanda: el cambio en la cantidad de la demanda es proporcional al cambio en los ingresos. Hay dos medidas de la elasticidad-ingreso: la elasticidad-ingreso del gasto en el producto y la elasticidad-ingreso de la cantidad comprada. De suyo, estas medidas deberían ser idénticas si se definiera con exactitud el producto, ya que se calculan suponiendo que todas las demás variables son constantes. Sin embargo, esto ocurre raramente en la práctica. Por ejemplo, en los países del Africa occidental y Asia las variedades locales de arroz imponen un sobreprecio con respecto a las variedades importadas. De esta forma, el gasto total en arroz podría aumentar a medida que crecen los ingresos reales sin que aumentara necesariamente la cantidad total adquirida. En contraposición, la cantidad total adquirida podría ser mayor sin que aumentara el gasto total, ya que el hogar en que disminuyen los ingresos reales podría sustituir un producto más caro con otro más barato.

Una reducción en los ingresos monetarios y reales desvía la curva de la demanda de forma que a un precio dado se compran ahora menos alimentos. En los países que subvencionaban los precios al consumidor urbano o incluso a todos los consumidores, la eliminación de dichas subvenciones y otras reformas de política que han provocado subidas de los precios de los alimentos producen también el efecto de reducir la cantidad de alimentos que se compra. Tanto el descenso de los ingresos en términos reales como los cambios en los precios relativos (no sólo entre los distintos alimentos, sino también entre los artículos alimentarios y no alimentarios) provocan cambios en la composición de la cesta de la compra en el hogar.

Cualesquiera sean los ingresos del país, la demanda de alimentos de los hogares con menos ingresos tiene elasticidades de precios e ingresos más altas, lo que significa que los grupos más pobres resultarán más gravemente afectados en lo que respecta a la cantidad total de alimentos que se compran y a su calidad nutricional⁸. Las consecuencias de esta situación se acentuarán si los hogares de ingresos más bajos tienen que pagar por los alimentos precios unitarios más altos que los hogares de ingresos más altos. Esto puede ocurrir si, por ejemplo, el hogar no tiene suficientes reservas de ingresos para poder comprar en cantidades mayores, o si son elevados los costos de transporte hasta los puntos de venta al por menor que son más baratos. El consumidor responde a la reducción de los ingresos y a la subida de los precios tratando de mantener su ingestión de alimentos mediante un aumento de la proporción de los ingresos del hogar destinada a éstos, y modificando las pautas del consumo en favor de productos relativamente más baratos. Además, se intentará aumentar los suministros mediante transferencias entre hogares (por ejemplo, obteniendo alimentos de parientes rurales) y, de ser posible, incrementando la propia producción en zonas urbanas y periurbanas, lo que en algunas circunstancias puede dar lugar a problemas ambientales y de salud.

Reforma de política y precios de los alimentos

Los efectos que la reforma de política ejerce en los precios al consumidor dependen decisivamente de la situación económica, de la rapidez de aplicación de las nuevas normas que dicha reforma contiene, del tipo de cultivos y del momento de la liberalización de los precios. Reusse⁹ observó que los países que habían aplicado importantes reformas en materia de eliminación de subvenciones y reglamentaciones y de ajustes de los tipos de cambio en el período 1985-87, lo habían hecho en circunstancias favorables, «caracterizadas por la reducción del dólar y de los tipos de interés, el descenso de los precios del petróleo y bajos precios internacionales de los alimentos básicos, especialmente de los cereales y productos pecuarios, juntamente con buenos resultados de las cosechas. La combinación de estos factores moderó los efectos inmediatos en los precios al consumidor urbano». La cuestión de si los países que han aplicado sus reformas desde 1987 lo han hecho en condiciones relativamente menos favorables puede resolverse solamente realizando estudios analíticos comparativos. Ciertamente, los efectos de las reformas de política en los países en transición de economías centralmente planificadas han ejercido un impacto negativo sustancial en los precios al consumidor, pero en dichos países la subvención efectiva al consumidor se derivaba de fuertes subvenciones a la agricultura en conjunto, y no consistía en subvenciones específicas a alimentos básicos importados.

En la medida en que las reformas de política realizadas en algunos países hayan conseguido el objetivo de desviar del consumidor al contribuyente la carga del apoyo a la agricultura, cabe esperar que los consumidores de ingresos inferiores se hayan beneficiado más que los grupos de ingresos más altos de cualquier descenso de los precios resultante del carácter progresivo del impuesto sobre los ingresos. No obstante, si se sufragan parcialmente los costos con la aplicación a los alimentos de un impuesto al valor añadido, el efecto es muy regresivo y afecta de la forma más grave a los sectores más pobres de la comunidad. Es discutible que los precios al consumidor hayan bajado realmente respondiendo a estas reformas de política. Parece haber un cierto grado de rigidez en los precios de los alimentos al por menor -salvo, quizá, los de productos frescos muy estacionales, como las frutas y hortalizas- que puede deberse a que los elaboradores, distribuidores o vendedores al por menor aprovechan la fuerza del mercado.

Además, la proporción del precio en la explotación agrícola de un producto básico agrícola con respecto al precio al por menor del artículo alimenticio es más baja cuanto más valor se añade en el sistema de mercadeo. Por ejemplo, en los Estados Unidos el valor del trigo que hay en un bollo de pan que cuesta 1,20 dólares es de alrededor de 6 centavos de dólar. Las reducciones recientes de los precios de sostenimiento provocadas por los cambios en la Política Agrícola Común de la Unión Europea todavía no se han dejado sentir mediante cambios verificables en los precios al consumidor en los Estados miembros. Los efectos de la entrada de nuevos Estados miembros dependerán de la cuantía y la forma del actual apoyo a la agricultura. Por ejemplo, Finlandia y Austria, donde había niveles mucho más altos de protección agrícola, esperan que bajen considerablemente los precios al consumidor como consecuencia de su adhesión a la UE. Por otra parte, los consumidores de las economías en transición de Europa central y oriental han tenido que ajustarse ya a la eliminación o reducción de las subvenciones de los alimentos: para ellos, la adhesión a la UE supondría una subida de los precios de los alimentos al comienzo y, además, los alimentos podrían estar sujetos a un impuesto al valor añadido¹⁰.

La inclinación de los gobiernos a centrar la atención en el grupo electoral de los consumidores urbanos que protestan ha tendido a ocultar los efectos de la reforma de política en los hogares agrícolas en cuanto consumidores, además de productores, de alimentos. Una gran proporción de la población de los países en desarrollo, incluyendo muchas de las personas pobres y desnutridas, reside en hogares agrícolas de semisubsistencia. La forma en que estos hogares responden a las variaciones de los precios de los alimentos es bastante menos directa. Un instrumento muy utilizado de análisis empírico es el modelo de hogar agrícola que integra las decisiones sobre la producción y el consumo de la familia. Cuando se produce un alimento en parte para el consumo y en parte para la venta, la subida del precio puede ejercer un efecto positivo en los ingresos agrícolas y, por consiguiente, en los del hogar, de forma que compense totalmente el efecto de la subida del precio. Por ello, si el efecto de beneficio es grande y la elasticidad-ingreso de la demanda del producto es elevada, una subida del precio podría hacer que el hogar agrícola consuma una cantidad mayor de ese producto.

La repercusión para la nutrición es que una subida de los precios de los alimentos puede provocar realmente una mejora de la nutrición de los miembros del hogar agrícola, debido a los efectos de las ganancias en los ingresos.

Aun en el caso de que disminuya el consumo del producto cuyo precio ha bajado, el incremento de los beneficios y del ingreso puede utilizarse para comprar más cantidades de otros alimentos, con el resultado de mejorar la ingestión de nutrientes. El descenso de los precios de los alimentos produce bienestar y probablemente mejora la nutrición de los hogares urbanos, por lo menos a corto plazo. Sin embargo, la subida de los precios puede mejorar el bienestar y la nutrición de los hogares agrícolas y posiblemente incluso de familias rurales no agrícolas cuyos ingresos dependen de la agricultura, como los trabajadores agrícolas¹¹.

Protección de los grupos vulnerables de consumidores

Para mitigar los efectos negativos que las reformas de política, incluida la eliminación de subvenciones generales a los alimentos, producen en los sectores más pobres y más vulnerables de la sociedad, varios gobiernos han intentado apoyar directamente a los consumidores más pobres. En términos generales, puede dirigirse el apoyo a una zona geográfica específica o a un nivel de ingresos, o utilizando un producto «autoselectivo» (como se indica más adelante). Sin embargo, entre los principales problemas que provocan estos sistemas de apoyo -mediante subvenciones, como cupones para alimentos, o mediante alguna forma de racionamiento- cabe señalar el aumento de los gastos administrativos y de información y los incentivos para abusar del sistema. Si el sistema está mal proyectado, los gastos presupuestarios del apoyo pueden ser tan altos como la subvención general o, si son notablemente menores, esto puede significar que no se presta asistencia a una proporción elevada del grupo destinatario.

Se suele disponer de una base de información muy insuficiente para adoptar las decisiones sobre la forma de proyectar los planes de apoyo. Se trata de un problema mucho más complicado que el de la escasez de datos fiables en los países en desarrollo. Se han planteado dificultades en relación con las metodologías empleadas y también con las hipótesis sobre el tipo de datos que se necesitan para obtener resultados que sean suficientemente precisos para que puedan utilizarlos realmente los responsables de las políticas.

En Kenya y Filipinas¹² se investigó la fiabilidad de la información cuantitativa sobre los alimentos obtenida de encuestas de gastos en los hogares. En los datos sobre gastos en alimentos el análisis puso de manifiesto que se sobrestiman sistemáticamente las elasticidades-ingresos para los alimentos básicos. Este sesgo ascendente responde, en primer lugar, a que las cantidades de alimentos o el gasto en su adquisición no se miden independientemente del ingreso si, como ocurre frecuentemente, se utiliza el gasto total como representante de los ingresos. (Este es un planteamiento razonable para los consumidores de ingresos muy bajos, cuyo gasto total en alimentos suele alcanzar los dos tercios del ingreso total.) En segundo lugar, no se tienen debidamente en cuenta las transferencias de alimentos de los hogares con altos ingresos a los de bajos ingresos. Estas transferencias se producen, por ejemplo, en las comidas ofrecidas a los huéspedes o a los trabajadores asalariados.

Las consecuencias de política de lo que a primera vista aparece como una cuestión técnica secundaria son profundas. En las proyecciones de la demanda agregada de alimentos básicos, que se fundan en hipótesis del crecimiento de los ingresos totales y en elasticidades-ingresos de sesgo ascendente, se calcularán en exceso las necesidades efectivas. Además, como consecuencia de ello se han calculado también en exceso los beneficios que las distintas políticas generadoras de ingresos producen para la seguridad alimentaria en los hogares. Es probable que en las políticas no se haya hecho suficiente hincapié en las cuestiones planteadas dentro del hogar, el consumo de micronutrientes y las cuestiones de salud no relacionadas con los nutrientes. La utilización de datos obtenidos de encuestas por interrogatorio sobre el consumo de alimentos en las 24 horas del día, en los que se detalla la ingestión de alimentos y no la disponibilidad de los mismos, pueden ofrecer estimaciones no sesgadas de la demanda de alimentos y, por tanto, proporcionan mejor información a los responsables de las políticas.

Las cuestiones internas del hogar exigen una atención mayor si se quiere que los grupos vulnerables reciban una protección efectiva. Una de tales cuestiones es la distribución de los alimentos entre los miembros de la familia, la cual, si es inapropiada, puede acentuar los efectos de una disponibilidad insuficiente de alimentos en el hogar o hacer que algunas personas queden desnutridas aun en el caso de que la disponibilidad total de alimentos sea suficiente. Existen notables variaciones de un país a otro en lo que respecta a la distribución de los alimentos dentro del hogar. En algunos casos, hay una discriminación contra las mujeres y las niñas, mientras que en otros se favorece a los adultos en contraposición a los niños. En otros aún, hay una discriminación por sexo y edad, en virtud de la cual el cabeza de familia varón recibe una parte desproporcionada. Si se detecta este tipo de sesgos en los estudios de la distribución de los alimentos dentro del hogar, tal vez sea posible utilizar la información para diseñar programas especiales de intervención encaminados a proteger a los grupos vulnerables de consumidores que se han identificado de esta forma. Tales programas de intervención especial podrían incluir la alimentación suplementaria de algunos grupos, como mujeres embarazadas y lactantes y niños pequeños, o el suministro de comidas o leche en las escuelas ya sea a todos los niños en edad escolar o, tal vez, solamente en las escuelas de niñas.

El proceso de adopción de decisiones dentro del hogar frecuentemente está vinculado a la generación de ingresos. Cuanto mayor es el control de las mujeres sobre los ingresos, mejor es el estado nutricional, en particular de los niños. Se ha observado que en virtud de las medidas y reformas de política que estimulan la comercialización de la agricultura de los pequeños productores y la producción de cultivos comerciales, los hombres tienden a controlar los ingresos así generados, mientras que en la agricultura tradicional, especialmente en Africa, las mujeres ejercen una notable vigilancia sobre los alimentos producidos para consumirlos en el hogar, así como sobre el producto de las ventas. Aun en el caso de que se hayan sobrevalorado los beneficios de las políticas de generación de ingresos para la seguridad alimentaria del hogar, es probable que las medidas de política que ayuden a la mujer a controlar algunos ingresos en metálico contribuyan a mejorar la nutrición y salud de los hijos. Entre las medidas de política a tal efecto cabe señalar los programas de apoyo a la comercialización parcial de actividades que pueden ser realizadas por las mujeres, como la fabricación de jabón y los huertos escolares.

Las subvenciones «autoselectivas» se vinculan a un producto que los grupos de bajos ingresos consumen exclusivamente o en una proporción mucho mayor. Para identificar un producto apropiado para la autoselectividad, es necesario desglosar los parámetros del consumo de alimentos a fin de obtener estimaciones de las elasticidades, con respecto al precio propio, a las relaciones de precios y a los ingresos, para los distintos productos y para los distintos grupos de ingresos. El desglose ha de distinguir entre los consumidores urbanos y rurales, ya que sus pautas de consumo son muy diversas. Se han identificado alimentos «inferiores». En este contexto, la palabra «inferior» es un término técnico que hace referencia a un producto cuyo consumo disminuye a medida que crecen los ingresos y que, por lo tanto, lo compran sobre todo los grupos de ingresos más bajos. La subvención de dicho producto provocaría un incremento de su consumo, y por ende la ingestión de calorías de los consumidores más pobres. Dado que la reducción del precio de un producto hace también que aumenten los ingresos de los consumidores, estos últimos estarían en condiciones de comprar cantidades mayores de otros alimentos preferidos.

En 1985, Waterfield¹³ desglosó los parámetros del consumo de alimentos, como base para proyectar intervenciones nutricionales directas, y llamó la atención sobre la necesidad de mejorar y uniformar las técnicas de encuesta, las metodologías y los modelos. El enfoque del desglose puede ofrecer una información útil a los responsables de las políticas, permitiéndoles proyectar programas de nutrición que sean más eficaces para dirigir a los pobres los limitados recursos del gobierno. Cabría esperar asimismo que dicha información permita identificar mejor quién es realmente pobre. Sin embargo, el método no llevaría necesariamente a la identificación de un producto que sea el candidato adecuado para una subvención autoselectiva. Es posible que no se encuentre ningún producto ideal. Por ejemplo, en el Brasil no se encontró ningún producto que coman los pobres y no los ricos. Aunque algunos productos, como el arroz de baja calidad, resultaban más apropiados que otros, la selectividad de los subsidios nutricionales en Brasil no es ni mucho menos la ideal¹⁴.

Si se identifica un producto, pero no es lo suficientemente «inferior», los costos de la subvención podrían resultar demasiado altos. Sin embargo, el hecho de subvencionarlo no resolverá, por sí solo, todos los problemas nutricionales del país. Por ello, un plan de autoselectividad basado en un único producto puede a lo sumo formar parte de una estrategia más amplia que podría incluir una gama completa de medidas adicionales, como programas de intervención especial, planes de existencias reguladoras y cupones para alimentos (u otras formas de transferencia de ingresos) a fin de mejorar la seguridad alimentaria y la nutrición en los hogares.

En Zambia se intentó introducir a fines de 1986 una subvención autoselectiva del maíz, subvencionando únicamente la harina molida con rodillos, que es de calidad relativamente inferior. Al mismo tiempo, la harina de desayuno, que es la preferida, se vendía a un precio económico que implicaba un aumento del 120 por ciento. Este plan resultó equivocado, dando lugar a conflictos civiles y hubo que abandonarlo. Se ha aducido que los problemas no derivaban tanto del plan en sí como de la forma en que se introdujo.

Se instituyó sin prestar atención suficiente a los problemas del suministro y de las demandas relativas de las distintas calidades de harina de maíz, que se iban a plantear en el contexto de la nueva estructura de precios. La rápida desaparición de la harina molida con rodillos en los puntos de venta al por menor y la pronunciada subida de los precios de la harina de desayuno implicaron que la mayoría de los consumidores se enfrentaban con una eliminación repentina real de la subvención de la harina de maíz, sin tener la posibilidad de adaptar sus pautas de consumo¹⁵.

Ante esta situación, se introdujo en Zambia, en primer lugar, un programa de racionamiento limitado a los consumidores urbanos y, más tarde, se facilitó cupones solamente a los hogares elegidos, determinándose la elección según los ingresos en los casos en que sus miembros tuvieran un empleo formal, mientras que, en los casos en que no lo tuvieran, se limitaba el número de familiares para los que podían solicitarse los cupones.

Se han expresado dudas sobre la medida en que cualquier país haya conseguido dirigir realmente el apoyo de forma selectiva. En 1988¹⁶, se analizaron 10 países con grandes programas de subvenciones de alimentos, que habían realizado una notable reforma de política. Se encontró que, en los ocho años siguientes a 1980, ninguno de tales países había podido conseguir que las subvenciones de los alimentos estuvieran dirigidas a los más pobres y, además, no había indicaciones de que hubiera mejorado siquiera la eficiencia de los programas. Después de siete años, es posible que un análisis completo de los resultados registrados en algunos de los países, donde se ha conseguido con mayor o menor éxito dirigir los planes de subvenciones al consumidor, proporcionen orientaciones útiles para diseñar sistemas que sean más eficientes en las condiciones en que se están ejecutando ahora las reformas de política.

Conclusión

Las reformas de política afectan a los consumidores directamente porque surten efectos en los factores que influyen en la demanda de alimentos, los cuales, a plazo corto o medio, son sobre todo los precios absolutos y relativos de los distintos alimentos y los ingresos del hogar. Los grupos de ingresos más bajos son más sensibles a los cambios en estas variables, y los muy pobres son especialmente vulnerables a los cambios que, según se prevé, les beneficiarán a largo plazo. No obstante, las verdaderas respuestas de los grupos más vulnerables de consumidores a los cambios en los ingresos del hogar y en los precios de los alimentos distan mucho de ser evidentes. Mediante un análisis atento del comportamiento de los consumidores de hogares de ingresos más bajos, los gobiernos podrán diseñar intervenciones de política que permitan mejorar mucho la protección de los más afectados por las reformas de política generales. En qué deban consistir estas intervenciones de política dependerá de una amplia gama de factores, entre los que cabe incluir las posibilidades mismas de un determinado gobierno. Hasta ahora no se han alcanzado conclusiones definitivas que permitan indicar expresamente aquellos sectores en que las medidas de política no pondrán en peligro el objetivo último del programa de reforma. Si bien la protección de los grupos de ingresos más bajos puede justificarse como de prioridad elevada en términos de política, los gobiernos deberán reconocer que los grupos vulnerables de consumidores no son solamente los hogares más pobres. Es preciso estudiar otros factores de la demanda del consumidor, tales como la distribución de los alimentos y el poder de decisión dentro del hogar, así como las diferencias entre los consumidores urbanos y rurales y las respuestas en términos de consumo de los hogares que son a la vez consumidores y productores de alimentos.

La malnutrición no es sólo un problema de los pobres, aunque indudablemente son éstos quienes se hallan en mayor peligro. Los cambios en los gustos y en las preferencias por los distintos alimentos que se compran normalmente suelen ser evolutivos y no revolucionarios. No obstante, es posible que reformas radicales de política cambien los precios relativos de los alimentos y reduzcan los ingresos de forma tan rápida que el trastorno consiguiente de las pautas de consumo tradicionales dé a los gobiernos suficiente causa de preocupación para justificar una intervención.

Sin embargo, la determinación de los problemas y el establecimiento de un marco conceptual son sólo la primera etapa. Los países que están realizando o proyectan realizar una importante reforma de política necesitan mejorar su conocimiento de los efectos de dicha reforma en los consumidores, especialmente en los grupos vulnerables, cuya identificación previa no debe darse por supuesta. «Se deberá tratar de obtener esta información de dos formas: i) mediante un análisis para mejorar la comprensión actual de la forma en que las políticas específicas que figuran frecuentemente en los programas de ajuste y combinaciones de dichas políticas influyen en los ingresos, el consumo de alimentos, el estado nutricional y la salud de grupos específicos de personas de bajos ingresos; y ii) mediante un seguimiento y vigilancia continuos de los cambios en el bienestar de los distintos grupos de personas de bajos ingresos, utilizando indicadores como el estado nutricional, la mortalidad, la suficiencia de alimentos en el hogar, los ingresos y los precios durante los períodos de ajuste¹⁷.» Organismos internacionales como la FAO y el UNICEF, en colaboración con institutos de investigación y universidades, pueden desempeñar una importante función ayudando a los gobiernos a obtener y analizar la información necesaria.

⁴ J. Riedel. 1984. Trade as the engine of growth in the developing countries, revisited. Economic Journal, 94(373): 56-73.

⁵ G. Zanias. Food imports and export performance in low-income food-deficit countries with the lowest capacity to finance imports. De próxima aparición en la colección de Estudios FAO: Desarrollo económico y social.

⁶ Datos del FMI indican que la fuerte dependencia de las importaciones de alimentos en estos países es sólo un aspecto de los importantes desequilibrios existentes en sus cuentas corrientes generales. Sus balanzas comercial y de servicios han registrado un déficit crónico, estimado en unos 17 000 millones de dólares en los últimos años. Dicho déficit se ha colmado sólo parcialmente con transferencias corrientes netas positivas por un total de unos 14 000 millones de dólares. Al estar tan fuertemente endeudados (su deuda exterior representa actualmente más del 450 por ciento de sus ingresos anuales de exportación) estos países se han beneficiado de varias medidas de mitigación de la deuda que han mantenido en niveles relativamente bajos los pagos de servicio de la deuda.

⁷ T.L. Vollrath. 1994. The role of agriculture and its prerequisites in economic devel-opment. Food Policy, 19(5): 469-478.

⁸ Véase por ejemplo, C. Waterfield. 1985. Disaggregating food consumption parameters. Food Policy, noviembre de 1985, págs. 337-351; y B. Senauer. 1990. Household behaviour and nutrition in developing countries. Food Policy, octubre de 1990, págs. 408-417.

⁹ E. Reusse. 1987. Liberalization and agricultural marketing. Food Policy, noviembre de 1987, págs. 299-317.

¹⁰ El nivel del impuesto al valor añadido que se aplica a los alimentos varía mucho de un país a otro en la UE, de un máximo del 25 por ciento en Dinamarca a un mínimo de 0 por ciento en el Reino Unido.

¹¹ Senauer, op. cit., nota 8, pág. 63.

¹² H. Bouis, L. Haddad y E. Kennedy. 1992. Does it matter how we survey demand for food? Food Policy, octubre de 1992, págs. 349-360.

¹³ Op. cit., nota 8, pág. 63.

¹⁴ Ibid.

¹⁵ R. Pearce. 1991. Urban food subsidies in the context of adjustment. Food Policy, diciembre de 1991, págs. 436-450.

¹⁶ P. Pinstrup-Andersen. 1988. Macroeconomic adjustment and human nutrition. Food Policy, febrero de 1988, págs. 37-46.

¹⁷ Pinstrup-Andersen, op. cit.