II. Regiones de países desarrollados
EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL Y LOS NUEVOS ESTADOS
INDEPENDIENTES DE LA EX UNION SOVIETICA
Tendencias recientes de la economía y del sector agrícola
En 1994, los países de Europa central y oriental realizaron nuevos progresos en la instauración de economías de mercado50. Se ha observado una tendencia general hacia la estabilización y mejoramiento de la economía. El PIB creció por término medio casi un 4 por ciento51 y la inflación se desaceleró considerablemente en 1994, aunque el nivel de desempleo continuó siendo elevado en la mayor parte de los países.
El comportamiento del sector agroalimentario mostró también signos de recuperación en la mayor parte de los países de Europa central y oriental. Si no hubiera sido por la sequía registrada en Polonia, la producción agrícola de toda la región habría crecido por primera vez en el período de transición. Según cifras provisionales referidas a 1994, se habría dado un crecimiento global en la producción total de cereales de la región por segundo año consecutivo, con un aumento estimado del 8-9 por ciento, después del 6-7 por ciento de 1993. La producción de cereales fue más abundante que la de 1993 en la mayor parte de los países de la región; entre los grandes productores las excepciones fueron Polonia y las repúblicas bálticas, países todos ellos castigados por la sequía. La producción en el sector ganadero continuó disminuyendo en la mayor parte de los países de Europa central y oriental, en gran parte como consecuencia del ajuste constante al descenso de la demanda. Los suministros comenzaron a escasear en algunos países, lo que llevó a nuevas subidas de los precios de consumo, por ejemplo los de la leche en Polonia y los de la carne de cerdo en la República Checa. En términos generales, parece que el descenso de la producción pecuaria ha tocado ya fondo, como indica cierto grado de recuperación de hatos, por ejemplo, en Polonia y Albania.
La situación económica de los doce nuevos Estados independientes de la ex Unión Soviética es muy distinta que en la región de Europa central y oriental. En 1994, el PIB de Rusia bajó un 15 por ciento52, y en algunos de los nuevos Estados independientes el descenso fue todavía mayor. Para 1995 se prevé una nueva caída de la actividad económica. Aunque la mayor parte de los nuevos Estados independientes han progresado en la lucha contra la inflación, ésta continúa siendo elevada.
En la mayor parte de los nuevos Estados independientes la situación del sector agrario continuó deteriorándose en 1994. En los cuatro Estados independientes con mayor producción de alimentos (Belarús, Kazajstán, Federación de Rusia y Ucrania) la producción agrícola bruta ha disminuido entre un tercio y la mitad durante los cinco últimos años y hay dudas de que se pueda recuperar en 1995. Gran parte de las dificultades de 1994 pueden atribuirse a las malas condiciones atmosféricas. La sequía mermó los rendimientos en el sur de Ucrania, en algunas de las grandes zonas cerealeras de Rusia y en el norte de Kazajstán, mientras que en Belarús se perdió la cosecha. No obstante, algunos de los problemas pueden atribuirse a los efectos acumulados de las perturbaciones creadas en el suministro de insumos, comercialización y crédito agrario. El sector ganadero se ha visto especialmente castigado desde 1991. El tamaño de los hatos y la producción global han disminuido significativamente y el descenso continúa.
La demanda interna de alimentos continuó contrayéndose en los países de Europa central y oriental así como en los nuevos Estados independientes. Los efectos se han observado particularmente en los productos con gran elasticidad en función de los ingresos, como la carne y los productos lácteos, en cuyo caso se ha registrado un descenso aproximado del 20-30 por ciento. Antes de 1991 el consumo de estos productos había sido muy elevado en relación con el PIB per cápita, debido a las enormes subvenciones al consumo, por lo que eran de prever grandes cambios en el consumo una vez suprimidas dichas subvenciones. La situación del suministro de alimentos en Europa central y oriental y en la mayor parte de los nuevos Estados independientes era por lo general satisfactoria. En las zonas rurales de estos últimos, los suministros se mantuvieron bastante estables debido a la producción en huertos y en pequeñas explotaciones privadas. Aunque la ineficiencia del sistema de distribución y comercialización provocó cierta irregularidad en el abastecimiento de algunos productos en las grandes ciudades, no se llegó a producir una interrupción en el suministro de alimentos básicos, ni es probable que se produzca en el futuro previsible.
Reforma estructural de la agricultura
Durante el período anterior a la reforma, las grandes explotaciones colectivas o estatales ocupaban la casi totalidad de la tierra agrícola en todos estos países, con excepción de Polonia, donde las explotaciones privadas tenían carácter predominante. Se han adoptado varias estrategias para privatizar la propiedad y explotación de las tierras:
Las diversas estrategias de reorganización han dado lugar a numerosos tipos de nuevas explotaciones; en todos los países se han establecido empresas individuales, que pueden oscilar desde pequeñas explotaciones familiares a las cooperativas y explotaciones constituidas en sociedades de capital (sociedades anónimas). Estas últimas son más frecuentes en los nuevos Estados independientes. En ellas, la tierra y los activos se han devuelto a la nueva empresa a cambio de certificados accionarios. Sus operaciones internas no han cambiado demasiado, y su supervivencia es incierta.
La fragmentación de las grandes explotaciones en empresas numerosas pero muy pequeñas, probablemente con costos más elevados y menos eficientes, es objeto de preocupación. No obstante, conviene establecer una diferencia entre la fragmentación de la propiedad y de las operaciones. La primera no implica necesariamente la segunda. Si se exceptúan los casos de Rumania y Albania, no se ha producido una fragmentación excesiva de la agricultura. Hungría y la República Checa son quizá buenos ejemplos de propiedad fragmentada pero sin dispersión de las operaciones. En estos países son muy pocos los nuevos propietarios que se han convertido en nuevos pequeños agricultores y, por lo general, la tierra se ha arrendado a las cooperativas transformadas.
Muchas de las antiguas explotaciones en gran escala desperdiciaban los recursos y tenían enormes costos generales y de gestión. Según datos correspondientes a los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), una vez que las explotaciones llegan a cierta dimensión, son pocas las economías de escala que se pueden realizar con una nueva expansión de la superficie; por otra parte, esta dimensión óptima depende también en gran parte de la gama de productos cultivados. La eficiencia depende no de la dimensión sino de otros factores, como la calidad de la gestión, la preparación técnica y el acceso al crédito. Por ello, el concepto de dimensión óptima tiene poco significado y puede llevar erróneamente a las autoridades a tratar de conseguir o mantener un determinado tamaño de explotación.
Mercados de tierras y reformas financieras
El establecimiento de mercados de tierras capaces de funcionar con eficacia es un problema delicado e importante. En los países de Europa central y oriental, durante 50 años no se compró ni vendió tierra. En muchos nuevos Estados independientes, no ha existido nunca realmente un mercado de tierras.
Los partidarios de la reforma orientada al mercado han sub-rayado la importancia de crear mercados de tierras permitiendo la concesión de hipotecas para facilitar la adaptación estructural. No obstante, la creación de un mercado de tierras que permita la utilización de éstas como garantía no llevará por sí mismo a un sistema eficaz de financiamiento agrícola. Para estimular el crédito agrícola privado se requieren también actividades de educación y de desarrollo institucional, como el establecimiento de un sector bancario eficiente. Las instituciones financieras desempeñan un papel básico en el desarrollo del sector agroalimentario. Con el fin de lograr el establecimiento de instituciones que funcionen realmente, muchos países ofrecen incentivos para la recapitalización de los bancos y adoptan normas de vigilancia y control y medidas de privatización. Se han conseguido resultados modestos en los países de Europa central y oriental, mientras que en los nuevos Estados independientes prácticamente no ha empezado todavía la reforma del sector financiero.
Privatización de las actividades de producción y comercialización
Los progresos en la reestructuración de las actividades productivas y comerciales en las industrias agroalimentarias han sido muy irregulares, pero en muchos casos han quedado rezagados con respecto a la privatización del sector agrícola. Mientras que la privatización de las empresas, generalmente pequeñas, que se dedican a las actividades finales del proceso, por ejemplo el sector de la venta al por menor, ha conseguido notables logros en muchos países, las grandes industrias estatales de abastecimiento y elaboración, como las de envasado de carne, almacenamiento de cereales y otras afines, han presentado mayores dificultades de privatización, sobre todo porque muchas veces están cargadas de fuertes deudas, su desarrollo técnico no es muy elevado y suelen tener un exceso de capacidad de producción. A pesar de ello, muchas industrias dedicadas a la elaboración de alimentos se han privatizado con buenos resultados en los países más avanzados de Europa central y oriental.
Otro factor importante en el progreso de la privatización es la disponibilidad de capital exterior. Hungría, por ejemplo, país con gran apertura a los inversores extranjeros, ha realizado significativos progresos en la privatización de estas industrias. Por el contrario, Polonia ha procedido más lentamente en la privatización de las actividades en gran escala y ha restringido la inversión extranjera.
La persistencia de empresas monopolísticas ineficientes tanto de producción como de comercialización continúa condicionando al sector agrícola, ya que estas compañías ejercen prácticamente un monopolio por falta de competidores. Además, la modernización de las industrias alimentarias es importante para las perspectivas comerciales de los productos agrícolas, ya que las oportunidades de exportación son mayores y los márgenes de beneficio más cuantiosos en el caso de los productos elaborados y de alta calidad que en el de las materias primas y productos de baja calidad.
Relaciones comerciales y problemas asociados a las políticas
La mayor parte de los países de Europa central y oriental han tratado de reorientar su comercio agrícola hacia los países de Europa occidental tras la disolución del sistema de comercio establecido por el Consejo de Asistencia Económica Mutua (CAEM).
Se han concertado acuerdos preferenciales para facilitar el acceso a los mercados de Europa occidental. No obstante, las exportaciones de los productos agrícolas desde los países de Europa central y oriental han sido muy limitadas como consecuencia de las dificultades encontradas para cumplir las normas de calidad de los países occidentales y para competir con los productos subvencionados. En cambio, han aumentado las importaciones, especialmente de productos agrícolas de valor añadido procedentes de países de Europa occidental. En consecuencia, la balanza comercial agrícola del conjunto de los países de Europa central y oriental se ha deteriorado significativamente en relación con la situación anterior a la reforma. La ligera mejoría de la balanza comercial en 1994 fue consecuencia, sobre todo, del aumento de las exportaciones a los nuevos Estados independientes.
Se han concluido acuerdos de asociación entre la Unión Europea y seis «países asociados», es decir, los cuatro Estados de Visegrad (Eslovaquia, Hungría, Polonia y República Checa), Bulgaria y Rumania. En lo que respecta a los países del Báltico y Eslovenia, ha comenzado la negociación de acuerdos con la Unión Europea, cuya firma oficial está prevista para 1995. Los acuerdos llevarán gradualmente al establecimiento del libre comercio de la mayor parte de productos y servicios. No obstante, todavía no se prevé un comercio totalmente libre de productos agrícolas y alimentarios, que continuarán sometidos a determinados contingentes y aranceles. Aunque se observan diferencias entre los distintos países y productos, ha habido una aparente infrautilización de muchos de los contingentes arancelarios agrícolas previstos en los acuerdos de asociación. Algunos de los contingentes no llegaron a utilizarse por completo en 1992 y 1993, en parte por las diferentes normas veterinarias y por la escasez de producción resultante de las malas condiciones atmosféricas, pero también porque los complicados mecanismos administrativos relativos a algunos productos desalentaron a algunos exportadores de Europa central y oriental que, en caso contrario, podrían haber hecho uso de las concesiones. La utilización fue algo mayor en 1994, y el Plan de Acción de ayuda coordinada a Polonia y Hungría está destinado a permitir a estos países a superar los problemas causados por la falta de información sobre el mercado y su escasa experiencia en este tipo de actividades.
Algunas economías en transición han adoptado sistemas de regulación del mercado agrícola inspirados en modelos de países de la OCDE como, por ejemplo, la Política Agrícola Común de la Unión Europea. No obstante, como estos países se encuentran con graves dificultades presupuestarias y deben superar la resistencia de los consumidores a las subidas de precios, no han aplicado plenamente estos nuevos mecanismos y hasta ahora han mantenido el nivel de apoyo a la agricultura por debajo del promedio de la OCDE. Por otra parte, la experiencia de los países de la OCDE ha demostrado que, una vez instaurados, estos mecanismos pueden convertirse fácilmente en vehículos de un tipo de apoyo que provoca fuertes distorsiones económicas y no garantiza el logro de los principales objetivos estratégicos para las zonas rurales.
Son varias las razones por las que las medidas de sustentación de los precios altos y sus correspondientes políticas de protección del comercio parecen inadecuadas para el establecimiento de una agricultura competitiva orientada al mercado en las economías en transición, independientemente de que estos países puedan convertirse o no con el tiempo en miembros de la UE. Las medidas de sostenimiento de precios altos impondrían elevados costos a los contribuyentes y a los consumidores de bajos ingresos que, en todas las economías en transición, gastan una gran parte de sus ingresos en alimentos. Además, estas políticas provocarían distorsiones económicas y debilitarían la competitividad en un punto crucial de la transición hacia la economía de mercado.
Belarús, Kazajstán, la Federación de Rusia y Ucrania están todavía adaptando sus relaciones comerciales para ponerlas en armonía con su nueva condición de Estados independientes. En el sistema soviético, la circulación de mercancías estaba determinada por criterios administrativos, no por las señales del mercado, por lo que el hundimiento de la Unión Soviética perturbó gravemente dicha circulación entre los nuevos Estados independientes. A estas alturas resulta ya difícil mantener algunas de las anteriores especializaciones en determinados tipos de producción, por ejemplo, la de Belarús en carne y productos lácteos utilizando piensos procedentes de otros lugares de la ex Unión Soviética. Son numerosos los intentos realizados por restablecer y ampliar los vínculos comerciales basados en acuerdos intergubernamentales más que en relaciones de mercado entre los Estados sucesores de la ex Unión Soviética, integrados en una amplia asociación denominada Comunidad de Estados Independientes (CEI). Dada la ausencia de mercados cambiarios, la mayor parte del comercio entre los nuevos Estados independientes continúa adoptando la forma de acuerdos de trueque en gran escala.
Al final de noviembre de 1994, el Consejo de Ministros de Comercio Exterior de la CEI aprobó en principio la creación de una zona de libre comercio que abarcaría todos los Estados de la Comunidad. En marzo de 1995, los ministros de agricultura de la CEI decidieron restablecer el mercado agrícola común. Aunque estos planes preveían la supresión de obstáculos al comercio entre los países de la CEI, se ha aplazado la formación oficial de una unión aduanera. Estas decisiones reflejan claramente la tensión entre el deseo de los otros Estados de la ex Unión Soviética por recuperar y aumentar su parte en el mercado ruso y el temor a poner en peligro su independencia y a subordinarse una vez más a un centro de poder ruso.
En los nuevos Estados independientes los gobiernos continuaron ofreciendo grandes subvenciones al sector agrícola. Muy pocas de las explotaciones, ni siquiera de las menos productivas, ha interrumpido sus actividades o dejado de recibir su parte de los recursos de producción distribuidos por los Estados. Como son contadas las grandes explotaciones de los nuevos Estados independientes que puedan competir con las exportaciones occidentales, frecuentemente subvencionadas, los grupos de interés del sector agrícola, especialmente en Rusia, han presionado con éxito en favor de una subida de los aranceles protectores y los reglamentos de mercado al estilo occidental (subvenciones a la exportación, precios de umbral o de intervención). No obstante, no es probable que estos países puedan permitirse mantener esas medidas proteccionistas, que debilitarán su competitividad.
Repercusiones de la Ronda Uruguay
Hungría, Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Rumania son miembros de la Organización Mundial del Comercio. Otros países de Europa central y oriental y los nuevos Estados independientes se encuentran en diversas fases de tramitación de su solicitud de ingreso.
La Ronda Uruguay representó una nueva liberalización del comercio mundial, que deberá dar lugar a un mayor bienestar económico y mejorar las posibilidades del comercio agrícola en toda la región. Los miembros de la Organización Mundial del Comercio procedentes de Europa central y oriental consiguieron, en calidad de países en desarrollo, la autorización de ofrecer consolidaciones arancelarias máximas prácticamente desvinculadas de las condiciones del período de referencia, es decir, no basadas en estimaciones sobre el equivalente arancelario de las restricciones comerciales en dicho período. En consecuencia, muchos países de Europa central y oriental consolidaron sus aranceles en niveles muy altos en comparación con los vigentes anteriormente, manteniendo así abierta la posibilidad de subirlos en el futuro. Aunque los gobiernos pueden decidir no utilizar este margen, es probable que los grupos de interés representantes de los productores presionen para que se aproveche en lo posible la oportunidad de aumentar la protección. Los gobiernos deberán resistir a tales presiones a fin de evitar distorsiones económicas y mayores costos para los consumidores y contribuyentes.
RESEÑA DE LAS REFORMAS AGRICOLAS EN KAZAJSTAN
Kazajstán, con una superficie que equivale casi a las tres cuartas de Europa occidental, es, después de Rusia, la mayor de las 15 ex repúblicas de la Unión Soviética. Se encuentra al sur de Rusia, de la que la separa una frontera de 6 000 km de longitud.
La historia y economía de Kazajstán están estrechamente vinculadas a Rusia. Esta colonizó Kazajstán en el siglo XIX, estableciendo la capital actual, Almaty (denominada Alma-Ata antes de su independencia a finales de 1991), en 185453. Actualmente, Kazajstán es la única de las ex repúblicas de la Unión Soviética con una nacionalidad titular que no constituye una mayoría de la población -representa sólo aproximadamente el 42 por ciento del conjunto del país y menos del 30 por ciento en la mayor parte de los oblasts (provincias) que limitan con Rusia-. De todas formas, el porcentaje de kazakos está creciendo, en gran parte por el regreso de muchos representantes de esta nacionalidad asentados hasta ahora en Europa. En 1994 Kazajstán perdió más del 1,5 por ciento de su población de casi 17 millones54.
Los recursos del sector agrario
Recursos de tierras. Más del 80 por ciento de las tierras de Kazajstán están clasificadas como tierras agrícolas. El 80 por ciento de éstas son tierras de pasto, unos 35 millones de hectáreas (18 por ciento) son de cultivo y 4,5 millones de hectáreas (2 por ciento) son praderas. Hay también aproximadamente 120 000 hectáreas de huertos y viñedos. Las tierras regadas suman sólo 2 millones de hectáreas. Este país contaba con la mitad de las tierras de pasto y sólo el 15 por ciento de la tierra de cultivo de la ex Unión Soviética55.
El promedio de las precipitaciones en el Kazajstán es de sólo 250 mm al año. Las principales zonas agrícolas se encuentran en la parte más húmeda del norte y en el sur, donde los cultivos dependen casi enteramente del riego. Los fértiles suelos chernozem se han cultivado con cereales de primavera desde el siglo XIX. La Campaña de Tierras Vírgenes (1954-60, véase el Recuadro 5) amplió el cultivo a tierras más marginales.
En la zona agrícola del sur, más cálida, se cultivan cereales tanto de primavera como de invierno, regados con aguas de las montañas Altai y Tyan'-Shan. Gran parte de la superficie agrícola es resultado de la expansión conseguida durante el período soviético gracias a la realización de grandes obras de riego. Aquí se produce una parte pequeña del algodón, así como cereales de invierno y primavera, frutas, hortalizas, tabaco, remolacha azucarera, papas, soja, arroz y maíz grano.
RECUADRO 5
Durante la Campaña de Tierras Vírgenes de Kazajstán (1954-60), se roturaron y sembraron 25,5 millones de hectáreas de tierras vírgenes frágiles. En pocos años el aumento de la superficie ocupada por el trigo de primavera alcanzó aproximadamente el total combinado de la tierra ocupada por ese cultivo en Canadá y Australia. Desde un máximo de 25 millones de hectáreas a mitad del decenio de 1980, la superficie sembrada de cereales disminuyó (rápidamente a partir de 1991) a sólo 20,7 millones de hectáreas en 1994. En un estudio de la Academia de Ciencias Agrarias de Kazajstán se prevé que, habida cuenta de las nuevas relaciones económicas, la superficie continuará descendiendo hasta los 16,3 millones de hectáreas. Esta evolución eliminaría en gran parte la producción en la Región III del mapa. Los suelos castaño claro escasamente desarrollados de esta región reciben normalmente menos de 300 mm de precipitaciones anuales y su rendimiento es de menos de 500 kg por hectárea. Según otro escenario formulado por el Instituto de Ordenación de Suelos, el cultivo de cereales en tierras secas es sostenible sólo en 13 millones de hectáreas, la mayoría de las cuales se encuentran en suelos chernozem de la Región I, que recibe 350-400 mm de precipitaciones anuales. Fuentes: Glavnoe Upravlenie Geodezii i Kartografii e Institut Zemeldelia Akademii Nauk Respubliki Kazakhstana. |
Ganadería. La extensión de sus tierras de pasto permite a Kazajstán producir gran número de cabezas de ganado rumiante. La estructura del consumo de carne en Kazajstán se ha mantenido bastante estable; aproximadamente el 46 por ciento de la carne consumida es de vacuno (frente al 44 por ciento de la ex Unión Soviética), el 18 por ciento de oveja (5 por ciento en la ex URSS), 4 por ciento de caballo, 17 por ciento de cerdo (33 por ciento en la ex URSS) y 13 por ciento de aves de corral (frente al 16 por ciento en la ex URSS).
RECUADRO 6 Durante siglos, las cinco repúblicas de Asia central -Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán- han tenido una historia y una geografía común. La característica física dominante de la zona es su aridez, lo que concede importancia fundamental al gran sistema fluvial que fluye desde las altas montañas de la frontera noroccidental del subcontinente indio hasta el mar Aral. En la actualidad, gran parte de la población de la región vive en los oasis que se encuentran en las orillas de los ríos. En el pasado, esta zona ha sido cuna de importantes civilizaciones basadas en el regadío y que se han integrado en la ruta terrestre que atraviesa el continente asiático. Durante los 70 años de pertenencia a la Unión Soviética, las repúblicas estuvieron estrechamente integradas en el sistema soviético de planificación y se dedicaron a la producción y elaboración de materias primas para la exportación. Aunque cada una de ellas tenía rango de república independiente, los planificadores de Moscú trataban a la región como un todo y establecían la ubicación de las actividades económicas, organizaban las redes de transporte y formulaban las políticas hídricas. Desde su independencia de la ex Unión Soviética en 1991, las repúblicas han tenido que hacer frente a dos desafíos comunes: la transición a una economía más orientada hacia el mercado y la necesidad de desarrollo económico. Por otro lado, tienen que resolver problemas semejantes a los de otros países en transición a un sistema económico de mercado. Por ejemplo, deben tratar de conseguir la estabilidad macroeconómica con una estructura adecuada de incentivos y de derechos de propiedad, estabilizar el nivel idóneo de precios y dejar que los agentes económicos obtengan beneficios financieros en función de sus esfuerzos. No obstante, la agricultura está desempeñando un papel muy importante, debido a la contribución anterior del sector y a su fragilidad actual. El modelo de planificación centralizada de la Unión Soviética se promovió en la colectivización y especialización de la agricultura, lo que transformó a las repúblicas en economías de monocultivo basadas fundamentalmente en el algodón (la excepción fue Kazajstán, donde la Campaña de Tierra Vírgenes tuvo como resultado una expansión enorme del cultivo de cereales). Desde 1960 hasta los primeros años ochenta, los planificadores ampliaron el total de la superficie regada un 60 por ciento, es decir, unos 3 millones de hectáreas, dedicadas en su mayoría al algodón. Las cinco repúblicas producían el 80 por ciento del algodón de la Unión Soviética, y la producción estaba concentrada sobre todo en Uzbekistán, Turkmenistán y Tayikistán. Este monocultivo basado en el regadío tuvo consecuencias económicas y ambientales negativas. Por ejemplo, la rápida expansión de los proyectos de riego redujo el caudal fluvial recibido por el mar Aral a menos de un décimo del volumen de los años cincuenta. En 1990, el volumen del mar Aral había descendido a menos de un tercio del de los años sesenta y su superficie había disminuido un 45 por ciento, mientras que su salinidad casi se había triplicado. La salinización es la principal causa de disminución de los rendimientos agrícolas. El rendimiento del algodón en las repúblicas bajó desde más de 2 800 kg por hectárea en los últimos años del decenio de 1970 a 2 300 kg a finales del de 1980, a pesar de la creciente aplicación de fertilizantes. Esta no pudo detener el descenso de los rendimientos, pero agravó la contaminación de las aguas subterráneas. El problema central del desarrollo agrícola en todas las repúblicas es cómo compaginar una base de recursos frágil con la necesidad de empleo de unas poblaciones en rápido crecimiento. Se trata, además, de un problema que requiere un acuerdo entre las cinco repúblicas. Por ejemplo, sólo para estabilizar el mar Aral en su superficie actual habría que reducir las tomas de agua para riego en toda la región. Todas las repúblicas han experimentado fuertes pérdidas de producción en los primeros años noventa, y la perspectiva de un desempleo todavía mayor resulta políticamente inaceptable. Otros problemas relacionados con la sostenibilidad de la agricultura requieren intervenciones inmediatas, pero no parecen tan insuperables. Por ejemplo, la productividad ganadera en toda la región es aproximadamente la mitad de la de Europa occidental, lo que significa que hay posibilidad de progreso en ese sentido. No obstante, como gran parte de la tierra de pastos está degradada, el tamaño de los hatos tiene que reducirse a niveles ecológicamente sostenibles. Fuente: R. Pomfret. 1955. The economies of Central Asia. Princeton, N.J., Princeton University Press. Pomfret analiza la economía regional y los resultados económicos, estructura y políticas de cada uno de los países antes y después de la independencia. |
Trabajo, nacionalidades, capital y organización agraria antes de las reformas. Al comienzo del decenio de 1990, Kazajstán tenía aproximadamente 2 100 explotaciones agrícolas estatales, con una superficie media de 80 000 hectáreas, de las que 14 000 eran tierras de cultivo. En 1991, la explotación colectiva o estatal media poseía 90 tractores, 35 cosechadoras, 50 camiones, varios miles de cabezas de ganado vacuno, 10 000 de ovino y entre 700 y 800 de porcino. La mayor parte de las 400 explotaciones agrícolas colectivas se crearon a partir de fincas explotadas antes de la revolución.
En 1993, 1,3 millones de personas participaban directamente como trabajadores de plena dedicación en empresas agrícolas, cifra superior a la de empleados en la industria. Kazajstán ocupaba el octavo lugar entre las repúblicas soviéticas (por debajo de Transcaucasia y Asia central) en lo que respecta a la parte de la población empleada en la agricultura socialista y privada y el segundo (después de Moldova) en cuanto a la participación de la agricultura en el producto social bruto (25,8 por ciento)56.
Lugar de Kazajstán en la producción y comercio agrícolas de la ex Unión Soviética
En el decenio de 1980, Kazajstán produjo poco más del 7 por ciento del total del producto agrícola bruto soviético, siendo superada únicamente por Rusia y Ucrania. Cultivó el 12-13 por ciento de los cereales y una proporción todavía mayor de los valiosos trigos de primavera y duro, utilizados para la producción de pasta. No obstante, los rendimientos de los cereales en el conjunto del Kazajstán sólo han pasado de una tonelada por hectárea en una tercera parte de los años transcurridos desde 1954. Además de unos rendimientos variables y muchas veces decepcionantes, las cosechas de cereales de Kazajstán han sufrido como consecuencia de los frecuentes problemas de transporte y de falta de calidad, lo que explica en parte la dependencia de la ex Unión Soviética con respecto a los cereales importados del exterior.
Aproximadamente el 10 por ciento del total de 1,5 millones de toneladas de carne producidos por Kazajstán se destinaba a la exportación, sobre todo a las repúblicas vecinas del Asia central, densamente pobladas. Además de la carne, otros productos pecuarios que ocupan un lugar importante en las exportaciones son la lana, las pieles y los cueros. La república importó harina proteínica, aceite vegetal, azúcar, alimentos en conserva y elaborados y productos lácteos.
Kazajstán participó en el complejo soviético57, fuertemente integrado, de los insumos agrícolas, produciendo aperos para el cultivo de tierras secas y aproximadamente el 10 por ciento de los fertilizantes fosfatados de la ex Unión Soviética. Por su parte, importó tractores de ruedas y cosechadoras, fármacos de uso veterinario, aditivos para los piensos y productos de protección vegetal, en particular gran cantidad de herbicidas con destino a las tierras cerealeras del norte de Kazajstán.
Aunque en la parte occidental del país se produce petróleo, que se exporta a la región de los Urales, la mayor porción de los productos derivados del petróleo utilizados en la agricultura del Kazajstán septentrional proceden de Siberia occidental. La aproximación del petróleo ruso a los precios mundiales ha sido el factor que más ha influido en la agricultura de Kazajstán y ha contribuido en buena parte a una reducción de la superficie sembrada y cosechada.
Contexto político y macroeconómico de las reformas y políticas agrícolas
Contexto político. La institución política más importante de Kazajstán ha sido la Presidencia. A diferencia de lo que ocurría en Rusia, donde el banco central dependía fundamentalmente del Parlamento, el Banco Nacional de Kazajstán ha estado bajo el control de la Presidencia. Ello ha permitido a ésta disponer de cierta libertad para la adopción de políticas macroeconómicas coherentes. En octubre de 1994, después de un voto de censura del Parlamento al antiguo gobierno, el presidente nombró como primer ministro a un economista kazako con gran conocimiento del mundo occidental. El Gobierno parece decidido a adoptar estrictas políticas fiscales y monetarias, estimular la privatización y fomentar la competencia.
Kazajstán ha sido uno de los principales defensores de la asociación económica y política entre los antiguos países de la Unión Soviética. El presidente de Kazajstán se declaró dispuesto a firmar el Tratado de la Unión, que habría mantenido la Unión Soviética, y solicitó la inclusión del país en la Comunidad de Estados Independientes (CEI) tras la disolución de la Unión Soviética en 1991. Kazajstán estableció su propia moneda (el tiyn) en noviembre de 1993, fecha en que su Parlamento decidió que no podía aceptar las condiciones de la Federación de Rusia para continuar en la zona del rublo.
Kazajstán formó una unión aduanera con Uzbekistán y Kirguistán en 1993, y otra con la Federación de Rusia y Belarús a comienzos de 1994.
Política de estabilización. En el segundo trimestre de 1994 la inflación alcanzó un promedio del 35 por ciento mensual y llegó hasta el 46 por ciento en junio del mismo año, mientras que el tiyn se depreció a un décimo de su valor de enero. A mediados de 1994, el presidente manifestó su apoyo a una «terapia de choque». Como consecuencia de las restrictivas políticas macroeconómicas, la inflación se redujo al 10 por ciento en diciembre de 1994, al 8 por ciento en febrero de 1995 y al 3 por ciento en abril de 1995. El tiyn, intercambiado libremente desde su introducción, se depreció por término medio sólo un 4 por ciento al mes en la licitación interbancaria durante la segunda mitad de 199458.
Para frenar el déficit presupuestario global, que había llegado a representar el 7 por ciento del PIB, el Gobierno redujo los gastos al 17 por ciento del PIB en 1994, frente al 25 por ciento de 1993. Casi todas las subvenciones agrícolas todavía vigentes (incluidas las del pan y los piensos compuestos, después de octubre) cayeron víctimas de estos recortes. El Banco Nacional acabó con su práctica de refinanciar los atrasos interempresariales mediante la expansión monetaria, después de que una operación de este tipo en la primavera de 1994 diera lugar a una fuerte subida de la inflación. El Banco Nacional, que había recurrido por primera vez a la licitación del crédito en 1992, al llegar el mes de diciembre de 1994 licitaba ya el 70 por ciento de todo el crédito. Al final de abril de 1995, la tasa de licitación bancaria, a la que se vinculaba el refinanciamiento, era del 140 por ciento. En febrero de 1995, desaparecieron por completo los créditos destinados a fines específicos (cuyo principal beneficiario había sido la agricultura)59.
El PIB en precios constantes disminuyó una cuarta parte durante 1994 y la tasa de desempleo real se estimaba en el 7,4 por ciento de la población activa a comienzos de 1995. No obstante, junto con la experiencia positiva referente a la inflación de los precios, las cifras oficiales mostraban también un repunte de la producción en septiembre de 1994, consiguiéndose un aumento del 1 al 3 por ciento mensual en el último trimestre de 1994. Para 1995 se prevé un descenso constante del PIB, pero en cualquier caso inferior al de 1994. El Gobierno estima que el nivel de vida, considerado en función del salario medio real, se estabilizó en el tercer y cuarto trimestre de 1994 (Cuadro 12).
Privatización y creación de mercados
La división de los derechos de propiedad es un proceso difícil que se lleva a cabo en un marco político que no es todavía plenamente abierto y democrático. Además, los ciudadanos de la ex Unión Soviética subrayan las dificultades psicológicas de la transición. El Estado soviético estableció una relación interdependiente peculiar con los directivos, trabajadores y consumidores, que contribuye a explicar la actual diversidad de actitudes hacia la delegación de responsabilidades y el reconocimiento de derechos reales de propiedad privada. Los mecanismos fundamentales de la agricultura planificada eran los contingentes obligatorios de adquisición estatal y el sistema recíproco de «suministros técnicos materiales», que contaba con el apoyo de precios administrados y créditos en condiciones favorables. Ahora, la austeridad presupuestaria se ha convertido en el factor más decisivo en el proceso de privatización de la agricultura y en las cuestiones afines que se examinan a continuación.
Producción agrícola: precios y rentabilidad. En comparación con las cifras de 1993, la producción agrícola total de Kazajstán en 1994 descendió un 23 por ciento en términos reales, situándose en 98 800 millones de tiyn (aproximadamente 2 000 millones de dólares EE.UU.). El descenso había sido de un 10 por ciento en 1993 y de un 2 por ciento en 1992. La producción de cereales disminuyó un 24 por ciento. Aunque cada vez es más difícil cuantificar con exactitud la producción pecuaria privada, en constante aumento, estimaciones oficiales indican que la producción de carne disminuyó un 20 por ciento y la de leche un 6 por ciento en 1994. La reducción de la cabaña nacional durante 1994 (el total del ganado disminuyó un 14 por ciento, el vacuno un 8 por ciento, el porcino un 19 por ciento y el ovino y caprino un 27 por ciento) permite pronosticar una nueva merma de la producción en 1995. Esta desinversión es consecuencia en parte de la crisis de liquidez de muchos trabajadores agrícolas a quienes se pagaba fundamentalmente en especie y luego tenían que vender el ganado a precios muy bajos.
CUADRO 12 | ||||
Resultados macroeconómicos | ||||
Indicador |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 (estimaciones) |
PIB a precios constantes (cambio porcentual) |
-13,0 |
-15,6 |
-25,0 |
-11,0 |
Precios de consumo |
||||
(Cambio porcentual medio en el período) |
1 381 |
1 571 |
1 826 |
165 |
(Cambio porcental al final del período) |
2 567 |
2 166 |
1 048 |
40 |
Salarios y prestaciones sociales (tiyn, final del período) |
||||
Salario mínimo/pensión/ desempleo |
2 |
30 |
260 |
900 |
Mínimo real (diciembre de 1991 = 100) |
10 |
7 |
5 |
13 |
Salario medio |
27 |
384 |
3 392 |
4 291 |
Salario real (diciembre de 1991 = 100) |
110 |
70 |
60 |
59 |
Tipo de cambio (tiyn/$EE.UU.) |
||||
(Promedio del período) |
... |
2,8 |
36,1 |
69,4 |
(Final del período) |
... |
6,3 |
54,3 |
78,0 |
Fuente: Comité estatal de estadística y Ministerio de Hacienda de la República de Kazajstán, y estimaciones del personal del Banco Mundial, mayo de 1995. | ||||
La rápida inflación ha puesto en tela de juicio la calidad de las estadísticas sobre costos y rentabilidad. No obstante, las estadísticas de 1993 revelaban que la rentabilidad de las explotaciones estatales y colectivas fue del -1,3 por ciento, siendo por lo general rentables los cultivos, pero no los productos pecuarios. La principal razón del descenso de los beneficios agrícolas es que los precios de los insumos han crecido más rápidamente que los de los productos agrícolas desde la liberalización de los precios en 1991-92. Por ejemplo, en 1992 hacían falta 1,2 toneladas de trigo para adquirir una tonelada de combustible, pero esa proporción subió a 3,6:1 en 1993 y se mantuvo aproximadamente sin cambios en 199460. No obstante, en 1994 los precios industriales y agrícolas aumentaron aproximadamente al mismo ritmo (20,4 veces, frente a 19,0 veces), y parece que las relaciones de intercambio de la ganadería, en particular, comenzaron a subir en 1995, debido a la reducción de los suministros y a la estabilización de los ingresos de los consumidores61.
Subvenciones y crédito con cargo al presupuesto estatal. Durante 1993, el Ministerio de Economía estimaba que las subvenciones a la producción agrícola con cargo al presupuesto representaban más de 600 millones de tiyn (aproximadamente del 2 al 3 por ciento del PIB). Prácticamente la mitad de esa cifra eran subvenciones para intereses, gastos de explotación y combustible; el resto correspondía a indemnizaciones por pérdidas en la producción pecuaria62. En 1994, las únicas subvenciones presupuestarias importantes en el sector de la agricultura fueron las destinadas a los insumos para la producción de piensos mixtos y para algunos productores ganaderos y las subvenciones implícitas en los contingentes de adquisición, que se mantuvieron únicamente en relación con los productos cerealeros. En octubre de 1994, estas subvenciones presupuestarias se suprimieron, lo que hizo que los precios del pan al por menor se multiplicaran inmediatamente por diez.
En 1993, un tercio de los préstamos con fines específicos del Banco Nacional habían tenido como objetivo la agricultura, y se habían concedido con tasas altamente favorables (entre el 25 y el 90 por ciento anual, cuando la inflación era de aproximadamente el 2 000 por ciento)63. En febrero de 1994, el Banco Nacional congeló el interés y refinanció la deuda del sector agrario, que sumaba un total aproximado de 10 000 millones de tiyn (cuyo valor en esas fechas era de unos 500 millones de dólares EE.UU.). En septiembre de 1995 la deuda del sector agrícola sumaba un total de más de 26 800 millones de tiyn, adeudados en su mayor parte a los abastecedores. Los salarios debidos a los trabajadores de las explotaciones estatales sumaban 1 500 millones de tiyn (30 millones de dólares EE.UU.), es decir, la mitad de 199464.
En agosto de 1994 el presidente aprobó un decreto en el que se pedía al Ministerio de Agricultura y al Agrobank que identificaran las explotaciones estatales y agroempresas «crónicamente improductivas» y organizaran su licitación. A comienzos de 1995 se habían identificado unas 1 200 explotaciones que reunían los requisitos previstos, de las que 256 se ofrecerían inmediatamente en forma de licitación. La liquidación y reestructuración serían llevadas a cabo mediante un fondo especial constituido para resolver el problema de las deudas incobrables en el marco de las reformas emprendidas en Agrobank para conseguir una gestión inspirada en principios comerciales65.
Privatización. Cuando la Unión Soviética se disolvió y Ka-zajstán consiguió la independencia en 1991, hubo una fase de rápida privatización iniciada a nivel provincial. En esta Fase I se restituyó un poder excesivo a los gobiernos de los oblast. En la parte septentrional, éstos amenazaban con separarse de Kazajstán y adherirse a Rusia. La Fase II del Programa Nacional de Privatización, que según declaraciones oficiales de 1993 duraría hasta 1995, trató de someter la privatización a procedimientos más claramente definidos y supervisados por el Comité de Propiedad Estatal de la República, con sus propios comités territoriales (distintos de los oblast). Una enmienda constitucional eliminó el concepto anterior de propiedad municipal, que había estado bajo el control de los gobiernos de los oblast, dejando sólo dos categorías de propiedad, la estatal-pública y la privada66.
Se determinaron procedimientos para la privatización de pequeñas (menos de 200 empleados) y grandes (entre 200y 5 000 empleados) empresas, así como para la privatización caso por caso de las industrias nacionales en las que cabría esperar inversión extranjera. A raíz de las críticas formuladas contra el Comité de Propiedad Estatal, en marzo de 1995 el presidente de Kazajstán despojó a este organismo de la autoridad de privatización y la asignó a otros órganos67.
Al final de 1994, se había vendido, mediante subasta o licitación, el 10 por ciento de un total estimado de 30 000 pequeñas empresas. En comparación con lo ocurrido en Rusia, el programa de privatización masiva de Kazajstán comenzó con retraso. La distribución de los cupones de privatización entre los ciudadanos no comenzó hasta 1994, pero al final de ese año estaba ya prácticamente terminada. Un cuarto de los cupones se habían invertido en menos de 200 fondos de inversión para actividades de privatización, que hasta abril de 1995 habían adquirido unas 500 grandes empresas.
A comienzos de 1995 el primer ministro declaró su apoyo a un proceso acelerado de privatización democrática mediante el sistema de cupones, que representaba para el Estado una merma de los ingresos derivados de la venta de sus propiedades. El Gobierno esperaba liquidar a lo largo de 1995 su participación en poco menos de una docena de compañías anónimas o de control relacionadas con la agricultura.
Las actividades agrícolas y las agroindustrias afines han recibido tratamiento en parte independiente, pero dentro de la competencia general del Comité de Propiedad Estatal. El Programa de Privatización Nacional de 1993-95 tiene varias características distintivas en lo que respecta a las actividades agrícolas y las agroempresas.
El 1o de enero de 1995 había unas 22 500 explotaciones «campesinas», pertenecientes a individuos o familias, algunas iniciadas de acuerdo con la legislación soviética. El número de estas explotaciones se había duplicado en 1993, y en 1994 se habían sumado otras 5 000. La superficie media era de unas 350 hectáreas y en total sus derechos de aprovechamiento suman más de 7 millones de hectáreas de tierra agrícola. Junto con un grupo asociado de 1 000 cooperativas agrícolas y pequeñas empresas, controlan entre el 5 y el 6 por ciento de la tierra agrícola. Si a estas explotaciones se suman los pequeños huertos subsidiarios y en régimen de cooperativa, la tierra sometida a control individual o familiar representa ahora el 10 por ciento del total de Kazajstán (Cuadro 13).
Las explotaciones, así como las empresas de producción de insumos, elaboración de alimentos y almacenamiento, reciben tratamiento independiente en el Programa de Privatización Nacional. Todas formaron temporalmente parte de compañías de control organizadas de acuerdo con las anteriores divisiones ministeriales, con diversas proporciones de participación accionaria estatal. Al final de 1994 se habían privatizado dos tercios de las 2 120 explotaciones estatales pertenecientes al Ministerio de Agricultura (Cuadro 14). Durante los siete primeros meses de 1994 se privatizaron un total de 328 explotaciones estatales, y 440 más durante los cinco meses siguientes. Este proceso, semejante al de reinscripción que tuvo lugar en Rusia en 1992, se conoce normalmente con el nombre de «cambio de señales». En su mayor parte, no se había producido una división física de los activos en función de la participación de los trabajadores, especialmente los derechos de aprovechamiento de la tierra.
En 1993 y 1994, en colaboración con el Comité de Propiedad Estatal y el Ministerio de Agricultura, los responsables de las explotaciones establecieron una división de la tierra y de la propiedad entre los agricultores y pensionistas, teniendo en cuenta el empleo y la remuneración acumulada. Este proceso, cuyo resultado es la emisión de certificados de propiedad, había concluido prácticamente al final de 1994. En virtud de la autoridad conferida por un decreto presidencial de abril de 1994, se había puesto en marcha un proceso de aprovechamiento mancomunado e intercambio interno de acciones, con el fin de formar asociaciones independientes y pequeñas empresas con diversas partes de los activos de las explotaciones agrícolas (entre esas empresas figuran compañías de transporte por camión, clínicas veterinarias y talleres de reparación).
Al mismo tiempo, se adoptaron también procedimientos menos igualitarios. En febrero de 1994, el Consejo de Ministros aprobó un decreto sobre la venta de empresas agrícolas estatales a empresas privadas, en el que se preveía la venta de explotaciones agrícolas estatales en subastas a las que sólo tenían acceso pequeños grupos de personas, normalmente los especialistas mejor preparados de las explotaciones. El presidente firmó otro decreto respaldado por el ministerio de agricultura, sobre la venta de parte de la propiedad de las explotaciones agrícolas estatales que pasarán a ser propiedad privada de sus administradores, que permitía a los directivos con veinte años en el cargo recibir el 20 por ciento de las acciones de capital. Esta medida se amplió y posteriormente fue abandonada por el Gobierno, después de las críticas formuladas por el Parlamento y la prensa.
CUADRO 13 | ||||||
Proceso de reforma agraria en Kazajstán en 1991-94: número de propietarios por tipo de explotación | ||||||
Enero de 1991 |
Enero de 1992 |
Enero de 1993 |
Enero de 1994 |
Junio de 1994 |
Enero de 1995 | |
(........................................... miles de ha ...........................................) | ||||||
Número de explotaciones campesinas |
2 480 |
8 877 |
16 020 |
20 110 |
22 512 | |
Superficie |
104,0 |
1 615,1 |
5 355,2 |
6 424,9 |
7 123,5 |
7 828,4 |
Explotaciones frutícolas (miles) |
743,0 |
998,5 |
1 280,7 |
1 286,4 |
1 294,9 |
|
Superficie |
59,0 |
81,9 |
107,6 |
112,3 |
113,3 |
|
Huertos (miles) |
499,3 |
790,2 |
962,4 |
989,6 |
1 099,0 |
|
Superficie |
42,6 |
68,2 |
83,7 |
86,5 |
102,8 |
|
Explotaciones privadas (miles) |
1 883,0 |
1 949,4 |
2 028,0 |
2 164,1 |
2 225,5 |
|
Superficie |
193,6 |
199,0 |
231,3 |
246,5 |
250,0 |
|
Cooperativas agrícolas y pequeñas empresas |
16 |
132 |
919 |
872 |
916 |
|
Superficie |
16,5 |
275,8 |
21 505 |
4 172,4 |
4 288,8 |
|
Otras instituciones agrícolas no estatales |
646 |
727 |
||||
Superficie |
42 671 |
47 782,3 |
||||
Empresas agrícolas filiales |
1 367 |
1 418 |
||||
Superficie |
1 880,9 |
1 918,7 |
||||
Fuentes: Ministerio de Agricultura y Comité estatal de estadística, República de Kazajstán. | ||||||
Desaparición de los pedidos estatales y aparición de un mercado para los productos agrarios. Las subvenciones estatales y la adquisición pública de productos pecuarios se eliminaron en diciembre de 1993. En el Cuadro 15 pueden verse los efectos de la eliminación de las subvenciones y de la liberalización de los precios públicos al por menor. En diciembre de 1993, los precios medios pagados a las explotaciones agrícolas por los organismos de adquisición superaban entre un 30 y un 100 por ciento los precios del mercado al por menor, pero ya en el mes de julio esos precios se habían unificado. El Comité Estatal de Estadística comunicó que durante el período comprendido entre enero y octubre de 1994 el volumen de las ventas de las explotaciones agrícolas a través de canales distintos del sistema estatal había aumentado un 34 por ciento en el caso de la carne y un 57 por ciento en el de la leche, mientras que se mantuvo constante en el de los huevos, a pesar de que las ventas disminuyeron aproximadamente un 20 por ciento en relación con esos nueve meses de 199368.
CUADRO 14 | ||
Privatización de explotaciones agrícolas estatales en Kazajstán, 1993-94 | ||
Explotaciones estatales al comienzo = 2 120 |
1° de julio de 1994 |
1° de enero de 1995 |
Total de explotaciones privatizadas |
923 |
1 363 |
Total de explotaciones privatizadas en 1993-94 (Fase II) |
473 |
891 |
A partir de las cuales se crearon: Total de empresas independientes |
1 355 |
4 344 |
Pequeñas empresas |
296 |
2 331 |
Cooperativas agrícolas |
32 |
487 |
Sociedades por acciones |
122 |
295 |
Empresas colectivas |
698 |
1082 |
Asociaciones |
56 |
148 |
Otras formas |
151 |
1 |
Explotaciones estatales no privatizadas |
1197 |
757 |
Fuente: Ministerio de Agricultura, República de Kazajstán. | ||
La adquisición estatal de cereales, cuyo volumen alcanzó un total aproximado de 15 millones de toneladas en 1990-91, descendió a 7 millones de toneladas en 1993 y a 5 millones en 1994. A finales de 1993, las explotaciones agrícolas habían sufrido los efectos negativos de la inflación así como del retraso en los pagos de los organismos estatales de adquisición. El Ministerio de Hacienda se negó a conceder crédito para el plan de adquisición de cereales de 1993. Las explotaciones agrícolas querían vender cereales a Astyk (organismo estatal de adquisición y elaboración de cereales) al precio estatal estipulado, pero vendían cereales al contado a comerciantes privados por la mitad de ese precio. En octubre de 1994, el Gobierno eliminó las subvenciones a la harina al por mayor y al pan al por menor. Para 1995 no ha previsto ninguna actividad de adquisición obligatoria de cereales y comprará en condiciones comerciales sólo 700 000 toneladas para las existencias estatales de seguridad y otros fines semejantes.
Elaboración y almacenamiento de los alimentos. Si bien en algunas explotaciones agrícolas han surgido empresas alternativas de elaboración y almacenamiento, en particular minifábricas (dedicadas por ejemplo a la producción de salchichas y queso o de harina), hay especial interés en la privatización de las empresas del sistema estatal de elaboración y comercialización, que controlan todavía el grueso de esas actividades.
A comienzos de 1995, el Estado había decidido subastar los 364 silos de cereales de Astyk y la mitad de sus molinos de harina y fábricas de pasta no más tarde de septiembre de 1995. Se estaban preparando nuevos planes para la subasta de centros de elaboración de alimentos, de carne y de productos lácteos, en los que, a raíz de la liberalización de los precios, comenzaba a interesarse el sector privado.
En el programa nacional de privatización se establecía que una parte de las acciones de las empresas de elaboración de alimentos se ofreciera, en condiciones privilegiadas, a las explotaciones que los suministraban. Esta política de propiedad vertical fue abandonada aparentemente por el Comité de Propiedad Estatal a comienzos de 1995.
Estas medidas habían contado con el apoyo de los grupos de interés del sector agrario, convencidos de que la negativa a aceptar la producción no deseada (de leche, etc.), práctica común en 1992, era consecuencia del poder de monopolio de los elaboradores y no de los límites de la demanda de mercado. No obstante, la inmensa acumulación de existencias excedentes y las pérdidas financieras de los centros de elaboración han demostrado posteriormente el problema más general de una actuación no inspirada en criterios de rentabilidad; es probable que la privatización competitiva permita una reducción de costos y el establecimiento de precios comerciales69.
CUADRO 15 | |||||
Valor medio de la producción antes y después de la liberalización de los precios, dic. de 1993-jul. de 1994 | |||||
Tiyn/tonelada |
Cambio porcentual | ||||
Diciembre de 1993 |
Enero de 1994 |
Julio de 1994 |
Enero/ diciembre |
Julio/ diciembre | |
Ganado y aves de corral (peso en canal) |
|||||
Todas las procedencias1 |
1 949 |
... |
... |
... |
... |
Organismos compradores |
2 103 |
3 292 |
11 558 |
157 |
550 |
Mercado de venta directa |
986 |
2 536 |
10 636 |
257 |
1 079 |
Productos lácteos |
|||||
Todas las procedencias |
2 366 |
704 |
2 366 |
210 |
704 |
Organismos compradores |
381 |
681 |
2 388 |
179 |
627 |
Mercado de venta directa |
293 |
1 324 |
2 439 |
452 |
832 |
Huevos |
|||||
Todas las procedencias |
99 |
292 |
1 078 |
295 |
1 089 |
Organismos compradores |
104 |
292 |
1 092 |
281 |
1 050 |
Mercado de venta directa |
181 |
285 |
1 037 |
157 |
573 |
Papas |
|||||
Todas las procedencias |
292 |
... |
1 910 |
... |
654 |
Organismos compradores |
315 |
... |
2 339 |
... |
743 |
Mercado de venta directa |
401 |
... |
2 203 |
... |
549 |
Productos cerealeros2 |
|||||
Todas las procedencias |
109 |
1783 |
441 |
1633 |
405 |
Organismos compradores |
138 |
190 3 |
1 100 |
1383 |
797 |
Mercado de venta directa |
97 |
155 3 |
632 |
1603 |
652 |
Al cambio de 1 tiyn/$EE.UU. |
5,7 |
9,3 |
45 |
||
Fuente: Ministerio de Agricultura, República de Kazajstán. En «todas las procedencias» (promedios) se incluyen los organismos compradores tradicionales, los mercados (urbanos) de venta directa, los trueques y las ventas por conducto de restaurantes. Los precios efectivos de adquisición aparecen exagerados debido al atraso en los pagos de los organismos compradores y a la elevada inflación global. | |||||
Comercio de productos agrícolas con países «próximos» y «lejanos». Desde 1986 a 1990, Kazajstán exportó aproximadamente 9 millones de toneladas de cereales al año. El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos estima que Kazajstán exportó en torno a 7,7 millones de toneladas de su abundante cosecha de 1992, y unos 6 y 5 millones de toneladas de las de 1993 y 1994, respectivamente. Las estadísticas oficiales no reflejan ninguna actividad de exportación de cereales a los países «lejanos» (los que no formaban parte de la ex Unión Soviética), pero según otras fuentes, se han efectuado ventas a países como Polonia, Lituania, República Popular de China, Afganistán, Iraq, República Islámica del Irán y Turquía70. Algunas de estas ventas se hacen por intermedio de comerciantes de cereales occidentales, que consiguen el crédito para la operación.
Dada la baja calidad de las estadísticas, la alta tasa de inflación y la incertidumbre de los costos de transporte, es difícil determinar el precio medio de los cereales recibido por las explotaciones agrícolas de Kazajstán, a fin de establecer comparaciones con los precios mundiales. El Banco Mundial intentó estimar los precios de adquisición estatal en 1993 en porcentaje de los precios mundiales, aproximadamente 130 dólares EE.UU. por tonelada. Durante la recolección (septiembre a octubre) los precios oficiales eran de aproximadamente 65 dólares EE.UU. por tonelada, pero el precio descendía a una cuarta parte del precio mundial si se tenían en cuenta el retraso en los pagos y los efectos de la inflación71. La dificultad de determinar el precio de los cereales vendidos fuera del sistema estatal se debe al hecho de que gran parte de esos intercambios se hacen en forma de trueque o se registran con precios ficticios para pagar menos impuestos. En 1994, el Gobierno impuso una revisión de los precios de exportación contratados a fin de reducir la evasión fiscal y los fraudes de algunos directores de explotaciones agrícolas que vendían los cereales a bajo precio y aceptaban pagos adicionales en compensación. No obstante, es probable que estos problemas persistan mientras no se consiga plenamente la privatización.
El comercio externo de cereales y productos agrícolas parece estar mejorando las relaciones de intercambio de la agricultura. Todos los acuerdos estatales de comercialización de los cereales y la consiguiente concesión de licencias de exportación a través del Ministerio de Industria y Comercio fueron anulados en noviembre de 1994, y en enero el presidente decretó que toda persona o empresa podía comerciar cualquier tipo de producto, con excepción de los estratégicos. Un alto cargo de Almaty International Agricultural Commodities Exchange manifestaba que a comienzos de 1995 los precios medios pagados a las explotaciones por el trigo habían subido a un mínimo de 77 y un promedio de 90 dólares EE.UU. por tonelada. Al mismo tiempo, los gobiernos de los oblasts septentrionales continúan «gravando» las exportaciones de cereales de varias maneras. Además, mientras que Astyk ha desaparecido prácticamente, las exportaciones de productos agrícolas (en este caso con inclusión de la lana, los cueros y el algodón) continúan estando sometidas a controles de precios y a impuestos en divisas fuertes.
Objetivos de las políticas a largo plazo
La exposición de la agricultura de Kazajstán a los precios mundiales de los insumos y productos ha puesto de manifiesto una estructura de producción muy costosa. De las medidas adoptadas para la reestructuración dependerán las posibilidades de que Kazajstán llegue a convertirse en una democracia participativa, con una economía sana y viable en los sectores de la agricultura y la alimentación y una división acertada de la mano de obra entre el mercado y el sector público. Debe prestarse especial atención a los siguientes ámbitos, que han constituido el objeto de debates internos y de observaciones de organismos internacionales que han intervenido en el sector agrícola de Kazajstán.
Reestructuración de la ganadería para reducir los costos.
El consumo de carne de Kazajstán en 1991 fue de 71 kg per cápita. Esta cifra sitúa al país en el sexto lugar dentro de la Unión Soviética y es prácticamente la misma que la del Reino Unido. En cualquier caso, es mayor que la que cabría deducir del PIB per cápita de Kazajstán (aproximadamente una cuarta parte del registrado en el Reino Unido) si se hubiera tratado de una economía de mercado72. Este nivel de consumo era resultado de las subvenciones y de la ausencia de bienes de consumo competitivos. El consumo de carne descendió a 59 kg en 1993 y 1994 y probablemente continuará disminuyendo en 1995, ya que ha bajado también el número de cabezas de ganado y los niveles de consumo de 1994 se mantuvieron en gran parte como consecuencia de sacrificios forzosos.
Es importante que los nuevos niveles de consumo de productos pecuarios encuentren apoyo en la demanda de mercado y que, en el proceso de búsqueda de este nuevo equilibrio, la reestructuración reduzca los costos de producción y elaboración y mejore la distribución. El análisis de las perspectivas de la carne de aves de corral permite hacer varias observaciones. Antes de 1991, el sistema soviético de fijación de precios castigaba implícitamente a la carne de aves de corral y subvencionaba las carnes rojas. Mientras que la mayor parte de los demás productos pecuarios no han producido beneficios, en parte por el aumento del precio relativo de los cereales, la carne de ave ha conseguido cierto nivel de rentabilidad debido a un mejor índice de conversión alimentario. Los nuevos precios de mercado, incluidos los precios relativos de los piensos, más altos, y las elevadas tasas de interés real, deberán favorecer una conversión alimentaria más eficiente en todas las actividades de producción ganadera y promover, de forma especial, la avicultura. Se observan ya signos de desarrollo de un sector privado de producción de piensos, basado en precios del mercado libre y atento a una demanda de proteínas.
Problemas para una agricultura sostenible. Kazajstán tiene 28 millones de hectáreas de tierra expuestas a la erosión eólica y 80 000 hectáreas, incluidas las tierras de la cuenca del mar Aral, abandonadas como consecuencia de la salinidad. Se calcula que con los métodos actualmente utilizados en el norte de Kazajstán, por cada tonelada de cereal producido se gastan 1,5 toneladas de la capa de humus del suelo. Después de 40 años de explotación de suelos vírgenes, el contenido de humus puede haberse reducido una tercera parte. Los distintos institutos de investigación no están de acuerdo en cuál es la superficie sembrada óptima en el Kazajstán septentrional (véase el Recuadro 5, pág. 175). Los ajustes de las anteriores estructuras de precios indican que la superficie nuevamente sembrada de hierba continuará aumentando, así como la ocupada por barbechos y hortalizas en rotación.
Elaboración de alimentos. Kazajstán debe mejorar la elaboración de productos pecuarios (incluidas las exportaciones de lana y cuero sin curtir) y del algodón y aumentar el nivel de envasado y elaboración a fin de dar empleo a la mano de obra rural, competir con las importaciones extranjeras y reducir los costos de los alimentos al por menor. Cuando acabe la crisis, estas industrias pueden comenzar a atraer inversiones extranjeras en condiciones comerciales, siempre que haya un mercado libre y estructuras jurídicas eficaces.
Financiamiento y propiedad privada de la tierra. La agricultura, como otros sectores de la economía soviética, se caracterizaba al mismo tiempo por la fuerte concentración de capital y la ineficiencia, debido a que los insumos tanto fijos como variables se financiaban mediante créditos estatales en condiciones favorables.
Los resultados de una encuesta indican que el 75 por ciento de los ciudadanos de Kazajstán son ahora partidarios de la propiedad privada de la tierra, y es posible que la prohibición constitucional de propiedad privada de la tierra se suprima mediante un referéndum en 199573. Este problema se considera tan importante porque, en primer lugar, la propiedad privada total de la tierra es un gran símbolo ideológico, sin el cual ningún empresario puede estar plenamente seguro de que el sistema ha cambiado de manera fundamental. En segundo lugar, esta propiedad garantiza un «espacio» a las minorías étnicas rusas y de otra procedencia que dudan de su situación en un Kazajstán posiblemente más nacionalista. En tercer lugar, la propiedad de la tierra favorecerá el desarrollo de un sistema de financiamiento para la agricultura. Los debates entablados en Kazajstán revelan que los empresarios temen invertir su propio dinero en la agricultura cuando no pueden controlar la tierra. Aunque la experiencia de otros países demuestra que el valor de la tierra agrícola en las economías en transición es bajo y por lo tanto no constituye una garantía demasiado válida de las hipotecas, los prestatarios que ofrecen como garantía la tierra en la que han construido parecen ofrecer mayor garantía de reembolso de los préstamos.
Apoyo al Gobierno en la agricultura y en las comunidades rurales. Muchos de los ministerios sectoriales de Kazajstán están desapareciendo. El Ministerio de Agricultura probablemente permanecerá, aunque con grandes cambios, con una división clara entre actividades comerciales (khozyastvennye) y tareas de regulación e información. Este ministerio, si bien ha realizado una enorme labor administrativa de asignación de inversiones de capital, distribución de insumos y elaboración de planes de producción, no ha mostrado hasta ahora demasiada eficiencia en relación con algunas tareas:
i) Es preciso ofrecer información sobre el mercado y normas de clasificación. El sistema anterior de adquisición estatal no permitía apreciar las ventajas de las normas discriminatorias y las actividades posteriores a la cosecha. El contacto con los mercados exteriores ha provocado un mayor interés en la identificación correcta y certificación de normas relativas a los cereales, lana, cueros, etc. y está orientando a los posibles productores hacia calidades de cereales de mayor valor, lana de mejor calidad y cueros mejor tratados. De la misma manera, los empresarios agrícolas, si desean comercializar lo que anteriormente sólo tenían que limitarse a producir, necesitan información y análisis a los que puedan recurrir con la misma facilidad que los agricultores occidentales.
ii) Las verdaderas cooperativas de comercialización o asociaciones agrícolas de base pueden contribuir en gran parte en ese sentido. En la Federación de Rusia, estas iniciativas, aunque lentas, están más avanzadas que en Kazajstán, donde la asociación privada de agricultores se encuentra ahora en estado agónico. En un Kazajstán democrático el Ministerio de Agricultura debería tratar de promover cooperativas independientes.
iii) Las ciencias agronómicas se concentran, como en todos los antiguos países comunistas, en una academia de agricultura independiente del ministerio. Estos organismos deben integrarse mejor con los institutos de enseñanza, así como promover conjuntamente programas de investigación y enseñanza que respondan a las necesidades de los agricultores comerciales.
iv) La presión en favor de nuevos mecanismos de apoyo a los ingresos y los precios resultará inevitable cuando Kazajstán alcance los aumentos previstos en los ingresos tributarios y en el patrimonio. Las circunstancias actuales han obligado a eliminar los gastos que permitían, por así decirlo, sobornar a los agricultores para que aceptaran la dependencia del Estado y habían establecido una estructura ineficiente de producción y organización agrícola. El país se ha beneficiado de la apertura del comercio a las economías de mercado y trata de entablar relaciones comerciales abiertas con la CEI. Al mismo tiempo, han aparecido tendencias autárquicas que se oponen a la importación de los alimentos en los que Kazajstán es deficitario (por ejemplo, aceite vegetal y azúcar). Sería importante, por lo tanto, para el desarrollo eficiente de Kazajstán y para su futuro ingreso en la Organización Mundial del Comercio, conseguir que las políticas de apoyo a la agricultura se atengan a las disposiciones de la Caja Verde de la Ronda Uruguay, que tratan de evitar las distorsiones del comercio (véase el Recuadro 11, pág. 256). Además, la política agrícola deberá inspirarse en los siguientes principios generales:
A finales de 1994, en el sector agrícola predomina el deseo de aumentar la producción bruta y las exportaciones. Kazajstán está ahora comenzando a darse cuenta de que los precios y los ingresos agrícolas suelen estar en relación negativa con la producción, sobre todo en el caso de muchos productos agrícolas caracterizados por una demanda inelástica.
50 Esta exposición ha sido presentada por la Dirección de Alimentación, Agricultura y Pesca de la OCDE. Se basa en la labor en curso coordinada por el Centro de Cooperación con las Economías en Transición (CCET) de la OCDE y las publicaciones de esa institución sobre el tema, en particular: OCDE. 1995. Agricultural policies, markets and trade in the Central and Eastern European countries (CCECs), selected New Independent States (NIS) of the former Soviet Union, Mongolia and
China - monitoring and out-look 1995. París; OCDE. 1994. Review of agricultural policies: Hungary. París; y OCDE. 1995. Review of agricultural policies: Poland. París.
51 Estimación de la OCDE.
52 Estimación de la OCDE.
53 M. B. Olcott. 1987. The Kazakhs. Stanford, CA, Hoover Institute Press.
54 Panorama, 15 de abril de 1995.
55 Goskomstat Respubliki Kazakhstan. 1994. Zemledelie v respublike kazakhstan, y Sel' skoe khoziaistvo respublike kazakhstan (stat. sbornik), ambos Almaty, Kazinformtsentr.
56 A. Illarionov. 1990. Economic potential and the levels of economic development of the Union Republics, Voprosy Ekonomiki, 4.
57 C. J. Foster y D.J. Sedik. 1994. Former USSR: Situation and Outlook Series. Mayo, pág. 74. Washington, D.C. United States Department of Agriculture, Economic Research Service.
58 Banco Mundial. 1995. Repub-lic of Kazakhstan: report on the status of the structural reforms. París.
59 Ibid.
60 Disparitet tsen meshaet agrarnomu sektoru, Biznis klub, 18 de octubre de 1994.
61 A. Deberdeev. 1995. The role of agriculture in the tran-sition process in Kazakhstan. Symposium on the role of agriculture in the transition process towards a market-oriented economy, Wildbad Kreuth, Alemania, 4-6 de mayo de 1995, Figura 1 y comentarios de viva voz.
62 Datos del Ministerio de Economía, en Kazakhstan agricultural sector review, Banco Mundial, Informe N° 13334-KZ, 12 de diciembre de 1994. Washington, D.C.
63 K. Gray y A. Kultaev. 1993. Agricultural policy and trade developments in Kazakhstan in 1992-93. OECD ad hoc Group on East/West Economic Rela-tions in Agriculture, París, octubre de 1993.
64 K. Gray y A. Kultaev. 1994. Agricultural policy and trade developments in Kazakhstan in 1993-94. OECD ad hoc Group on East/West Economic Rela-tions in Agriculture, París, septiembre de 1994.
65 Banco Mundial, op.cit., nota 58, pág. 181.
66 Gray y Kultaev, op. cit., nota 64.
67 Estas críticas se describen con detalle en A. Bilskaya. Panorama, 10 de diciembre de 1994, pág. 5; Decreto presidencial en Kazakstanskaya pravda, 21 de marzo de 1995, pág. 2.
68 Goskomstat respubliki kazakhstan. 1994. Sotsial'noeko-nomicheskoe polozhenie ka-zakhstana za yanvar'-oktyab' 1994 goda. Almaty, noviembre de 1994.
69 Estos mismos comentarios se han hecho en relación con los centros de elaboración de alimentos de la Federación de Rusia. O. Meliukhina y E. Serova. 1995. K probleme monopolizma v sfere pererabotki sel'skokhozi-astvennoi produktsii. Voprosy Ekonomiki, No. 1.
70 N. Dudkin. 1994. Kazakhstani wheat. Caravan Business News, 1-30 de junio de 1994.
71 Banco Mundial, op. cit., nota 62, pág. 183.
72 D. J. Sedik. A note on Soviet per capita meat consumption. Comparative Economic Stud-ies, 15,(3): 39-48. Otoño de 1993.
73 Información comunicada por E. Kazahegeldin en una entrevista, Rossiskaya gazeta, 28 de enero de 1995, pág. 10; A. Nazarbayev, Kazakhstanskya gazeta, 14 de abril de 1994, págs. 1 y 2.
