LES DIMENSIONS MACROÉCONOMIQUES
DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE1
Année: 1996. A l'ordre du jour: la sécurité alimentaire, définie comme l'accès de tous, à tout moment, la nourriture nécessaire pour mener une vie saine et active2. La FAO a entrepris d'organiser à Rome, du 13 au 17 novembre 1996 un Sommet mondial de l'alimentation dont le mot d'ordre sera: «De la nourriture pour tous». L'Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI) avait déjà organisé, au mois de juin 1995, une conférence ministérielle sur le même thème. Au cours des deux dernières années, l'attention s'est concentrée, à l'échelle mondiale, sur la myriade de problèmes qui entourent les multiples aspects de la sécurité alimentaire, et l'on a publié une masse considérable d'études, monographies, rapports et articles qui ont exploré, décrit et analysé, sous des angles divers, les questions posées par la sécurité alimentaire.
La FAO elle-même, à l'approche du Sommet mondial de l'alimentation, a publié trois volumes contenant 15 documents sur divers thèmes touchant à la sécurité alimentaire, allant des aspects éthiques jusqu'aux investissements (encadré 14). La FAO a, en outre, rédigé un projet de déclaration et de plan d'action destiné à être adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement, ou leurs représentants, à l'occasion du Sommet; cette déclaration reflète les points de vue exprimés par les participants gouvernementaux et non gouvernementaux lors du processus préparatoire du Sommet.
En fait, une bonne part des travaux consacrés à la sécurité alimentaire traitent surtout de l'insécurité alimentaire; jusqu'à une époque récente, on s'est surtout préoccupé de l'insuffisance, à l'échelle mondiale ou au niveau régional, de la production alimentaire face aux besoins nutritionnels d'une population croissante. Cependant, s'il importe d'assurer une production suffisante et de poursuivre avec vigueur les efforts dans ce sens, le problème est bien plus vaste: en effet, les agriculteurs n'exploitent pas la terre par altruisme, mais pour se nourrir, ainsi que leurs familles, en consommant ou en vendant leur production et, dans la plupart des pays en développement, la majorité de la population vit de façon directe ou indirecte de l'agriculture. Par ailleurs, les consommateurs, y compris de nombreux agriculteurs, doivent acheter leur nourriture, et si leur pouvoir d'achat est insuffisant, ils ne peuvent pas constituer une demande alimentaire effective. Dans ce Chapitre Spécial, la question de la sécurité alimentaire est abordée dans une perspective macroéconomique.
Le chapitre commence, de façon peu conventionnelle, par un examen du développement économique de l'Europe au cours des cinq ou six dernières décennies, afin de cerner les éléments constitutifs de la sécurité alimentaire, de manière à disposer des paramètres permettant de comprendre les problèmes qu'elle soulève, à l'instar de la profession médicale qui étudie la santé afin de comprendre la maladie. Après un bref examen des conditions qui ont prévalu, en Europe principalement, au lendemain de la Seconde guerre mondiale et qui ont conduit à la réflexion de l'après-guerre sur la sécurité alimentaire dans les pays développés et dans les pays en développement ainsi que dans les économies en transition de l'Europe centrale et orientale et de l'ex-URSS, le chapitre fait une comparaison des prévisions de l'offre de produits alimentaires établies par la FAO, l'IFPRI et la Banque mondiale, et arrive à la conclusion que le moment n'est certes pas venu de relâcher les efforts et qu'il y a lieu de poursuivre les investissements et le progrès technologique; cependant, le principal problème n'est pas d'assurer une production alimentaire durable, même pour une population croissante. Il convient, en effet, de poser la question de la demande alimentaire effective dans les termes suivants: les populations ont-elles les moyens d'acheter la production alimentaire disponible, et dans des quantités suffisantes pour garantir un régime alimentaire adéquat?
Le chapitre analyse ensuite le rôle essentiel joué par les gouvernements, qui doivent combiner mesures monétaires, budgétaires, commerciales, et sociales et incitations à l'investissement, afin de créer un contexte économique propice à la sécurité alimentaire. Bien qu'aucun gouvernement ne soit, à lui seul, en mesure de maîtriser les paramètres économiques internationaux, et que l'économie de nombreux pays soit trop modeste pour influencer ces paramètres, il incombe à chaque gouvernement d'infléchir ses politiques nationales en fonction de ces paramètres. Suit une étude des différentes options qui s'offrent aux Etats et à la communauté internationale pour faire face aux fluctuations à court terme et aux tendances sur le long terme. Le chapitre examine alors toute une gamme de questions qui affectent l'aptitude d'un pays à assurer la sécurité alimentaire, au nombre desquelles: les politiques macroéconomiques et commerciales au plan national; la constitution de réserves alimentaires; les activités permettant d'acquérir des devises étrangères; le soutien apporté à la sécurité alimentaire par les organismes internationaux, sous forme de devises et de soutien de la balance des paiements; le recours aux marchés à terme à des fins de stabilisation; et l'importance de la réduction de la dette pour les pays à faible revenu gravement endettés. Sont également explorés les facteurs et les politiques qui affectent la croissance économique générale et leurs incidences sur les économies urbaine et rurale respectivement, de manière à analyser le problème de l'insécurité alimentaire tant dans les villes que dans les campagnes et à déterminer quelles sont les options permettant d'améliorer la sécurité alimentaire.
ENCADRÉ 14 Synthèse des documents d'information technique Volume 1 1. Alimentation, agriculture et sécurité alimentaire: évolution depuis la Conférence mondiale de l'alimentation et perspectives 2. Sécurité alimentaire: exemples de réussite 3. Cadre sociopolitique et économique pour la sécurité alimentaire 4. Besoins alimentaires et croissance démographique 5. Sécurité alimentaire et nutrition Volume 2 6. Les leçons de la révolution verte - vers une nouvelle révolution verte 7. Production vivrière: le rôle déterminant de l'eau 8. Produits alimentaires destinés aux consommateurs: commercialisation, transformation et distribution 9. Rôle de la recherche dans la sécurité alimentaire mondiale et le développement agricole 10. Investissement dans le secteur agricole: évolution et perspectives 11. Production alimentaire et impact sur l'environnement Volume 3 12. L'alimentation et le commerce international 13. Sécurité alimentaire et aide alimentaire 14. Evaluation des progrès réalisés en matière de sécurité alimentaire 15. Atlas technique |
Cependant, bien qu'il soit incontestablement nécessaire, si l'on veut parvenir à la sécurité alimentaire, d'adopter des politiques économiques rationnelles, ces dernières ne sont pas faciles à appliquer en l'absence d'un consensus politique réel. En dernière analyse, c'est aux gouvernements que revient la responsabilité ultime de la sécurité alimentaire, en conjonction avec les autorités locales et en collaboration avec les groupes et les particuliers qui constituent la société. La communauté internationale et ses divers composantes peuvent, certes, apporter une aide; cependant, elle ne peut se substituer aux mesures adoptées et à la volonté politique nécessaires à la sécurité alimentaire dans un pays donné - ce constat illustre, au demeurant, tant la portée que les limites de l'action politique.
QU'EST-CE QUE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE?
Le désir d'atteindre un certain niveau de «sécurité alimentaire» remonte aux origines de l'humanité. Jusqu'il y a 10 ans environ, la plupart des pays se préoccupaient principalement d'atteindre une production alimentaire permettant de satisfaire leurs propres besoins, les politiques nationales mettant l'accent sur l'autosuffisance en matière d'approvisionnement en produits agricoles. Il faut considérer cette orientation, notamment dans les pays développés, dans le contexte de la Seconde guerre mondiale et de ses profondes répercussions sur les esprits, au niveau des gouvernements comme des populations. Il est vrai que la Seconde guerre mondiale avait entraîné, dans toute l'Europe occidentale, centrale et orientale, de véritables pénuries alimentaires causées non seulement par les perturbations de la production agricole, mais également - et de façon encore plus marquée dans certains pays - par les réquisitions et le bouleversement du commerce international comme des structures internes de commercialisation. Les premières années de l'après-guerre ont été celles de la reconstruction économique et du strict contrôle des changes destiné à économiser les maigres réserves de devises étrangères; de sorte qu'il était plus difficile de répondre aux besoins alimentaires des populations en important des denrées agricoles ou des produits alimentaires, même si l'existence de «zones monétaires», telles que la zone sterling et la zone rouble, ou du Plan Marshall, avaient élargi les possibilités d'échanges internationaux. Le rationnement alimentaire et le contrôle des prix durant les années de guerre avaient pour but d'assurer une répartition équitable des vivres disponibles, dans les villes comme dans les campagnes et, une fois la guerre terminée, ces mesures furent graduellement éliminées. Parallèlement, des dispositions furent adoptées afin d'encourager l'expansion, sur le long terme, de la production agricole plutôt que de répondre simplement aux situations de crise; l'on vit également apparaître un type d'Etats-providence soucieux de protéger les catégories vulnérables de la population, à savoir les personnes pauvres, malades ou âgées, les chômeurs, les handicapés mentaux ou physiques et les enfants.
Cette série d'initiatives dans le domaine agricole et alimentaire s`est inscrite dans le cadre de la reconstruction de pays déjà fortement industrialisés, qui avaient un secteur agricole relativement réduit et en déclin, et une faible croissance démographique. Les mesures spéciales d'incitation prodiguées à l'agriculture n'ont toutefois pas porté préjudice à l'industrie. En Europe occidentale, s'agissant des 15 pays qui constituent aujourd'hui l'Union européenne (UE), les taux annuels de croissance des productions agricole et industrielle, pour les années 1948 à 1958, ont été de 3,5 pour cent et 7,3 pour cent respectivement, tandis que la population connaissait une croissance moyenne de 0,7 pour cent par an. Quant aux exportations, leur progression était d'environ 9 pour cent par an, contre 6 pour cent pour les importations.
Une fois achevée la période de reconstruction, on a assisté à un ralentissement de la croissance, tant industrielle qu'agricole; cependant, le volume des échanges, dont celui des produits agricoles et alimentaires, a connu une augmentation spectaculaire3, avec une progression ininterrompue des importations et des exportations à un taux annuel d'environ 11 pour cent. Le déclin relatif du secteur agricole par rapport à l'ensemble de l'économie a eu pour effet de réduire la part des crédits budgétaires destinés au soutien de l'agriculture - toujours élevée en termes absolus - par rapport à l'ensemble des dépenses nationales.
Tous les pays d'Europe, et non pas uniquement ceux concernés par la politique agricole commune (PAC) de l'Union européenne, ayant entrepris des efforts analogues pour améliorer leur production agricole, les politiques de l'après-guerre ont eu pour effet de garantir un niveau élevé d'autosuffisance de la production agricole, dépassant largement 100 pour cent pour de nombreux produits de zone tempérée, même si cela ne signifie pas que chaque pays soit entièrement autosuffisant voire en situation excédentaire pour tous les produits. L'UE est à la fois un importateur et un exportateur important de produits agricoles et alimentaires, et elle commerce avec le monde entier, même si une forte proportion de ses échanges se font à l'intérieur de son périmètre; en outre, elle a fortement contribué à renforcer l'offre mondiale de denrées alimentaires.
Devant de tels résultats, on peut s'étonner que se pose encore la question de savoir si l'UE a atteint la sécurité alimentaire, et ce que l'on entend par là. Or, la question est importante, car l'état d'esprit de l'après-guerre qui avait conduit à rechercher à toute force l'autosuffisance agricole commence à peine à se dissiper en Europe occidentale; en outre, les économies en transition de l'Europe centrale et orientale sont aujourd'hui confrontées à des questions analogues, alors qu'elles réorientent leurs politiques agricoles et alimentaires. Il est donc important de définir ce que l'on entend par sécurité alimentaire.
On a défini la sécurité alimentaire comme l'accès de tous, à tout moment, à la nourriture nécessaire pour mener une vie saine et active. Cette définition repose donc sur trois notions principales: des disponibilités vivrières suffisantes (offre effective); un accès adéquat à la nourriture (demande effective), c'est-à-dire la possibilité, pour un individu, de se procurer suffisamment de nourriture; et le tout sur une base fiable. Il est donc logique de dire que l'insécurité représente un manque de disponibilités, d'accès ou de fiabilité, ou encore une combinaison quelconque de ces trois facteurs.
Cette conception moderne de la sécurité alimentaire repose sur une compréhension du rôle joué par les producteurs et les consommateurs de denrées alimentaires en tant qu'agents économiques. La disponibilité alimentaire est représentée par l'offre de nourriture, laquelle dépend, entre autres, des prix relatifs des intrants et de la production, de même que des technologies utilisables pour la production. L'accès à la nourriture est influencé par la demande, laquelle est fonction de plusieurs variables: le prix de la denrée recherchée, le prix des produits complémentaires et de substitution, le revenu, les variables démographiques et les goûts et préférences4. Selon Barraclough, un système alimentaire capable d'assurer la sécurité doit présenter les caractéristiques suivantes:
Il convient de préciser qu'un système alimentaire fiable doit être capable de livrer les intrants et la production en temps et lieu, qu'il s'agisse de biens produits et consommés dans le pays, ou de ceux intéressant le commerce extérieur.
Compte tenu de ces précisions, peut-on dire, par exemple, que l'UE a atteint la sécurité alimentaire?
On ne saurait affirmer que le niveau élevé d'autosuffisance enregistré dans la plupart des secteurs de l'agriculture de la Communauté européenne contribue positivement au niveau de sécurité alimentaire dont jouissent les citoyens de la Communauté. Il convient d'établir une distinction entre l'autosuffisance au plan productif et l'autosuffisance du secteur agricole. En effet, les niveaux élevés d'autosuffisance de la production de la CE reposent souvent sur un usage intensif d'aliments pour animaux et de combustibles, soumis au commerce d'importation et d'exportation et, de ce fait, tout aussi vulnérable aux embargos économiques ou militaires que les denrées alimentaires qu'ils produisent; de plus, aucune mesure n'est prévue, au niveau local, pour pailler les mauvaises récoltes6.
Ce n'est donc pas l'autosuffisance agricole qui assure la sécurité alimentaire de l'UE; or, sauf cataclysme, il est indéniable que l'on peut parler de sécurité alimentaire à l'échelle de l'UE comme de chacun des Etats membres qui la composent. Les niveaux de croissance élevés qui ont suivi la guerre, conjugués à la faiblesse de la croissance démographique, ont permis une aisance matérielle en progrès constant pour la majorité, en même temps qu'une protection sociale pour les plus vulnérables. Grâce à des facteurs tels que les niveaux croissants de productivité agricole et de production globale, à l'application de nouvelles techniques de transformation et d'entreposage des aliments, à la bonne qualité de l'infrastructure de distribution, et, facteur décisif, à un système économique offrant au consommateur les biens qu'il demande, il existe une offre large et variée de produits alimentaires sains et de qualité, tant pour la consommation interne que pour l'exportation. Même si les mesures retenues pour la mise en œuvre de la PAC ont porté les prix à la consommation au niveau supérieur à ce qu'ils auraient pu être, l'augmentation des revenus des consommateurs et le déclin, en termes réels, des prix agricoles continuent de réduire la part du budget des ménages consacrées aux dépenses d'alimentation. A toutes fins pratiques, l'UE participe à un système d'échanges à vocation libérale, étayé par la pleine convertibilité des devises; ce système, associé à la vigueur et à la stabilité des liens qui unissent les principaux partenaires commerciaux, lui permet d'importer à volonté. C'est ce faisceau de caractéristiques qui sous-tend la sécurité alimentaire de l'UE et du reste de l'Europe occidentale comme de pays tels que le Japon, le Canada, la Nouvelle-Zélande, l'Australie, la République de Corée, la Province chinoise de Taïwan, Hong-kong et Singapour. Cette observation s'applique également aux Etats-Unis, même si la dimension du pays et la nature de sa base de ressources et de ses infrastructures sont telles que, de tous les pays développés, il est peut-être le moins vulnérable aux phénomènes extérieurs.
En dépit de ces considérations, il demeure des poches d'insécurité alimentaire même dans les pays les plus riches; en effet, qui dit sécurité alimentaire au niveau national ne dit pas nécessairement sécurité s'étendant à tous les ménages d'un pays. Il se peut que les mailles du filet de sécurité sociale soient trop larges pour retenir certains individus ou certains groupes; en outre, on enregistre depuis peu, dans plusieurs pays industrialisés, une tendance à élargir encore les mailles du filet protecteur, si bien qu'une part de la population risque de connaître une pauvreté non pas simplement relative, mais absolue. Les catégories pauvres exposées à l'insécurité alimentaire se composent de différents sous-groupes, qui se distinguent en fonction du lieu d'implantation, des facteurs liés au travail, du patrimoine, de la race et autres caractéristiques ethniques, de l'âge et du sexe. On voit donc qu'au niveau du ménage ou de l'individu, un accès inadéquat à la nourriture peut être source de problèmes de sécurité alimentaire. Le rapport qui existe entre la sécurité alimentaire d'un pays et celle des ménages constitue l'un des problèmes les plus importants et les plus épineux pour les gouvernements de tous les pays, quels que soient leurs niveaux de richesse et de développement. La complexité du problème est encore aggravée par la considération suivante: «le fait qu'un ménage ait un accès satisfaisant à l'alimentation est une condition nécessaire mais non suffisante pour garantir à tous les membres de ce ménage un régime alimentaire adéquat....; or, un régime alimentaire adéquat est une condition nécessaire mais non suffisante pour maintenir un état nutritionnel sain»7. Par ailleurs, on a parfois établi une distinction entre l'insécurité alimentaire chronique et l'insécurité alimentaire transitoire au niveau du ménage8. L'insécurité alimentaire chronique suppose une carence permanente du régime alimentaire due à l'incapacité durable à se procurer de la nourriture. L'insécurité alimentaire transitoire illustre l'incapacité temporaire, pour un ménage, d'accéder à la nourriture, en raison d'obstacles liés au prix des aliments, à la production de denrées ou au revenu du ménage. Dans une telle perspective, on considère que les choix opérés par les pouvoirs publics afin de réduire l'insécurité alimentaire devront dépendre du caractère chronique ou transitoire de l'insécurité. S'agissant de l'insécurité chronique, on pourrait augmenter les disponibilités alimentaires, privilégier l'aide au développement ou les transferts de revenus au bénéfice des catégories pauvres, ou encore aider ces dernières à se familiariser avec les critères d'une alimentation saine. Lorsque l'insécurité alimentaire est transitoire, on peut y remédier en stabilisant les approvisionnements et les prix, en aidant les groupes vulnérables par des programmes spéciaux d'emploi, par des transferts de revenus ou par la distribution de denrées alimentaires. On peut débattre de l'utilité d'une telle distinction. Ainsi, qu'entend-on par «temporaire»? Par exemple, les effets indésirables, au plan de la sécurité alimentaire, des programmes d'ajustement structurel et de transition sont-ils temporaires ou chroniques? Faut-il le déterminer avant d'opter pour telle ou telle démarche?
A n'en pas douter, la réponse se doit d'être négative. Il convient d'adopter des politiques englobant tous les aspects de l'insécurité alimentaire afin d'offrir aux catégories vulnérables une certaine protection - laquelle pourra prendre des formes différentes tout au long de la vie d'un individu comme en réponse à des événements extérieurs - et créer les conditions conduisant à l'éradication de la faim endémique. La solution réside dans la croissance économique. En effet, les pays qui ont enregistré des taux de croissance négatifs ou une stagnation de leur production agricole et de leur PIB alors que leur population augmentait, ont de moins en moins à offrir - alors que, souvent, ils n'avaient déjà pas grand-chose - et à partager entre un nombre croissant de personnes. Dans de telles circonstances, on ne saurait attendre beaucoup d'une distribution plus équitable des revenus - laquelle, on l'a maintes fois constaté, suscite une résistance acharnée des catégories mises à contribution. La croissance s'impose donc, et l'expérience a d'ailleurs montré qu'il est plus aisé - quoique jamais vraiment facile - de mettre en oeuvre des mesures favorables à l'équité dans une conjoncture de croissance économique, notamment si cette dernière est suffisamment générale pour englober le secteur agricole. Il faut d'ailleurs souligner que la quasi-totalité des pays considérés aujourd'hui comme vulnérables à l'insécurité alimentaire ont, comme caractéristique, un secteur agricole dont dépend encore pour sa subsistance, de façon directe ou indirecte, une forte proportion de la population nationale; or, tel n'était pas le cas pour l'Europe de l'après-guerre. Dans les pays concernés, l'amélioration de la productivité agricole et des revenus entraîne donc une augmentation de la demande alimentaire effective; d'où son rôle essentiel pour l'amélioration de la sécurité alimentaire. Cela dit, l'histoire de l'Europe nous montre combien il est important d'adopter des politiques économiques qui, tout au moins, ne jouent pas en défaveur du développement et de la croissance du secteur agricole.
L'analyse qui précède fait clairement ressortir que le thème de la sécurité alimentaire comporte des ramifications qui s'étendent à de nombreuses disciplines techniques, dont chacune projette un éclairage partiel sur certains des problèmes complexes qu'elle soulève. Le présent chapitre, rédigé dans une perspective d'économie politique, est principalement consacré à certaines des principales politiques économiques et commerciales qui influent sur les progrès en matière de sécurité alimentaire.
QUELLES SONT LES PERSPECTIVES DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE AU NIVEAU MONDIAL ?
Au niveau mondial, la sécurité alimentaire pour tous signifie que l'offre de denrées alimentaires doit pouvoir satisfaire la demande dans sa totalité. Cependant, cette condition nécessaire est loin d'être suffisante. A l'heure actuelle, l'offre de produits vivriers suffit aux besoins de la planète; cependant, on estime qu'en 1990-1992, près de 839 millions d'habitants des pays en développement ont un accès inadéquat à la nourriture, en raison principalement de leur incapacité à en acheter ou à s'en procurer suffisamment, en d'autres termes, à exercer une demande effective. Ce chiffre, quoique d'une ampleur inacceptable, traduit néanmoins un progrès substantiel depuis le début des années 70: en effet, il était alors de 917 millions de personnes; il a donc décliné en termes relatifs, passant de 35 pour cent à 21 pour cent de la population des pays en développement; ce progrès est principalement attribuable aux résultats obtenus par l'Asie de l'Est, Chine comprise, et par certaines régions de l'Asie du Sud, telles que l'Inde et le Pakistan. C'est en Afrique que la situation est la plus grave: en effet, selon les estimations de la FAO9, le nombre de personnes souffrant de dénutrition chronique y a plus que doublé pendant la période concernée. La figure 13 illustre l'évolution passée ainsi que les prévisions concernant le nombre de personnes dénutries dans les pays en développement.
Quelles sont les perspectives à moyen terme concernant l'offre et la demande alimentaires? La FAO, l'IFPRI et la Banque mondiale se sont tous efforcés de faire des projections pour l'an 201010. En dépit de certaines difficultés de comparaison liées à des facteurs tels que les différences dans le choix des années de référence, des pays, des denrées traitées et des définitions régionales, il demeure possible d'effectuer, à titre indicatif, des comparaisons concernant la production, les utilisations totales et les échanges nets de céréales. Les résultats des trois modèles sont présentés dans les tableaux 6 à 9.
TABLEAU 6 | ||||
Données pour 1989-91 et projections pour l'ensemble des céréales(riz usiné): pays développés | ||||
Monde |
Pays développés | |||
ex-pays à économie planifiée1 |
Autres pays industrialisés2 |
Total | ||
PRODUCTION |
||||
Effective 1989-1991 |
1 726.5 |
266.0 |
597.8 |
863.8 |
Projections pour 2010 |
||||
FAO |
2 334.0 |
306.0 |
710.0 |
1 016.0 |
IFPRI |
2 405.0 |
389.0 |
785.0 |
1 174.0 |
Banque mondiale |
2 311.0 |
324.0 |
733.0 |
1 058.0 |
UTILISATIONS TOTALES |
||||
Effective 1989-1991 |
1 729.8 |
302.1 |
475.0 |
777.1 |
Projections pour 2010 |
||||
FAO |
2 334.0 |
301.0 |
553.0 |
854.0 |
IFPRI |
2 406.0 |
381.0 |
634.0 |
1 015.0 |
Banque mondiale |
2 308.0 |
308.0 |
540.0 |
848.0 |
ECHANGES NETS |
||||
Effective 1989-1991 |
3.6 |
-37.2 |
129.7 |
92.5 |
Projections pour 2010 |
||||
FAO |
... |
5.0 |
157.0 |
162.0 |
IFPRI |
-1.0 |
8.0 |
151.0 |
159.0 |
Banque mondiale |
0.0 |
15.0 |
195.0 |
210.0 |
Notes: | ||||
TABLEAU 7 | ||||||||
Données pour 1989-91 et projections pour l'ensemble des céréales(riz usiné): pays en développement | ||||||||
Pays en développement | ||||||||
Afrique subsaharienne |
Proche Orient et Afrique du Nord1 |
Asie et Pacifique |
Amérique latine et Caraïbes |
Autres pays non repris par région |
Total | |||
Asie du Sud 1 |
Chine, y compris Taïwan2 |
Autres |
||||||
Production |
||||||||
Effective 1989-1991 |
54.7 |
76.8 |
202.8 |
326.8 |
104.6 |
97.0 |
... |
862.7 |
Projections pour 2010 |
||||||||
FAO |
110.0 |
119.0 |
292.0 |
473.0 |
165.0 |
159.0 |
... |
1 318.0 |
IFPRI |
86.0 |
118.0 |
297.0 |
426.0 |
153.0 |
152.0 |
... |
1 232.0 |
Banque mondiale |
83.0 |
97.0 |
282.0 |
475.0 |
151.0 |
144.0 |
20.0 |
1 253.0 |
UTILISATIONS TOTALES |
||||||||
Effective 1989-1991 |
64.7 |
114.2 |
203.3 |
339.8 |
119.3 |
111.4 |
... |
952.7 |
Projections pour 2010 |
||||||||
FAO |
129.0 |
191.0 |
302.0 |
488.0 |
185.0 |
185.0 |
... |
1 480.0 |
IFPRI |
118.0 |
183.0 |
307.0 |
440.0 |
176.0 |
165.0 |
3.0 |
1 392.0 |
Banque mondiale |
96.0 |
169.0 |
312.0 |
502.0 |
189.0 |
172.0 |
20.0 |
1 459.0 |
ECHANGES NETS |
||||||||
Effective 1989-1991 |
-8.5 |
-38.4 |
-3.2 |
-14.7 |
-12.7 |
-11.3 |
... |
-88.8 |
Projections pour 2010 |
||||||||
FAO |
-19.0 |
-72.0 |
-10.0 |
-15.0 |
-20.0 |
-26.0 |
... |
-162.0 |
IFPRI |
-32.0 |
-65.0 |
-10.0 |
-14.0 |
-23.0 |
-13.0 |
-3.0 |
-161.0 |
Banque mondiale |
-14.0 |
-73.0 |
-31.0 |
-22.0 |
-37.0 |
-28.0 |
-5.0 |
-210.0 |
Notes: | ||||||||
TABLEAU 8 | ||||
Croissance annuelle, en pourcentage, de la production et des utilisations totales pour l'ensemble des céréales: pays développés | ||||
Total mondial |
Pays développés | |||
ex-pays à économie planifiée1 |
Autres pays industrialisés |
Total | ||
CROISSANCE DE LA PRODUCTION |
||||
Effective 1970-1980 |
2.7 |
1.4 |
2.9 |
2.4 |
Effective 1980-1991 |
1.6 |
1.4 |
0.2 |
0.6 |
Projections, de 1989-1991 à 2010 |
||||
FAO |
1.5 (1.6) |
0.7 (0.5) |
0.9 (1.1) |
0.8 (0.9) |
IFPRI |
1.7 (1.6) |
1.9 (1.5) |
1.4 (1.3) |
1.6 (1.4) |
Banque mondiale |
1.5 (1.2) |
1.0 (0.2) |
1.0 (1.0) |
1.0 (0.8) |
UTILISATIONS TOTALES |
||||
Effective 1970-1980 |
2.5 |
2.9 |
0.9 |
1.6 |
Effective 1980-1991 |
1.8 |
0.1 |
0.6 |
0.7 |
Projections, de 1989-1991 à 2010 |
||||
FAO |
1.5 (1.5) |
0.0 (-0.1) |
0.8 (0.8) |
0.5 (0.4) |
IFPRI |
1.7 (1.6) |
1.2 (0.9) |
1.5 (1.3) |
1.3 (1.1) |
Banque mondiale |
1.5 (1.4) |
0.1 (-0.4) |
0.1 (0.7) |
0.4 (0.3) |
Notes: | ||||
TABLEAU 9 | |||||||
Croissance annuelle, en pourcentage, de la production et des utilisations totales pour l'ensemble des céréales : pays en développement | |||||||
Pays en développement | |||||||
Afrique subsaharienne |
Proche- Orient et Afrique du Nord1 |
Asie et Pacifique |
Amérique latine et Caraïbes |
Total | |||
Asie du Sud1 |
Chine, y compris Taïwan2 |
Autres |
|||||
CROISSANCE DE LA PRODUCTION |
|||||||
Eff. 1970-1980 |
1.4 |
2.8 |
2.7 |
4.0 |
3.0 |
2.4 |
3.1 |
Eff. 1980-1991 de 1989-1991 à 2010 3 |
3.4 |
3.4 |
2.9 |
3.0 |
2.5 |
0.6 |
2.7 |
FAO |
3.5 (3.4) |
2.2 (2.3) |
1.8 (1.8) |
1.9 (2.0) |
2.3 (2.1) |
2.5 (2.3) |
2.1 (2.1) |
IFPRI |
2.3 (2.4) |
2.2 (2.1) |
1.9 (2.2) |
1.3 (1.6) |
1.9 (1.9) |
2.3 (1.8) |
1.8 (1.9) |
Banque mondiale |
2.1 (3.3) |
1.2 (1.9) |
1.7 (1.6) |
1.9 (1.6) |
1.9 (1.8) |
2.0 (2.1) |
1.9 (1.8) |
TOTAL USE GROWTH RATES |
|||||||
Eff. 1970-1980 |
2.5 |
4.5 |
2.2 |
4.4 |
3.2 |
3.9 |
3.6 |
Eff. 1980-1991 de 1989-1991 à 2010 3 |
3.1 |
3.6 |
3.0 |
2.6 |
3.2 |
1.5 |
2.8 |
FAO |
3.5 (3.4) |
2.6 (2.5) |
2.0 (1.8) |
1.8 (1.9) |
2.2 (2.1) |
2.6 (2.4) |
2.2 (2.2) |
IFPRI |
3.0 (3.0) |
2.4 (2.2) |
2.1 (2.3) |
1.3 (1.7) |
2.0 (2.1) |
2.0 (1.7) |
1.9 (2.0) |
Banque mondiale |
2.0 (3.1) |
2.0 (2.4) |
2.2 (2.0) |
2.0 (2.1) |
2.3 (2.1) |
2.2 (2.5) |
2.2 (2.2) |
Notes: | |||||||
ENCADRÉ 15 Les opinions diffèrent quant au rôle réservé à la Chine sur le marché mondial des céréales. Les estimations portant sur ses importations céréalières nettes, pour les 15 à 30 années à venir, vont de la prévision d'une autosuffisance fondamentale à un besoin maximum, très improbable, de 200 millions de tonnes, en fonction des diverses hypothèses touchant à plusieurs paramètres clé. Un certain nombre de sources estiment que les importations céréalières chinoises pourraient atteindre 30 à 40 millions de tonnes, soit un volume inférieur aux importations de l'ex-URSS à la fin des années 80, qui devrait avoir peu d'effet à long terme sur les cours réels des céréales. Afin d'économiser sur les coûts des transports et sur les infrastructures, la plupart de ces importations seraient dirigées vers les grandes villes et les zones côtières, assurant par là un approvisionnement adéquat à des prix stables. A la suite des nouvelles orientations adoptées en 1994, Beijing a délégué la responsabilité de l'approvisionnement céréalier de chaque province aux gouvernements provinciaux respectifs. Ce faisant, le gouvernement central a renoncé, dans une large mesure, à contrôler le ravitaillement céréalier à l'échelle nationale, puisque les provinces dont la production céréalière est excédentaire ont la possibilité - effectivement exercée - de restreindre le volume de leurs transferts vers d'autres provinces tant qu'elles n'ont pas acquis la certitude d'avoir satisfait leurs propres besoins. C'est là une des raisons de l'instabilité des prix en 1994: l'irrégularité du mouvement des céréales entre régions excédentaires et régions déficitaires. De ce fait, le passage à un marché d'envergure nationale, qui semblait garanti par les réformes de 1993, a été différé, probablement de plusieurs années. En outre, si la Chine décide d'importer assez de céréales pour couvrir les besoins de ses grandes villes et de sa zone côtière, le marché national risque de mettre encore des décennies à voir le jour. Ces dernières années, les autorités chinoises ont acheté quelque 80 millions de tonnes de céréales sur le marché intérieur - et probablement moins en 1994 et en 1995 ; par conséquent, 40 millions de tonnes représentent un chiffre très considérable par rapport au volume de céréales commercialisé dans le pays. Même si 30 à 40 millions de tonnes d'importations céréalières représentent une hypothèse plausible pour les 10 années à venir et même au-delà - les importations de blé s'élèvent aujourd'hui à quelque 11 millions de tonnes par an -, un tel chiffre dépendra: des mesures que la Chine adoptera, pour stimuler la production céréalière intérieure, en matière de prix, de recherche, d'incitations à l'agrandissement des exploitations et de garantie d'un approvisionnement adéquat en engrais de bonne qualité; du taux de croissance de la demande de produits de l'élevage; et, de la capacité du pays à acquérir des devises étrangères. S'agissant de la politique des prix, le gouvernement a annoncé, en mars 1996, une augmentation de 20 pour cent du prix d'achat des céréales par l'Etat, afin d'encourager la progression de la production. Des informations récentes, provenant d'études effectuées sur place et de relevés par satellite, indiquent que la superficie sous céréales est loin d'avoir été entièrement déclarée: en d'autres termes, le potentiel productif est bien plus élevé qu'on ne l'avait pensé. Par ailleurs, les mêmes sources de données laissent peu de doutes sur le fait que les stocks ont été nettement sous-évalués. La question de la demande de produits d'élevage se pose dans des termes complètement différents. On constate, en effet, des disparités considérables dans les données officielles, provenant de diverses sources, concernant la production de viande et de volaille. Ainsi, les chiffres de la production de viande et de volaille indiquent une disponibilité par habitant de plus de 32,5 kg en 1993, alors que les enquêtes au niveau des ménages font état d'une consommation correspondant à la moitié environ de ce chiffre. Si la consommation par habitant était effectivement de 32,5 kg (pour passer, depuis, à près de 38 kg d'après les mêmes sources), la progression de la consommation devrait commencer à ralentir; cependant, jusqu'ici, aucune indication n'a été recueillie dans ce sens. Phénomène peut-être plus troublant, alors qu'il est fait état d'une augmentation substantielle, depuis 1985, de la production de viande et de volaille, d'après les enquêtes au niveau des ménages, les achats par habitant sur les marchés urbains sont passés seulement de 22 kg en 1985 à 24,5 kg en 1993, et la consommation rurale de 12 à 13,3 kg au cours de la même période. Dans le même temps, la production de viande et de volaille a presque doublé, passant de 19,3 à 38,4 millions de tonnes, tandis que la croissance démographique a été de 12 pour cent. Une autre série de données estime la consommation globale de viande de porc, de bœuf et de mouton, toujours par habitant, à 16,75 kg en 1985 et à 27,37 kg en 1993. Or, d'autres données encore , qui se réfèrent à la consommation par habitant de denrées sélectionnées, indiquent une consommation de viande et de volaille de 16,5 kg en 1985 et de 22,6 kg en 1992. Tous ces chiffres sont réunis dans l'Annuaire statistique chinois. La consommation de viande déterminera en grande partie la future demande céréalière. L'incertitude règne actuellement sur le volume de la viande produite et consommée, de même que sur la quantité de céréales utilisée pour produire la viande, le lait et les volailles. La plupart des projections publiées sur la demande et l'offre de céréales ne semblent pas tenir compte de l'ambiguïté des données relatives à la production et à la consommation des produits de l'élevage. La réaction du gouvernement à l'augmentation des importations sera aussi d'une importance cruciale1. La poursuite des investissements dans l'agriculture et dans la recherche agronomique, les politiques appropriées des prix et l'emploi accru de moyens de production importés, tels que les semences sont autant de moyens permettant d'augmenter la production intérieure. Cependant, puisqu'il est probable que les importations atteindront des volumes nettement supérieurs à ceux enregistrés à ce jour, il faudra également investir dans les infrastructures et les organismes de commercialisation pour faire face à l'expansion des échanges céréaliers. 1 S. Rozelle, J. Huang et M. Rosegrant. 1996. Why China will not starve the world. Choices, premier trimestre 1996. |
On observe, de la sorte, qu'il existe un accord général concernant l'évolution annuelle - en pourcentage - de la production et des utilisations totales à l'échelle planétaire, de même que pour l'ensemble des pays en développement et pour certains groupements régionaux de pays en développement. Les divergences d'opinion les plus marquées portent sur les ex-pays à économie planifiée, l'Afrique subsaharienne, le Proche-Orient et l'Afrique du Nord et la Chine (voir dans l'encadré 15, un point de vue différent concernant les perspectives commerciales de la Chine), de même que les utilisations totales (essentiellement la consommation) en Amérique latine et dans les Caraïbes. Les projections de la FAO et de l'IFPRI concernant les échanges nets agrégés de l'ensemble des pays développés et de l'ensemble des pays en développement sont très voisines et nettement inférieures à celles de la Banque mondiale, cette dernière prévoyant une croissance beaucoup plus rapide du commerce mondial des céréales, liée en grande partie aux progrès des importations de blé des pays d'Asie, dont les consommateurs tendent à délaisser le riz au profit d'autres céréales. Les projections de la FAO et de l'IFPRI concernant les échanges nets présentent davantage d'écart en ce qui concerne les groupements régionaux, et plus particulièrement l'Afrique subsaharienne, les ex-pays à économie planifiée et l'Amérique latine et les Caraïbes11.
Il va de soi que les résultats de telles projections dépendent étroitement de la validité des hypothèses concernant les facteurs exogènes, des fluctuations des différentes variables, de l'interaction entre ces dernières et de la précision des données de référence12. Cependant, les trois études parviennent à la conclusion que la croissance de l'offre mondiale suffira à satisfaire la demande à l'échelle mondiale; en outre, quelles que soient les faiblesses du modèle retenu, toutes trois signalent l'Afrique subsaharienne comme région suscitant des préoccupations particulières13. Selon les prévisions, le prix réel des céréales au niveau mondial devrait poursuivre son déclin sur le long terme (abstraction faite de la récente hausse)14, et le taux de croissance de la demande alimentaire en Afrique subsaharienne devrait, selon les prévisions, dépasser celui de l'offre; la capacité des pays à répondre à une telle demande devrait donc dépendre des moyens dont chacun d'entre eux disposera pour financer les importations non couvertes par l'aide alimentaire.
La conclusion à laquelle on est parvenu, à savoir que l'offre alimentaire mondiale peut progresser assez rapidement pour répondre aux besoins prévus, avec des prix constants, voire en déclin, ne doit nullement inciter à relâcher les efforts du côté de l'offre. En effet, si l'on veut que se poursuive la croissance de la production agricole, que ce soit grâce à l'expansion des surfaces cultivées - mise en culture de nouvelles terres arables, cultures multiples, ou encore réduction des périodes de jachère - ou à l'augmentation de la productivité, il importe de poursuivre les efforts d'amélioration des technologies agricoles et de leur adaptation constante; de plus, il faudra préserver, voire restaurer l'environnement afin de garantir la durabilité des augmentations de production. En d'autres termes, si l'on veut concrétiser les augmentations potentielles projetées à l'échelle mondiale comme à l'échelle des régions ou des pays, il faudra allouer en permanence des ressources suffisantes aux investissements dans le secteur agricole.
S'il n'y a pas lieu de relâcher les efforts en ce qui concerne l'offre, le laisser-aller serait encore moins justifié du côté de la demande. Les projections concernant cette dernière ne sont pas basées sur la satisfaction des besoins nutritionnels élémentaires, mais sur les prévisions de demande effective - c'est-à-dire le pouvoir d'achat. On estime que, d'ici l'an 2010, le nombre absolu de personnes souffrant de dénutrition chronique dans les pays en développement aura diminué - là encore, les estimations varient en fonction des hypothèses - pour représenter quelque 680 millions de personnes «seulement», soit 12 pour cent de la population de ces pays au lieu de 21 pour cent actuellement. Il est, certes, rassurant de s'entendre dire que le monde est en principe capable de produire suffisamment de nourriture pour répondre à la demande prévue; mais il est inquiétant d'apprendre qu'il existe probablement un nombre aussi élevé de personnes incapables d'exercer une demande effective suffisante, ne fût-ce que pour se procurer les aliments nécessaires à leur subsistance. L'expérience des pays qui ont accompli et réalisent encore des progrès notables, parfois en dépit d'une conjoncture économique internationale difficile, démontre que les gouvernements ont un rôle essentiel à jouer, dans la mesure où les politiques intérieures et celles touchant au commerce extérieur peuvent favoriser la sécurité alimentaire au niveau national, et que les politiques économiques en particulier ont, dans ce domaine, une importance considérable15.
LES GOUVERNEMENTS ET LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
Il est difficile d'appliquer la notion de sécurité alimentaire au niveau mondial ou régional lorsqu'on sait que la notion de «région» se définit en termes géographiques plutôt qu'en termes politico-économiques. Et si l'on affirme que l'Afrique subsaharienne est une région où l'insécurité alimentaire a de fortes probabilités de s'aggraver, cela signifie, en réalité, qu'une proportion élevée des pays de cette région devraient voir leur situation alimentaire se détériorer. Inversement, certaines régions censées connaître une amélioration générale, ou du moins éviter toute détérioration, englobent des pays susceptibles de régresser de ce point de vue. Etant donné que le succès, en matière de sécurité alimentaire, dépend des mesures prises par ceux qui disposent à la fois du pouvoir et de la responsabilité d'agir, le niveau le plus élevé des entités disposant de bonnes chances de rendre opérationnel le concept de sécurité alimentaire est celui des gouvernements nationaux - la seule exception réaliste, et au demeurant partielle, pouvant être représentée par l'UE, compte tenu de son degré de cohésion politico-économique. Cela n'exclut pas la nécessité des interventions d'agents extérieurs, tels que les gouvernements donateurs, organisations internationales, ONG et les organismes multilatéraux et bilatéraux de financement, afin d'aider les gouvernements des pays en développement à s'acquitter de leurs responsabilités.
Depuis le début des années 80, les réformes amorcées dans bon nombre de pays ont privilégié l'économie de marché et une plus grande ouverture vers l'extérieur16. On s'est donc écarté du concept de développement - notamment agricole - impulsé par les pouvoirs publics. Au demeurant, cette période a donné lieu à une vive remise en question du rôle même du gouvernement, à savoir de la portée et des limites de son rôle dans une économie de marché. Dans ce contexte, il est indubitable que les pouvoirs publics ont un rôle vital à jouer si l'on souhaite voir apparaître une économie de marché fonctionnant efficacement, plutôt qu'une jungle où prévaudra la loi du plus fort, et si l'on souhaite assister à une croissance économique faite pour durer, capable de sous-tendre une sécurité alimentaire à long terme à l'échelle nationale et une croissance dont les bénéfices seront équitablement distribués.
Quel doit être, dans ces conditions, le rôle du gouvernement et quelles sont les fonctions que seul un gouvernement peut exercer? En un mot, les gouvernements doivent gouverner. Cela veut dire, selon la conception traditionnelle, garantir la sécurité des frontières et protéger la population contre les menaces extérieures aussi bien qu'intérieures et, par la même occasion, maintenir la paix sans laquelle la sécurité alimentaire se trouve menacée. Cela signifie également assurer la mise en place et le respect d'un appareil législatif et judiciaire qui définisse les droits et les devoirs des particuliers comme des personnes morales, réglemente leurs activités dans l'intérêt public et protège les droits ainsi reconnus. Pour que les activités du marché puissent contribuer à la sécurité alimentaire de tous, il importe de disposer d'un cadre législatif solide, stable et équitable afin de guider et d'encadrer les différents opérateurs du marché et de veiller, en faisant au besoin appliquer la loi, à ce qu'ils observent tous les règles du jeu. Or, seuls les gouvernements peuvent créer un contexte macroéconomique et commercial stable et propice à la réalisation de la sécurité alimentaire à l'échelle nationale. S'agissant des pays en transition, du fait de leur passage d'une économie centralisée à une économie de marché ou de la mise en œuvre de politiques d'ajustement structurel, ou encore, plus simplement, sous l'effet de processus normaux liés au développement économique, le rôle des pouvoirs publics est particulièrement ardu. En effet, le gouvernement doit investir dans des infrastructures à des fins de progrès. Une telle orientation suppose que l'on adhère au postulat selon lequel les investissements destinés à mettre en valeur les ressources humaines, c'est-à-dire le capital humain que représentent les hommes et les femmes, ainsi que les mesures de lutte contre la pauvreté, loin d'affaiblir le potentiel de croissance d'un pays, contribuent à le renforcer et jouent donc un rôle essentiel dans la recherche de la sécurité alimentaire pour toutes les catégories qui composent la communauté nationale. Ces investissements comprennent, entre autres, la mise sur pied de services et d'infrastructures dans l'intérêt public, que le secteur privé ne saurait offrir dans des conditions satisfaisantes, tels que l'éducation, les soins de santé, les services publics et le réseau routier. En outre, les contraintes imposées par les ajustements ou par le développement peuvent, dans certains cas, pousser le gouvernement à offrir certains services à titre temporaire, le relais devant être pris par le secteur privé une fois ses capacités suffisamment développées par les réformes mises en œuvre. Il convient cependant de planifier et de coordonner avec soin ce genre d'activités, qu'elles relèvent du gouvernement ou d'autres organismes, afin de ne pas étouffer les initiatives d'un secteur privé naissant.
Pour parvenir à une sécurité alimentaire durable, les gouvernements doivent donc développer simultanément leur action sur plusieurs fronts. Celui des échanges et de la macroéconomie, afin d'encourager une croissance économique générale et d'améliorer la compétitivité sur les marchés d'exportation - on veillera, ce faisant, à rectifier les distorsions héritées du passé et qui favorisent telle ou telle branche de l'économie au détriment des autres. Sur le front de l'agriculture, les politiques doivent viser à promouvoir la croissance dans des conditions de durabilité, de manière à accroître simultanément l'offre alimentaire intérieure et les exportations de produits vivriers pour lesquels le pays dispose d'un avantage concurrentiel. Tout en reconnaissant l'importance déterminante de la croissance économique pour combattre les causes sous-jacentes de l'insécurité alimentaire, il faut admettre que «même dans la meilleure des hypothèses, on ne saurait espérer une croissance suffisamment rapide pour éliminer, à brève échéance, l'insécurité alimentaire chronique que doivent subir certains groupes. En outre, cette même insécurité alimentaire chronique freine la croissance économique, car les personnes en déficit énergétique ne sont guère en mesure de profiter des possibilités d'amélioration de la productivité et de la production»17. A cela s'ajoutent les inégalités criantes de distribution des revenus, qui risquent d'empêcher les personnes à court de ressources de participer au processus de croissance; il faut d'ailleurs noter que certaines réformes risquent d'avoir des conséquences négatives très marquées pour les groupes vulnérables de la société. A court et à moyen terme, il faudra peut-être envisager des mesures spéciales pour remédier aux cas spécifiques d'insécurité alimentaire et pour assurer le financement d'importations de denrées essentielles. La nécessité de telles mesures se présentera encore dans le long terme, mais sans doute sous une forme différente.
Il importe de souligner à nouveau que le succès des politiques dans le domaine agricole et alimentaire ne saurait suffire à atteindre l'objectif de la sécurité alimentaire à l'échelle nationale. Il faut entreprendre, par tous les moyens, d'éliminer la pauvreté absolue, qui est à la racine même de l'insécurité alimentaire, afin d'arracher les personnes concernées au cycle de la pauvreté et de la malnutrition dans lequel elles sont engluées, génération après génération. Cependant, il n'y a pas lieu de subordonner la sécurité alimentaire à l'éradication préalable de la pauvreté. En effet, les organismes internationaux, les gouvernements donateurs, les sommets mondiaux et tous ceux qui œuvrent pour le développement l'ont dit et répété: les ressources et les moyens voulus pour éliminer l'insécurité alimentaire existent; il ne manque «que» la volonté politique. En d'autres termes, si les gouvernements acceptaient de réaménager leurs priorités en conséquence, le problème serait en voie de solution - même si l'on veillait soigneusement à éluder tout débat sur les échéanciers d'application. Lorsqu'on décrit les bons résultats obtenus par tel ou tel pays, on tend à privilégier la description des politiques appliquées, sans trop insister sur la conjoncture sociopolitique qui a rendu possibles de telles mesures. Il est rare, toutefois, que l'on s'interroge sur les raisons d'un tel manque de volonté politique:
L'expression «volonté politique» est un condensé journalistique qui évoque tout à la fois la nécessité de surmonter les conflits d'intérêts, les œillères idéologiques et les contraintes structurelles qui, en général, se liguent pour empêcher les gouvernements d'accomplir ce qui est à l'évidence nécessaire et techniquement réalisable pour résoudre un problème grave. Si l'expression convient au journalisme, elle ne rend guère justice aux sciences sociales. Il reste donc aux experts en sciences sociales à expliquer le pourquoi du manque de volonté politique et les moyens éventuels pour la susciter18.
A ce propos, les conclusions des recherches effectuées sur les systèmes alimentaires par l'Institut de recherche des Nations Unies pour le développement social (UNRISD) se distinguent par leur originalité: en effet, elles soulèvent de façon explicite le problème du manque de volonté politique. Ecartant les obstacles strictement techniques, elles mettent en doute les possibilités politiques d'améliorer rapidement l'accès des populations très pauvres à la nourriture. Ces observations s'appliquent aussi bien aux pays riches et industrialisés, qui présentent toute une gradation en matière d'indigence sociale et économique, que les pays se situant à d'autres étapes du développement. Il est vrai qu'en dernier ressort, les gouvernements sont redevables à certains groupes du soutien qu'ils leur apportent; de là, une dépendance qui réduit d'autant leur marge de manœuvre.
Si, comme le pense l'équipe de l'UNRISD, le problème est véritablement systémique, il faudra, pour en venir à bout, une transformation radicale au niveau politique comme au niveau social, avec comme corollaire des rapports de pouvoir nouveaux entre les particuliers, les classes sociales, les groupes et les pays. De telles transformations sociales ne se font pas sans heurts. Ce n'est pas en persuadant les gouvernants que la faim et la pauvreté sont des problèmes sociaux graves mais solubles, que l'on suscite pour autant la volonté politique - même si cela peut être utile dans certains cas.... Dans la lutte contre la faim, les considérations politiques ont leur importance.... Comment s'y prendre pour exercer des pressions politiques suffisamment puissantes pour contraindre les gouvernements à adopter des stratégies efficaces entraînant une diminution rapide de la pauvreté et de la faim? On ne peut répondre à une telle question qu'au cas par cas. Cependant, lorsque se sont présentées des forces sociales capables d'engendrer de telles politiques, on a pu voir à l'œuvre au moins trois processus sociaux de grande ampleur et étroitement imbriqués19.
Ces trois processus sociaux, porteurs de modernisation, sont: l'incidence sociale de la croissance économique et de l'évolution technique; la disponibilité accrue et la diffusion rapide de l'information, qui alimentent les transformations sociales en modifiant les perceptions et les idéologies; enfin, la participation populaire, c'est-à-dire la mobilisation et l'organisation, au sens vrai, de ceux qui, jusque-là, étaient exclus par manque de ressources ou d'influence sur les instances gouvernementales. Les interactions des systèmes et des processus politiques, sociaux, économiques et écologiques, en tant que paramètres de l'accès à la nourriture - à l'échelon local, mais aussi à l'échelle nationale ou internationale - sont extrêmement complexes, et il n'existe pas de solution simple. On l'a d'ailleurs fréquemment observé, il est rare que l'on trouve une solution simple, d'ordre technique, à un problème complexe. Pour prendre un exemple simple, imaginons qu'il soit possible d'augmenter le rendement des récoltes en intensifiant les applications d'engrais. Or, l'application effective des engrais dépendra elle-même d'un grand nombre de facteurs, tels que: le gouvernement considère-t-il les importations d'engrais comme suffisamment importantes pour débourser, à cette fin, un flux continu de devises? Le réseau de distribution sera-t-il capable de livrer les engrais en temps et lieu? Les prix à la ferme de la production ainsi obtenue justifient-ils l'emploi d'engrais? Les agriculteurs disposeront-ils, de toute façon, des ressources nécessaires aux achats? Et certains agriculteurs subissent-ils des restrictions d'accès aux engrais pour des raisons politiques ou pour d'autres raisons non liées à l'économie?20 Il est important de noter qu'il ne s'agit pas ici de la détermination politique à faire intervenir l'Etat ou à instaurer des subventions pour encourager une utilisation d'engrais contraire aux lois de l'économie, mais bien de la volonté politique d'éliminer des distortions ou des privilèges existants.
L'insécurité alimentaire soulève un grand nombre de questions techniques - touchant à un large éventail de disciplines professionnelles - qui exigent des réponses d'ordre technique. Ainsi: faut-il employer les engrais? Certainement si un certain nombre de conditions agroécologiques sont réunies, dans le but d'augmenter les rendements. Cependant, étant donné que les problèmes fondamentaux entraînant l'insécurité alimentaire ne sont pas d'ordre purement technique, les solutions ne sont pas non plus exclusivement techniques. Dans ces conditions, va-t-on appliquer les engrais? Seulement si le contexte politique, social et économique y conduit. Dans la suite de ce chapitre, sont examinées certaines des questions économiques liées à la sécurité alimentaire, ainsi que leurs implications par les gouvernements concernés.
LA FIABILITÉ, COMPOSANTE DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE: FLUCTUATIONS À COURT TERME
ET TENDANCES À LONG TERME
Il est un précepte reconnu en matière juridique, selon lequel la jurisprudence des affaires difficiles débouche sur une législation inefficace: on pourrait dire, tout aussi justement, que les crises affectant le court terme sont à l'origine de politiques erronées. Tout au long de ce chapitre, on verra se dessiner en filigrane la crise mondiale des céréales. Cette crise qui, par sa nature, affecte le court terme, n'en a pas moins de graves répercussions à plus long terme sur nombre de pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV). C'est pourquoi, tout en cherchant à répondre à une situation d'urgence, il est important de ne pas perdre de vue les horizons plus éloignés.
Le volet de la sécurité alimentaire touchant à la fiabilité concerne tant la disponibilité que l'accès; en outre, on confond souvent fiabilité et stabilité - et la question de savoir de quelle stabilité il s'agit, et à qui elle profite, n'est que rarement abordée de façon explicite. Ainsi, les aléas climatiques et autres phénomènes naturels affectent la stabilité des approvisionnements; les variations abruptes de la demande se répercutent sur la stabilité des prix; enfin, l'interaction des politiques macroéconomiques et sectorielles, ou celles des différents pays, peuvent affecter et l'une et l'autre.
Comme à court terme, l'élasticité-prix de la demande globale de céréales est assez limitée, les fluctuations liées à l'offre ont une incidence disproportionnée sur les prix. Les perturbations d'origine météorologique sont l'une des causes majeures de l'instabilité des approvisionnements: on en a eu une illustration en 1973, avec une chute de la production céréalière de 3,5 pour cent au-dessous de la tendance; en 1995, la production est à nouveau tombée à 3 pour cent au-dessous de la tendance, et les effets en sont encore perceptibles aujourd'hui. Le déficit de 3,5 pour cent enregistré en 1973 était imputable aux mauvaises conditions météorologiques en Amérique du Nord, en Europe septentrionale et dans une bonne partie de l'ex-URSS, de même qu'à la mousson insuffisante en Asie du Sud. Ce facteur, associé au fait que, vers la fin des années 60, le Gouvernement américain avait décidé de ne plus constituer de stocks importants, devait coïncider avec un certain nombre d'autres facteurs, tels que le premier choc pétrolier et ses conséquences, l'augmentation des prix de bon nombre d'intrants agricoles, ou encore le changement de politique de l'Union soviétique, qui avait décidé d'importer des céréales pour combler le déficit de la production locale plutôt que d'abattre du bétail; ce faisceau d'éléments devait entraîner une augmentation aussi marquée que rapide des prix des céréales sur les marchés internationaux (figure 14).
Un phénomène analogue, toujours d'origine météorologique, s'est produit à nouveau en 1995, entraînant une chute de la production mondiale de 3 pour cent au-dessous de la tendance. Au cours de la même année, les prix mondiaux des céréales ont connu une forte augmentation, laquelle risque de se poursuivre en raison de la faiblesse inhabituelle des stocks résultant des décisions gouvernementales - et des conditions difficiles que connaissent plusieurs régions productrices. De janvier à juin 1996, le prix du blé américain à l'exportation a augmenté d'environ 30 pour cent par rapport à l'année précédente, ce qui se traduit souvent, au demeurant, par une augmentation réelle d'au moins 50 pour cent, par suite de la réduction ou de l'élimination de la subvention du prix d'exportation. Ainsi, le prix à l'exportation du maïs américain, la principale céréale secondaire, a augmenté de 46 pour cent pendant la même période, se répercutant directement sur la facture des importateurs. Le prix du riz a également enregistré une augmentation marquée, en dépit de la constitution de stocks importants en Inde et en Chine. En réalité, les coûts subis par de nombreux pays importateurs ont augmenté encore davantage puisque les principaux exportateurs ont, dans une grande mesure, suspendu les subventions de prix à l'exportation. L'offre à l'exportation reste limitée, et les stocks mondiaux de céréales sont tombés à leur niveau le plus bas depuis le début des années 70, avec un rapport stocks-utilisation des céréales atteignant à peine 14 pour cent.
L'analyse des informations recueillies sur les marchés indique qu'il faudra, pour que la situation se détende, que l'on ait une indication précise du volume de production pour l'année 1996. Or, les perspectives de graves sécheresses et d'autres signes précurseurs d'un important déficit de production risquent de faire augmenter les prix et d'en aggraver l'instabilité. Si les campagnes se déroulent normalement, le marché du blé devrait se détendre de façon très perceptible une fois rentrée la récolte de l'hémisphère Nord, c'est-à-dire vers octobre-novembre, et une fois confirmée l'abondance de la récolte au Canada. Quant au marché des céréales secondaires, il est encore plus exposé à l'instabilité en raison de la dépendance marquée à l'égard d'une seule région géographique: la «Cornbelt» des Etats-Unis.
On voit donc que le marché des céréales est voué aux fluctuations à court terme - augmentations brutales et réductions plus progressives des prix, dans un contexte de déclin à long terme des prix réels des céréales à l'échelle mondiale. Il va de soi que la baisse des prix préoccupe moins les pays importateurs et davantage les pays exportateurs, dont les politiques visent plus à atténuer les effets de la baisse que ceux de la hausse. Bien que le déclin général donne des signes de ralentissement, rien ne démontre qu'il ait atteint son niveau minimal. En outre, même la quotation maximale atteinte en 1995-1996 reflétait un prix réel inférieur au prix le plus bas enregistré depuis 1985, et n'a jamais dépassé environ 45 pour cent du prix réel de 1974 (figure 14). Quant aux marchés des principales denrées tropicales d'exportation, ils sont plus vulnérables encore aux variations de prix, ces derniers accusant un déclin encore plus marqué à long terme.
Les répercussions, au niveau des prix, de la baisse des disponibilités survenue en 1973 et en 1995 par suite des mauvaises conditions météorologiques, se sont prolongées au-delà de ce qu'elles auraient été dans un contexte de marché ouvert et de libre échange. En effet, tant les pays exportateurs que les pays importateurs ayant adopté des politiques visant à isoler le marché intérieur du marché international, les signaux de prix émis par ce dernier ne parviennent pas aux producteurs et consommateurs des marchés intérieurs, qui ne procèdent donc pas aux ajustements nécessaires. Ces pays contribuent ainsi à perpétuer l'instabilité du marché international, avec comme double conséquence que les ajustements se produisent dans les pays relativement ouverts aux échanges agricoles, mais que ces ajustements sont accentués du fait qu'il n'y a pas un partage équitable du fardeau entre tous les pays concernés.
Quelques exemples spécifiques permettent d'illustrer les effets des politiques sur la stabilité du marché international. L'UE a, depuis longtemps, mis en place un régime de soutien aux producteurs de blé qui garantit la stabilité du prix qu'ils obtiennent, c'est-à-dire généralement bien au-dessus du cours international, grâce à un système de droits modulables qui maintiennent à un niveau constant le prix de seuil, celui que versent les importateurs de blé dans l'UE. Ce prélèvement ou ce droit de niveau variable est fonction de la différence entre le prix de seuil et le prix du marché international. Afin de favoriser l'écoulement de la production excédentaire de blé vers les marchés d'exportation, on verse aux exportateurs une restitution à l'exportation basée sur la différence entre le prix de soutien intérieur et le prix du marché international.
Lorsque se sont produits les déficits de production de 1973 et de 1995, le prix international du blé a dépassé le prix de seuil ou prix d'intervention, et l'UE est passée du système de prélèvement variable et de restitution à l'exportation à une taxe à l'exportation destinée à maintenir le niveau du prix de seuil. De la sorte, tout comme on évitait aux producteurs de l'UE de devoir s'adapter par une réduction de leur production aux prix internationaux, généralement plus bas et fluctuants, on les décourageait parallèlement, au moyen de la taxe à l'exportation, de chercher à profiter d'un prix international plus élevé en augmentant leur production. Par ailleurs, du fait de la stabilisation des prix, les consommateurs étaient dissuadés d'adapter leurs choix en fonction de l'évolution des marchés mondiaux. Sous l'effet de ces mécanismes, l'UE, l'une des principales régions productrices de blé, n'a donc pas rectifié sa production à la baisse pour répondre au déclin des prix internationaux et s'est mise à exporter ses excédents, accentuant encore la baisse des prix. Mais elle n'a pas non plus augmenté sa production en réponse à l'augmentation des prix internationaux, restreignant ses exportations et alimentant, de ce fait, la hausse des prix internationaux. Dans le premier cas, les producteurs des pays exportateurs qui s'étaient adaptés ont fait les frais de l'opération, tandis que les consommateurs ou les gouvernements des pays importateurs en profitaient; dans le deuxième cas, les producteurs des pays exportateurs qui s'étaient adaptés ont été les bénéficiaires, tandis que les consommateurs ou les gouvernements des pays importateurs se sont retrouvés perdants. Les réformes de la PAC adoptées au début des années 90 - dont une disposition de mise en réserve des terres -, ont amorti de tels effets mais sans les éliminer complètement. L'Afrique du Sud a adopté elle aussi, vers le milieu de l'année 1995, des mesures destinées à stabiliser les prix intérieurs en mettant fin aux contrats d'exportation de céréales. Quant aux Etats-Unis, ils ont commencé par un découplage partiel puis intégral des paiements compensatoires; cependant le programme de stimulation des exportations [Exports Enhancement Programme (EEP)] a été maintenu tout au long de cette période, même s'il a été suspendu lorsque les prix ont connu une forte hausse en 1996. En outre, tant les Etats-Unis que l'UE ont encore atténué le potentiel de réaction des producteurs aux fluctuations de prix en appliquant des programmes de mise en réserve des terres.
Si, dans le paragraphe précédent, il est fait état des consommateurs ou des gouvernements c'est qu'un certain nombre de pays importateurs de blé cherchent également à protéger leurs consommateurs des fluctuations - et notamment des augmentations - des prix internationaux. Ces pays, quelque fois par l'intermédiaire d'un office para-étatique de commercialisation, achètent le blé sur le marché international et le vendent sur le marché intérieur à un prix plus élevé (au moyen d'une taxe) lorsque le cours mondial est bas ou à un prix plus bas (au moyen d'une subvention) si le cours mondial est élevé. De la sorte, les consommateurs de ces pays importateurs ne sont pas obligés de s'adapter aux conditions du marché international et présentent donc une demande trop forte ou trop faible contraignant le marché international à s'adapter. Cependant, ces mécanismes alourdissent la tâche d'ajustement des pays qui prennent ces opérations en charge.
Comme le fait observer très justement Johnson:
«Une bonne part des fluctuations de prix sur le marché international sont imputables aux politiques adoptées par de nombreux gouvernements. En bref, lorsque les gouvernements entreprennent de stabiliser les prix appliqués à leurs consommateurs ou à leurs producteurs, ils accentuent la variabilité des prix internationaux, sauf lorsqu'ils assurent la stabilité des prix intérieurs en constituant des stocks suffisamment importants pour obtenir une courbe d'élasticité parfaite de l'offre du produit alimentaire concerné. Cependant, à l'exception du Canada, de l'Inde et des Etats-Unis, aucun pays n'a constitué de réserves d'une telle ampleur; par conséquent, la quasi-totalité des régimes nationaux de stabilisation des prix s'appuient sur une modulation des importations et des exportations destinée à équilibrer l'offre et la demande intérieure selon un cours pré-établi et stabilisé. De la sorte, tous les effets que pourraient avoir, en matière de prix, les variations de l'offre et de la demande intérieure sont répercutés sur le marché mondial»21.
On observe toutefois une évolution du contexte dans lequel se déroulent les échanges à l'échelle mondiale; il faudra d'ailleurs, si l'on veut préserver la sécurité alimentaire de la planète comme des pays, innover par rapport aux stratégies du passé. Il est tout aussi indéniable, toujours dans l'optique de la sécurité alimentaire, qu'il convient de trouver des réponses différentes aux fluctuations à court terme et aux tendances à long terme.
Il existe une inquiétude diffuse à l'égard du risque de perturbation des marchés mondiaux des céréales, sous la forme d'une flamblée des prix que pourrait causer une augmentation massive de la demande en provenance de grands pays importateurs comme la Chine et l'Inde, dont les dimensions, ainsi que la diversité du point de vue géographique et agricole, permettent d'amortir quelque peu les baisses de disponibilités intérieures causées par les mauvaises conditions météorologiques, tout en leur donnant un fort potentiel d'exportation durant les bonnes années. On trouvera, dans les encadrés 15 p. 276, 16 p. 288 et 17 p. 290, une synthèse de la situation et des politiques de ces deux pays, ainsi qu'un aperçu de l'évolution des politiques du principal exportateur de céréales, les Etats-Unis.
Au cours des quatre dernières décennies, les Etats-Unis ont été le principal détenteur de céréales (d'une saison à l'autre); l'UE entretient, pour sa part, des réserves importantes de céréales depuis qu'elle est devenue, vers la fin des années 70, exportatrice nette de céréales; le Canada a également maintenu des stocks, quoique moins importants à certaines périodes; quant à l'Australie et à l'Argentine, ni l'une ni l'autre n'ont les moyens d'entreposage nécessaires. Jusqu'à une époque très récente, les réserves alimentaires de l'Inde étaient strictement réservées à l'usage interne du pays. La constitution de stocks par les Etats-Unis et par l'UE était la conséquence de politiques agricoles qui maintenaient les prix intérieurs au-dessus des niveaux d'écoulement du marché; de ce fait, les gouvernements devaient acheter et entreposer les céréales jusqu'au moment où, le prix du marché atteignant un certain niveau, ils pouvaient les commercialiser. Par ailleurs, les différents programmes de mise en réserve de terres, y compris à des fins de conservation, représentaient un stock virtuel de céréales, mais sous forme de terres non cultivées plutôt que de réserves véritables de céréales. A mesure que se poursuivra la libéralisation des marchés et des échanges, ces stocks imposés par les pouvoirs publics sont voués à être réduits de façon draconienne, voire éliminés. On ne pourra donc plus compter sur ces réserves pour atténuer les répercussions, sur les cours mondiaux, d'un déficit de production.
Cette situation soulève deux problèmes distincts quoique connexes. Le premier concerne la prévision des comportements que pourrait adopter le marché mondial des céréales dans un contexte de libéralisation accrue des échanges et des marchés. La FAO, parallèlement à d'autres organismes, a entrepris d'analyser cette question; toutefois, on ne dispose encore malheureusement que des résultats des travaux préliminaires. On peut néanmoins, à partir de la théorie économique et d'une connaissance pratique des marchés, proposer des estimations valables, d'ordre qualitatif. Dans l'hypothèse d'une réduction de la production mondiale et en l'absence des stocks tampons établis par les pouvoirs publics, il est probable que l'augmentation des cours mondiaux consécutive au déficit de production sera plus marquée; cependant, dans un contexte d'économie plus ouverte et de marchés fonctionnant plus librement, la transmission des prix mondiaux sera meilleure, atteignant davantage de producteurs et de consommateurs dans un plus grand nombre de pays, de sorte que l'ajustement de l'offre et de la demande s'accomplira de façon plus rapide et sur une plus vaste échelle en fonction des variations de prix; on verra les exploitants augmenter leur production et les consommateurs réorienter leur choix en faveur de produits alimentaires plus accessibles. On peut donc prévoir que, dans l'avenir, les cours mondiaux connaîtront des hausses plus soudaines mais de moindre durée. On peut se demander dans quelle mesure le secteur privé assurera le relais des gouvernements dans la fonction de constitution de stocks. Il est probable qu'il le fera sur une échelle plus modeste, car il n'est guère rentable de conserver des stocks trop importants. Cependant, les réserves répondant aux critères de rentabilité que le secteur aura constituées auront pour effet d'amortir l'impact des fluctuations de prix et d'en modérer l'amplitude.
L'analyse a été principalement consacrée aux hausses d