SEGURIDAD ALIMENTARIA:
DIMENSIONES MACROECONÓMICAS1
La seguridad alimentaria se define como el acceso de todas las personas en todo momento a una cantidad suficiente de alimentos para una vida activa y sana2. La FAO ha planificado una Cumbre Mundial sobre la Alimentación, que tendrá lugar en Roma del 13 al 17 de noviembre de 1996, bajo el lema «Alimentos para todos». El Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) organizó una conferencia ministerial sobre el mismo tema en junio de 1995. En los dos últimos años, la atención mundial se ha centrado en los problemas relacionados con la seguridad alimentaria en sus múltiples dimensiones. Se han publicado al respecto numerosos documentos, monografías, in-formes y artículos.
La FAO, como preparativo para la celebración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, ha publicado tres volúmenes que comprenden 15 documentos sobre temas relacionados con la seguridad alimentaria, desde sus dimensiones éticas hasta las inversiones en ese sector (véase el Recuadro 14). Además, se ha preparado una declaración de política y un plan de acción para su aprobación por los jefes de Estado y de gobierno o sus representantes en la Cumbre, en los que se tendrán en cuenta las opiniones de los participantes gubernamentales y no gubernamentales en el proceso preparatorio.
Gran parte de esa labor relacionada con la seguridad alimentaria se ha ocupado sobre todo de la inseguridad alimentaria, y hasta hace poco se ha centrado en la suficiencia de la producción alimentaria para atender las necesidades nutricionales de una población en crecimiento, muchas veces a escala regional o mundial. Si bien la suficiencia de la producción es importante, y es preciso continuar trabajando denodadamente para aumentarla, es necesario tener presente que los agricultores no producen alimentos por razones altruistas, sino para alimentarse a sí mismos y a sus familias consumiendo o vendiendo lo que producen, y en buena parte de los países en desarrollo la mayoría de la población depende directa o indirectamente de la agricultura; los consumidores (incluidos muchos agricultores) adquieren alimentos y, si no tienen una capacidad adquisitiva suficiente, no pueden ejercer una demanda alimentaria eficaz. En este capítulo especial, se analizará la seguridad alimentaria desde una perspectiva macroeconómica. Se examinará primeramente el desarrollo económico de Europa durante los cinco o seis últimos decenios, con el fin de entender lo que constituye la seguridad alimentaria, y así poder disponer de una base para poder comprender los problemas de la inseguridad alimentaria. Se expondrán brevemente las condiciones, especialmente en Europa después de la segunda guerra mundial, que sirvieron de base al movimiento de opinión sobre la seguridad alimentaria, no sólo en los países desarrollados sino también en los países en desarrollo del tercer mundo y en las economías en transición de Europa central y oriental y las ex repúblicas soviéticas. Luego, se establecerá una comparación entre las proyecciones del Banco Mundial, la FAO y el IIPA sobre el suministro de alimentos, para llegar finalmente a la conclusión de que si bien es preciso continuar progresando en el sector tecnológico y de la inversión, la producción sostenible de alimentos, incluso para una población en crecimiento, no constituye el problema principal. La clave está en la demanda efectiva de alimentos. En otras palabras, ¿pueden las personas permitirse comprar los alimentos disponibles, y adquirirlos en cantidad suficiente para poder disfrutar de una alimentación adecuada?
Más adelante se examinará la función de los gobiernos en la elección de las políticas monetarias, fiscales, comerciales, sociales y de inversión, con el fin de crear un entorno económico propicio al logro de la seguridad alimentaria. Aunque ningún gobierno puede por sí solo controlar las condiciones económicas internacionales, y las economías de muchos países son demasiado pequeñas para poder siquiera influir en ellas, cada gobierno es responsable de determinar sus políticas internas en función de esas condiciones. Luego, se explorarán las diferentes respuestas de los gobiernos y de la comunidad internacional necesarias para hacer frente a las fluctuaciones pasajeras y las tendencias a más largo plazo del suministro de alimentos. En este capítulo se estudian la capacidad de un país de lograr la seguridad alimentaria, en particular las políticas macroeconómicas y comerciales internas; la constitución de reservas alimentarias; la generación interna de divisas; el apoyo prestado por los organismos internacionales al tipo de cambio y la balanza de pagos como contribución a la seguridad alimentaria; la función y utilización de los mercados de futuros como medio de estabilización, y la importancia de la reducción de la deuda para los países de bajos ingresos gravemente endeudados. Se analizan los factores y políticas que repercuten en el crecimiento económico global y sus efectos diferenciales en las economías urbana y rural, a fin de examinar la inseguridad alimentaria en uno y otro entorno, y de determinar qué políticas se pueden adoptar para aumentar la seguridad alimentaria.
RECUADRO 14 Síntesis de los documentos técnicos de referencia Volumen 1 1. Alimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas Volumen 2 6. Enseñanzas de la revolución verde: hacia una nueva revolución verde Volumen 3 12. La alimentación y el comercio internacional |
Aunque la adopción de políticas económicas acertadas es condición necesaria para el logro de la seguridad alimentaria, no son fáciles de aplicar en ausencia de un consenso político real. En último término, la seguridad alimentaria de cada país debe quedar bajo la competencia del gobierno nacional, conjuntamente con las autoridades locales y en colaboración con los grupos e individuos interesados dentro de la sociedad. La comunidad internacional y los organismos internacionales pueden ayudar, pero no pueden sustituir las iniciativas ni la voluntad política -que reflejan tanto las posibilidades como los límites de la acción política- de conseguir la seguridad alimentaria dentro del propio país.
¿QUE ES LA SEGURIDAD ALIMENTARIA?
El deseo de conseguir cierto nivel de seguridad alimentaria es tan antiguo como la humanidad misma. Hasta el pasado decenio, el debate en la mayor parte de los países del mundo se centraba fundamentalmente en la suficiencia de la producción alimentaria para atender las necesidades internas, lo que daba también lugar a una atención especial de las políticas nacionales a la autosuficiencia en el suministro de productos agrícolas. Esta atención preferencial, sobre todo en los países desarrollados, debe interpretarse en el contexto de la segunda guerra mundial y sus consecuencias, que tuvieron profundos efectos en la forma de pensar de los gobiernos y de la población. En Europa occidental, central y oriental, por ejemplo, los años de la segunda guerra mundial fueron un período caracterizado por situaciones de verdadera escasez de alimentos, no sólo por la perturbación de la producción agrícola sino también por la incautación de suministros y la perturbación del comercio internacional y de los mecanismos internos de comercialización. Los primeros años de la posguerra se caracterizaron por la reconstrucción económica y los estrictos controles cambiarios con el fin de conservar las escasas reservas de divisas, con lo que se limitó la capacidad de alimentar a la población mediante importaciones agrícolas y alimentarias, aunque la existencia de zonas monetarias (como la de la libra esterlina o la del rublo) y el Plan Marshall ampliaron las posibilidades comerciales más allá de los límites nacionales. El racionamiento de alimentos y el control de los precios, para los consumidores de las zonas tanto urbanas como rurales, fueron instrumentos utilizados para garantizar una asignación equitativa de los alimentos disponibles durante la guerra, y se fueron reduciendo gradualmente en los años siguientes. Al mismo tiempo, se adoptaron medidas para alentar la expansión de la producción agrícola a largo plazo, más que para atender las necesidades inmediatas de la crisis, y los incipientes Estados de bienestar introdujeron amplios sistemas de seguridad para proteger a los sectores vulnerables de la población, integrados por los pobres, enfermos, ancianos, desempleados, discapacitados mentales y físicos y niños.
Las circunstancias que dieron lugar a esta respuesta de la política relacionada con la agricultura y la alimentación se caracterizaron por un período de reconstrucción y rehabilitación en países que estaban ya industrialmente avanzados, con sectores agrícolas relativamente pequeños y en descenso y tasas de carecimiento demográfico bajas. Si bien se ofrecieron incentivos especiales para la agricultura, ello no se hizo a expensas de la industria. En Europa occidental, en los 15 países que constituyen ahora la Unión Europea, las tasas anuales de crecimiento de la producción agrícola e industrial en los años 1948-58 fueron del 3,5 por ciento y el 7,3 por ciento, respectivamente, mientras que el crecimiento medio de la población fue del 0,7 por ciento anual. Las exportaciones crecieron cerca de un 9 por ciento al año frente al 6 por ciento de las importaciones.
Después del período de reconstrucción, disminuyó el ritmo del crecimiento de la producción industrial y agrícola, pero el volumen del comercio, incluido el de productos agrícolas y alimentarios, creció de forma considerable3. Las importaciones y exportaciones aumentaron con un ritmo anual aproximadamente del 11 por ciento. El descenso relativo de la importancia del sector agrícola en el conjunto de la economía significaba que aunque los costos presupuestarios del apoyo agrícola continuaban siendo altos en términos absolutos, disminuyeron en proporción del gasto nacional.
El resultado de las políticas agrarias de la posguerra [y no sólo en los países incluidos en la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea (UE), ya que todos los países hicieron esfuerzos semejantes para aumentar la producción agraria] ha sido un alto nivel de autosuficiencia en la producción agrícola: más del 100 por ciento en muchos productos de la zona templada, aunque ello no quiere decir que cada país sea más del 100 por ciento autosuficiente en todos los productos. La Unión Europea tiene un considerable volumen de importaciones y exportaciones de productos agrícolas y alimentarios con el resto del mundo, aunque una gran proporción de su comercio se registra entre los países que integran la Unión, y ha efectuado importantes contribuciones al aumento de los suministros alimentarios mundiales.
Con estos antecedentes, puede parecer extraño preguntarse si la UE ha conseguido la seguridad alimentaria. Se trata de una pregunta importante, ya que se hizo gran hincapié en la autosuficiencia agrícola en función de lo ocurrido durante la guerra, y esta orientación sólo ha comenzado a cambiar hace muy poco en Europa occidental. Las economías en transición de Europa central y oriental deben plantearse ahora cuestiones semejantes en su intento de reorientar las políticas agrícolas y alimentarias.
Las ideas principales en que se basa la definición de la seguridad alimentaria son la suficiencia de la disponibilidad de alimentos (suministro eficaz) y la capacidad del individuo de adquirir alimentos suficientes, es decir, la suficiencia del acceso a los alimentos (demanda efectiva), y un nivel suficiente de fiabilidad del suministro y de la demanda. En consecuencia, la inseguridad alimentaria puede ser resultado de la falta de disponibilidad, de acceso o de fiabilidad, o de una combinación de esos tres elementos.
En este concepto moderno de seguridad alimentaria los productores y consumidores de alimentos se consideran como agentes económicos. La disponibilidad alimentaria es el suministro de alimentos, que depende, entre otras cosas, de los precios relativos de los insumos y de la producción, así como de las posibilidades tecnológicas de producción. El acceso a los alimentos está relacionado con la demanda de los mismos, que a su vez está en función de algunas variables: precio del alimento, precios de los artículos complementarios y sustituibles, los ingresos, los factores demográficos y los gustos o preferencias4. Según Barraclough5, para garantizar la seguridad alimentaria, un sistema alimentario debe reunir las siguientes características:
Un sistema de alimentación seguro debe ser capaz de entregar los insumos y productos del sistema en el lugar y momento en que sean necesarios, tanto los producidos y consumidos en el propio país como los que son objeto de comercio internacional.
¿Se puede afirmar que la UE ha conseguido la seguridad alimentaria?
«No se puede decir realmente que los altos niveles de autosuficiencia alcanzados en la mayor parte de los sectores de la agricultura de la CE efectúen una contribución positiva al nivel de seguridad alimentaria de que disfrutan los ciudadanos de la CE. Conviene establecer una distinción entre autosuficiencia en la producción y autosuficiencia del sistema agrario. Los altos niveles de autosuficiencia de la producción de la CE dependen muchas veces de una utilización intensa de combustibles y piensos importados o exportables, que pueden ser objeto de bloqueo militar y económico en la misma medida que los alimentos; además, no representan ningún alivio en caso de pérdidas de cosechas locales6.»
No puede ser la autosuficiencia agrícola lo que hace que la UE disfrute de seguridad alimentaria. Por otro lado, es cierto que disfruta de esta seguridad, tanto a nivel de la propia Comunidad como de cada uno de sus países miembros, salvo en el caso de que se produzca una emergencia imprevisible. Los altos niveles de crecimiento económico durante la posguerra junto con las bajas tasas de crecimiento de la población han dado lugar a niveles cada vez mayores de prosperidad material para gran parte de la población, acompañados de sistemas de protección social para los grupos vulnerables. La productividad agrícola y la producción total elevadas, las nuevas tecnologías de elaboración y almacenamiento de los alimentos, la buena infraestructura de distribución y un sistema económico que suministra los artículos que los consumidores desean comprar han tenido como consecuencia la disponibilidad de una gran variedad de alimentos inocuos y de alta calidad para el consumo interno y la exportación. A pesar de que las medidas de política utilizadas para poner en práctica la PAC han dado lugar a una subida de los precios de consumo pronunciada, el aumento de los ingresos de los consumidores y el descenso de los precios reales de la producción agrícola han conseguido reducir la parte de los alimentos en el presupuesto de los hogares. La UE participa en un entorno comercial liberal basado en monedas totalmente convertibles, lo que, junto con relaciones firmes y estables con sus principales interlocutores comerciales, garantiza su capacidad de importar a discreción. Es este conjunto de características lo que garantiza la seguridad alimentaria de la UE y también en países como el Japón, Canadá, Nueva Zelandia, Australia, la República de Corea, Taiwan (provincia de China), Hong Kong, Singapur y el resto de Europa occidental. Puede decirse otro tanto de los Estados Unidos, aunque la magnitud y naturaleza de su infraestructura y base de recursos es tal que, entre todos los países desarrollados, quizá sea el menos vulnerable a los acontecimientos externos.
No obstante, hay focos de inseguridad alimentaria incluso en los países más ricos, ya que la seguridad alimentaria a nivel nacional no significa que todos los hogares del país disfruten de esa misma condición. Las redes de seguridad social a veces no son los bastante tupidas como para impedir que algunos individuos y grupos específicos de personas queden fuera de ellas, y las políticas gubernamentales en varios países industrializados han tendido recientemente a hacer esas redes cada vez menos seguras. Parte de la población puede vivir en pobreza absoluta, no sólo relativa. Dentro de algunos países, la población pobre privada de seguridad alimentaria está integrada por diferentes subgrupos, diferenciados según su ubicación, pautas, características laborales, posesión de activos, raza, grupo étnico, edad, y sexo. Así, tanto a nivel individual como en los hogares, puede haber problemas de inseguridad alimentaria causados por la falta de acceso suficiente a los alimentos. La relación entre seguridad alimentaria nacional y familiar es una de las cuestiones más importantes y difíciles que deben resolver los gobiernos de todos los países, cualquiera que sea su nivel de riqueza y desarrollo. El problema se agrava todavía más por el hecho de que «el acceso suficiente de los hogares a los alimentos es condición necesaria pero no suficiente para que todos los miembros del hogar tengan una alimentación suficiente ... y el consumo de alimentos en cantidad suficiente es condición necesaria pero no suficiente para mantener un estado nutricional sano7». Algunas veces se ha hecho una distinción entre inseguridad alimentaria crónica y transitoria en los hogares8. La inseguridad alimentaria crónica supone una insuficiencia alimentaria continuada debido a la incapacidad persistente de adquirir alimentos. La inseguridad alimentaria transitoria es la falta temporal de acceso de una familia a una alimentación suficiente, como consecuencia de cambios adversos en los precios o producción de los alimentos o en los ingresos familiares. Desde esta perspectiva, las posibles políticas que se pueden adoptar para reducir la inseguridad alimentaria parecen depender de si se trata de un caso crónico o transitorio. Entre las medidas encaminadas a resolver la inseguridad alimentaria crónica figurarían el incremento del suministro alimentario, la orientación selectiva de la asistencia al desarrollo o las transferencias de ingresos a favor de los pobres, y la ayuda a los pobres para que tengan mejor conocimiento de las prácticas de nutrición y salud. La inseguridad alimentaria transitoria podría paliarse estabilizando los suministros y los precios, y ayudando a los grupos vulnerables con programas de empleo de urgencia, transferencia de ingresos o alimentos. La utilidad de esta distinción como guía para la elección de las políticas es un tema opinable. Por ejemplo, ¿cuánto puede durar una situación «temporal»? Los efectos de los programas de transición y de ajuste estructural en la inseguridad alimentaria, ¿son temporales o crónicos? Naturalmente no es necesario saberlo de antemano para poder decidir cómo resolverlos.
Lo que se necesitan son medidas de acción que traten de resolver todos los aspectos de la inseguridad alimentaria y de establecer sistemas de protección social en favor de los grupos vulnerables (que pueden variar durante la vida de una persona, así como por efecto de conmociones exógenas) y de crear condiciones que puedan favorecer la erradicación del hambre endémica. Se trata, en todos los casos, del crecimiento económico. Los países con crecimiento negativo (o cero) de la producción agrícola y del PIB y, al mismo tiempo, tasas positivas de crecimiento demográfico tienen mucho menos riquezas que repartir entre un número cada vez mayor de personas. En tales circunstancias, una mayor equidad en la distribución de los ingresos chocará con la fuerte resistencia de los posibles perjudicados. Por ello, es necesario el crecimiento, y en un entorno de crecimiento económico resulta más posible poner en práctica medidas que aumenten la equidad, en especial si el crecimiento es de amplia base, hasta el punto de incluir también al sector agrícola. Los países en situación de inseguridad alimentaria tienen, a diferencia de la Europa de la posguerra, un sector agrícola que constituye la fuente directa o indirecta de supervivencia para una gran parte de la población. En esos países el aumento de la productividad y de los ingresos agrícolas favorece la demanda efectiva de alimentos, por lo que constituye la base para mejorar la seguridad alimentaria. Es importante adoptar políticas económicas que, cuando menos, no sean discriminatorias contra el desarrollo y el crecimiento de la agricultura.
La seguridad alimentaria abarca muchas disciplinas técnicas diferentes, cada una de las cuales ilustra parcialmente algunos de los complejos problemas que están en juego. Este capítulo se ha escrito desde la perspectiva de la economía política, y en él se hace hincapié en algunas de las grandes políticas económicas y comerciales que pueden influir en el logro de la seguridad alimentaria.
PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA MUNDIAL
A escala mundial, la seguridad alimentaria para todos presupone un suministro de alimentos suficiente para atender la demanda total de alimentos. Se trata de una condición necesaria, pero en ningún modo suficiente, para el logro de la seguridad alimentaria. En la actualidad, el suministro mundial de alimentos es suficiente, pero no obstante se estima que en 1990/92 unos 839 millones de personas de los países en desarrollo no tenían el debido acceso a los alimentos, porque carecían de capacidad para comprarlos o adquirirlos, es decir, de los medios para ejercer una demanda efectiva. Esta cifra, por muy inaceptable que resulte refleja un considerable progreso desde comienzos de los años setenta: el número ha disminuido en términos absolutos desde unos 917 millones, y en términos relativos desde el 35 por ciento de la población de los países en desarrollo al 21 por ciento, sobre todo como consecuencia del progreso obtenido en Asia oriental (incluida China) y algunas zonas de Asia meridional, como India y Pakistán. Esta situación es especialmente grave en Africa donde el número de personas con desnutrición crónica en los países subsaharianos se ha duplicado con creces durante ese período, según estimaciones de la FAO9. En la Figura 13 pueden verse los cambios pasados y previstos de la desnutrición en los países en desarrollo.
¿Cuáles son las perspectivas a medio plazo de la oferta y la demanda de alimentos? El Banco Mundial, el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIPA) y la FAO han formulado proyecciones hasta el año 201010. Aunque en estas proyecciones hay algunos problemas de comparabilidad, debido a las diferencias en los datos del año base, países y productos incluidos y definición de las distintas regiones, cabe efectuar comparaciones indicativas sobre la producción, utilización total y comercio neto de cereales. Los resultados de los tres modelos se presentan en los Cuadros 6 a 9.
CUADRO 6 | ||||
Datos de 1989-91 y proyecciones comparativas respecto a todos los cereales (arroz elaborado): países desarrollados | ||||
Todo el mundo |
Países desarrollados | |||
Antiguas economías de planificación centralizada1 |
Otros países industrializados2 |
Total | ||
(.......................................... millones de toneladas ..........................................) | ||||
Produccion |
||||
Efectiva, 1989-91 |
1 726,5 |
266,0 |
597,8 |
863,8 |
Proyectada, 2010 |
||||
FAO |
2 334,0 |
306,0 |
710,0 |
1 016,0 |
IIPA |
2 405,0 |
389,0 |
785,0 |
1 174,0 |
Banco Mundial |
2 311,0 |
324,0 |
733,0 |
1 058,0 |
UTILIZACION TOTAL |
||||
Efectiva, 1989-91 |
1 729,8 |
302,1 |
475,0 |
777,1 |
Proyectada, 2010 |
||||
FAO |
2 334,0 |
301,0 |
553,0 |
854,0 |
IIPA |
2 406,0 |
381,0 |
634,0 |
1 015,0 |
Banco Mundial |
2 308,0 |
308,0 |
540,0 |
848,0 |
COMERCIO NETO |
||||
Efectivo, 1989-91 |
3,6 |
-37,2 |
129,7 |
92,5 |
Proyectado, 2010 |
||||
FAO |
... |
5,0 |
157,0 |
162,0 |
IIPA |
-1,0 |
8,0 |
151,0 |
159,0 |
Banco Mundial |
0,0 |
15,0 |
195,0 |
210,0 |
Notas: | ||||
CUADRO 7 | ||||||||
Datos de 1989-91 y proyecciones comparativas respecto a todos los cereales (arroz elaborado): países en desarrollo | ||||||||
Países en desarrollo | ||||||||
Africa subsahariana |
Cercano Oriente y Africa del Norte1 |
Asia y el Pacífico |
América Latina y el Caribe |
Otros países no distribuidos por región |
Total | |||
Asia meri dional1 |
China, comprendida Taiwan2 |
Otros |
||||||
(................................................... millones de toneladas ...................................................) | ||||||||
Produccion |
||||||||
Efectiva, 1989-91 |
54,7 |
76,8 |
202,8 |
326,8 |
104,6 |
97,0 |
... |
862,7 |
Proyectada, 2010 |
||||||||
FAO |
110,0 |
119,0 |
292,0 |
473,0 |
165,0 |
159,0 |
... |
1 318,0 |
IIPA |
86,0 |
118,0 |
297,0 |
426,0 |
153,0 |
152,0 |
... |
1 232,0 |
Banco Mundial |
83,0 |
97,0 |
282,0 |
475,0 |
151,0 |
144,0 |
20,0 |
1 253,0 |
UTILIZACION TOTAL |
||||||||
Efectiva, 1989-91 |
64,7 |
114,2 |
203,3 |
339,8 |
119,3 |
111,4 |
... |
952,7 |
Proyectada, 2010 |
||||||||
FAO |
129,0 |
191,0 |
302,0 |
488,0 |
185,0 |
185,0 |
... |
1 480,0 |
IIPA |
118,0 |
183,0 |
307,0 |
440,0 |
176,0 |
165,0 |
3,0 |
1 392,0 |
Banco Mundial |
96,0 |
169,0 |
312,0 |
502,0 |
189,0 |
172,0 |
20,0 |
1 459,0 |
COMERCIO NETO |
||||||||
Efectivo, 1989-91 |
-8,5 |
-38,4 |
-3,2 |
-14,7 |
-12,7 |
-11,3 |
... |
-88,8 |
Proyectado, 2010 |
||||||||
FAO |
-19,0 |
-72,0 |
-10,0 |
-15,0 |
-20,0 |
-26,0 |
... |
-162,0 |
IIPA |
-32,0 |
-65,0 |
-10,0 |
-14,0 |
-23,0 |
-13,0 |
-3,0 |
-161,0 |
Banco Mundial |
-14,0 |
-73,0 |
-31,0 |
-22,0 |
-37,0 |
-28,0 |
-5,0 |
-210,0 |
Notas:... No se aplica. | ||||||||
CUADRO 8 | ||||
Tasa porcentual de crecimiento anual de la producción y de la utilización total | ||||
Todo el mundo |
Países desarrollados | |||
Antiguas economías de planificación centralizada1 |
Otros países industrializados |
Total | ||
TASA DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCCION |
||||
Efectiva, 1970-80 |
2,7 |
1,4 |
2,9 |
2,4 |
Efectiva, 1980-91 |
1,6 |
1,4 |
0,2 |
0,6 |
Proyectada, 1989-91 a 2010 |
||||
FAO |
1,5 (1,6) |
0,7 (0,5) |
0,9 (1,1) |
0,8 (0,9) |
IIPA |
1,7 (1,6) |
1,9 (1,5) |
1,4 (1,3) |
1,6 (1,4) |
Banco Mundial |
1,5 (1,2) |
1,0 (0,2) |
1,0 (1,0) |
1,0 (0,8) |
TASA DE CRECIMIENTO DE |
||||
Efectiva, 1970-80 |
2,5 |
2,9 |
0,9 |
1,6 |
Efectiva, 1980-91 |
1,8 |
0,1 |
0,6 |
0,7 |
Proyectada, 1989-91 a 2010 |
||||
FAO |
1,5 (1,5) |
0,0 (-0,1) |
0,8 (0,8) |
0,5 (0,4) |
IIPA |
1,7 (1,6) |
1,2 (0,9) |
1,5 (1,3) |
1,3 (1,1) |
Banco Mundial |
1,5 (1,4) |
0,1 (-0,4) |
0,1 (0,7) |
0,4 (0,3) |
Notas:Las tasas de crecimiento histórico son estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios de los datos anuales, que incluyen el arroz elaborado. | ||||
CUADRO 9 | |||||||
Tasa porcentual de crecimiento anual de la producción y de la utilización de cereales: países en desarrollo | |||||||
Países en desarrollo | |||||||
Africa subsahariana |
Cercano Oriente y Africa del Norte1 |
Asia y el Pacífico |
América Latina y el Caribe |
Total | |||
Asia meri dional1 |
China, comprendida Taiwan2 |
Otros |
|||||
TASA DE CRECIMIENTO DE |
|||||||
Efectiva, 1970-80 |
1,4 |
2,8 |
2,7 |
4,0 |
3,0 |
2,4 |
3,1 |
Efectiva, 1980-91 |
3,4 |
3,4 |
2,9 |
3,0 |
2,5 |
0,6 |
2,7 |
1989-91 a 20103 |
|||||||
FAO |
3,5 (3,4) |
2,2 (2,3) |
1,8 (1,8) |
1,9 (2,0) |
2,3 (2,1) |
2,5 (2,3) |
2,1 (2,1) |
IIPA |
2,3 (2,4) |
2,2 (2,1) |
1,9 (2,2) |
1,3 (1,6) |
1,9 (1,9) |
2,3 (1,8) |
1,8 (1,9) |
Banco |
|||||||
Mundial |
2,1 (3,3) |
1,2 (1,9) |
1,7 (1,6) |
1,9 (1,6) |
1,9 (1,8) |
2,0 (2,1) |
1,9 (1,8) |
TASA DE CRECIMIENTO DE LA UTILIZACION TOTAL |
|||||||
Efectiva, 1970-80 |
2,5 |
4,5 |
2,2 |
4,4 |
3,2 |
3,9 |
3,6 |
Efectiva, 1980-91 |
3,1 |
3,6 |
3,0 |
2,6 |
3,2 |
1,5 |
2,8 |
1989-91 a 20103 |
|||||||
FAO |
3,5 (3,4) |
2,6 (2,5) |
2,0 (1,8) |
1,8 (1,9) |
2,2 (2,1) |
2,6 (2,4) |
2,2 (2,2) |
IIPA |
3,0 (3,0) |
2,4 (2,2) |
2,1 (2,3) |
1,3 (1,7) |
2,0 (2,1) |
2,0 (1,7) |
1,9 (2,0) |
Banco |
|||||||
Mundial |
2,0 (3,1) |
2,0 (2,4) |
2,2 (2,0) |
2,0 (2,1) |
2,3 (2,1) |
2,2 (2,5) |
2,2 (2,2) |
Notas:Las tasas de crecimiento histórico son estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios de los datos anuales, que incluyen el arroz elaborado. | |||||||
Puede observarse que respecto al porcentaje anual previsto de cambio en la producción y utilización total a escala mundial y en el conjunto de los países en desarrollo, así como en algunas de las agrupaciones regionales de países en desarrollo, los datos son concordantes. Las mayores divergencias se refieren a las antiguas economías de planificación centralizada, el Africa subsahariana y el Cercano Oriente y Africa del Norte y China (véase el Recuadro 15, pág. 276, donde se expresa una opinión alternativa sobre las perspectivas comerciales chinas), así como en lo que respecta a la utilización total (fundamentalmente consumo) en América Latina y el Caribe. Las proyecciones de la FAO y el IIPA sobre el comercio neto conjunto de todos los países desarrollados y todos los países en desarrollo son muy semejantes, y considerablemente más bajas que las del Banco Mundial, que prevé un crecimiento mucho más rápido del comercio mundial de cereales, como consecuencia del incremento de las importaciones de trigo por los países asiáticos con el fin de atender las preferencias de los consumidores, que están sustituyendo en parte el arroz por cereales. Las proyecciones sobre el comercio neto efectuadas por la FAO y el IIPA son más variables en lo que respecta a las agrupaciones regionales, sobre todo en los casos del Africa subsahariana, las economías de planificación centralizada y América Latina y el Caribe11.
Los resultados dependen fundamentalmente de la validez de los supuestos formulados sobre las circunstancias exógenas, modificación de las variables individuales, interacción entre las diferentes variables y precisión de los datos de referencia12. No obstante, los tres estudios llegan a la conclusión de que el incremento del suministro mundial será suficiente para atender el crecimiento de la demanda mundial, y en todos ellos se hace hincapié en que el Africa subsahariana es un caso especialmente preocupante, cualesquiera que sean las deficiencias del modelo13. Aunque los precios mundiales reales de los cereales continuarán, según las perspectivas, su descenso a largo plazo (a pesar del reciente repunte de los precios)14, la tasa de aumento de la demanda de alimentos en el Africa subsahariana superará a la del suministro, por lo que la capacidad de atender una demanda creciente dependería de la capacidad de los distintos países de pagar las importaciones no cubiertas por la ayuda alimentaria.
RECUADRO 15 Las estimaciones de las importaciones netas de cereales de China durante los próximos quince a treinta años oscilan desde un pronóstico de autosuficiencia básica hasta un máximo muy improbable de 200 millones de toneladas, según los supuestos adoptados sobre varios parámetros clave. Las importaciones de cereales de China podrían llegar a un total de 30-40 millones de toneladas, es decir, menos que el volumen importado por la ex Unión Soviética en los últimos años ochenta, lo que significa que tendría poco efecto en los precios reales a largo plazo de los cereales. Para economizar en costos de transporte e instalaciones, la mayor parte de esas importaciones se destinarán probablemente a las grandes ciudades y regiones costeras, como garantía de suministros suficientes a precios estables. Como resultado de los cambios de política introducidos en 1994, Beijing ha delegado la responsabilidad sobre suministros de cereales en cada provincia a los distintos gobiernos provinciales. Ello significa que Beijing ha perdido en gran parte el control del suministro nacional de cereales, ya que las provincias con excedentes limitan las exportaciones a otras provincias mientras no estén seguras de que puedan atender sus propias necesidades. Esta fue una de las razones de la inestabilidad de los precios en 1994: hubo dificultades para trasladar cereales desde las zonas con excedente a las deficitarias. Por ello, la instauración de un mercado nacional, que parecía garantizado por las reformas de 1993, se ha aplazado ahora, quizá por varios años. Y si China importa cereales suficientes para sus grandes ciudades y la zona costera, es muy posible que haya que esperar decenios hasta que se cree un mercado nacional. En los últimos años, China ha adquirido aproximadamente 80 millones de toneladas de cereales en el interior, y todavía menos en 1994 y 1995. Por consiguiente, 40 millones de toneladas es una cifra muy grande en relación con los cereales comercializados. Aunque la cifra de 30-40 millones de toneladas de importaciones de cereales resulta posible en el plazo de un decenio (las importaciones de trigo suman aproximadamente 11 millones de toneladas al año), la consecución real de esa meta dependerá de lo que China haga por alentar la producción interna de cereales mediante políticas de precios, investigaciones, apoyo a la ampliación de las explotaciones y garantía de suministros suficientes de fertilizantes de buena calidad, así como de la velocidad con que crezca la demanda de productos pecuarios y la capacidad del país de generar divisas. En lo que respecta a la política de determinación de precios, en marzo de 1996 se comunicó que los precios estatales de adquisición de cereales iban a subir un 20 por ciento con el fin de alentar el aumento de la producción. Según nuevas informaciones procedentes de estudios realizados en China y de imágenes obtenidas mediante satélite se puede deducir que la superficie ocupada por los cereales es mucho mayor de la que aparece en los informes presentados y que el volumen de las existencias ha sido fuertemente infravalorado. Ello significa que la posibilidad de aumentar los rendimientos es mayor de lo que se pensaba anteriormente. En el caso de los productos pecuarios la situación es diferente. Se observan graves discrepancias en los datos oficiales sobre la producción de carne y de aves de corral de diversas procedencias. Los datos sobre la producción de carne y de aves de corral revelan una disponibilidad per cápita de más de 32,5 kg en 1993, mientras que los datos contenidos en las encuestas de hogares cifran el consumo aproximadamente en la mitad de esa cantidad. Si el consumo per cápita fue de hecho de 32,5 kg (habiendo alcanzado posteriormente los 38 kg), el crecimiento del consumo debería comenzar a desacelerarse, aunque aún no hay ningún indicio al respecto. La producción de carne y aves de corral ha aumentado notablemente desde 1985, las adquisiciones per cápita de la población urbana sólo subieron de unos 22 kg en 1985 a 24,5 kg en 1993, mientras que el consumo rural pasó de 12 kg a 13,3 kg durante el mismo período, según las encuestas de hogares. Durante ese mismo período, la producción de carne y aves de corral pasó de 19,3 a 38,4 millones de toneladas, mientras que la población aumentó un 12 por ciento. El consumo per cápita de carne de porcino, de vacuno y de ovino fue de 16,75 kg en 1985 y 27,37 kg en 1993. En otros datos sobre algunos artículos de consumo, el consumo per cápita de carne y de aves de corral se cifra en 16,5 kg en 1985 y 22,6 kg en 1992. Todas estas cifras figuran en el anuario estadístico de China. Un factor importante que influirá en la demanda futura de cereales es el consumo de carne. No hay informes precisos sobre el volumen de carne que se está produciendo y consumiendo en la actualidad y sobre el volumen de creales que se destina a la producción de carne, leche y aves de corral. La mayor parte de las proyecciones publicadas sobre la demanda y oferta futuras de cereales pasan por alto las ambigüedades de los datos sobre la producción y consumo de productos pecuarios. La respuesta del Gobierno al aumento de las importaciones reviste gran importancia1. La inversión continuada en la agricultura y la investigación agraria, la adopción de políticas adecuadas de determinación de precios y la mayor utilización de tecnología importada para la producción, por ejemplo, las nuevas semillas, constituyen una forma de multiplicar los 1 S. Rozelle, J. Huang y M. Rosegrant. 1996. Why China will not starve the world. Choices, primer trimestre de 1996. |
La conclusión de que los suministros mundiales de alimentos pueden aumentar con la rapidez suficiente para atender la demanda prevista con precios reales constantes o incluso decrecientes de los alimentos no puede recibirse con complacencia en lo que respecta a los suministros. El constante aumento de la producción agrícola, basado bien en la expansión (en términos absolutos, o introduciendo cultivos múltiples, o reduciendo los períodos de barbecho) o en una mayor productividad, requiere esfuerzos constantes por mejorar las tecnologías agrícolas y su tasa de aplicación y por evitar la degradación ambiental de manera que los aumentos de la producción no sean sólo sostenidos sino también sostenibles. En otras palabras, para poder hacer realidad los aumentos potenciales de la producción previstos a escala mundial, regional y nacional, habrá que asignar recursos suficientes a la inversión en la agricultura y hacerlo en forma continuada.
Si no hay motivo de optimismo en lo que respecta a los suministros, todavía lo hay menos en lo tocante a la demanda. Las proyecciones no están basadas en la satisfacción de las necesidades nutricionales básicas sino en la demanda efectiva prevista, es decir la capacidad de pagar. En el año 2010, se prevé que el número absoluto de personas crónicamente desnutridas en los países en desarrollo habrá descendido -las estimaciones varían según los supuestos iniciales- a quizá unos 680 millones de personas, que representarían el 12 por ciento de la población, en vez del 21 por ciento actual. Si bien el mundo puede producir en principio alimentos suficientes para atender la demanda probable, la incapacidad de tantas personas de ejercer una demanda efectiva suficiente para alimentarse en niveles mínimamente adecuados debe ser motivo de honda preocupación. Las experiencias de los países que han conseguido progresos en este sentido, a pesar de un entorno internacional difícil, demuestran que los gobiernos son los principales artífices en la aplicación de políticas internas y comerciales que puedan llevar al logro de la seguridad alimentaria nacional, y que las políticas económicas revisten una significación particular15.
LOS GOBIERNOS Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Es difícil aplicar el concepto de seguridad alimentaria a escala mundial o regional, si la palabra región se entiende en sentido geográfico más que político-económico. En la región del Africa sub-sahariana se prevé un agravamiento de la inseguridad alimentaria. Esto significa que la inseguridad alimentaria será todavía mayor en la mayor parte de los países que integran esa región. Por el contrario, en algunas de las regiones donde se prevén mejoras globales, o al menos ausencia de deterioro, hay determinados países donde la situación podría empeorar. El nivel más alto a que se puede aplicar este concepto es el de gobierno nacional (la única excepción sería la de la UE, dado su fuerte cohesión político-económica), ya que el logro de la seguridad alimentaria depende de las medidas adoptadas por quienes tienen la autoridad y la responsabilidad de intervenir. Con ello no se elimina la necesidad de actuación por parte de agentes externos -como los gobiernos donantes, los organismos internacionales y ONG y los organismos multilaterales y bilaterales de financiamiento- para apoyar a los gobiernos de los países en desarrollo en el desempeño de su cometido.
Desde los primeros años ochenta, las reformas iniciadas en muchos países han mostrado una clara orientación en favor del mercado y de una economía más abierta16. El concepto de desarrollo, incluido el desarrollo agrícola, ha dejado de considerarse como competencia de los organismos públicos. Es más, durante este período se ha puesto seriamente en duda la función misma del gobierno -qué debe y qué no debe hacer en una economía de mercado. Es claro que el gobierno debe desempeñar un papel decisivo, si se quiere instaurar una economía de libre mercado próspera -y no simplemente de libertad total- de tal manera que se pueda conseguir el crecimiento económico sostenido y sostenible de que depende la seguridad alimentaria nacional a largo plazo y que sus beneficios se distribuyan de forma equitativa.
¿Cuál es entonces la función específica del gobierno? En pocas palabras, lo que los gobiernos deben hacer es gobernar. Tradicionalmente, se ha entendido que esto significa garantizar las fronteras y proteger a la población de amenazas internas y externas, es decir, mantener la paz, sin la cual la seguridad alimentaria está en peligro. Significa también garantizar el establecimiento y aplicación de un sistema legislativo y judicial que defina los derechos y obligaciones de los individuos y entidades jurídicas, regule sus actividades en beneficio del bien público y proteja sus derechos reconocidos. Se necesita un marco legislativo firme, equitativo y estable para orientar y regular a todos los participantes en el mercado, y garantizar que todos ellos se atengan a las mismas reglas, para lo cual la ley deberá aplicarse de tal manera que la actividad del mercado pueda contribuir a la seguridad alimentaria para todos. Sólo los gobiernos pueden crear un entorno comercial y macroeconómico favorable y estable que pueda permitir el logro de la seguridad alimentaria nacional. La función del gobierno resulta especialmente difícil de definir en los países en transición, tanto los que están evolucionado de la planificación centralizada a la economía de mercado como los que están aplicando políticas de ajuste estructural o los que están sometidos a un proceso normal de desarrollo económico. En todos esos casos el gobierno debe invertir en infraestructuras para el progreso. Ello implica el reconocimiento de que la inversión en el perfeccionamiento de los recursos humanos (desarrollo del capital humano, tanto de las mujeres como los hombres) y las medidas para mitigar la pobreza no sólo no reducen sino que aumentan las posibilidades de crecimiento de un país, y son fundamentales para garantizar la seguridad alimentaria de todos los sectores de la comunidad. Este tipo de inversión supone el establecimiento de infraestructuras y la prestación de los servicios que contribuyen en gran manera al bien público y, por lo tanto, no pueden ser administradas adecuadamente por el sector privado, como la educación, la salud, los servicios públicos y las carreteras. Además, las exigencias del ajuste o el desarrollo podrían obligar en algunos casos al gobierno a prestar temporalmente parte de los servicios que pueden ser ofrecidos en principio por el sector privado, una vez que la aplicación eficaz de las reformas haya hecho posible el desarrollo suficiente de su capacidad. Para no sofocar el desarrollo del sector privado incipiente, dichas actividades, independientemente de que sean emprendidas por los gobiernos u otros organismos, deben ser objeto de esmerada planificación y coordinación.
El logro de la seguridad alimentaria en forma sostenible requiere, por lo tanto, que los gobiernos adopten medidas en distintos frentes. Se necesitan medidas comerciales y macroeconómicas que fomenten el crecimiento económico global e incrementen la competitividad en los mercados de exportación; deben también corregirse las distorsiones del pasado que favorecen a un sector de la economía en detrimento de otros. Las políticas agrarias deben concebirse de manera que prometan un crecimiento sostenido y sostenible del sector a fin de aumentar tanto el suministro interno de alimentos como las exportaciones agrícolas y alimentarias en los sectores donde el país tenga ventaja comparativa. Aunque el crecimiento económico es tan importante para resolver los problemas de fondo de la inseguridad alimentaria, «no es de prever que las economías crezcan con la rapidez suficiente para eliminar la inseguridad alimentaria crónica de algunos grupos en el futuro próximo, ni siquiera en las circunstancias más favorables. Además, el crecimiento económico a largo plazo muchas veces se ve frenado por una situación generalizada de inseguridad alimentaria crónica. Las personas que carecen de la energía necesaria están mal dotadas para aprovechar las oportunidades existentes y aumentar su productividad y producción17». La existencia de graves desigualdades en la distribución de los ingresos puede impedir que las personas privadas de recursos participen en el proceso de crecimiento, y algunas reformas pueden por sí mismas provocar considerables efectos negativos en los grupos vulnerables de la sociedad. Quizá se requieran medidas especiales a corto y mediano plazo para resolver los casos específicos de inseguridad alimentaria y para garantizar el financiamiento de las importaciones de alimentos de primera necesidad. A largo plazo, se necesitarán siempre algunas medidas especiales, aunque su naturaleza puede cambiar.
La aplicación eficaz de las políticas agrícolas y alimentarias no puede por sí sola alcanzar el objetivo nacional de la seguridad alimentaria. La eliminación de la pobreza absoluta, causa profunda de la inseguridad alimentaria, requiere medidas generales para permitir a la población huir del círculo de pobreza y malnutrición en que se ven atrapadas las sucesivas generaciones. No obstante, el logro de la seguridad alimentaria no tiene que esperar a que se produzca la erradicación de la pobreza. Los organismos internacionales, los gobiernos donantes, las cumbres mundiales y prácticamente todos los interesados en el desarrollo han afirmado que existen los recursos y los medios necesarios para eliminar la inseguridad alimentaria, pero que el problema de la inseguridad alimentaria deriva de la falta de voluntad política. Para resolverlo, los gobiernos deberían reajustar sus prioridades, aunque se evita cuidadosamente proponer una fecha aproximada al respecto.
«El término voluntad política es una muletilla periodística con la que se quiere significar la superación de los intereses encontrados, las anteojeras ideológicas y los obstáculos estructurales que normalmente impiden a los gobiernos hacer lo que es técnicamente viable y claramente necesario para resolver un problema grave. El término representa una contribución positiva para el periodismo, pero no para la sociología. Los sociólogos tienen que explicar por qué no hay voluntad política y qué se puede hacer para conseguirla18.»
Las conclusiones de la investigación sobre los sistemas alimentarios llevadas a cabo por el Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNRISD), constituyen una excepción en el sentido de que plantean explícitamente el problema de la voluntad política. Arrojan ciertas dudas sobre las posibilidades políticas, más que sobre las de carácter propiamente técnico, de mejorar rápidamente el acceso de los más pobres a los alimentos. Esta conclusión es también válida para los países ricos industrializados, donde hay niveles muy diferentes de miseria social y económica, así como para países que se encuentran en otras fases de desarrollo. Los gobiernos dependen, en definitiva, de los grupos gracias a cuyo apoyo pueden mantenerse, por lo que su espacio de maniobra es limitado.
«Si el problema es realmente sistémico, como opina el equipo del UNRISD, sólo puede resolverse de manera eficaz mediante una transformación radical de las políticas públicas y un profundo cambio social. Este último supone nuevas relaciones de poder entre los individuos, clases sociales, grupos y naciones. (...) Para obtener la necesaria voluntad política no basta con convencer a las autoridades competentes de que el hambre y la pobreza son problemas sociales graves y que se pueden resolver, aunque ello podría ser útil en algunas circunstancias... ¿Cómo es posible generar las presiones políticas necesarias para obligar a los gobiernos a adoptar estrategias eficaces que den lugar a una rápida disminución de la pobreza y el hambre? Las respuestas dependerán de las circunstancias específicas de tiempo y lugar. En cualquier caso, donde han aparecido fuerzas sociales capaces de introducir esas políticas, han intervenido al menos tres procesos sociales amplios y estrechamente interrelacionados19.»
Los tres procesos sociales aludidos son los siguientes: procesos de modernización -repercusiones sociales del crecimiento económico y el cambio técnico-, rápido aumento de la disponibilidad y difusión de la información -que contribuye al cambio social modificando las opiniones e ideologías-, y participación popular -movilización y organización de los anteriormente excluidos por falta de control sobre los recursos o de influencia en el gobierno-. Las interrelaciones entre los sistemas y procesos políticos, sociales, económicos y ecológicos y su repercusión en el acceso a los alimentos -a escala local, nacional e internacional- son extremamente complejas, y los problemas correspondientes no admiten soluciones fáciles. Por consiguiente, es muy difícil encontrar una solución técnica a un problema complejo. Por ejemplo, los rendimientos de los cultivos pueden aumentar si se intensifica la utilización de fertilizantes. La aplicación de fertilizantes dependerá de muchos otros factores: ¿Se consideran las importaciones de fertilizantes lo bastante importantes como para que el gobierno garantice la disponibilidad de divisas en todo momento? ¿Puede el sistema de distribución hacerlas llegar al lugar justo en el momento oportuno? ¿Está justificada su utilización por los precios a nivel de la explotación agrícola? ¿Pueden los agricultores obtener los recursos necesarios para comprarlos? ¿Tienen algunos agricultores problemas de acceso a los fertilizantes por razones políticas u otros motivos no económicos20? No se trata de voluntad política de conceder subvenciones o realizar intervenciones estatales para alentar una utilización de fertilizantes antieconómica, sino de la voluntad política de acabar con las distorsiones o privilegios existentes.
¿Deben aplicarse fertilizantes? En un determinado conjunto de circunstancias agroecológicas, si se quieren aumentar los rendimientos, es necesario aplicarlos. No obstante, como los problemas básicos de la inseguridad alimentaria no son puramente técnicos, las soluciones tampoco lo son. Los fertilizantes sólo se aplicarán si así lo determina la configuración política, social y económica.
FLUCTUACIONES PASAJERAS Y TENDENCIAS A LARGO PLAZO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Un axioma jurídico comúnmente aceptado es que los casos difíciles redundan en detrimento del derecho; con la misma lógica debería decirse que las crisis a corto plazo son fuente de malas políticas. Estas consideraciones se han escrito teniendo en cuenta la crisis mundial de la producción de cereales, que por su misma naturaleza es de corta duración, pero que no obstante tiene graves consecuencias a largo plazo en varios países de bajos ingresos y con déficit de alimentos.
La fiabilidad, en cuanto componente de la seguridad alimentaria, se refiere tanto a la disponibilidad como al acceso a los alimentos, y muchas veces se confunde con la estabilidad. Las condiciones atmosféricas y otras circunstancias de la naturaleza repercuten en la estabilidad de los suministros; los cambios abruptos de la demanda influyen en la estabilidad de los precios; la interacción de las políticas macroeconómicas y sectoriales dentro de cada país y entre los países puede influir en ambas.
Las fluctuaciones de los suministros en la producción de cereales repercuten en manera desproporcionada en los precios, debido a que en conjunto la elasticidad de la demanda de cereales con respecto al precio es relativamente pequeña a corto plazo. Una causa importante de la inestabilidad de los suministros es una crisis provocada por las malas condiciones atmosféricas, como la que se produjo en los primeros años setenta. La cosecha de cereales de 1973 descendió un 3,5 por ciento por debajo de la tendencia, y en 1995 la producción volvió a descender un 3 por ciento con respecto a ese nivel, con repercusiones que todavía son perceptibles en algunos lugares. Las malas condiciones atmosféricas en América del Norte, Europa septentrional y grandes partes de la ex Unión Soviética, junto con la debilidad del monzón en el Asia meridional, hicieron que la cosecha de cereales de 1973 fuera un 3,5 por ciento inferior a la tendencia. En ese contexto, la decisión del Gobierno de los Estados Unidos a finales de los años sesenta de renunciar a las medidas de constitución de reservas, junto con otros factores (por ejemplo, la primera crisis del petróleo y sus repercusiones, que elevaron los precios de los insumos agrícolas, y el cambio de la política soviética para importar cereales durante las situaciones internas de escasez en vez de sacrificar los hatos de ganados), provocó una fuerte subida de los precios en los mercados internacionales de cereales (Figura 14).
En 1995 se produjo un fenómeno semejante también por razones atmosféricas, y el resultado fue un descenso de la producción mundial del 3 por ciento con respecto a la tendencia. Los precios de los cereales mundiales subieron fuertemente durante 1995, y es posible que se produzcan nuevas subidas, dado el nivel excepcionalmente bajo de las existencias y las problemáticas condiciones de crecimiento en varias zonas productoras. Entre enero y junio de 1996, los precios de las exportaciones de trigo de los Estados Unidos subieron aproximadamente un 30 por ciento con respecto a los del año anterior, pero los importadores de cereales estadounidenses tuvieron que soportar subidas del 50 por ciento o más, debido a la reducción o eliminación de la subvención a los precios de exportación. El precio de exportación del maíz de los Estados Unidos, principal cereal secundario, subió durante el mismo período un 46 por ciento, que se refleja en los precios pagados por los importadores. También han subido considerablemente los precios del arroz, a pesar de las abundantes existencias de la India y China. Los costos de importación de cereales que deben soportar muchos países importadores han aumentado todavía más debido a que los grandes exportadores han suspendido en buena medida las subvenciones a los precios de exportación. Los suministros de los exportadores son escasos, y las reservas mundiales de cereales han descendido al nivel más bajo desde los primeros años setenta, hasta el punto de que el coeficiente entre reservas y utilización es de sólo el 14 por ciento.
Los precios de los cereales no bajarán, probablemente, hasta después de que se conozca con mayor precisión el volumen de la producción de 1996. No obstante, una grave sequía u otros indicios de una significativa escasez de producción podrían dar lugar a precios todavía más elevados e inestables. Si los cultivos evolucionan normalmente, se prevé que los precios del trigo disminuyan apreciablemente después de la cosecha del hemisferio norte, quizá en octubre-noviembre, cuando se conozca la abundante producción prevista en el Canadá. El mercado de cereales secundarios podría registrar una inestabilidad a corto plazo todavía mayor como consecuencia de la fuerte dependencia de una sola región geográfica: la franja productora de maíz de los Estados Unidos.
El mercado de los cereales se caracteriza por las fluctuaciones de breve duración -fuertes subidas de los precios seguidas de descensos no tan pronunciados (las caídas de precios son menos preocupantes para los países importadores, pero no para los países exportadores cuyas políticas se han concebido con la finalidad de mitigar los descensos en mayor medida que las subidas)- dentro de una tendencia descendente a largo plazo de los precios mundiales reales de los cereales. La tasa de descenso parece haberse reducido, pero todavía no ha tocado fondo. Incluso el punto máximo de los precios de 1995/96 correspondió a precios reales más bajos que cualesquiera de los registrados desde 1985, y nunca ha sido más de un 45 por ciento superior a los precios reales de 1974 (Figura 14). Los mercados de productos básicos correspondientes a la mayor parte de los cultivos tropicales de exportación reflejan también una gran variabilidad de los precios en torno a una tendencia todavía más pronunciada de descenso de los precios reales a largo plazo.
El efecto sufrido por los precios después de las crisis de suministros de 1973 y 1995 en los mercados internacionales como consecuencia de las malas condiciones atmosféricas fue en ambos casos más prolongado que si se hubiera producido en un mercado abierto y de intercambios liberalizados, ya que muchos países, tanto exportadores como importadores, tienen políticas que aíslan el mercado interno del mercado internacional. Este aislamiento significa que las señales emitidas por los precios del mercado internacional no llegan realmente a los consumidores o productores nacionales, que por lo tanto no se ven obligados a ajustarse a las condiciones del mercado internacional. Lo que ocurre de hecho es que esos países exportan a los mercados internacionales una inestabilidad de más larga duración. El ajuste se produce únicamente dentro de los pocos países con economías agrarias relativamente abiertas, y suele ser considerable porque la carga del ajuste no se reparte entre todos.
El caso de la UE ilustra los efectos de las políticas en la estabilidad del mercado internacional. La UE ha adoptado una política de apoyo a los productores de trigo, que contribuye a mantener estable el precio al productor, por lo general en niveles muy superiores al precio internacional. Ello se consigue mediante un sistema de gravámenes variables que mantiene un precio de umbral constante, el precio pagado por los importadores de trigo en la UE. Las importaciones de la UE están sometidas a un impuesto o gravamen variable basado en la diferencia entre el precio de umbral y el precio del mercado internacional. Para colocar la producción de trigo excedente en el mercado de exportación, se paga a los exportadores una restitución a la exportación, en función de la diferencia existente entre el precio de intervención o de apoyo interno y el precio del mercado internacional.
En el caso de las situaciones de escasez de la producción registradas tanto en 1973 como en 1995, el precio internacional del trigo subió por encima del precio de umbral, y la UE sustituyó el sistema de restituciones a la exportación y gravámenes variables por un impuesto de exportación con el objeto de mantener el nivel del precio de umbral. Al mismo tiempo que los productores de la UE se veían protegidos frente a la necesidad de adaptarse al precio internacional, normalmente más bajo y fluctuante, reduciendo la producción, no veían tampoco ningún incentivo en ajustarse a precios internacionales más elevados aumentando ésta, dada la existencia del impuesto a la exportación. La estabilización de los precios de consumo significaba también que los consumidores no tenían ningún incentivo para adoptar sus pautas de consumo a las condiciones ambientales de los mercados mundiales. En consecuencia, la UE, gran productora de trigo, no ajustó su producción a la baja en respuesta a los bajos precios internacionales, y de hecho exportó excedentes al mercado internacional, con lo que agravó la caída de los precios. Tampoco ajustó su producción en sentido ascendente en respuesta a la subida de los precios internacionales, y moderó sus exportaciones al mercado internacional, con lo que contribuyó a que los precios mundiales fueran todavía más altos. En el primer caso, los productores de los países exportadores que habían introducido ajustes salieron perdiendo, mientras que ganaron los consumidores o los gobiernos de los países importadores; en el segundo, quienes salieron favorecidos fueron los productores de los países exportadores que habían ajustado sus políticas, y perdieron los consumidores o los gobiernos de los países importadores. Las reformas de la PAC llevadas a cabo en los primeros años noventa, incluida la disposición sobre detracción de tierras de cultivo, han suavizado pero no anulado por completo los efectos antes descritos. Sudáfrica adoptó también medidas para estabilizar los precios internos paralizando los contratos de exportación de cereales a mediados de 1995. Las reformas de política de los Estados Unidos han supuesto la introducción de los pagos de compensación desconectados, primero en forma parcial y luego totalmente, pero al mismo tiempo se introdujo un programa, todavía vigente, de fomento de las exportaciones, aunque su utilización se ha dejado en suspenso durante la subida de los precios de 1996. Tanto los Estados Unidos como la UE han amortiguado la repuesta de los productores ante las fluctuaciones de los precios mediante planes de detracción de tierras de cultivo.
Varios países importadores de trigo protegen también a sus consumidores frente a los cambios ocurridos en los precios del mercado internacional, particularmente cuando dicho precio aumenta de forma precipitada. Estos países, quizá utilizando un organismo paraestatal de comercialización, adquieren trigo en el mercado internacional al precio del mercado mundial y lo venden en el mercado interno a un precio más elevado (impuesto) si el precio internacional es bajo, o a un precio inferior (subvención) si aquél es alto. Por ello, los consumidores de esos países importadores no se ven obligados a ajustarse a las condiciones del mercado internacional, su demanda es o excesiva o insuficiente e imponen un ajuste en el mercado internacional. Con ello, los países que optan por el ajuste tienen que soportar una carga todavía mayor.
«Gran parte de la variabilidad de los precios del mercado internacional es debida a factores humanos -consecuencia de las políticas adoptadas por muchos gobiernos-. Las políticas nacionales que estabilizan los precios internos para los consumidores y los productores lo hacen a costa de la variabilidad de los precios internacionales, a no ser que la estabilidad de los precios se logre mediante la constitución de reservas suficientes para crear lo que constituye en efecto una curva de la oferta perfectamente elástica en lo que respecta al correspondiente producto alimentario. Pero, con excepción de Canadá, la India y los Estados Unidos, los países no tienen existencias de tal magnitud; por consiguiente, casi todos los programas de estabilidad de los precios internos se logran modificando las importaciones y exportaciones para conseguir que el suministro sea igual a la demanda interna con un precio predeterminado y estable. De esta manera, todos los posibles efectos de las variaciones de la demanda y oferta interna sobre los precios se trasladan al mercado mundial21».
No obstante, se están produciendo cambios en el entorno del comercio internacional; desde el punto de vista de la seguridad alimentaria mundial y nacional, las estrategias futuras deben ser diferentes de las del pasado. Es también claro que las respuestas de la política de seguridad alimentaria a las fluctuaciones de breve duración y a las tendencias a largo plazo deben ser diferentes.
Existe una preocupación sobre la posible perturbación de los mercados mundiales de cereales en el sentido de las fuertes subidas de precios provocadas por aumentos masivos de la demanda de algunos de los grandes países importadores. Los países con la magnitud suficiente para poder hacerlo son China y la India: su tamaño y su diversidad geográfica y agrícola representan en cierta forma una protección contra las crisis del suministro interno de cereales debidas a las malas condiciones atmosféricas, al mismo tiempo que les ofrece posibilidades de exportación en los años de cosechas abundantes. En los Recuadros 15, pág. 276, y 16, se presenta un resumen de la situación y política de cada uno de esos dos países. El Recuadro 17, pág. 290, contiene un panorama general de las políticas de los Estados Unidos, principal exportador de cereales.
En los cuatro pasados decenios, los Estados Unidos han sido el país con mayores reservas interestacionales de cereales, aunque también la UE tiene significativas reservas de cereales desde los últimos años setenta, en que se convirtió en exportadora neta. El Canadá ha tenido en ocasiones reservas, mucho menores, mientras que ni Australia ni Argentina han tenido capacidad de almacenamiento de cereales. Las existencias de reserva alimentaria de la India hasta hace muy poco han sido estrictamente internas. Las existencias en poder tanto de los Estados Unidos como de la UE eran resultado de las políticas agrícolas que apoyaban precios internos por encima de los niveles de equilibrio del mercado, lo que obligaba a las autoridades a adquirir y mantener reservas hasta que el precio de mercado alcanzaba un nivel de activación predeterminado que autorizaba su distribución comercial. Además, los diversos planes de detracción de tierras de cultivo y los programas de reserva de tierras que reducían la producción de cereales actuaban como una reserva adicional, aunque en forma de tierras sin cultivar, en vez de un volumen determinado de cereales. Las existencias inducidas por las políticas se reducirán drásticamente o llegarán a desaparecer en la medida en que se produzca la liberalización del mercado y del comercio. Ello significa que el mundo no podrá contar ya con estas existencias inducidas por las políticas para amortiguar los efectos de la escasez de producción en los precios.
RECUADRO 16 La India ha colocado la seguridad alimentaria en uno de los primeros lugares de su programa de acción nacional. Este país, que en los años setenta era gran importador neto de alimentos, alcanzó casi la autosuficiencia en la producción de cereales a partir de los años ochenta, llegando a ser más que autosuficiente en los años noventa, además de mantener un considerable nivel de existencias reguladoras. La Corporación de Alimentos de la India, establecida en 1965, es el principal organismo de adquisición, almacenamiento y transporte de cereales para su distribución a través del sistema público, así como del mantenimiento de las existencias reguladoras. Los precios de adquisición y de venta de los cereales alimenticios son fijados por el Gobierno: el precio de emisión no cubre todos los costos económicos y la diferencia representa una subvención del Gobierno a los consumidores. El Gobierno subvenciona también los costos de mantenimiento de las existencias reguladoras, que representan aproximadamente el 30 por ciento del valor de las mismas. En los últimos años, la producción de cereales ha aumentado de forma considerable, pasando de 180 millones de toneladas en 1992/93 a casi 192 millones de toneladas en 1994/95. Las existencias habían alcanzando los 28,7 millones de toneladas en marzo de 1995, y los problemas de transporte y almacenamiento estaban obstaculizando la adquisición, a pesar del aumento de la producción. No obstante, la mayor parte del trigo que llegó al mercado en 1995 fue comprado por la Corporación de Alimentos de la India y otros organismos del sector público mediante operaciones de sostenimiento de los precios, correspondiendo a los comerciantes privados sólo pequeñas cantidades de cereales de muy alta calidad a precios que superaban con creces los de sostenimiento. Al final de la campaña de la cosecha de verano, las existencias alcanzaron entre los 36 y 37 millones de toneladas, pero en noviembre de 1995 habían descendido a 29 millones de toneladas. Los planes formulados para reducir los precios de emisión en los lugares de venta al por menor de administración pública, con el fin de invertir la subida de los precios de años anteriores, debieron aplazarse por razones presupuestarias, a pesar de la subida de los costos de mantenimiento de unas existencias todavía mayores. Se levantaron las restricciones a la exportación, a fin de poder exportar 2,5 millones de toneladas de arroz y 2 millones de toneladas de trigo a lo largo del año, y el Ministerio de Agricultura presionó para que se abolieran los límites máximos a fin de permitir un mayor recurso a las exportaciones e importaciones como medio de gestionar los suministros de cereales destinados a la alimentación. El obstáculo más importante al aumento de las exportaciones es la falta de instalaciones portuarias, de almacenamiento y de transporte. No obstante, la eliminación del monopolio público sobre aspectos fundamentales de la infraestructura, incluidos los puertos, está alentando la nueva inversión del sector privado, y se prevé que la remodelación de los puertos finalice para 1997. Si se consigue ese objetivo, la India podría exportar 3 millones de toneladas de trigo y 4 millones de toneladas de arroz en el año 2002 (las existencias de arroz ascienden actualmente a 16 millones de toneladas). Ello convertiría al país en elemento importante en el pequeño mercado mundial del arroz, donde sus precios son competitivos. Esta situación está en claro contraste con la del mercado de trigo, donde la competitividad de sus precios es menor. Parece haber consenso entre los diferentes partidos políticos sobre la conveniencia de continuar el proceso de liberalización económica al mismo tiempo que se apoya el desarrollo de la agricultura y se concede alta prioridad a la seguridad alimentaria. Por ello, parece probable que la India participe más activamente en el comercio internacional de cereales en el futuro, y quizá decida en algún momento reducir sus enormes y costosas existencias reguladoras, sustituyéndolas en parte con un mayor volumen de importaciones. En tal caso, la India podría desempeñar un papel todavía más importante en los mercados mundiales, una vez que se modernice y amplíe la capacidad portuaria. |
¿Cuál será el comportamiento del mercado mundial de cereales en un entorno caracterizado por una mayor liberalización? En la FAO y otras instituciones se están llevando a cabo estudios para analizar este problema. En el caso de una reducción de la producción mundial, sin la protección de las reservas inducidas por las políticas para amortiguar la subida de los precios en respuesta a la escasez de la producción, es probable que los cambios de los precios internacionales sean más bruscos. Por otro lado, la mayor apertura de las economías y la liberalización de los mercados darán lugar a una «transmisión» más acentuada de los precios del mercado internacional a un número mayor de productores y consumidores en un mayor número de países.