2. Los logros de algunos países en materia de seguridad alimentaria

Documentos ténicos de referencia 1-5
Volumen 1
© FAO, 1996

1. Introducción

1.1 En el presente documento se recogen las experiencias de diversos países en relación con la mejora de la seguridad alimentaria. Se exponen brevemente los principales problemas encontrados en cada país y se analizan de forma sucinta los diferentes planteamientos que se han adoptado a lo largo del tiempo para solucionarlos. La mayor parte de los países seleccionados han conseguido una mejora significativa y sostenida de la disponibilidad de alimentos y de la seguridad alimentaria familiar desde 1961, o disfrutan actualmente de un alto nivel de seguridad alimentaria. Otros muestran logros en determinados aspectos de la seguridad alimentaria, aunque no una mejora general en la disponibilidad media de alimentos y en la seguridad alimentaria familiar. Finalmente, se presenta un ejemplo de una iniciativa internacional exitosa que permitió impedir una grave crisis de la seguridad alimentaria en el Africa austral para ilustrar el tipo de acciones que pueden evitar una situación de hambre generalizada después de una catástrofe natural.

1.2 En el Capítulo 2 se examina el marco conceptual de la seguridad alimentaria en el contexto de las estrategias de desarrollo. También se analiza el problema de determinar el estado de la seguridad alimentaria y los progresos realizados en su consecución con sistemas adecuados de medición. Dentro de este marco, en el Capítulo 3 se ofrece un estudio de las experiencias concretas de algunos países, mientras que en el Capítulo 4 se presenta un resumen final y las conclusiones.

2. Problemas relacionados con la seguridad alimentaria en los países

2.1 El marco conceptual de la seguridad alimentaria ha sufrido una evolución considerable, que refleja el modo en que ha cambiado con el tiempo el planteamiento del problema general de la alimentación en el mundo. A raíz de la crisis alimentaria mundial de comienzos del decenio de 1970, el concepto de seguridad alimentaria quedó estrechamente asociado a la tesis de que era posible asegurarla en un determinado país siempre que se dispusiera de existencias más amplias de cereales a nivel mundial y que las fluctuaciones de los precios internacionales de éstos se mantuvieran dentro de unos límites razonables.

2.2 Por consiguiente, en la estrategia recomendada en la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, que se recoge en el Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria Mundial, se insistió especialmente en la necesidad de mantener la estabilidad de los suministros para garantizar la disponibilidad material de los alimentos en caso de pérdida generalizada de las cosechas, y en particular para sostener el volumen de consumo en los países más vulnerables. El Compromiso preveía el mantenimiento en los países de existencias coordinadas a nivel internacional, así como programas de ayuda alimentaria y otras medidas, entre las que se incluían acuerdos comerciales a largo plazo. Al mismo tiempo, el Compromiso reconocía que, en general, la consecución de la seguridad alimentaria mundial dependía del crecimiento de la producción de alimentos, sobre todo en los países de bajos ingresos con déficit de alimentos (PBIDA).

2.3 Si bien la producción de alimentos a nivel mundial ha crecido al compás de la población, e incluso más rápido que ésta, persisten todavía desequilibrios entre la oferta y la demanda de alimentos, y por consiguiente el hambre y la malnutrición en gran escala, especialmente en los PBIDA. Dado el contexto actual, el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), en su octavo período de sesiones de 1983, modificó el concepto de seguridad alimentaria, adoptando una definición más amplia según la cual «El objetivo último de la seguridad alimentaria mundial debería ser el de asegurar que todas las personas tengan en todo momento acceso físico y económico a los alimentos básicos que necesitan» (FAO, 1983). Se llegó a la conclusión de que para ello debían cumplirse tres condiciones: garantizar la suficiencia o disponibilidad de los suministros de alimentos; asegurar la estabilidad de los suministros; y garantizar el acceso de las familias, particularmente las familias pobres, a los alimentos.

2.4La Conferencia Internacional sobre Nutrición (CIN), que tuvo lugar en 1992, añadió una dimensión nutricional, al afirmar «la necesidad de que todas las personas tengan acceso en todo momento a alimentos inocuos y nutritivos que les permitan mantener una vida sana y activa». Este es el concepto más difundido en la actualidad. Además, la preocupación por que el impulso para acelerar la producción de alimentos en todo el mundo no se traduzca en una degradación de los recursos naturales y el medio ambiente exige que este objetivo se consiga «sin poner en peligro la capacidad productiva de los recursos naturales, la integridad de los sistemas biológicos o la calidad ambiental»¹.

2.5 Para los fines del análisis, los procesos en que se basa el bienestar nutricional pueden desglosarse en los distintos subsistemas que determinan la cantidad, calidad y naturaleza de los alimentos a los que tiene acceso la familia; su distribución entre los miembros de ésta; su consumo por cada uno de estos miembros; y su utilización fisiológica posterior. Los dos primeros subsistemas constituyen la seguridad alimentaria familiar, mientras que los dos últimos están más relacionados con factores como la higiene, la salud y la sanidad. Estos subsistemas interdependientes están condicionados por un conjunto común de procesos tecnológicos, económicos, sociales, políticos, jurídicos y culturales que forman parte del desarrollo en el sentido más amplio. De hecho, independientemente de cuales sean las causas inmediatas de la desnutrición y la inseguridad alimentaria familiar, los factores que obstaculizan su mejora son básicamente los mismos que dificultan la mitigación de la pobreza y el desarrollo.

2.6 La mayoría de las personas pobres y vulnerables a la inseguridad alimentaria en todo el mundo viven y se ganan la vida en zonas rurales de países en desarrollo, donde la actividad agropecuaria contribuye en gran medida a su subsistencia diaria y donde casi todas esas personas producen alimentos para cubrir directamente algunas de sus necesidades nutricionales, a pesar de la aceleración del desarrollo urbano que se observa en la mayor parte de esos países. Además, en los menos avanzados de estos países el nivel de la productividad agropecuaria, el patrimonio relativo de recursos naturales y la disponibilidad de capital material de origen humano y una infraestructura económica, social e institucional en las zonas rurales limitan considerablemente las oportunidades de empleo e ingresos en todos los sectores, no sólo en el sector agropecuario. Para poder aprovechar íntegramente la capacidad productiva de la población de las zonas rurales y erradicar los focos de inseguridad alimentaria y pobreza que existen en ellas, es necesario eliminar las desigualdades en la distribución de la tierra, los ingresos y el poder político, proporcionar educación y capacitación y suprimir las barreras que impiden el acceso a los insumos, servicios y mercados. Si bien es probable que estas medidas resuelvan también algunos de los problemas de la población urbana expuesta a la inseguridad alimentaria, al frenar la migración de las zonas rurales a las urbanas, aumentar la demanda de productos no agrícolas, etc., seguirán siendo necesarias políticas concretas para aliviar la inseguridad alimentaria y la pobreza de las personas vulnerables, cuyo número crece rápidamente en las zonas urbanas.

2.7 Siempre que sea posible establecer una distinción entre los efectos de la higiene, la salud y la sanidad, por un lado, y los de la seguridad alimentaria familiar, por otro, los indicadores del estado nutricional constituyen el método más directo para evaluar la situación de la seguridad alimentaria a nivel familiar. El mejor sistema para medirla es recurrir a encuestas directas sobre la ingesta alimentaria, acompañadas de normas apropiadas de suficiencia. Estas encuestas suelen ser costosas y no disponibles con anterioridad, especialmente en las regiones y países más vulnerables. Sin embargo, existen métodos aproximados para estimar el número de personas que padecen una carencia de determinados micronutrientes en un país. Por lo general, estas estimaciones no indican la incidencia de la seguridad alimentaria, sino la de la carencia de alimentos, al no tener en cuenta a las personas que, si bien en la actualidad no sufren esta carencia, corren un riesgo relativamente alto de sufrirla como consecuencia de las fluctuaciones en la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos (FAO, 1996a).

2.8 La FAO ha elaborado un índice global de seguridad alimentaria familiar (IGSAF) basado en los estudios de Sen (1976) y Bigman (1993), que trata de incorporar directamente los tres elementos de la seguridad alimentaria antes mencionados, a saber, la disponibilidad y estabilidad de los suministros alimentarios y el acceso a los alimentos (para más detalles técnicos, véase el Recuadro 1). Se ha introducido también un indicador, más interesante desde el punto de vista intuitivo, que mide el grado de insuficiencia de la disponibilidad de alimentos a nivel nacional (para una definición más detallada, véase el Recuadro 2), utilizando sus estimaciones de la prevalencia de personas que sufren desnutrición crónica. Estas dos medidas, combinadas con las relativas a la disponibilidad de alimentos que se obtienen a partir de las hojas de balance de alimentos, proporcionan el marco común de las experiencias de los distintos países en materia de políticas, en la medida en que han influido en los factores económicos y sociales que determinan la seguridad alimen-taria.

3. Resumen de las experiencias de algunos países en materia de seguridad alimentaria

3.1 Ningún país puede afirmar que ha eliminado por completo el hambre crónica y la inseguridad alimentaria. Por consiguiente, no existe todavía un país que pueda presentarse como ejemplo de un logro total a este respecto. Aun en el caso de que existiera, lo más probable sería que el método seguido para alcanzar tal logro no fuera aplicable o apropiado para otros países, habida cuenta de la complejidad de la problemática de la seguridad alimentaria ya mencionada y la diversidad de sus dimensiones, causas y consecuencias. No obstante, las importantes y significativas correlaciones observadas a nivel mundial entre la situación de la seguridad alimentaria y el grado de desarrollo económico y social indican que son muchos los logros que pueden citarse.

3.2 Los logros pueden referirse a experiencias concretas de países que han mejorado algunos aspectos de su seguridad alimentaria, aunque no siempre todos ellos, e ir acompañados de deficiencias en otros aspectos, habiendo tenido incluso que recurrir a soluciones de compromiso con objetivos en pugna no necesariamente relacionados con la consecución inmediata de la seguridad alimentaria. En la presente sección se exponen los logros de algunos países en materia de seguridad alimentaria, subrayando en caso necesario las deficiencias e incluso los fracasos rotundos, que pueden resultar igualmente instructivos.

3.3 Los diversos casos que aquí se presentan ejemplifican experiencias normativas de países pequeños y grandes de diversas regiones y con distintas orientaciones políticas, en los que la producción interna, las importaciones comerciales y la ayuda alimentaria han contribuido en diferentes grados a garantizar la seguridad alimentaria y cuya economía depende en mayor o menor medida del sector agropecuario.

BURKINA FASO²

3.4 Uno de los principales objetivos que se ha fijado Burkina Faso ha sido alcanzar la seguridad alimentaria. La vulnerabilidad del país a las condiciones climatológicas se puso claramente de manifiesto a raíz de la sequía que asoló la región del Sahel desde finales de los años sesenta hasta mediados de los setenta. Desde entonces, se han adoptado diversas medidas para resolver el problema, entre ellas políticas macroeconómicas (reestructuración de las finanzas públicas), de conservación del suelo y recogida de aguas, de colonización de nuevas tierras y de generación y transferencia de ingresos a las familias, que han contribuido a superar la inseguridad alimentaria y promover el bienestar humano.

3.5 La disponibilidad de energía diaria per cápita a nivel nacional durante el período de 1961-1992 ascendió a unas 1 800 calorías como promedio y registró un crecimiento anual moderado (0,9 por ciento), aunque también sufrió importantes fluctuaciones. Se pueden distinguir tres períodos. De 1961 a 1967, la disponibilidad de energía per cápita aumentó ligeramente. Este aumento fue seguido de una tendencia descendente entre 1968 y 1974, período de la grave sequía del Sahel. Durante el período de 1975-1991 se observó una tendencia al alza con fuertes oscilaciones de un año a otro (Figura 1). Esta evolución de la disponibilidad de alimentos fue muy similar a la de la productividad de la mano de obra rural. Por ejemplo, la producción total de cereales per cápita de la población que vive de la agricultura aumentó de unos 180 kg en 1961 a más de 300 kg en 1991, aunque con notables fluctuaciones interanuales.

3.6 Sin embargo, desde principios de los años setenta (período posterior a la sequía) la importancia de las importaciones de alimentos aumentó también, debido en parte a los cambios en las modalidades de consumo de arroz y trigo de la población urbana. Durante todo ese período, la contribución de la producción interna al aumento de la disponibilidad de alimentos fue algo mayor de la mitad, superando sólo ligeramente a las importaciones. Las mayores variaciones se registraron en las importaciones comerciales (en particular de arroz y trigo), lo que indica que este es el principal factor que se modifica cuando se quiere mantener el suministro total en un determinado nivel. Los cambios en el volumen de las importaciones comerciales dependerán en el futuro de los ingresos y los precios. Aunque todavía no resulta evidente, la reciente devaluación de la moneda nacional (en 1994), unida al aumento de los precios en los mercados mundiales de cereales, podría dar lugar a una subida de los precios relativos en frontera e inducir a los consumidores urbanos a adquirir de nuevo cereales de producción interna. Hay datos que apuntan a una firme respuesta de la producción rural siempre que exista una política favorable del gobierno en lo que respecta al suministro de insumos e infraestructura (Savadogo, Reardon y Pietola, 1994).

3.7El nivel de la seguridad alimentaria en Burkina Faso ha sido siempre bastante bajo. El IGSAF y el índice de insuficiencia de alimentos indican (Figura 2) que hasta comienzos de los años noventa este país se enfrentaba a graves problemas en ese ámbito, con un déficit de energía de casi un tercio de las necesidades nacionales. Desde entonces, la situación ha mejorado notablemente y se considera que su nivel de seguridad alimentaria familiar ha dejado de ser críticamente bajo: el valor del IGSAF se aproxima a 70 y la insuficiencia de alimentos se ha reducido a una décima parte de las necesidades nacionales³.

3.8La tendencia de la seguridad alimentaria antes señalada es el resultado neto de numerosos factores, entre los que destacan la reestructuración de las finanzas públicas en favor del sector rural; los cambios en el sector agrícola y las políticas de seguridad alimentaria; y los factores demográficos y la emigración de unas zonas rurales a otras, de carácter espontáneo o impulsada por el Gobierno⁴.

3.9 Durante el período de 1983-1989, el Gobierno emprendió importantes políticas macroeconómicas y sectoriales encaminadas a restaurar el equilibrio macroeconómico. Se estableció un sistema de redistribución del gasto para poder financiar los programas sectoriales, entre ellos el agrícola, sin perder de vista el objetivo de reducir el déficit público. Con este fin, se aplicaron recortes presupuestarios que afectaron sobre todo a los sueldos de los funcionarios (60 por ciento del presupuesto total), con lo que entre 1984 y 1990 se realizaron economías por un valor de unos 14 000 millones de francos CFA, es decir el 4 por ciento de las entradas, por un importe de 300 000 millones de francos CFA, acumuladas en ese mismo período (Zagré, 1992; Savadogo, 1994). La combinación de estas medidas de estabilización dio lugar a una reducción del déficit del presupuesto público de 24 500 millones de francos CFA en 1984 a 4 500 millones en 1985, lo que permitió de hecho financiar el sector rural según se ha examinado anteriormente.

3.10 La grave sequía sufrida desde finales de los años sesenta hasta mediados de los setenta hizo que Burkina Faso cobrara conciencia política de su vulnerabilidad a las catástrofes naturales y realizara un creciente esfuerzo por estabilizar y aumentar la productividad de la tierra. Por consiguiente se introdujeron medidas de conservación de los suelos (consistentes sobre todo en el uso de abono natural y compuesto y la construcción de diques de piedra para reducir la escorrentía del agua) mediante el suministro por el gobierno de camiones y la ejecución de programas de alimentos por trabajo. Esas medidas se habían iniciado en los años sesenta, pero se aceleraron durante el período de ajuste autoimpuesto de 1983-1989 (Sanders et al., 1987; Savadogo y Wetta, 1992). Las políticas de conservación dieron lugar a un aumento del rendimiento en los suelos dagradados de la meseta central, con el crecimiento y estabilización consiguientes de la producción (Cleaver, 1993).

3.11 Por lo que respecta a los cambios demográficos, la población urbana ha crecido mucho más deprisa que la rural, la cual se ha caracterizado por importantes migraciones desde la meseta central, con un potencial bajo, a las zonas sudoccidentales. La consecuencia del aumento de la población urbana ha sido un cambio en los hábitos alimentarios a nivel nacional. En el curso de los años ochenta, la parte correspondiente a los cereales no tradicionales (arroz y trigo) en las importaciones totales de cereales creció a expensas de los cereales tradicionales (sorgo, maíz). El cambio demográfico más importante ha consistido pues en la migración masiva de la meseta central, densamente poblada y con un bajo potencial, a las tierras agrícolas más fértiles, pero infectadas por la oncocercosis, de las cuencas del sur y el sudoeste del Volta. Esta migración había comenzado a principios de los sesenta, pero se aceleró desde finales de los setenta hasta principios de los ochenta una vez controlado el simúlido vector de la oncocercosis gracias a un importante programa de salud pública patrocinado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) (McMillan y Savadogo, 1996). La necesidad de desbrozar nuevas tierras fue una consecuencia inmediata de la sequía de 1968-1974, acentuada por la grave sequía que afectó de nuevo al país en 1984. Los emigrantes se mostraron más dispuestos que la población local a adoptar tecnologías mejoradas, lo que dio lugar a un aumento de la producción agrícola por habitante y por unidad de tierra a nivel nacional (Savadogo, 1990).

3.12 A pesar de estos notables logros en materia de seguridad alimentaria, estudios realizados entre las familias revelan que sigue dominando la inseguridad alimentaria estacional, lo que plantea la cuestión de la escasez interestacional de alimentos. La necesidad de dinero contante suele obligar a las familias a vender cereales en la época de la cosecha para volver a comprarlos cuando los precios están altos. Los ingresos no agrícolas parecen ser una forma de salir de este círculo vicioso, pero las familias pobres de las zonas rurales, que son las más expuestas a la inseguridad alimentaria, carecen también de bienes financieros y materiales no agrícolas. El programa de generación de ingresos no agrícolas que lleva a cabo el gobierno desde 1993 tiene como finalidad resolver este problema aumentando los ingresos y mejorando así el acceso a los alimentos.

CHINA⁵

3.13 China ha recibido grandes elogios por su capacidad para alimentar a más de una quinta parte de la población mundial pese a que sólo cuenta con una quinceava parte de la tierra cultivable. Partiendo de 1 500 calorías diarias per cápita a comienzos de los años sesenta, China ha incrementado su disponibilidad de alimentos a más de 2 700 calorías a comienzos de los años noventa, debiéndose ese logro casi exclusivamente al incremento de la producción interna. La experiencia de China, en especial las reformas iniciadas en 1978, demuestra la importancia de ofrecer incentivos y crear un marco institucional favorable para obtener el máximo rendimiento de la infraestructura agrícola, así como de desarrollar una labor adecuada de investigación sobre nuevas tecnologías y asegurar su difusión. En el curso de los años, China ha afrontado con éxito el problema de conseguir la seguridad alimentaria universal para una población en aumento.

3.14 Tras el establecimiento de la República Popular de China en 1949, su economía devastada por la guerra fue reconstruida mediante una estrategia de desarrollo orientada hacia la industria pesada. Para facilitar la rápida acumulación de capital necesaria, y dada la baja tasa de ahorro interno, se aplicó una política de transferencia de excedentes de la agricultura a la industria manteniendo muy bajos los salarios de los trabajadores industriales. Una política de esta índole requería el establecimiento de precios bajos para los alimentos, la energía, el transporte y otros bienes y servicios de primera necesidad. En el caso de los alimentos, para conseguir ese resultado se recurrió a la compra obligatoria de cereales y a rigurosas políticas de racionamiento alimentario.

3.15 Sin embargo, ciertos factores, tales como el incremento de la población, la creciente demanda de alimentos de los sectores urbanos e industriales, una hambruna que ocasionó la muerte por malnutrición de millones de personas entre 1958 y 1961, y la escasez de divisas, crearon preocupación por la seguridad alimentaria e impulsaron la búsqueda de la autosuficiencia alimentaria. Esta preocupación hizo que el gobierno adoptara una estrategia destinada a fomentar el desarrollo simultáneo de la agricultura y la industria. La estrategia aplicada a la agricultura consistió en un programa masivo de inversiones en riego, saneamiento de tierras y regulación de aguas, con un coeficiente elevado de mano de obra. Al mismo tiempo, se promovió la investigación en variedades de alto rendimiento y prácticas de cultivo mejoradas y se fomentó su difusión. La agricultura colectivizada fue considerada el sistema ideal para coordinar estas actividades y proceder a la compra de cereales y otros productos considerados necesarios para la aplicación de la estrategia de desarrollo industrial (Lin, 1995).

3.16 Esta estrategia dio resultados satisfactorios en la medida en que permitió a China eliminar el hambre y alimentar hasta un punto razonable a su población. Dos encuestas sobre el consumo de alimentos en todo el país, realizadas en 1959 y 1982, muestran que durante este período la ingesta calórica aumentó de 2 060 calorías diarias per cápita en 1959 a 2 485 en 1982, mientras que la de proteínas aumentó de 57 gramos diarios per cápita a 67. Ambos aumentos se atribuyeron a un incremento de la producción de cereales, dado que estos productos suministran una proporción muy alta de las calorías y las proteínas (71 por ciento y 78 por ciento, respectivamente, en 1982).

3.17 En la Figura 3 se indica la evolución de la seguridad alimentaria en China. La producción de alimentos y la disponibilidad total de alimentos per cápita siguieron una trayectoria similar, dadas las dimensiones relativamente pequeñas de las importaciones de alimentos, que ascendieron como promedio a un 2,5 por ciento aproximadamente de la disponibilidad per cápita hasta mediados del decenio de 1970 y a un 3,5 por ciento aproximadamente a partir de entonces. La disparidad creciente entre la disponibilidad de alimentos para todos los usos y para el consumo humano refleja también el cambio tendencial de la estructura de la demanda hacia un aumento del consumo de carne y, por consiguiente, de productos alimenticios. El crecimiento de la producción per cápita de calorías fue de un 7 por ciento anual como promedio entre 1961 y 1966, disminuyendo de modo acusado a partir de entonces (hasta 1992) a un 3 por ciento aproximadamente. Durante el período intermedio, el crecimiento se estabilizó entre 1967 y 1977 y aumentó en un 6 por ciento anual entre 1977 y 1984 y en menos de un 0,5 por ciento anual entre 1985 y 1992.

3.18 Teniendo en cuenta los aspectos relacionados con la distribución, la situación de la seguridad alimentaria familiar en el país desde comienzos de los años setenta, medida por el IGSAF y el grado de insuficiencia de alimentos, experimentó una mejora análoga (Figura 4) a la registrada en la disponibilidad media de alimentos a nivel nacional. China ha pasado de ser un país con un nivel de seguridad alimentaria considerado bajo en 1969-1971 a ser clasificado como un país con un nivel alto. Esto queda perfectamente claro con el índice más intituitivo de la insuficiencia de alimentos, que mide esencialmente el nivel y el alcance de la desnutrición en el país. El déficit total en las necesidades de energía de las personas desnutridas, que era de casi un 15 por ciento a comienzos del período examinado, descendió a menos de un 5 por ciento en los últimos años. Los resultados de dos amplias encuestas realizadas a nivel nacional en 1975 y 1985 confirman este hecho. Una comparación de datos de las dos encuestas muestra una mejora de la situación nutricional durante este período. Los niños observados eran más fuertes y más altos en 1985 que en 1975, lo que indica una mitigación de la malnutrición tanto aguda como crónica (Capital Institute Paediatrics, 1985).

Importancia de los cambios en la estructura institucional de la agricultura

3.19 A raíz del período de crisis y hambre de 1959-1961, se introdujeron una serie de reformas. Los estrictos controles del régimen de comunas sobre la agricultura se relajaron para dar paso a un sistema de administración más descentralizado. Prosiguieron las inversiones en infraestructura, acompañadas de notables esfuerzos y logros en el sector de la mejora de semillas. Como resultado de la combinación de un sistema descentralizado de investigación con unos servicios eficaces de extensión, a finales de los años setenta el 80 por ciento de las variedades tradicionales de arroz y trigo se habían sustituido por variedades enanas modernas. Durante más de un decenio, China fue el único país del mundo que producía comercialmente arroz híbrido. También se introdujeron y promovieron en los decenios de 1960 y 1970 variedades modernas de maíz, algodón y otros cultivos. El ritmo de mecanización se aceleró asimismo a partir de 1965, y especialmente durante los años setenta.

3.20La combinación de desarrollo infraestructural, mecanización y difusión de insumos modernos y semillas permitió a China eliminar el hambre y mantener una ingesta calórica razonable, pero el aumento de la producción de cereales fue apenas superior al crecimiento demográfico. Entre 1952 y 1978, el crecimiento per cápita de la producción de cereales fue de un 0,4 por ciento, incrementándose la disponibilidad per cápita de cereales sólo un 10 por ciento en un cuarto de siglo, mientras que después de 30 años de revolución socialista no se habían conseguido mejoras notables en el nivel de vida. A pesar del espectacular aumento de los insumos modernos en los años sesenta y setenta, en el decenio de 1980 la productividad total de los factores de producción en la agricultura china seguían estando un 20 por ciento por debajo del nivel alcanzado antes del movimiento de colectivización (Wen, 1993). La escasa recompensa del esfuerzo laboral tuvo efectos negativos sobre los incentivos al trabajo, y esto, unido a una administración ineficiente y un uso antieconómico de los recursos, contribuyó a la baja rentabilidad técnica de la agricultura china⁶.

3.21 Los dirigentes chinos, frustrados por la incapacidad de elevar apreciablemente el nivel de vida después de 30 años de revolución socialista, iniciaron en 1979 una serie de reformas radicales en el sector agrícola, que incluían mayores incentivos en forma de precios de compra estatal más altos, y diversas reformas institucionales, como por ejemplo la diversificiación de la economía rural, la especialización de la producción, la ampliación de los derechos a la tierra, el aumento de la flexibilidad en la elección de empleo, la selección de los cultivos con arreglo a las ventajas comparativas de las regiones y la potenciación del papel de los mercados. Sin embargo, el cambio más importante fue la aparición y finalmente el predominio del sistema de responsabilidad familiar, que restableció la primacía de la familia en lugar del sistema de trabajo colectivo en equipo como unidad básica de producción y administración en la China rural.

3.22 La relajación de los controles sobre la iniciativa del sector privado y de los mercados liberó el potencial de la agricultura china. Mientras que la población creció un 1,3 por ciento al año, como promedio, entre 1979 y 1984, el valor de la producción agrícola y la producción de cereales crecieron un 11,8 y un 4,1 por ciento al año, respectivamente, en ese mismo período. Se ha demostrado empíricamente que aproximadamente la mitad del aumento de la producción agrícola en 1978-1984 puede atribuirse a la mejora del sistema de incentivos como resultado de los cambios institucionales del sistema colectivo al régimen familiar. Al duplicarse con creces el valor de la producción agrícola china desde 1978, los ingresos rurales per cápita se incrementaron rápidamente, reduciéndose en dos tercios el número de personas que vivían en la pobreza absoluta. El crecimiento más rápido de los ingresos rurales per cápita se registró entre 1979 y 1984, período en que fue de un 15 por ciento al año como promedio (FAO, 1994b). La población pobre rural descendió de 260 millones de personas en 1978 a 100 millones en 1990 (es decir, de un 33 por ciento de la población rural total a un 12 por ciento aproximadamente).

Perspectivas y problemas de la agricultura china para mantener el ritmo de crecimiento

3.23 Aunque la producción agrícola siguió creciendo notablemente una vez completada la reforma del sistema de responsabilidad familiar, la producción de cereales disminuyó y luego se estancó durante varios años en el período 1984-1989. Este estancamiento se debió principalmente al hecho de que, una vez implantado dicho sistema, las familias dispusieron de más autonomía para producir, por lo que comenzaron a asignar mayores recursos a los cultivos que no estaban sometidos a control y rendían beneficios más altos. Tal vez obedeció también a que la comercialización de los cereales no se había liberalizado aún plenamente. Los agricultores se ven obligados todavía a vender al gobierno determinados contingentes de cereales a precios inferiores a los del mercado, por lo que no tienen incentivos para producirlos. Un crecimiento ulterior de la producción de cereales a fin de cubrir la demanda creciente para el consumo humano y la alimentación animal requerirá en el futuro la liberalización de los obstáculos al mercado aún existentes y un fuerte apoyo del gobierno a la investigación agrícola.

3.24 La mitigación de la pobreza seguirá siendo un problema preocupante en China. Si bien el fuerte crecimiento del sector rural desempeñó una función importante en la reducción de los niveles de pobreza durante la primera mitad del decenio de 1980, la desaceleración posterior del crecimiento agrícola después de 1985 coincidió con una estabilización de esos niveles. En 1978, la mayoría de las personas pobres vivían en zonas donde eran posibles rápidos aumentos de la productividad gracias a un mayor uso de insumos agrícolas y semillas híbridas. Sin embargo, en 1985 las personas pobres que quedaban en China se concentraban en las zonas de secano menos productivas. Aunque en estas zonas con pocos recursos se han conseguido ciertos aumentos de la productividad, es necesario realizar un ulterior esfuerzo, ya que los datos disponibles indican que hasta ahora el crecimiento demográfico ha contrarrestado en gran medida el crecimiento del sector agrícola.

COSTA RICA⁷

3.25 A lo largo de todo el período examinado, la seguridad alimentaria en Costa Rica ha mejorado constantemente, tanto desde el punto de vista de la disponibilidad y producción de alimentos per cápita como de los indicadores directos de la situación de la seguridad alimentaria familiar. Ello se debe en parte a la gran importancia concedida a las políticas de mitigación de la pobreza. Aunque se afrontaron problemas macroeconómicos y se realizaron ajustes normativos que redujeron la producción de algunos cultivos tradicionales, la reorientación hacia el crecimiento basado en las exportaciones permitió aumentar las importaciones para mantener la disponibilidad de alimentos per cápita, que en la actualidad es ligeramente inferior a 3 000 calorías diarias.

3.26 Durante casi tres decenios, hasta comienzos de los años ochenta, la economía de Costa Rica registró unas elevadas tasas de crecimiento, a pesar de su base de exportación relativamente reducida, que consistía sobre todo en productos tropicales tradicionales (bananos y café). Contrariamente a lo que sucedió en muchos países de América Latina, el rápido crecimiento económico fue acompañado de un considerable desarrollo social, reduciéndose la incidencia de la pobreza a un 20 por ciento aproximadamente a finales de los años setenta. Sin embargo, a principios de los años ochenta la economía del país se vio gravemente afectada por una relación de intercambio en rápida disminución y condiciones desfavorables en los mercados financieros internacionales. Las reformas institucionales para abrir la economía a la competencia externa, reducir las perturbaciones de los precios y la intervención del sector público y diversificar las exportaciones en respuesta a la crisis permitieron a la economía adaptarse al nuevo contexto sin necesidad de pagar elevados costos sociales.

3.27Durante los decenios de 1960 y 1980, el gobierno de Costa Rica aplicó una serie de políticas eficaces para promover el crecimiento agrícola, prestando especial atención al aumento de la producción de alimentos. Para ello se utilizó un conjunto de instrumentos que incluía la fijación de precios mínimos, la subvención de los tipos de interés y los insumos y la prestación de servicios de extensión agraria y asistencia técnica. Estas medidas resultaron sumamente eficaces para fomentar la producción de alimentos básicos (en la Figura 5 no se aprecia este hecho a causa de la preponderancia de la producción de bananos en el sector alimentario). Por consiguiente, la tendencia al aumento de las importaciones de alimentos per cápita de los años sesenta se invirtió a principios de los setenta. Sin embargo, el programa agrícola fue el primero en sufrir las consecuencias de la grave crisis con que se enfrentó el país, dado que en 1982 su costo ascendía al 30 por ciento del gasto público total. El orden de prioridades se modificó, optándose por el crecimiento sostenible basado en las exportaciones, en lugar de la sustitución de importaciones, la autosuficiencia alimentaria y el crecimiento con endeudamiento. Aunque la producción de los cultivos tradicionales disminuyó durante este período, la producción y las exportaciones de los cultivos no tradicionales crecieron rápidamente, permitiendo que las importaciones per cápita aumentaran hasta casi el 30 por ciento de la disponibilidad total de alimentos como resultado de esta reorientación de las políticas⁸.

3.28 El resultado neto de los acontecimientos susodichos fue un incremento medio anual de la disponibilidad de alimentos per cápita de casi un 1 por ciento, pasando de unas 2 200 calorías en 1961 a unas 2 900 en 1992. Si bien existen importantes diferencias regionales en la ingesta alimentaria dentro del país, las mejoras del IGSAF y la suficiencia de los alimentos han ido acompañadas de mejoras similares en la disponbilidad media a nivel nacional. La situación de la seguridad alimentaria familiar pasó de un nivel medio a uno alto, al tiempo que el déficit de alimentos, que era de algo menos del 6 por ciento de las necesidades nutricionales medias, pasó a ser de un 2 por ciento aproximadamente durante ese mismo período (Figura 6).

3.29 Aunque la autosuficiencia alimentaria no es ya un objetivo que ha de alcanzarse a cualquier costo, la dependencia persistente y en aumento respecto de las importaciones de alimentos induce a preguntarse si Costa Rica cuenta con una base de exportación suficientemente sólida para hacer frente al costo total cada vez más alto de las importaciones y mejorar la seguridad alimentaria en los años venideros. Es necesario estudiar esta cuestión teniendo en cuenta la relación de intercambio internacional tradicionalmente desfavorable entre países desarrollados y en desarrollo, en particular los que tienen un sector importante de exportación de productos primarios, el grado de endeudamiento y la reciente inestabilidad financiera a nivel mundial.

ECUADOR⁹

3.30 Aunque los principales indicadores de la seguridad alimentaria en Ecuador revelan una mejora constante durante los tres decenios que se examinan en el presente documento, la producción y disponibilidad de alimentos per cápita han seguido una trayectoria similar a la de los indicadores y políticas macroeconómicos. Los cambios en las políticas macroeconómicas y sectoriales tuvieron repercusiones especialmente acusadas en los suministros alimentarios per cápita, que disminuyeron con el creciente desequilibrio macroeconómico antes de los años ochenta y mejoraron posteriormente con la aplicación de medidas de estabilización y políticas estructurales.

3.31 Ecuador pasó por fases de relativo estancamiento antes de los años setenta, registró un crecimiento excepcional durante ese decenio y una crisis a principios de los años ochenta, y ha conocido una recuperación económica inestable desde mediados de ese decenio. También ha experimentado una variedad de arreglos institucionales y políticos y de estrategias de desarrollo. La estrategia de desarrollo autárquico basada en la sustitución de importaciones y orientada al sector industrial de los años sesenta dejó paso a la campaña de exportación de petróleo de los años setenta, gradualmente reemplazada por la estrategia de desarrollo del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en el último decenio al disminuir bruscamente el crecimiento económico. Durante los años setenta, Ecuador había registrado unas tasas asombrosas y sin precedente de crecimiento del PIB (aproximadamente un 18 por ciento al año entre 1972 y 1981). En unos 30 años, pasó de ser uno de los países más pobres de América Latina, con un PIB per cápita de unos 200 dólares EE.UU. en 1961, a ser un país de ingresos medios, con un PIB per cápita de unos 1 200 dólares a principios de los noventa.

3.32 La evolución bastante desigual del crecimiento de Ecuador fue acompañada de importantes cambios estructurales en su economía. Ecuador, que en buena parte de los años cincuenta y sesenta era un típico país exportador de frutas tropicales, con una economía tradicional de carácter rural, ha pasado a ser en los años noventa una típica economía latinoamericana de carácter urbano e industrial. La parte correspondiente a la agricultura en el PIB disminuyó de un 26,4 por ciento a principios de los sesenta a menos de un 15 por ciento a principios de los noventa, período en que las actividades industriales (incluidos la extracción y el refinado de petróleo) representaba casi el 35 por ciento del valor añadido total.

3.33 Esta evolución se basó en un impulso caracterizado por una coyuntura macroeconómica que no era especialmente favorable al crecimiento agrícola, en particular durante los decenios de 1960 y 1970. La sobrevaloración del sucre ecuatoriano y la pesada carga fiscal sobre los cultivos tradicionales de exportación, es decir el café y los bananos, redujeron la competitividad del sector en su conjunto. Como resultado de ello, las exportaciones se estancaron al tiempo que se fomentaba la importación de materias primas más baratas. Las importaciones de alimentos se subvencionaron, especialmente durante los períodos en que los precios internacionales eran elevados, para garantizar el suministro de alimentos baratos a los consumidores urbanos. Aunque hubo épocas en que se impusieron gravámenes a las importaciones de alimentos para fomentar la producción local de cultivos alimentarios, en general el resultado de esas políticas fue una disminución de la producción de alimentos per cápita, expresada en equivalente en energía, de un 2,8 por ciento al año como promedio entre 1961 y 1983 (Figura 7). La ganadería, la pesca (cultivo de camarones) y la producción de arroz fueron los únicos sectores alimentarios que mostraron cierto dinamismo durante ese período. La producción de maíz, trigo, cebada y papas, al igual que la de bananos y café, disminuyó a causa de una extraordinaria expansión de los pastizales a sus expensas. Esta reorientación de la asignación de recursos se debió a una reducción de los incentivos a la producción agrícola y de las iniciativas de los grandes terratenientes para obstaculizar la reforma agraria.

3.34 El agravamiento de los desequilibrios macroeconómicos a principios de los años ochenta hizo necesaria la aplicación de medidas de estabilización y ajuste estructural. A partir de 1984, el gobierno renunció a los intentos de regular la economía. Se liberalizaron el comercio internacional, los mercados financieros y las inversiones extranjeras; se introdujo un sistema de tipos de cambio variables; se desreglamentaron los mercados internos y las relaciones de trabajo; y en la política agrícola se dio preferencia a la asistencia a los mercados, en lugar de la intervención directa en ellos, para favorecer una mayor participación del sector privado. Aunque el gobierno siguió controlando algunos mercados agrícolas, como los del arroz, la soja y el sorgo, la tendencia negativa de la producción de alimentos per cápita se invirtió, pasando de -2,8 por ciento al año antes de 1983, como se señaló anteriormente, a un 4,1 por ciento a partir de esa fecha. Paralelamente, la parte correspondiente a las importaciones en la disponibilidad total de alimentos para el consumo humano (expresada en equivalente en energía), que había crecido del 8 por ciento en los años sesenta a casi un 20 por ciento a principios de los ochenta, se ha estabilizado desde entonces en torno a ese nivel (Figura 7).

3.35 La evolución de la economía brevemente descrita en los párrafos anteriores se ha reflejado también en la disponibilidad de alimentos durante ese mismo período. La disponibilidad diaria de alimentos per cápita creció un 0,7 por ciento al año como promedio entre 1961 y 1992, pasando de algo menos de 2 000 calorías en la primera de esas fechas a unas 2 600 calorías en la segunda. Hay que señalar que desde 1983 se ha registrado un crecimiento anual de un 1,1 por ciento, significativamente mayor que el 0,6 por ciento estimado para el período anterior a 1983. Por lo que respecta a la seguridad alimentaria, actualmente se considera que el nivel de Ecuador es alto, con un IGSAF superior a 85 y una insuficiencia de alimentos inferior al 5 por ciento (Figura 8). Sin embargo, dentro del grupo de personas expuestas a la inseguridad alimentaria las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los niños menores de cinco años siguen siendo especialmente vulnerables.

3.36 A pesar de los progresos realizados en materia de seguridad alimentaria, la prevalencia de la malnutrición sigue siendo alta entre los grupos marginales, tanto de zonas rurales como urbanas. La carencia de micronutrientes (en particular hierro, yodo y vitamina A) está muy extendida. El gobierno, en colaboración con organizaciones no gubernamentales (ONG) está aplicando actualmente un método intersectorial para mejorar la seguridad alimentaria vinculado al sistema existente de vigilancia de la alimentación y la nutrición. Este método combina programas generales de desarrollo con intervenciones orientadas a grupos marginales, e incluye la diversificación de la producción de alimentos para el consumo nacional, la prevención de pérdidas postcosecha, medidas para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos, la mejora de los sistemas de distribución de los mismos, el fomento de las relaciones entre la industria de alimentos y las instituciones que se ocupan de la nutrición, el enriquecimiento de alimentos, la educación nutricional y la comunicación para aumentar la sensibilización a todos los niveles (en la familia, la comunidad y la escuela) sobre las cuestiones relacionadas con la alimentación y la nutrición. El apoyo a los grupos marginales se centra en el aumento y la diversificación de la producción y el consumo de alimentos en las familias y el fomento de las actividades que generan ingresos. Se presta especial atención a la capacitación y organización de grupos de mujeres.

INDIA¹⁰

3.37 La India es un vasto país que abarca una superficie total de más de 297 millones de hectáreas, con una población de algo más de 935 millones de personas. Está considerado como un país de bajos ingresos, con un producto nacional bruto (PNB) per cápita de unos 300 dólares EE.UU según las estimaciones más recientes. Desde principios de los años ochenta ha experimentado un crecimiento económico moderadamente alto, de un 5,2 por ciento al año aproximadamente, muy superior a la tasa media anual de crecimiento demográfico en ese mismo período, de algo más de un 2 por ciento. A pesar de la variabilidad bastante apreciable de la disponibilidad de alimentos per cápita desde el decenio de 1960, la India ha realizado un esfuerzo decidido por conseguir la autosuficiencia y mejorar la seguridad alimentaria familiar a lo largo de ese período. La disponibilidad de alimentos per cápita se cifra actualmente en 2 400 calorías diarias y la prevalencia de la pobreza sigue siendo relativamente alta, aunque el amplio recurso a medidas selectivas contra la pobreza ha reducido la vulnerabilidad al hambre y mantenido la situación de la seguridad alimentaria en el país.

3.38 La India sigue teniendo una economía agraria, con una contribución de la agricultura al PIB ligeramente inferior a un tercio. Los resultados de la economía de la India han estado condicionados en gran medida por la doctrina económica y política de sus fundadores, firmemente enraizada en los principios democráticos, y encuentran su expresión en el entorno de una economía mixta.

3.39 Poco después de obtener su independencia a mediados del decenio de 1950, la India inició una ambiciosa política de industrialización que daba prioridad a la sustitución de las importaciones y reservaba un lugar central al sector público, del que se esperaba que tomaría el mando de la economía mediante inversiones en la industria pesada y la infraestructura social. A lo largo de este período, la industria estuvo fuertemente protegida por tipos de cambio sobrevalorados, restricciones cuantitativas y aranceles aduaneros a las importaciones. Aunque la producción agrícola recibió un apoyo directo mediante la subvención de insumos como por ejemplo fertilizantes, riego, energía, semillas, etc., la protección concedida al sector industrial supuso para ella una considerable fiscalidad indirecta. Por ejemplo, durante el trienio que finalizó en 1992/93, el total de los impuestos indirectos aplicados al sector agrícola se estimó en un 28 por ciento aproximadamente del valor bruto de su producción, mientras que las subvenciones fueron ligeramente superiores al 5 por ciento. Pese a ello, el sector creció un 3 por ciento anual como promedio desde la independencia, superando al crecimiento anual de la población. De hecho, el crecimiento medio anual de la producción de alimentos per cápita, expresado en equivalente de energía, fue de un 0,7 por ciento entre 1961 y 1992 (Figura 9). Desde 1980, la tasa de crecimiento se ha duplicado hasta un 1,4 por ciento anual. Las mejoras tecnológicas (con rendimientos significativamente más altos) han sido el principal motor de este crecimiento, que se ha traducido en una autosuficiencia casi total en alimentos. La parte correspondiente a las importaciones en la disponibilidad de alimentos para el consumo humano directo se sitúa actualmente en torno a un 1 por ciento, mientras que a comienzos de los años sesenta era de un 6 por ciento aproximadamente.

3.40 Aunque la disponibilidad media de alimentos per cápita es en la actualidad ligeramente inferior a 2 400 calorías diarias, frente a unas 2 000 calorías a principios de los años sesenta, y tanto la suficiencia de alimentos como el índice global de seguridad alimentaria familiar han alcanzado niveles respetables (Figura 10), la prevalencia de la pobreza sigue siendo relativamente alta, situándose en torno al 40 por ciento. Esto significa que las mejoras en el consumo de alimentos per cápita no han sido uniformes en todas las familias. La preocupación por esta vulnerabilidad, que se ve agravada por la variabilidad anual relativamente amplia de la disponibilidad de alimentos, ha dado lugar a la creación de instrumentos normativos directamente orientados a los grupos más expuestos. El Programa integrado de desarrollo rural, el Programa nacional de empleo rural y el Plan de seguridad en el empleo, más reciente, junto con otras políticas relacionadas con los sectores de la salud y la nutrición, han permitido realizar progresos en la eliminación del hambre y se han traducido en una disminución de los casos de malnutrición proteinoenergética grave y moderada, una notable reducción del kwashiorkor (enfermedad causada por deficiencia de proteínas en la dieta), una rara presencia de enfermedades debidas a la carencia de micronutrientes como el beri beri y la pelagra, y un descenso significativo de la incidencia de la ceguera de origen nutricional.

3.41 Las carencias de micronutrientes como la vitamina A o el hierro siguen planteando problemas de salud pública importantes en el país, especialmente para los grupos vulnerables de las zonas marginales. Las políticas de desarrollo actuales subrayan la necesidad de un enfoque integrado e intersectorial. El plan sectorial para la agricultura incluye la diversificación de la producción alimentaria para cubrir las necesidades nutricionales, la prevención de las pérdidas postcosecha, la promoción de proyectos locales de horticultura para mejorar la nutrición, la educación nutricional, la capacitación y la organización de las campesinas. El sistema de distribución pública se esfuerza por garantizar la seguridad alimentaria familiar mediante la distribución de alimentos básicos a las zonas desfavorecidas. Se alienta a las industrias de elaboración de alimentos, a todos los niveles, a que preparen y suministren a los mercados una variedad de alimentos inocuos y listos para el consumo, prestando especial atención a los alimentos tradicionales, y que enriquezcan los alimentos comunes que elaboran. Los programas de asistencia social tratan de afrontar las necesidades básicas, incluidos los alimentos, de los sectores desfavorecidos de la sociedad.

Reducción de la vulnerabilidad al hambre en la India¹¹

3.42 Tras la conquista de la independencia en 1947, la India consiguió evitar hambrunas de gran envergadura. Aunque el aumento de la productividad y la producción en el sector alimentario y un amplio sistema público de distribución de alimentos han sido elementos importantes en este empeño, el factor decisivo que diferencia a la India de otros países que sufren con frecuencia las consecuencias drásticas del hambre es su experiencia en materia de planes de empleo rural. Estos planes tienden a variar de un estado a otro del país, pero todos ellos tienen por objeto proporcionar empleo a los campesinos pobres que están dispuestos a realizar un trabajo manual no especializado a destajo. La autoselección suele ser automática, ya que no se ofrecen otras opciones de trabajo, los salarios tienden a ser inferiores a los agrícolas y los trabajadores tienen que recorrer en ocasiones una larga distancia para participar en los planes. Los planes elegidos tienen habitualmente un coeficiente elevado de mano de obra y sirven para crear bienes productivos. Por ejemplo, en Maharashtra, que cuenta con una mano de obra rural de 20 millones de personas, un plan puede proporcionar hasta unos 100 millones de días-persona de empleo en un año normal (Gaiha, 1995).

3.43 Se ha observado que el grado de participación general en los planes está relacionado con la situación económica en los estados en cuestión, aumentando en épocas de dificultad y disminuyendo cuando la situación mejora. A pesar de que el sistema de pago a destajo puede no ser apropiado para todos los pobres, como por ejemplo las personas físicamente débiles o las mujeres si tienen que recorrer largas distancias, la mejora del bienestar puede ser considerable para los participantes durante los períodos de escasez e inactividad. Las autoridades de la India, estimuladas por la presencia de instituciones democráticas, han manifestado su voluntad política de asignar los recursos necesarios para apoyar estos planes, especialmente en épocas de crisis graves de seguridad alimentaria asociadas con una rápida pérdida de los derechos a recibir alimentos, con miras a reducir, o incluso eliminar por completo, la mortalidad ocasionada por el hambre. Este es el aspecto más notable de la experiencia de la India en comparación con las de otros países. Por supuesto, la India tiene que recorrer aún un largo camino para erradicar totalmente la pobreza y la desnutrición crónica.

INDONESIA¹²

3.44 Desde finales de los años sesenta y comienzos de los setenta, Indonesia ha aplicado de modo perseverante una política para conseguir la autosuficiencia en arroz, que es el principal alimento básico del país, y mejorar así su seguridad alimentaria. En ambos casos ha obtenido resultados satisfactorios, ya que la disponbilidad de alimentos per cápita aumentó a unas 2 700 calorías diarias a principios de los años noventa, frente a algo menos de 2 000 calorías a finales de los sesenta, y la situación de la seguridad alimentaria familiar mejoró notablemente durante ese mismo período. El éxito se debe en parte a que el gobierno adoptó un enfoque integrado, en el que las intervenciones en el sector de la comercialización se complementaban con la investigación, divulgación y suministro de variedades de arroz de alto rendimiento y conjuntos de insumos modernos.

3.45 Tras haber disfrutado durante casi tres decenios de un rápido crecimiento económico unido a una situación de estabilidad macroeconómica, política y social, Indonesia se ha hecho acreedora del calificativo de «tigre», junto con los dos países asiáticos donde los altos rendimientos han llegado a la segunda generación, a saber Malasia y Tailandia. Aunque Indonesia está clasificada entre los países de ingresos medios bajos, con un PNB per cápita de 740 dólares EE.UU. en 1993, ha conseguido una tasa de crecimiento medio anual de más del 6 por ciento en los tres últimos decenios, frente a un crecimiento anual de sólo un 2 por ciento durante el período de 1955-1966. El mecanismo que activó este proceso fue la aplicación de medidas de estabilización durante el período de 1966-1972, en particular las relacionadas con los ajustes de los tipos de cambio y la liberalización de los flujos de capital extranjero. El período de alza del petróleo comprendido entre 1973 y 1982 fue favorable a las mejoras al incrementarse los ingresos de exportación y las inversiones.

3.46 El sector agrícola, y en particular el subsector arrocero, recibieron ayudas importantes durante este período alcista. Se realizaron inversiones considerables en riego, infraestructura, investigación, extensión y enseñanza. Estas inversiones fueron acompañadas de programas de apoyo y estabilización del mercado a través de BULOG, el Organismo Nacional de Logística de carácter paraestatal, cuya misión era apoyar y estabilizar los precios y garantizar la seguridad alimentaria, mientras que otros organismos pusieron en práctica programas de intensificación que incluyeron la divulgación de variedades de alto rendimiento y el suministro de insumos modernos. El apoyo directo prestado al sector, que se ha manifestado en unas tasas positivas de protección nominal y efectiva para muchos de los principales cultivos, coloca a Indonesia entre el pequeño número de países en desarrollo donde la agricultura recibe ayudas reales.

3.47 En la Figura 11 se ilustran los efectos de estos acontecimientos. La producción y la disponibilidad de alimentos per cápita, estancadas a principios de los años sesenta, experimentaron un notable incremento, pasando de un retroceso medio anual del 2 por ciento aproximadamente a un aumento anual del 2 por ciento en lo que respecta a la producción de alimentos, y de un crecimiento nulo a un crecimiento anual de un 1,5 por ciento aproximadamente en lo que se refiere a la disponibilidad de alimentos para el consumo humano. El volumen global de las importaciones de alimentos es todavía considerable, ascendiendo como promedio a un 6 por ciento de la disponibilidad total de alimentos per cápita durante el período de 1988-1992. Sin embargo, como resultado de la especial atención concedida al sector arrocero la producción de arroz se duplicó con creces en el curso de dos decenios y medio, con lo que Indonesia pasó a ser un país exportador de arroz aunque siga importándolo cuando es necesario.

3.48 Como consecuencia de estos hechos, la situación de la seguridad alimentaria del país mejoró notablemente. Indonesia ha logrado pasar de un bajo nivel de seguridad alimentaria a un nivel alto (su IGSAF se aproxima a 90). De hecho, el déficit medio de alimentos por persona desnutrida, que era ligeramente inferior al 10 por ciento a principios del período examinado, ha disminuido al 2 por ciento aproximadamente en los últimos años (Figura 12). Las piedras angulares de este éxito han sido el enfoque integrado que ha aplicado Indonesia al desarrrollo agrícola y los ajustes oportunos y eficaces en sus políticas y programas macroeconómicos frente a la aparición de nuevos retos.

3.49 Una encuesta sobre los programas de nutrición aplicados, realizada en 1973, reveló que el consumo medio de calorías era de 1 528 calorías diarias per cápita y el de proteínas de 42,8 g. Datos de las encuestas sobre gastos familiares de 1980, 1981 y 1984 cifran el consumo medio diario de calorías per cápita en 1 800 y el de proteínas en 43 g. Aunque estas ingestas bajas, considerablemente inferiores a las cifras nacionales correspondientes a la disponibilidad de alimentos (unas 2 500 calorías), ponen de relieve que en el país existen problemas de inseguridad alimentaria, el susodicho aumento de la ingesta de alimentos ha ido acompañado de una mejora documentada del estado nutricional. Un estudio prolongado en el que se comparan los resultados de encuestas realizadas en 1979 y 1986 en 27 provincias entre niños menores de cinco años muestra una disminución de la tasa de malnutrición severa (< 70 por ciento del peso estándar según la altura), que pasó del 5,9 por ciento en 1979 al 4,2 por ciento en 1986. Sin embargo, el régimen alimenticio nacional de Indonesia está fuertemente desequilibrado: los cereales, raíces y tubérculos, nueces y semillas oleaginosas aportan el 82 por ciento de la energía alimentaria, mientras que el 8,5 por ciento de la energía procede de las proteínas, el 15 por ciento de los aceites y grasas totales y el resto de los carbohidratos. Es necesario que los planificadores agrícolas examinen la posibilidad de mejorar la disponibilidad de productos pecuarios, aceites y grasas, legumbres y frijoles y frutas y hortalizas.

3.50 En su Plan de Acción Nacional para la Nutrición, el Gobierno de Indonesia señala con preocupación la prevalencia de la desnutrición entre los pobres, y en particular los ancianos, y subraya la necesidad de la voluntad política y la descentralización, así como de centrarse en el bienestar de los agricultores, y preconiza un enfoque intersectorial para mitigar la pobreza. Se presta especial atención a la mejora de la seguridad alimentaria familiar y la nutrición como parte integrante de la política de desarrollo. En las provincias propensas a la escasez de alimentos se están implantando también sistemas de alerta e intervención oportuna.

Políticas de precios al productor para el arroz¹³

3.51 Desde su creación en 1967, el Organismo Nacional de Logística (BULOG) se ha encargado de aplicar las políticas de precios para los principales cultivos alimentarios en Indonesia. Mientras que los diversos programas de intensificación fueron decisivos para la divulgación de la nueva tecnología que permitió a Indonesia alcanzar la autosuficiencia en arroz, la finalidad de las actividades del BULOG en materia de comercialización y distribución de este cereal fue complementar las políticas aplicadas en el sector de la producción con el establecimiento de un sistema eficaz de incentivos. Estas iniciativas se emprendieron en una época de extrema desorganización de los canales de comercialización y desintegración del sistema de transporte y otras infraestructuras de comercialización. El BULOG no sólo se hizo cargo del control del comercio internacional de arroz sino que también se ocupó de apoyar y estabilizar sus precios internos. A través de su vasta organización a nivel provincial y de distrito, el BULOG compró, almacenó y distribuyó arroz aplicando precios mínimos para apoyar a los productores y precios máximos para proteger a los consumidores. Aunque el sector privado controlaba el 90 por ciento de la producción de arroz, sus operaciones estaban limitadas por los márgenes de comercialización del BULOG, determinados a su vez por sus recursos financieros y su disponibilidad a intervenir en el mercado del arroz.

3.52 Inicialmente, el principal logro del Organismo fue la estabilización de las fluctuaciones interanuales e interestacionales de los precios del arroz. También se encargó de distribuir arroz a las fuerzas armadas y a los funcionarios públicos, lo que puede que en ocasiones le obligara a actuar como organismo de compras orientado hacia determinados beneficiarios. A principios del decenio de 1970, los precios del arroz se mantenían por debajo de la paridad de las importaciones y el consumo del arroz estaba subvencionado. El impuesto resultante sobre los productores se suprimió gradualmente para fomentar el aumento de la productividad, generar empleo y mitigar la pobreza en las zonas rurales. Entre mediados de los años ochenta y comienzos de los noventa, los precios del arroz en Indonesia estuvieron por encima de la paridad mundial, o en torno a ella, ejerciendo inevitablemente presiones sobre el presupuesto del gobierno al competir por unos recursos limitados que debían servir para alcanzar múltiples objetivos. Puede que la evolución con el tiempo de la estructura del mercado del arroz y de la economía en general modificara considerablemente los costos y beneficios de las operaciones. Por ejemplo, la mejora general de la infraestructura del transporte y la información permitió al BULOG orientar principalmente sus intervenciones hacia las zonas del país que no habrían podido seguir el ritmo de esta evolución. También se pudo alterar la distribución del arroz de manera que sólo se dirigiera a las personas vulnerables a la inseguridad alimentaria. Dentro de lo que es políticamente viable, las autoridades están introduciendo ya nuevos instrumentos normativos que tienen en cuenta los cambios en el entorno económico de Indonesia.

MOZAMBIQUE¹⁴

3.53 Casi un decenio después del comienzo de la liberalización económica y casi cuatro años después de la conclusión de la guerra civil que asoló el país, Mozambique sigue siendo uno de los países más pobres del mundo. El hambre es aún un elemento habitual en la vida de muchas familias. A pesar de las condiciones adversas, en los últimos años se han realizado progresos espectaculares en la consecución de la seguridad alimentaria sostenible. Este progreso presenta tres aspectos evidentes: primero, aumento de la disponibilidad de calorías per cápita, pese a la drástica reducción de la ayuda alimentaria; segundo, descenso y estabilidad de los precios del principal producto básico de producción nacional, el maíz blanco; y tercero, implantación de un sistema alimentario que ofrece a los consumidores una gama más amplia de productos básicos de bajo costo. En la Figura 13 se muestra el considerable descenso tanto de la producción como de la disponibilidad de alimentos per cápita, a pesar del aumento de las importaciones per cápita, casi todas ellas en forma de ayuda alimentaria, desde principios del decenio de 1970. La notable disminución del IGSAF (que sitúa a Mozambique entre los cinco países con menor seguridad alimentaria del mundo en desarrollo) y el aumento de la insuficiencia de alimentos contribuyeron a la penosa situación de la seguridad alimentaria en el país hasta el final de las hostilidades (Figura 14). Lo que no aparece en la figura es el hecho de que la producción total de cereales y la disponibilidad per cápita de calorías derivadas de los cereales se incrementaron considerablemente en Mozambique en los últimos años, mientras que la contribución de la ayuda alimentaria a la disponibilidad de alimentos se ha reducido de forma drástica. Se pronostica que en 1996/97 la producción duplicará con creces a la de 1989 y será un 25 por ciento mayor que en 1995/96. En 1996, la disponibilidad per cápita de calorías derivadas de todos los cereales será igual o mayor que la de cualquier otro año al menos desde 1989. Asimismo, se prevé que en 1996 la contribución de la ayuda alimentaria disminuirá a sólo un 2 por ciento, frente al 72 por ciento durante la sequía que afectó al Africa austral en 1992 y un promedio del 49 por ciento durante los tres años que precedieron a la sequía.

3.54 El aumento de la disponibilidad ha ido acompañado de unos precios más bajos y estables de los alimentos básicos en los principales centros urbanos. El precio medio del maíz blanco (principal cultivo alimentario) en la capital, Maputo, durante el período posterior a la sequía, comprendido entre marzo de 1993 y enero de 1996, fue un 40 por ciento inferior al precio correspondiente para el período anterior a la sequía, comprendido entre marzo de 1990 y marzo de 1992. Dada la excelente producción de cereales prevista en toda la región del Africa austral para este año, los precios del maíz blanco en Maputo descenderán probablemente por debajo de los mínimos históricos o se situarán en torno a éstos. A la mejora de la disponibilidad y la reducción y estabilización de los precios del maíz blanco para los consumidores urbanos se ha añadido una continua disponibilidad de productos alimenticios básicos de bajo costo, como las harinas integrales («99 por ciento») de maíz amarillo y blanco, que suelen ser las preferidas por los consumidores de bajos ingresos cuando pueden elegir.

Condiciones para la mejora de la seguridad alimentaria

3.55 La conclusión de la guerra fue una de las condiciones para la mejora de la seguridad alimentaria. Sin embargo, los rápidos progresos que ha realizado el país en los últimos tres o cuatro años se deben a algo más que el final de la guerra. Las políticas escogidas antes de los acuerdos de paz crearon las condiciones para una rápida recuperación tras el cese de las hostilidades. Los cambios decisivos están relacionados con la política general de comercialización de alimentos y con políticas concretas de monetización de la ayuda alimentaria en maíz amarillo.

3.56 En 1987, el país inició un programa de reforma económica financiada por donantes, en el marco del Programa de Rehabilitación Económica, que suprimió las limitaciones a los movimientos de productos a través de las fronteras provinciales y de distrito y puso fin a los monopolios geográficos de los comerciantes privados inscritos en un registro. Esto permitió la rápida incorporación de nuevos comerciantes, que en 1992 dominaban el sistema de comercialización de alimentos en Maputo. Estos comerciantes, casi todos los cuales carecían de licencia, manipulaban la mayor parte de la producción interna que llegaba a la ciudad y llevaban normalmente a ésta harina de maíz y de trigo, azúcar, aceite vegetal y otros productos alimenticios procedentes de Swazilandia y Sudáfrica. Contemporáneamente a la desintegración del sistema de tiendas de raciones y la aparición del sector comercial no estructurado, los donantes buscaban medios para distribuir la ayuda alimentaria monetizada que estuvieran más orientados al mercado. A partir de los envíos de mediados de 1991, los donantes acordaron con el Gobierno de Mozambique que los cereales se vendieran directamente en las ciudades portuarias, a precios fijos, a mayoristas privados inscritos en un registro (llamados «consignatarios»). Estos consignatarios vendían luego los cereales en el mercado no estructurado, sumamente competitivo. La liberalización de los mercados alimentarios, unida a un sistema comercial competitivo, contribuyó decisivamente a la mejora de la seguridad alimentaria, dado que:

• se estableció un enlace entre las zonas rurales y urbanas por medio de las corrientes comerciales, se ofreció mayores incentivos a los productores y se canalizó el maíz a través del sector de la elaboración en pequeña escala, lo que garantizó el acceso de los consumidores pobres de las zonas urbanas (y, cada vez más, de las rurales) a harinas integrales baratas de maíz blanco y amarillo y les permitió sacar mayor provecho de su limitado poder adquisitivo, y

• se puso en marcha un activo comercio transfronterizo de productos alimenticios (en su mayor parte importados) que tuvo una importancia decisiva para frenar los aumentos de precios en el sur de Mozambique durante la crisis del hambre de 1995/96¹⁵.

3.57 A pesar de estos impresionantes progresos, para poder seguir avanzando hacia una seguridad alimentaria sostenible quedan por resolver importantes problemas, entre los que destacan los siguientes: consolidación de las reformas en el sector comercial; inversión en infraestructura de comercialización para reducir los costos; e inversión en la capacidad del país para identificar y divulgar tecnologías mejoradas de producción.

TAILANDIA¹⁶

3.58 Una orientación decidida, una situación de estabilidad macroeconómica, una estrategia de desarrollo orientada al exterior y un sistema de enseñanza primaria universal fueron algunos de los ingredientes del éxito económico de Tailandia, que permitió que su economía creciera constantemente durante los tres últimos decenios a un ritmo de un 7 por ciento al año. El crecimiento de la producción de alimentos fue paralelo al desarrollo económico general, aunque durante un largo período ni la disponibilidad de alimentos per cápita ni la seguridad alimentaria familiar mejoraron espectacularmente. De hecho, la disponibilidad de alimentos per cápita se mantuvo en algo más de 2 000 calorías diarias hasta finales del decenio de 1980, período en que aumentó a cerca 2 500 calorías. El incremento de la producción fue posible gracias a la ampliación de la superficie cultivada. Quedan por abordar las importantes cuestiones de la intensificación y diversificación de los cultivos y la reducción de la pobreza.

3.59 La evolución del sector agrícola determinó el crecimiento en los tres decenios anteriores, al que contribuyeron una gestión macroeconómica estable, el desarrollo de la infraestructura y la mejora de la integración social. La espectacular expansión de las tierras de labranza fue el factor decisivo para el crecimiento agrícola y económico general, el cual contribuyó a su vez a la estabilidad de la unidad monetaria de Tailandia, el baht, durante este período. El crecimiento del sector agrícola prosiguió tras la crisis del petróleo de 1972 con el aumento de los precios agrícolas internacionales, pese a la subida de los precios de la energía y al creciente endeudamiento. Sin embargo, para 1979, cuando se produjo la segunda crisis del petróleo, la tasa de expansión de la superficie agrícola se había desacelerado al haberse alcanzado el límite de las tierras, por lo que se introdujo una reorientación hacia una estrategia de desarrollo basada en la industria. Una vez completada la reestructuración de la economía, con el descenso de los precios de la energía y la depreciación del dólar estadounidense a mediados de los años ochenta, la industria experimentó un auge sin precedente que hizo posible que las exportaciones de productos manufacturados superasen por vez primera a las de productos agrícolas.

3.60 Estos acontecimientos influyeron también en el sector alimentario, donde la producción de alimentos per cápita se mantuvo relativamente estable durante los años sesenta, aumentó rápidamente hasta mediados de los ochenta en más de un 3 por ciento anual y se estancó de nuevo a partir de entonces. La Figura 15 muestra claramente la situación de las exportaciones de alimentos de Tailandia. Otra cosa que se observa en esta figura es que la evolución de la producción de alimentos no fue paralela a la de la disponibilidad, al menos hasta comienzos de la fase de desarrollo industrial de mediados del decenio de 1980. La tasa media de crecimiento anual de la disponibilidad de alimentos para el consumo humano durante el período inicial fue inferior al 0,5 por ciento, pero aumentó a más del 1,5 por ciento en el período posterior. La divergencia cada vez mayor entre la disponibilidad de alimentos para todos los usos y la disponibilidad de alimentos para el consumo humano es también una indicación de los cambios en las modalidades de consumo como resultado de la rápida industrialización durante este período¹⁷. Sin embargo, el hecho de que la disponibilidad media per cápita para el consumo humano siguiera siendo inferior a 2 500 calorías todavía en 1992 indica posibles problemas de inseguridad alimentaria en el país.

3.61 Recientes estimaciones, que cifran la pobreza en torno al 25 por ciento de la población, concentrada en su mayor parte en las zonas rurales, confirman estos datos. Por lo que respecta a la seguridad alimentaria familiar, las estimaciones del IGSAF y de la insuficiencia de alimentos revelan un panorama similar: el primero indica que la situación de la seguridad alimentaria en Tailandia se ha mantenido justo por encima de la de los países donde el nivel se considera bajo, aunque la insuficiencia de los alimentos no ha excedido del 8 por ciento de la disponibilidad nutricional media (Figura 16).

3.62 Reconociendo que la malnutrición representaba un importantante problema social, el gobierno elaboró dos planes socioeconómicos nacionales en los que se daba la máxima prioridad a la mejora del estado nutricional. En el decenio de 1980, Tailandia consiguió reducir espectacularmente la incidencia de la malnutrición aplicando un enfoque integrado. Como resultado de ello, las cifras del programa de vigilancia del crecimiento nacional (medido por patrones de Tailandia) del Ministerio de Sanidad indicaron una mejora del estado nutricional de los niños de 0 a 60 meses de edad en todo el país. El porcentaje de niños con un peso por edad inferior al 75 por ciento, aplicando los patrones del país, descendió del 15,1 por ciento en 1978-1982 al 2,8 por ciento en 1986. Entre los factores que determinaron estos logros destacaron el compromiso político y el reconocimiento de que la alimentación y la nutrición son elementos indispensables del desarrollo humano. Indiscutiblemente, el entorno económico favorable facilitó también estos resultados, pero la eliminación del problema de la pobreza se consideró un requisito previo del desarrollo global.

3.63 El Plan de Acción para la Nutrición de Tailandia (1994) pone de manifiesto la preocupación por la persistencia de enfermedades debidas a carencia de micronutrientes, como los trastornos por falta de yodo entre niños de corta edad y mujeres en edad reproductiva de algunas zonas rurales y por falta de hierro en las zonas rurales de todo el país. El objetivo básico que se persigue con ahínco es fortalecer la integración multisectorial y adaptar los métodos tradicionales de planificación y presupuestación de programas. Se da prioridad a los programas nutricionales de carácter comunitario y al Plan de mitigación de la pobreza (que combina la creación de empleo rural, programas de producción agrícola, proyectos o actividades de desarrollo de las aldeas y el suministro de servicios básicos) para reducir las carencias de micronutrientes. Las políticas de desarrollo rural conceden gran importancia a las zonas con una alta concentración de pobreza y a la participación popular. Se fomentan la elaboración, conservación y distribución de alimentos como medios importantes para mejorar la seguridad alimentaria familiar. Se han iniciado programas para ofrecer protección a los consumidores y promover hábitos alimentarios apropiados. Se está prestando especial atención a los grupos más vulnerables, como los niños pequeños y los ancianos.

3.64 Otra cuestión igualmente preocupante para la seguridad alimentaria del país es el problema de la sostenibilidad, que ha salido a la luz como resultado del modo en que se consiguieron en el pasado los aumentos de la producción agrícola. La fuente principal de ese crecimiento, como ya se ha señalado, fue la ampliación de la superficie destinada a la agricultura, lograda mediante una deforestación en gran escala.

3.65 La cubierta forestal disminuyó del 60 por ciento de la superficie total de las tierras a comienzos de los años cincuenta a un 30 por ciento aproximadamente a finales de los ochenta. Los rendimientos, especialmente los del arroz que es el principal producto básico, siguen siendo muy inferiores a los de los competidores de Tailandia en los mercados internacionales. Por consiguiente, la diversificación, la sostenibilidad, la mitigación de la pobreza, el aumento de la productividad y el desarrollo desequilibrado son problemas que han de tenerse en cuenta si se quiere mejorar en el futuro la seguridad alimentaria.

Resumen de las políticas arroceras aplicadas en Tailandia¹⁸

3.66 Durante los años ochenta, el arroz representó el 40 por ciento del PIB agrícola y el 30 por ciento de las exportaciones agrícolas, así como dos tercios de las calorías en la dieta de Tailandia. De hecho, el 98 por ciento de los 4 millones de familias campesinas del país, que representaban el 55 por ciento de la población nacional y el 66 por ciento de la mano de obra, se dedicaban al cultivo del arroz. Por otra parte, el arroz era el más importante de los bienes salariales que determinaban el costo de la vida para los consumidores del país. Por consiguiente, las políticas de fijación de precios y comercialización del arroz tuvieron especial importancia antes de mediados de los años ochenta.

3.67 La característica más destacada de las políticas de esa época fue la aplicación de diversos impuestos implícitos y explícitos a las exportaciones de arroz. Los diferentes instrumentos utilizados para intervenir en los precios del arroz tuvieron en último extremo el efecto de reducir el precio para los productores. Esto tuvo a su vez consecuencias apreciables sobre los salarios reales en las zonas urbanas y sobre la dirección y magnitud de las transferencias intersectoriales. Las fábricas, los puntos de venta al por menor, la industria en general y los consumidores finales se beneficiaron directamente y en diversos grados del descenso de los precios del arroz, aunque el objetivo real de las políticas era estabilizar los precios internos, reduciendo en primer lugar los precios máximos. La tendencia de estas políticas a favor de los consumidores se hizo más acusada con la aplicación hasta mediados de los años setenta de un programa de ventas de arroz a bajo precio, financiado con impuestos sobre las exportaciones. El aumento de la producción de arroz se mantuvo gracias a la expansión de la superficie cultivada, a pesar de los fuertes gravámenes impuestos a los productores de arroz.

3.68 Al llegar a su límite la expansión de la superficie, la política arrocera se reorientó hacia el aumento de los precios al productor, sobre todo para fomentar la intensificación y promover el incremento del rendimiento. Sin embargo, las subvenciones a los productores resultaban costosas y eran en gran medida contraproducentes, porque se financiaban con impuestos sobre las exportaciones de arroz. Este hecho, unido a un menor recurso a los ingresos procedentes de los impuestos sobre las exportaciones de arroz y la debilitación de los mercados internacionales de este producto, dio lugar a una liberalización total de las exportaciones de arroz en 1986.

TÚNEZ¹⁹

3.69 La seguridad alimentaria en Túnez ha mejorado muy rápidamente desde comienzos de los años sesenta. La disponibilidad de alimentos per cápita ha aumentado de unas 2 000 calorías diarias en esa época hasta casi 3 500 calorías diarias en la actualidad (Cuadro 17). Este alto nivel de disponibildiad de alimentos se ha conseguido esencialmente mediante importaciones, que han sido necesarias como consecuencia de las graves limitaciones naturales con que se enfrenta la producción agrícola. La intervención del gobierno ha logrado que el aumento de la disponibilidad de alimentos se tradujera en una mejora de la seguridad alimentaria para la mayor parte de la población gracias al establecimiento de amplios sistemas de protección social a nivel familiar. Además, como resultado de las políticas para frenar el crecimiento de la población, Túnez es el primer país de Africa que ha conseguido unas tasas de crecimiento demográfico inferiores al 2 por ciento.

3.70 A raíz de la independencia del país, el sector público pasó a desempeñar una función de gradual importancia en la economía. A finales del decenio de 1980, los funcionarios públicos representaban un 25 por ciento aproximadamente de todos los asalariados; la parte correspondiente al sector público en el total de las inversiones fijas era casi del 60 por ciento y su contribución al valor añadido casi del 50 por ciento, mientras que el gasto de las empresas públicas era superior al 40 por ciento del PIB. Al mismo tiempo, el gasto del Estado en políticas sociales era mayor que en casi todos los países de ingresos medios. El resultado de ello es que actualmente la tasa de alfabetización se sitúa en el 65 por ciento, la esperanza de vida es de 68 años y la desigualdad de los ingresos ha disminuido, aunque persisten importantes disparidades regionales (Banco Mundial, 1995). Las estimaciones de la pobreza derivadas de encuestas sobre el gasto en consumo indican que su incidencia es en la actualidad bastante baja, ligeramente inferior al 7 por ciento de la población total, frente a un 22 por ciento en 1975.

3.71 La considerable reducción de la incidencia de la pobreza trajo consigo importantes mejoras en la situación de la seguridad alimentaria familiar, como lo indica el aumento del valor del IGSAF durante el período de 1961-1992. Asimismo, la insuficiencia de los alimentos es actualmente inferior al 1 por ciento (Figura 18). Durante ese mismo período, la disponibilidad media de alimentos per cápita aumentó de unas 2 000 calorías diarias a casi 3 500, lo que representó una tasa de crecimiento medio ligeramente mayor del 1,5 por ciento (Figura 17). El estado nutricional, tanto de los niños como de los adultos, ha mejorado también de forma gradual.

3.72 El aumento de las importaciones de alimentos, incluida la ayuda alimentaria, ha contribuido en gran medida a estos logros. La parte correspondiente a las importaciones en la disponibilidad de alimentos para el consumo humano ha aumentado, como promedio, en un 1 por ciento al año durante el período examinado. Sin embargo, desde 1971 la ayuda alimentaria recibida ha representado como promedio un 8,5 por ciento (llegando hasta un 50 por ciento) de las disponibilidades de alimentos para el consumo humano. La ayuda alimentaria se suministró para compensar en parte los efectos de las sequías. La vulnerabilidad de Túnez a la sequía se debe principalmente a sus graves limitaciones de tierras y aguas. Se prevé que a finales de este siglo los recursos hídricos disponibles serán objeto de un aprovechamiento íntegro. Aunque sólo el 6 por ciento de las tierras de labranza reciben riego, la agricultura de regadío representa el 30 por ciento de la producción sectorial. Por otra parte, la degradación del suelo afecta al 60 por ciento de los recursos de tierras aprovechables del país y ocasiona cada año la pérdida permanente de un 0,5 por ciento de las tierras agrícolas (Banco Mundial, 1995).

3.73 Se están haciendo ulteriores intentos por mejorar la seguridad alimentaria familiar y diversificar la alimentación, que incluyen la redefinición de la política agrícola para satisfacer las necesidades de alimentos locales de la población y reducir el consumo de alimentos importados. Se considera que el fomento de la industria alimentaria es un medio esencial para crear empleo y producir alimentos de gran aceptación. Se han iniciado actividades para mejorar la comercialización, distribución y control de calidad de alimentos. Se presta especial atención a la educación nutricional como medio para influir en el consumo. Paralelamente, se están llevando a cabo intervenciones integradas a nivel local (por ejemplo para ofrecer protección social y aliviar la pobreza) con el fin de prestar ayuda a los grupos vulnerables de la población. También se están elaborando programas para mitigar los efectos de las catástrofes naturales (como la sequía).

Compatibilidad entre el ajuste estructural y las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria²⁰

3.74 A mediados de los años ochenta, la amplia participación del sector público en la actividad económica había ocasionado la aparición de desequilibrios bastante acusados en las cuentas internas y externas, la reavivación de las tendencias inflacionarias y una desaceleración del crecimiento económico. Las políticas de estabilización y ajuste estructural adoptadas a partir de 1986 estaban concebidas para corregir esos desequilibrios insostenibles mediante la reducción del gasto público y la demanda. La privatización y liquidación de las empresas públicas, las reformas bancarias y la liberalización del comercio internacional y de los mercados internos permitieron alcanzar un grado notable de estabilidad macroeconómica, una reducción de la inflación a niveles similares a los registrados en los países de la Unión Europea y un aumento de la tasa de crecimiento del PIB per cápita de un promedio anual del 1,2 por ciento en el período de 1981-1986 al 2,4 por ciento en el período de 1987-1994.

3.75 El cambio en la orientación de las políticas se reflejó también en la agricultura. Las subvenciones a los fertilizantes, piensos, plaguicidas y herbicidas, semillas, riego y servicios mecanizados se han reducido considerablemente desde 1989. Aunque la Caisse Générale de Compensation (CGS), organismo creado en 1971 para sostener los precios de los alimentos tanto para los consumidores como para los productores sigue funcionando, su déficit, que había contribuido a la crisis financiera de mediados de los años ochenta, está ahora bajo control. Por otra parte, se ha producido un cambio notable en la estructura del apoyo ofrecido por la CGS, destinándose una cantidad relativamente mayor de recursos al sostenimiento del consumo de cereales. También se han elaborado programas de lucha contra la pobreza orientados a las personas vulnerables, que utilizan los centros de maternidad y salud, los comedores escolares, los centros regionales de empleo para la juventud rural, etc. ya existentes. Túnez es uno de los pocos países de Africa que ha establecido sistemas de protección social paralelamente a los programas de ajuste estructural. Por lo que repecta a los productores, se han liberalizado por completo los precios de algunos productos, como la carne de aves de corral y de bovino, mientras que los mercados de trigo, aceite de oliva, azúcar, té, café y leche reconstituida siguen estando controlados por organismos paraestatales.

3.76 La constante presencia del gobierno en el sector alimentario y el importante cambio en las prioridades normativas parecen ser los principales factores que explican la tendencia positiva de la disponibilidad de alimentos y la seguridad alimentaria en Túnez. No obstante, la extremada inestabilidad de la producción agrícola²¹ es aún un motivo de preocupación, y seguirá siéndolo en el futuro mientras persistan las limitaciones de tierras y aguas. En consecuencia, la diversificación (no sólo en el sector agrícola, sino también en el conjunto de la economía) será crucial para el futuro de la seguridad alimentaria en Túnez.

TURQUÍA²²

3.77 Turquía es un país en desarrollo que ha mantenido un nivel relativamente alto de disponibilidad de alimentos y seguridad alimentaria desde los años sesenta. Muchas de las mejoras en este ámbito tuvieron lugar antes de esa fecha, gracias a la amplia intervención del sector público en todos los aspectos de las operaciones en los mercados agrícolas más importantes. En la actualidad, los problemas de seguridad alimentaria están más relacionados con la consecución de una alimentación equilibrada desde el punto de vista nutricional que con el aumento o mantenimiento de la disponibilidad de energía. Sin embargo, a pesar de la intensificación de los esfuerzos por liberalizar los mercados agrícolas, la intervención del sector público sigue siendo importante, por lo que el presupuesto y los niveles generales de los precios se ven sometidos a fuertes tensiones.

3.78 Turquía inició muy pronto sus tentativas de industrialización. Es habitual comparar la modernización de Turquía con la de Japón, ya que los esfuerzos conscientes por alcanzar ese objetivo comenzaron más o menos en la misma época en ambos países. Sin embargo, la base de recursos naturales de Turquía era bastante amplia y ya en las fases iniciales del proceso de industrialización se optó por una vía de desarrollo que implicaba la persecución del objetivo de la autosuficiencia agrícola y la sustitución de las importaciones, en lugar de un desarrollo económico basado en la exportación. Aunque lo que se buscaba con la autosuficiencia en el sector agrícola era la seguridad desde el punto de vista estratégico, esta autosuficiencia proporcionó también una buena base para la industrialización. De hecho, las primeras fábricas creadas a principios de la época republicana eran de carácter agroindustrial.

3.79 El impulso hacia la autosuficiencia agrícola se puso en marcha con el apoyo a los precios del trigo, que era el principal cultivo básico, ya a comienzos de la Gran Depresión, en los primeros años del decenio de 1930. El programa de apoyo se amplió posteriormente a más de 20 cultivos. El consiguiente aumento de la producción agrícola, que ascendió como promedio a más de un 3,5 por ciento anual, fue muy superior al crecimiento demográfico y se basó primero en la ampliación de la superficie cultivada y más tarde en la mejora del rendimiento. Aunque el crecimiento de la producción de alimentos per cápita para el período de 1961-1992 (menos del 0,5 por ciento como promedio) fue modesto, la disponibilidad de alimentos para el consumo humano, que era ya muy alta (más de 2 800 calorías per cápita) a principios del período, siguió subiendo hasta llegar a unas 3 400 calorías en 1992 (Figura 19).

3.80 La evolución de la seguridad alimentaria familiar ha sido paralela a la de los suministros, ya que Turquía ha figurado de modo sistemático entre los países con un alto nivel de seguridad alimentaria durante los últimos veinticinco años (Figura 20). Gracias a la conclusión del importante proyecto de riego para la región sudoriental del país, no es probable que se enfrente en el futuro a problemas importantes de inseguridad alimentaria.

3.81 Aunque las hojas de balance de alimentos indican una disponibilidad de alimentos satisfactoria a nivel global, las desigualdades en la distribución por grupos socioeconómicos, edades y sexos, los hábitos alimentarios inadecuados y la calidad deficiente de los alimentos a causa de la contaminación siguen siendo un problema en muchas zonas. La prevalencia de la malnutrición ha disminuido en los diez últimos años, pero es todavía elevada en algunas pequeñas zonas del país, extremadamente pobres. Persisten las carencias de micronutrientes, en particular hierro, calcio y riboflavina, atribuidas a una ingesta insuficiente de leche y productos lácteos, carne y productos cárnicos y huevos. Se han emprendido iniciativas para aumentar la protección de los consumidores reforzando la legislación alimentaria, aplicando programas de control y ofreciendo información adecuada a los consumidores. Se está fomentando el enriquecimiento de los alimentos con arreglo a las necesidades locales. Se estima que la mejora de los sistemas de distribución de alimentos, y en particular los que se venden en la vía pública, es uno de los medios para facilitar el acceso a una alimentación sana y diversificada. El uso sostenible de los recursos naturales, mediante prácticas agrícolas más apropiadas, se considera una condición previa para garantizar en el futuro la segurdiad alimentaria. Se han establecido zonas de desarrollo prioritario para promover el desarrollo autosostenido en las regiones desfavorecidas. Se ha prestado especial atención a la prevención de catástrofes tanto naturales como de origen humano.

3.82 Turquía ha suministrado alimentos de produción nacional a otros países en épocas de necesidad urgente y está aplicando una política cuyo objetivo es compartir con ellos su experiencia teórica y práctica y otros recursos. Turquía sigue apoyando los esfuerzos de los países con déficit de alimentos de Africa, el Cercano Oriente, los Balcanes y el Cáucaso para conseguir la seguridad alimentaria por medio de la capacitación, la educación y el aumento de su producción y su productividad.

Panorama general de las políticas de ayuda a la agricultura en Turquía

3.83 Para conseguir objetivos que van desde la estabilidad de los ingresos y los precios a la mejora de la balanza de pagos, pasando por el fomento de la producción y la satisfacción de la demanda, se ha recurrido en Turquía a todo tipo de medidas, como precios de sostenimiento de la producción, subvenciones de insumos y créditos, contingentes, aranceles aduaneros, impuestos, distribución de tierras, inversiones en infraestructura, servicios de extensión, etc. Cinco ministerios y unos 20 organismos semiautónomos, entre ellos empresas y monopolios estatales y uniones de cooperativas (de ventas, de crédito y mixtas) han participado en la formulación y aplicación de políticas de fijación de precios agrícolas. A principios del decenio de 1980, casi todos los principales productos agrícolas, con excepción de las frutas y hortalizas frescas, recibían algún tipo de apoyo público, que representaba más del 90 ciento del valor total de la producción agrícola. Asimismo, el gobierno producía, distribuía o fijaba los precios de casi todos los insumos modernos. A través de inversiones en infraestructura, proyectos de riego, fomento y conservación de tierras y servicios de extensión, se sigue proporcionando a la agricultura insumos gratuitos o a precios subvencionados.

3.84 Aunque estas medidas no obedecieron sólo a preocupaciones relacionadas con la seguridad alimentaria, es innegable que contribuyeron en un alto grado a su consecución. En concreto, gracias a esas medidas se han fomentado la adopción y el uso de nuevas tecnologías, mientras que también han aumentado la demanda de mano de obra agrícola, la productividad agrícola y los ingresos (Kasnakoglu, Akder y Gürkan, 1990). No obstante, estos logros han tenido un costo muy elevado. Los datos indican que en 1991-1993, el gasto público en agricultura a través de las medidas de sostenimiento de los precios representó un 35 por ciento aproximadamente del PIB agrícola, alcanzando un punto máximo de 8 900 millones de dólares EE.UU. en 1992 (FAO, 1996b). Los responsables de la formulación de polítcas reconocen la presión ejercida por esta intervención masiva sobre los recursos presupuestarios del gobierno y, posteriormente, sobre el nivel de los precios, por lo que se están haciendo esfuerzos para reducir el grado de intervención a fin de eliminar las perturbaciones del mercado y orientar mejor la ayuda hacia los grupos que más la necesitan.

ZIMBABWE

3.85 En Zimbabwe no se han registrado mejoras importantes en la disponibilidad media de alimentos y la seguridad alimentaria familiar en los últimos tres decenios, lo que sitúa al país entre los que pueden ser considerados vulnerables. La productividad del sector alimentario ha disminuido desde principios de los años setenta. Los desequilibrios económicos y financieros que se crearon a raíz de la plena independencia nacional en 1980 hicieron necesaria la aplicación de un programa de ajuste estructural a principios del decenio de 1990. Aunque el país se enfrentó a dos graves sequías durante el mismo período (1991-1992 y 1994-1995), estas crisis se resolvieron sin que se produjera una situación de hambre y malnutrición en gran escala, gracias a la ayuda de la comunidad internacional y a una coordinación notable de las actividades con otros países de la subregión del Africa austral. Por otra parte, los cambios estructurales introducidos a partir de 1993 en la comercialización del maíz, principal cultivo alimentario, eliminaron algunas de las limitaciones de los mercados. También se tradujeron en una considerable mejora de la situación de la seguridad alimentaria de los grupos más vulnerables de la población, al reducir el precio del cultivo alimentario básico.

3.86 Zimbabwe adquirió la plena independencia en 1980. El nuevo gobierno, limitado por las condiciones impuestas en la Constitución de Lancaster House, en virtud de la cual se había concedido la independencia al país, y por la necesidad de consolidar su base política, no modificó inmediatamente las políticas agrícolas aplicadas por la administración de la minoría blanca en los años anteriores. Durante los primeros años de independencia, el Gobierno dedicó buena parte de sus recursos y esfuerzos al crecimiento de la producción agrícola en las zonas comunitarias existentes (las antiguas reservas nativas). En los cinco primeros años se incrementaron las facilidades de crédito, los servicios de extensión, los programas para la agricultura y las oportunidades de comercialización (en particular el número de almacenes). Como resultado de ello, entre 1980 y 1985 la contribución de las zonas comunitarias a la producción de maíz comercializada en el país aumentó del 7 al 50 por ciento, aunque no se registró una mejora perceptible de las tendencias subyacentes en la producción per cápita. En 1985, los agricultores comunitarios producían y vendían más algodón que las grandes explotaciones agrícolas.

3.87 A partir de 1985, el partido dirigente adquirió mayor dominio e introdujo algunas de las políticas socialistas que había preconizado en la época anterior a la independencia. El gobierno intervino los precios del maíz y se establecieron subvenciones. La Junta de Comercialización de Cereales (GMB) controlaba rigurosamente la compra de maíz, siendo mínima la función desempeñada por los comerciantes privados. Aunque se suministraron más insumos a las zonas rurales comunitarias y remotas, se impusieron graves restricciones a la comercialización del maíz, el cual no podía ser trasladado a zonas comunitarias que no fueran contiguas ni comercializado en ellas. El maíz blanco, en particular, no podía cruzar las fronteras comerciales y comunitarias. Sólo la GMB podía vender maíz a precios oficiales subvencionados. Esto limitaba el desplazamiento de los excedentes de cereales a las zonas deficitarias, por lo que a menudo el maíz debía recorrer una distancia considerable desde el punto de compra hasta el lugar de almacenamiento antes de ser transformado en harina superrefinada en una de las cuatro grandes empresas elaboradoras. Estas empresas suministraban casi toda la harina de maíz disponible a escala comercial tanto a las zonas urbanas como a las rurales. El objetivo de la intervención del gobierno en el mercado de los cereales era garantizar un suministro constante de harina de maíz a las zonas urbanas a unos precios que pudieran ser controlados y, en caso necesario, subvencionados. Un sistema de esta índole implicaba el transporte del maíz vendido por los agricultores comunitarios a las zonas urbanas para ser elaborado, y su transporte de vuelta a las zonas rurales para ser vendido de nuevo. Este tipo de organización de la comercialización demostró ser sumamente ineficaz.

3.88 En la Figura 21 pueden observarse los resultados de estas políticas. Durante la mayor parte del período de 1961-1992, Zimbabwe fue capaz de producir más alimentos de los que se consumían en el país. A pesar de ello, la disponibilidad media de energía y la situación de la seguridad alimentaria familiar (Figura 22) no fueron muy notables ni mejoraron significativamente en el curso del período. La disponibilidad media de alimentos se ha mantenido en torno a 2 100 calorías diarias per cápita y el nivel de la seguridad alimentaria familiar en el país ha sido bajo durante gran parte de ese período. Pese a las amplias oscilaciones, la producción de alimentos per cápita registró un importante crecimiento, de un 2,5 por ciento al año aproximadamente, entre 1961 y 1974. Sin embargo, desde entonces, y hasta 1992, la producción de alimentos per cápita ha disminuido como promedio en un 4 por ciento al año, con la excepción de algunos aumentos de breve duración. Este descenso se acentuó como consecuencia de la sequía de 1991/92.

Mejora de la seguridad alimentaria familiar mediante la reforma del mercado²³

3.89 A principios de los años noventa, el Gobierno de Zimbabwe reconoció que la economía presentaba graves desequilibrios. Durante cierto número de años, Zimbabwe había importado más de lo que había exportado, y había acumulado una importante deuda externa. El constante endeudamiento era necesario para financiar los déficit del sector público. Unos déficit fiscales de un 10 por ciento aproximadamente de los ingresos nacionales impedían la afluencia de inversiones privadas y creaban presiones inflacionarias. Durante el primer decenio que siguió a la independencia, la economía se estancó de hecho, permaneciendo invariados los ingresos reales per cápita.

3.90 En octubre de 1990 se anunció el inicio del programa económico de ajuste estructural (PEAE). Las medidas adoptadas fueron similares a las aplicadas en otros países: liberalización de la economía, reducción del déficit fiscal, reducción y restructuración del personal del sector público y creación de las condiciones para atraer inversiones extranjeras. Los recortes del gasto público causaron penalidades, especialmente para los pobres. Con el fin de abordar este problema, el gobierno estableció en noviembre de 1991 el Programa sobre las dimensiones sociales del ajuste, inspirado en el Fondo de Desarrollo Social²⁴.

3.91 La suavización de las restricciones, en particular las relativas a la comercialización del maíz, tuvo efectos positivos importantes sobre la seguridad alimentaria familiar. Las subvenciones a la harina de maíz antes del PEAE se limitaban exclusivamente a la harina refinada producida por las grandes empresas, las cuales consideraban que la harina de maíz integral no refinada, ampliamente consumida en las zonas rurales y fabricada de encargo con el maíz producido por los propios agricultores, era un producto ordinario del que había poca demanda. En consecuencia, no producían harina integral.

3.92 Cuando se pusieron a disposición de los consumidores suministros de cereales, pequeñas fábricas que trabajaban por encargo empezaron a producir harina integral. Por ejemplo, en 1991 pequeñas fábricas de Harare elaboraron el 8 por ciento de las necesidades de harina de maíz de la ciudad (Jayne et al., 1991), mientras que, antes de la aplicación del PEAE, los pequeños fabricantes que trabajaban por encargo y los consumidores urbanos tenían dificultades para procurarse las cantidades de maíz necesarias para la producción de harina integral a causa de las políticas restrictivas. La harina de maíz integral deja unos márgenes brutos notablemente menores que la harina refinada²⁵.

3.93 Las investigaciones llevadas a cabo antes de la liberalización del mercado alimentario predecían que la eliminación de los controles sobre el transporte de maíz a las zonas urbanas mejoraría considerablemente el acceso de los pequeños fabricantes y las familias urbanas de bajos ingresos a este producto. Datos de encuestas realizadas entre familias indicaban también que la demanda de harina integral era mucho mayor que el consumo efectivo, debido a las políticas vigentes que restringían el acceso de los consumidores al maíz. Teniendo en cuenta estos resultados, el Ministerio de Agricultura preconizó la eliminación de los controles sobre el transporte de maíz desde las pequeñas explotaciones a las zonas urbanas en junio de 1993. Por esa misma época, se suprimió la subvención a la harina refinada, que costaba al gobierno el equivalente anual del 2 por ciento del PIB. El precio de la harina refinada sin la subvención aumentó rápidamente en un 53 por ciento.

3.94 Los consumidores urbanos fueron exhortados públicamente a que evitaran los efectos de la supresión de las subvenciones comprando el maíz en grano y llevándolo a las pequeñas fábricas locales para que lo transformaran en harina integral. Estudios realizados después de las reformas revelaron que: primero, en un plazo de dos años, la proporción de harina de maíz adquirida a través de canales de distribución no estructurados había aumentado vertiginosamente, pasando del 8 al 50 por ciento aproximadamente; segundo, las reformas del mercado permitieron a las familias urbanas comprar harina de maíz al 60-70 por ciento del costo de la harina de maíz fabricada por las grandes empresas; y tercero, el ahorro para los consumidores equivalía al 7-13 por ciento de los ingresos medios familiares entre el quintilo de ingresos más bajos de la capital, Harare (Rubey, 1995; Jayne et al., 1995). Las autoridades competentes y el público en general consideran que estas reformas del mercado de maíz son uno de los aspectos más satisfactorios del programa de ajuste estructural aplicado en Zimbabwe.

LA SEQUÍA EN EL AFRICA AUSTRAL

3.95 El Africa austral sufre periódicamente los efectos de las sequías, las más recientes de las cuales datan de 1991/92 y 1994/95. Sin embargo, la sequía de 1991/92, que tuvo consecuencias devastadoras para la producción agrícola de la subregión y elevó las necesidades de importación a un nivel sin precedente será recordada probablemente como la más grave de los últimos decenios. Como resultado de esta catástrofe, la producción global de cereales de la subregión se redujo a menos del 50 por ciento de la cosecha normal. Las necesidades de importación de cereales de la subregión se duplicaron con creces y unos 18 millones de personas se vieron enfrentadas al espectro de la inanición. Por suerte, gracias a un sistema de alerta eficiente, a la rápida coordinación regional y al apoyo internacional fue posible evitar la escasez generalizada de alimentos y la amenaza del hambre.

Evolución de la crisis de 1991/92

3.96 La estación de las lluvias de 1991/92 comenzó puntualmente en varios países de la subregión (en octubre de 1991), pero las precipitaciones posteriores fueron inferiores a la media, lo que ocasionó un fuerte retraso en el desarrollo de los cultivos, especialmente en Sudáfrica, Zimbabwe y zonas del centro y el sur de Mozambique. Hasta principios de enero de 1992, las condiciones de los cultivos fueron satisfactorias en Angola, Malawi, Namibia, la República Unida de Tanzanía y Zambia, y normales en otras partes. No obstante, las condiciones prolongadas de tiempo cálido y seco en enero y febrero, durante las fases cruciales de la polinización, afectaron gravemente al crecimiento de los cultivos en toda la subregión, con la excepción de Angola y la República Unida de Tanzanía, causando pérdidas generalizadas de las cosechas o reduciendo fuertemente su rendimiento potencial. Si bien las lluvias registradas en marzo llegaron demasiado tarde para salvar los cultivos en la mayoría de los países, en algunos de ellos beneficiaron a los pastos y limitaron los efectos de la sequía en el sector ganadero, pero en casi todas las zonas los cultivos alimentarios y el ganado habían sufrido ya daños irreversibles.

3.97 En diciembre de 1991, el sistema de alarma de la región, que recibe apoyo de la FAO, había detectado ya señales de que se estaban creando las condiciones para la sequía. A finales de febrero de 1992, se confirmó que la situación era crítica. Además de la grave escasez de alimentos, la sequía representaba un peligro para los suministros de agua, ya reducidos, el sector ganadero y el bienestar general de la población.

3.98 Mozambique fue el país más gravemente afectado, dado que la sequía agudizó los efectos negativos de varios años de guerra civil sobre la producción de alimentos. La pérdida casi total de las cosechas en muchas zonas del país se tradujo en desplazamientos en gran escala de personas afectadas por la sequía y desplazadas por la guerra, en busca de alimentos y agua, mientras que unos tres millones de personas quedaron expuestas al hambre. La escasez de alimentos creada por la sequía se vio agudizada por el bajo nivel de las existencias de cereales en la subregión. La mayor parte de los déficit de cereales secundarios de los países de la subregión se han cubierto tradicionalmente con exportaciones de Sudáfrica y Zimbabwe y, en una medida muy inferior, de Malawi, Zambia y Tanzanía. Sin embargo, tras las mediocres cosechas de 1991, Sudáfrica y Zimbabwe habían agotado sus existencias de maíz, y además se habían visto afectados también por la sequía. El resultado fue que estos países exportadores se enfrentaron a la perspectiva de tener que importar cantidades apreciables de maíz en 1992/93. Las cosechas fueron algo mejores en Tanzanía, pero este país no disponía de excedentes para la exportación.

Medidas adoptadas y resultados obtenidos: la sequía de 1991/92

3.99 A raíz de las primeras señales de alerta sobre la inminente sequía, varias misiones conjuntas de la FAO y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de evaluación de las cosechas y los suministros alimentarios visitaron la región en marzo/abril de 1992, cuando los cultivos estaban llegando a su madurez. Estas misiones, en cooperación con los gobiernos y la Comunidad para el Desarrollo del Africa Austral (SADC), examinaron los resultados de la cosecha de cereales de 1992 y evaluaron las necesidades de importación de cereales y de ayuda alimentaria para el ejercicio comercial de 1992/93. También llevaron a cabo una amplia evaluación logística de todos los principales puertos de la región, incluidos los de Sudáfrica.

3.100 Las misiones confirmaron que la sequía, la peor en varios decenios, había tenido efectos devastadores para los cultivos de casi todos los países de la región. Las necesidades globales de importación de cereales de los diez países de la SADC se estimaron en 6,1 millones de toneladas, frente a unos 2 millones de toneladas en un año normal. Además, se consideró que Sudáfrica (que en esa época no era miembro de la SADC) necesitaría importar 4,5 millones de toneladas de maíz y 1 millón de toneladas de trigo. Las necesidades totales de ayuda alimentaria, de 4 millones de toneladas, incluían 1,6 millones de toneladas en concepto de asistencia urgente, mientras que eran necesarias otras 232 000 toneladas de alimentos complementarios para programas de alimentación de grupos vulnerables.

3.101 Era evidente que la mayoría de los países afectados no estaban en condiciones de comprar en forma de importaciones comerciales el volumen sin precedente de alimentos que necesitaban para el período de 1992/93. Las misiones FAO/PMA llegaron a la conclusión de que sólo una iniciativa internacional de socorro en gran escala podía evitar una escasez generalizada de alimentos y una situación de hambre posteriormente. Dado que la atención internacional estaba centrada en el deterioro de la situación alimentaria en la ex Unión Soviética, Europa oriental y el Cuerno de Africa, hubo que realizar esfuerzos especiales a fin de movilizar la asistencia internacional necesaria para el Africa austral.

3.102 La consiguiente alerta especial lanzada por el Sistema Mundial de Información y Alerta de la FAO en abril de 1992 hizo que la comunidad de donantes cobrara conciencia de la gravedad de la sequía y sirvió de base para preparar un llamamiento unificado Naciones Unidas-SADC.

3.103 Los países de la SADC reaccionaron prestamente en abril de 1992 creando un grupo de acción regional para coordinar sus actividades de socorro, incluidos la compra, distribución y transporte de los alimentos importados. Se constituyeron seis grupos encargados de los servicios de transporte a través de puertos, ferrocarriles, carreteras y otros medios, con la participación del sector privado, cuya tarea era coordinar los esfuerzos para hacer llegar a la región el volumen masivo de importaciones destinadas a aliviar los efectos de la sequía. Además, se estableció un Centro regional de asesoramiento sobre logística, con la participación del PMA y financiación de varios donantes, para recoger y divulgar sistemáticamente información sobre todas las cuestiones relacionadas con las actividades portuarias y de transporte de la región y evitar congestiones de tráfico y otros problemas conexos.

3.104 La colaboración entre las Naciones Unidas y la SADC para evaluar las necesidades de ayuda alimentaria de emergencia y de ayuda no alimentaria y planificar las operaciones de entrega culminó en el Llamamiento unificado Naciones Unidas-SADC en favor del Africa austral, realizado en 1992. En estas iniciativas participaron también el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y diversas ONG.

3.105 El llamamiento logró sensibilizar a la opinión pública mundial sobre la difícil situación en que se encontraba la región. Se pidió asistencia internacional por un total de 4,1 millones de toneladas de ayuda alimentaria, incluidos 1,8 millones de ayuda alimentaria selectiva, y 2,3 millones de toneladas de ayuda alimentaria para programas. El llamamiento incluyó también 223 millones de dólares EE.UU. de ayuda no alimentaria para suministrar agua, asistencia sanitaria e insumos agropecuarios, así como asistencia para coordinar el transporte y la logística.

3.106 La respuesta de los donantes al llamamiento Naciones Unidas-SADC fue muy positiva, ya que las ofertas cubrieron el 82 por ciento de la ayuda alimentaria selectiva solicitada y el 89 por ciento de la ayuda alimentaria para programas. Las contribuciones para el transporte y la logística fueron más que suficientes, ya que se recibió el doble del volumen que habían pedido los países de la SADC, y muchos donantes, ONG e instituciones interesadas participaron activamente en las diversas actividades de socorro. En consecuencia, las tasas de entrega de los productos fueron en general satisfactorias, aunque se advirtió que el costo de la distribución habría podido reducirse si se hubieran organizado mejor las operaciones de planificación, programación y transporte.

3.107 La petición de ayuda no alimentaria para el suministro de agua, asistencia sanitaria e insumos agrícolas, así como para actividades de rehabilitación, fue acogida con menos interés, pero las iniciativas para movilizar recursos destinados a este tipo de ayuda se prolongaron hasta mucho después de 1992 y se recibieron fondos de varias fuentes bilaterales y multilaterales. Los préstamos en condiciones muy favorables de instituciones como el Banco Mundial permitieron a los países realizar importaciones de carácter comercial.

3.108 En general, la crisis ocasionada por la sequía en el Africa austral se resolvió y la amenaza del hambre se despejó gracias a la eficaz coordinación entre los países de la subregión y con el sistema de las Naciones Unidas, así como a la reacción muy positiva de los donantes.

Enseñanzas adquiridas: la sequía de 1994/95

3.109 Como resultado de la experiencia de la crisis de 1991/92, los efectos de la sequía de 1994/95 en el Africa austral fueron importantes pero mucho menos devastadores que los de la sequía anterior. La sequía tuvo consecuencias graves en Lesotho, donde se destruyó prácticamente toda la producción, y serias en Sudáfrica, Zambia y Zimbabwe, tanto desde el punto de vista del déficit de producción interna de alimentos como de las pérdidas de exportaciones. Otros países sufrieron también en diversos grados los efectos de la sequía.

3.110 Diversos factores favorables contribuyeron a amortiguar las consecuencias de la sequía de 1994/95 para la situación de los suministros alimentarios en los países de la subregión.

3.111 Las alertas especiales del Sistema Mundial de Información y Alerta de la FAO en diciembre de 1994 y enero de 1995 dieron a conocer la crisis a la comunidad mundial. Estas alertas fueron seguidas de una serie de misiones conjuntas FAO/PMA de evaluación de las cosechas y los suministros alimentarios, en cooperación con los gobiernos y la SADC, que visitaron la subregión durante marzo y abril de 1995. Estas misiones confirmaron las advertencias anteriores y facilitaron estimaciones cuantitativas de las necesidades de alimentos de la subregión.

3.112 Los gobiernos de los países afectados y la comunidad internacional prestaron atención a estas señales de alerta sobre el inminente déficit de alimentos y elaboraron planes oportunos y adecuados para afrontar la situación. Las grandes existencias remanentes de la cosecha excepcional del año anterior que tenían en su poder las juntas nacionales de comercialización, los agricultores y los sectores comerciales de varios países, en particular Sudáfrica y Zimbabwe, constituyeron un amortiguador eficaz entre la recolección y la llegada de las importaciones.

3.113 La FAO y el PMA tomaron la iniciativa de anticipar la aprobación de las operaciones de emergencia para los países gravemente afectados con el fin de evitar probables retrasos en la movilización de la asistencia de socorro. Los países de la subregión adoptaron diversas medidas para prevenir las pérdidas causadas a los cultivos por plagas y enfermedades.

3.114 En junio de 1995, la SADC hizo un llamamiento internacional a los donantes para combatir la grave sequía en ciertas partes del Africa austral y superar la escasez de alimentos prevista en sus países miembros. Varios donantes respondieron generosamente a esta petición de asistencia. Los donantes, en colaboración con los gobiernos, organismos de las Naciones Unidas, ONG y otras partes interesadas a nivel local, adoptaron una variedad de medidas en toda la región para ayudar en particular a los grupos vulnerables, algunos de los cuales todavía no se habían recuperado plenamente de los efectos de la sequía de 1992.

3.115 Desde la crisis de la sequía de 1991/92, se han registrado también en la subregión diversos cambios institucionales y económicos positivos. Sudáfrica entró a formar parte de la SADC en 1994. Angola y Mozambique consiguieron la paz y varios países han instaurado políticas de mercado más liberales. Estos acontecimientos están contribuyendo a una firme recuperación de la producción de alimentos y facilitando notablemente la comercialización y el comercio en la subregión.

4. Conclusiones

4.1 En esta breve colección de estudios monográficos se exponen los diversos modos en que una variedad de países con diferentes estructuras económicas y sociales, patrimonios de recursos naturales y sociales y orientaciones políticas han conseguido resolver algunos de los problemas que plantea la inseguridad alimentaria nacional y familiar. Estos ejemplos ilustran la contribución del entorno normativo a la configuración de los procesos económicos y sociales que, en definitiva, determinan la situación de la seguridad alimentaria de la población de cualquier país. Pese a la diversidad de las políticas concretas aplicadas en diferentes países y en diferentes épocas, es evidente que las medidas para garantizar la seguridad alimentaria a la población vulnerable implican siempre una compensación entre ventajas e inconvenientes. Además, en última instancia, la multitud de objetivos que han de perseguir las políticas en cualquier contexto deben ser viables desde el punto de vista político, social y económico si se quiere que tengan posibilidades de éxito.

4.2 Sin embargo, en cualquier período son los obstáculos que los encargados de formular políticas en un país consideran insoslayables los que tienden a determinar la orientación y el carácter de las políticas aplicadas. Para casi todos los países que se examinan en el presente documento, el decenio de 1980 fue un período en que los obstáculos financieros y económicos condicionaron el programa de las políticas. Algunos de estos países, como China, Turquía e Indonesia, que han concedido siempre gran importancia a las medidas encaminadas a aumentar la productividad en los sectores agrícola y alimentario, promoviendo la investigación, la extensión y la adopción de nuevas tecnologías de producción, han mejorado considerablemente la situación de su seguridad alimentaria. No obstante, ha habido otros, como Tailandia, Túnez y Costa Rica, donde el camino hacia el fortalecimiento de la seguridad alimentaria ha implicado la adopción de medidas directamente orientadas a la población vulnerable. Y por último otros países, aun siendo relativamente más vulnerables que los ya mencionados, como por ejemplo Mozambique, Zimbabwe y Burkina Faso, han sido capaces de aliviar las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria de los grupos vulnerables, en particular, eliminando algunas de las políticas que se oponían a un funcionamiento más libre de los mercados alimentarios.

4.3 En términos generales, entre principios del decenio de 1960 y el de 1990, casi todos los países examinados en el presente estudio tuvieron que afrontar en algún momento desequilibrios financieros y macroeconómicos que pusieron en peligro la sostenibilidad de su gasto público y afectaron a sus resultados económicos. En algunos de ellos, la fuerte protección concedida a los productores agrícolas y/o a los consumidores de alimentos contribuyó de manera considerable a la aparición de esos desequilibrios. Las experiencias relativas a la aplicación de programas de ajuste estructural y liberalización económica para corregir esos desequilibrios parecen haber sido contradictorias. En la medida en que estas políticas reducen el apoyo prestado a los productores y consumidores vulnerables, es probable que sus efectos iniciales sobre la seguridad alimentaria sean negativos. Sin embargo, el aumento de la eficiencia económica puede tener más adelante efectos beneficiosos sobre la seguridad alimentaria en general. Las experiencias de Burkina Faso, Costa Rica, Ecuador, Mozambique, Túnez y Zimbabwe antes descritas indican que programas de ese tipo han mejorado realmente la seguridad alimentaria. Además, cuando se complementan con políticas apropiadas que ofrecen sistemas de protección a las personas vulnerables, las mejoras tienden a ser más apreciables. De hecho, las políticas destinadas a la población vulnerable, como los programas de alimentos por trabajo en la India, tienden a reducir también las distorsiones y los desequilibrios.

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Notas

¹ Acuerdo de Cooperación FAO/PNUD, septiembre de 1994.

2 En esta sección se ofrece una versión corregida y resumida de un estudio de la FAO (FAO, 1996c).

³ Hay que señalar que la vulnerabilidad no es uniforme en todo el país. Según datos del Instituto Internacional de Investigación de Cultivos para las Zonas Tropicales Semiáridas (ICRISAT), recogidos en 1985 (que fue un año bueno), en la populosa meseta central, zona de carácter agrícola pero degradada, el suministro diario de calorías per cápita (2 000) era menor, como promedio, que en la región meridional del Sahel, propensa a la sequía y dedicada a la ganadería (3 200). Además, la variabilidad, y por consiguiente la vulnerabilidad, era mayor en la meseta central. Diez años más tarde, datos del CEDRES basados en una comparación entre esta zona y la región sudanoguineana, más productiva, confirmaron esta disparidad. El promedio anual del consumo de calorías de la zona guineana (2 900) era superior al de la meseta central (2 500). En general, los datos indican un mayor acceso a los suministros de energía, pero no discrepan de los datos nacionales, y subrayan la necesidad de tener en cuenta los factores tanto regionales como estacionales al formular programas de seguridad alimentaria.

⁴ El período examinado en este estudio (1961-1991) es anterior a la firma, en 1991, de un programa de ajuste con el Fondo Monetario Internacional/Banco Mundial, por lo que no se se han tenido en cuenta los posibles efectos del nuevo entorno macroeconómico sobre la seguridad alimentaria. Asimismo, el gobierno ha emprendido recientemente (1993) programas concretos de seguridad alimentaria para reducir la pobreza en determinadas zonas rurales, con apoyo del Banco Mundial. Las actividades encaminadas a generar ingresos se dirigen sobre todo a las mujeres, en el supuesto de que los ingresos que controlan servirán para aumentar la seguridad alimentaria en mayor medida que los ingresos controlados por los hombres. Sin embargo, es demasiado pronto para evaluar los efectos netos de estos programas.

⁵ En esta sección se ofrece una versión corregida y resumida del estudio de Lin (1995).

⁶ Dada la dificultad de supervisar el trabajo agrícola en equipo, el éxito de una colectividad agrícola depende de la disciplina que se imponga, la cual sólo puede mantenerse si la formación del equipo es voluntaria. Antes del movimiento de las comunas en otoño de 1958, la participación de los agricultores en las colectividades agrícolas era voluntaria, pero una vez iniciado se hizo obligatoria. El resultado fue que el contrato autoimpuesto no pudo mantenerse y la productividad agrícola sufrió una caída vertical (Lin, 1990, 1993, 1995).

⁷ En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida del estudio de la FAO (FAO, 1995c).

⁸ Un aspecto interesante de las importaciones de alimentos en Costa Rica es la importancia de la ayuda alimentaria. Durante el período comprendido entre 1971 y 1991, la ayuda alimentaria en cereales constituyó más de un cuarto de las importaciones de alimentos expresadas en su equivalente en calorías. Aunque esta proporción ha disminuido recientemente (1990-1992) a un 23 por ciento, la ayuda alimentaria en cereales representa todavía un 6 por ciento de la disponibilidad de alimentos per cápita para el consumo humano.

⁹ En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1995d).

¹⁰ En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1995h).

¹¹ En esta sección se ofrece un resumen muy esquemático de las conclusiones del estudio de Drèze y Sen (1989).

¹² En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1995i).

¹³ Texto basado en el estudio del Banco Mundial (1992).

¹⁴ Esta sección se basa en un estudio de la FAO (FAO, 1996e).

¹⁵ Es importante señalar que antes de finales de los años ochenta no existían en Mozambique mercados privados libres . Tanto bajo el régimen colonial como bajo el FRELIMO (Frente de Liberación de Mozambique), el comercio privado estuvo sometido a un fuerte control, que incluía el mantenimiento de precios fijos en todos los niveles del sistema.

¹⁶ En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO,1995g).

¹⁷ Hay que señalar que el acusado aumento de la producción de yuca para uso industrial y para pienso contribuyó también a la evidente disparidad entre la disponibilidad de alimentos para todos los usos y para consumo humano.

¹⁸ Para preparar esta sección se ha hecho amplio uso de los estudios del Banco Mundial (1984) y de Siamwalla y Setboonsarng (1992).

¹⁹ En esta sección se ofrece una versión muy corregida y resumida de un estudio de la FAO (FAO, 1995b).

²⁰ Esta sección se basa en los estudios del Banco Mundial (1995) y de Khaldi y Naili (1995).

²¹ El coeficiente de variación de la producción de alimentos per cápita en Túnez, expresada en equivalente de energía, es de un 30 por ciento aproximadamente. Entre los países incluidos en el presente estudio, el coeficiente más alto que viene a continuación corresponde a Turquía, con un 7,5 por ciento. El coeficiente de variación es la relación entre la estimación de la desviación típica de la producción de alimentos per cápita en torno a una línea tendencial compleja y su media para el período de 1961-1992.

²² En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1996c).

23 En esta sección se ofrece una versión resumida y corregida del estudio de Jayne et al. (1995).

²⁴ Es de lamentar que el país haya sufrido dos graves sequías desde la introducción del PEAE. Aunque la respuesta a las primeras advertencias de la sequía fue tardía en ambos casos, el país logró aplicar varios programas de ayuda alimentaria que evitaron sufrimientos e inanición a la población, gracias en gran medida al sistema de almacenamiento de cereales de la Junta paraestatal de comercialización. Sin embargo, ha sido difícil distinguir entre los efectos del PEAE y los de la sequía.

²⁵ Las cantidades limitadas de maíz de fuentes «oficiales» de que se disponía en las zonas urbanas para su elaboración por las pequeñas fábricas se complementaba con cantidades adicionales de maíz llevadas ilegalmente a esas zonas.