1.1 El mundo hace tan sólo un decenio está evolucionando de manera notable e imprevista; los cambios experimentados tienen consecuencias importantes para la seguridad alimentaria. Nuevos Estados, nuevos problemas y nuevas instituciones están alterando las formas de las relaciones internacionales en los órdenes político, económico y ambiental, aun cuando las antiguas, aunque atenuadas, subsistan de algún modo. Sin embargo, las nuevas tendencias son claras: la mayoría de los países buscan políticas económicas más orientadas hacia el mercado; desean una más amplia cooperación internacional y un desarrollo sostenible, junto con las estructuras políticas adecuadas para promoverlos y apoyarlos.
1.2 Los cambios en el contexto sociopolítico y económico se caracterizan por los elementos siguientes:
1.3 La búsqueda de nuevas políticas para dar forma a las instituciones contemporáneas tiene lugar paralelamente a un examen más amplio del papel básico de los gobiernos, que se reduce respecto al que tenía en el pasado. Ello se ha debido en parte a la necesidad de los propios gobiernos de aumentar la eficiencia de los recursos frente a unos déficit crecientes y en parte a las demandas de los contribuyentes, cuyos ingresos reales permanecen estancados y que culpan a los gobiernos de los insatisfactorios resultados económicos. Las relaciones internacionales cambiantes y una situación económica mundial profundamente alterada lanzan nuevos desafíos a la estabilidad nacional y mundial; mientras tanto, los problemas y los conflictos locales no se resuelven1. Todas estas cuestiones condicionan la seguridad alimentaria.
1.4 Seguridad alimentaria significa esencialmente que todas las personas tengan en todo momento acceso a alimentos sanos y nutritivos para mantener una vida sana y activa. Esta definición contiene tres dimensiones de la seguridad alimentaria, a saber, disponibilidad, acceso y estabilidad en los diversos niveles de la colectividad (mundial, nacional, familiar e individual). Dado este marco multidimensional, es obvio que el logro de la seguridad alimentaria universal a nivel individual, que supone su alcance en los niveles superiores, se ve dificultado o facilitado por una combinación de condiciones sociales, políticas y económicas. Y está claro que la influencia de esas condiciones sobre la seguridad alimentaria en un nivel de colectividad no se limita al estado de las condiciones en ese mismo nivel. Así por ejemplo, la capacidad para lograr la seguridad alimentaria en un país puede verse afectada por las condiciones (económicas, políticas, sociales, etc.) de otros países; a medida que la economía mundial avanza en la integración es más difícil que un país se aísle de las decisiones y acciones de otros. Al mismo tiempo, esa misma integración abre la posibilidad de repartir por el mundo los efectos de las insuficiencias de producción de un país, reduciendo así considerablemente el impacto negativo sobre la seguridad alimentaria de cualquier país.
1.5 En la medida en que afectan al sector agropecuario, los cambios mundiales, nacionales y locales en las relaciones y estructuras políticas y económicas de las naciones repercuten en la seguridad alimentaria. Primeramente, la producción y la distribución de los alimentos son cuestiones fundamentales en las economías nacionales y dan lugar a debates constantes sobre la reestructuración de los sistemas económicos y políticos.
1.6 En segundo lugar, la transformación de la tecnología agrícola vincula cada vez más el mercado de insumos a otros sectores de la economía, mientras que el comercio internacional une a los productores nacionales con los consumidores del mundo.
1.7 En tercer lugar, ningún otro sector tiene efectos tan amplios sobre la sostenibilidad del medio ambiente y los recursos naturales: la agricultura y la ganadería afectan a los bosques, los suelos, el agua y la pesca en el mundo entero.
1.8 Por último, la guerra y la paz, la hostilidad y la distensión, la confrontación y la cooperación en las relaciones políticas condicionan el medio ambiente mundial e influyen sobre la seguridad alimentaria. Un importante beneficio del final de la Guerra Fría debería haber sido el desarme, del cual podría haberse derivado un dividendo de paz, ya que cabía prever que los países de ingresos elevados redujeran en cierta medida sus gastos militares, siendo razonable esperar un aumento del desarrollo económico y la seguridad alimentaria. Lamentablemente, existen pocas pruebas de que este dividendo de paz, difícil de apresar, haya sido utilizado para promover un desarrollo sostenible y equitativo. Además, la proliferación de conflictos regionales y civiles en las regiones afectadas hace que las probabilidades de que aumenten los gastos militares sean mayores de las que disminuyan. Por otra parte, el final de la Guerra Fría ha reducido el incentivo para que los países desarrollados utilicen la asistencia económica con el fin de atraer al mundo en desarrollo hacia una determinada ideología.
1.9 El contexto político mundial influye sobre el nivel y el destino de los flujos de recursos, incluidos el comercio internacional de alimentos y la asistencia a la agricultura y a la producción de alimentos.
1.10 A nivel nacional, la política interna configura las prioridades de los gobiernos. Las decisiones finales sobre los objetivos a veces contrapuestos de desarrollo, estabilización, seguridad nacional y equidad social reflejan el poder respectivo de las varias facciones políticas de un país y la forma en que se llega a un consenso nacional. La responsabilidad primaria del nivel de seguridad alimentaria en cualquier país radica en las opciones políticas de sus autoridades. «Un mal gobierno engendra inseguridad alimentaria», notó acertadamente el representante de Uganda en el Consejo de la FAO en noviembre de 1994.
1.11 En el presente estudio se examina la forma en que las relaciones internacionales, las estructuras económicas, los sistemas políticos y los problemas mundiales se relacionan con la seguridad alimentaria. Tras considerar la situación política global desde la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, se analiza el contexto económico contemporáneo y la influencia que las tendencias liberalizadoras del mercado en las economías en transición y el ajuste estructural en los países en desarrollo e industriales están teniendo sobre la producción y el consumo de alimentos a nivel nacional. También se hace referencia a las repercusiones para la seguridad alimentaria de la recién concluida Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y de las tendencias mundiales hacia los bloques comerciales regionales, así como a problemas de recursos naturales y medio ambiente. Finalmente, se deducen las consecuencias en cuanto a las medidas propias para lograr la seguridad alimentaria y se apuntan previsiones de futuro.
2.1 Los dos decenios transcurridos desde la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 han traído transformaciones enormes en el escenario político mundial. A mediados del decenio de 1970, el fin de la guerra de Viet Nam contribuyó a atenuar las tensiones políticas en todo el mundo, y más especialmente entre las superpotencias y una avalancha de tratados en los años setenta redujo considerablemente las tensiones Este-Oeste en Europa.
2.2 Aunque había una amplia divergencia entre países y regiones, los años sesenta y setenta fueron un período positivo de crecimiento económico general para muchos países en desarrollo. Entre 1965 y 1973, el crecimiento económico en el mundo en desarrollo fue del 3,9 por ciento anual, lo que constituyó un récord histórico; esta cifra bajó al 2,9 por ciento en el período 1973-80 a causa en buena medida de las crisis del petróleo. En el período 1980-90, caracterizado por el problema de las deudas elevadas, se registró un rápido descenso de la tasa de crecimiento económico hasta el 1,2 por ciento.
2.3 Los años setenta presenciaron también la reafirmación del papel de los países en desarrollo en el escenario económico y político mundial. A raíz del embargo del petróleo en 1973 por la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y de las políticas de precios consiguientes, muchas naciones en desarrollo, en especial las poseedoras de petróleo, renovaron sus esfuerzos por reducir su dependencia política y económica con los países industrializados, por organizarse mejor y por ejercer más poder en la dirección de los asuntos mundiales. Los países ricos en petróleo intentaron también utilizar su poder económico recién descubierto para fijar las condiciones y formular las reglas relativas al comercio, la transferencia de tecnología y la asistencia extranjera. Las ideas de un Tercer Mundo unido, acariciadas por el primer ministro indio Nehru y otros líderes legendarios, ganaron terreno, lo mismo que el concepto de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) más justo, el no alineamiento y la autosuficiencia económica.
2.4 De las reuniones de países en desarrollo celebradas en Argel en 1973 y en Sri Lanka en 1976 surgieron varias iniciativas de acción común, que llevaron a la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) y a la Cooperación Económica entre Países en Desarrollo (CEPD). Pero para conseguir la seguridad alimentaria en la mayoría de los países en desarrollo y actualmente en las economías en transición serán necesarias importantes transformaciones sociales. La eliminación del hambre requiere la erradicación de la pobreza por medio de un crecimiento equitativo y sostenible, el cual exige a su vez cambios notables en las relaciones sociales, las estructuras de producción y las tecnologías. Es necesario que las decisiones a nivel macroeconómico y microeconómico que afectan a la acumulación, la producción y el consumo se ajusten al objetivo de la seguridad alimentaria. Esto sólo puede suceder si existe una voluntad política para efectuar una difícil elección económica y modificar las instituciones existentes o crear otras nuevas para alcanzar ese fin.
2.5 Antes del decenio de 1980, en una época de crecimiento económico rápido y casi universal, la estrategia de desarrollo se centró en la redistribución de los beneficios del crecimiento de manera que llegaran a las personas desfavorecidas. A mediados del decenio de 1970 apareció también un nuevo planteamiento del desarrollo, basado en estudios empíricos que demostraban la posibilidad de que las economías experimentasen un crecimiento rápido y alcanzasen al mismo tiempo una distribución más equitativa de los ingresos. Se dio una alta prioridad durante un tiempo a las consideraciones de equidad, así como a la satisfacción de las necesidades básicas en las economías en desarrollo. Pero en el decenio de 1980, el crecimiento negativo en muchos países, especialmente de América Latina y Africa, dejó poco espacio para la redistribución. Por consiguiente, la reciente insistencia por los mercados libres, la liberalización del comercio y la reducción al mínimo de la intervención gubernamental lleva consigo la esperanza de que estos planteamientos reanimen y estimulen de algún modo el crecimiento económico. Lamentablemente, no se dispone todavía de datos que confirmen esta esperanza, con la consiguiente mejora de la seguridad alimentaria, y mientras tanto el énfasis puesto en la redistribución parece haberse desvanecido.
2.6 La idea de un mundo en desarrollo seguro de sí mismo y unido, capaz de resistir la intervención externa por cualquiera de los dos bloques políticos dominantes de entonces quedó frustrada por los acontecimientos que condujeron a una creciente diversidad entre los países en desarrollo y por los enfrentamientos ideológicos y políticos entre ellos. A menudo, aunque proclamando la solidaridad, los países tomaron iniciativas no coordinadas, a veces en sintonía con diversos patrones exteriores, a veces no; entre tanto, se hizo cada vez más evidente que no había atajos para la formación de una nación próspera y para el desarrollo autónomo, ni una receta para la constitución de un fuerte bloque de países en desarrollo.
2.7 A partir de 1980 retornaron las tensiones de la Guerra Fría. El conflicto en Afganistán, los conflictos regionales en Oriente Medio y en América Central, las extensas guerras civiles en Angola y Mozambique, la prolongada guerra entre Iraq y la República Islámica del Irán y los conflictos internos de Camboya son algunos ejemplos. Las tensiones produjeron una renovada y extravagante carrera armamentista. Hasta el día de hoy, los países en desarrollo siguen aumentando sus gastos militares. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcula que las economías en desarrollo han elevado sus gastos de defensa en un 8 por ciento anual desde 1960 y que el Africa subsahariana, la región que menos podría permitírselo, ha aumentado la parte de su Producto Interno Bruto (PIB) dedicada a gastos militares desde alrededor del 0,7 por ciento en 1960 hasta alrededor del 3 por ciento en la actualidad. La mayor parte de estos fondos no se utilizan para proteger al país contra ataques exteriores, sino para combatir contra las facciones de sus propios ciudadanos. Cada dólar gastado para actividades militares es un dólar menos para promover el desarrollo económico y la seguridad alimentaria. Los enfrentamientos ideológicos y los conflictos abiertos están en la base de muchas inseguridades alimentarias.
2.8 En Europa central y oriental y en la URSS de los años ochenta, los objetivos paralelos de la fuerza militar y del progreso socioeconómico resultaron cada vez más difíciles de alcanzar simultáneamente. Las tensiones resultantes sobre los sistemas de economía centralmente planificada precipitaron en las grandes transformaciones que se iniciaron al final del decenio.
2.9 Entre tanto, en muchos de los países desarrollados, la recesión mundial de los primeros años ochenta fue seguida por un período inhabitualmente largo de crecimiento sostenido, estabilidad e integración que reforzó su posición en los asuntos mundiales.
2.10 Los acontecimientos de los últimos años ochenta y primeros noventa fueron de los más transcendentales del siglo. En corto tiempo, transformaciones políticas y económicas radicales precipitaron por toda Europa oriental y las repúblicas de la ex URSS. Se abandonaron los principios de la gestión económica de planificación centralizada en favor de un enfoque orientado hacia el mercado. Las complejidades políticas de la transición se agravaron por el carácter revolucionario y sin precedentes del cambio institucional y la ausencia de un marco conceptual político y económico que sirviera de apoyo. Para la mayor parte de estas economías, antes planificadas centralmente, la fase inicial de la reforma se tradujo en rupturas profundas y polarizantes.
2.11 Algunos creen que ya se ha tocado fondo. Hasta la fecha, la privatización ha ido acompañada de desempleo, reducción de la producción, falta de crédito y de subvenciones para el consumidor y el productor, inestabilidad política y desigualdades crecientes en la distribución de los ingresos y los recursos. Estos fenómenos son un peligro para la seguridad alimentaria en la región. Los problemas derivados de la transición, especialmente en la ex URSS, han requerido la movilización de recursos humanos y financieros y han ocupado un lugar predominante en las preocupaciones de la comunidad internacional. Además, han hecho que se desvíen fondos antes destinados al Africa subsahariana, donde los programas de desarrollo han hecho poca cosa, el crecimiento demográfico ha desbordado constantemente al crecimiento económico y la seguridad alimentaria se ve más amenazada.
2.12 Las experiencias en Europa central y oriental y en Asia central contrastaron fuertemente con la de China, donde las reformas económicas se iniciaron en 1978. Aunque la tierra se mantuvo en poder del Estado, el Sistema de Responsabilidad Familiar (SRF) dividió las comunas en explotaciones agrarias individuales y, con un importante cambio ideológico, impulsó a buscar los mayores beneficios. El SRF (junto con algunas medidas complementarias tomadas al mismo tiempo) contribuyó a sacar de la pobreza a millones de familias en los años ochenta, cuando la gente comprobó que se le permitía consumir e invertir los productos de su trabajo en lugar de cederlos al Estado. En consecuencia, la producción agropecuaria se elevó rápidamente ayudando en último término a impulsar el auge económico a mediados y finales del decenio de 1980 y en los años noventa.
2.13 Para la mayor parte de Africa y América Latina y el Caribe, los años ochenta fueron un decenio de crisis económica y financiera. En efecto, un largo período de recesión y ajuste siguió al reconocimiento por parte de México de que había contraído préstamos excesivos y realizado inversiones insuficientes en los años setenta; en 1982 no pudo seguir pagando su deuda. La crisis de la deuda se extendió rápidamente a otros países, revelando que gran parte de América Latina estaba en apuros financieros similares; la fragilidad política se unió a los problemas económicos. Muchos gobiernos perdieron la capacidad de resistir a la presión política y económica externa, y el margen de maniobra política interior llegó a estrecharse considerablemente. Los apremios financieros de cada día obligaron a muchos países a relegar los objetivos a largo plazo de desarrollo, equidad y mitigación de la pobreza que tan luminosas esperanzas habían suscitado en el decenio de 1970. Al mismo tiempo, el proceso de cooperación e integración regional moderó, se frenó o quedó por completo paralizado.
3.1 A partir de 1990, empezó a conformarse un nuevo modelo de relaciones internacionales. Aunque el final de la Guerra Fría redujo las tensiones políticas entre las superpotencias y condujo a algún recorte de los gastos militares en las economías desarrolladas y en las que abandonaron la planificación centralizada, los recursos así economizados no se aplicaron a los esfuerzos de crecimiento de los países en desarrollo.
3.2 Un número creciente de países han adoptado principios democráticos, la participación popular en el ejercicio del poder y la liberalización económica. Se suele suponer que la participación popular equivale a la democracia participativa sin exclusión de grupos ni clases. Lamentablemente, con frecuencia esto no es así. De todos modos, según informaciones de las Naciones Unidas, en 1993 hubo elecciones en 45 países y casi el 75 por ciento de la población mundial vive ahora en países con regímenes democráticos y relativamente pluralistas. El final del apartheid y la introducción del gobierno de la mayoría en Sudáfrica es el acontecimiento reciente más destacado de este proceso.
3.3 La primera mitad del decenio de 1990 ha presenciado también la aparición o el agravamiento de otras tendencias e influencias. Se multiplican los pequeños Estados, que requieren nuevas formas de arreglos extranacionales y de asistencia para el desarrollo. Conflictos como los de Bosnia-Herzegovina y Chechenia son manifestaciones recientes y dramáticas de brotes de nacionalismo que han creado nuevos problemas y han exacerbado los antiguos en los ámbitos político, económico, religioso y étnico. La violencia y la guerra han continuado incontenidas en varias partes del mundo en desarrollo. De los 82 conflictos armados registrados entre 1989 y 1992, sólo tres fueron entre antiguos Estados soberanos; el resto consistieron en luchas civiles de uno u otro tipo en las que se perturbaron la producción, la distribución, el comercio y el consumo de alimentos.
3.4 Así como los conflictos violentos engendran a menudo una grave inseguridad alimentaria, las dificultades sociales a su vez están en la raíz de muchos conflictos armados nacionales. Las tragedias de las guerras civiles de Rwanda y Somalia, con su secuela dramática de sufrimiento humano, problemas de refugiados y hambrunas, son ejemplos de ello. En 1994, unos 14 países africanos estaban en estado de guerra y otros 18 experimentaban una violencia sistemática.2 Con frecuencia se necesitan envíos alimentarios de emergencia a raíz de esos conflictos armados para mantener cierto nivel de seguridad alimentaria.
3.5 Estas convulsiones continuarán sacudiendo la estabilidad mundial y poniendo a prueba la capacidad de los donantes -y su resolución, dado que la fatiga de los donantes es un fenómeno real- para prestar la ayuda necesaria. En algunos casos, las tensiones étnicas y políticas son profundas: si se analizan, se descubren en ellas las raíces de muchos problemas de desigualdad de ingresos y recursos, falta de acceso a la tierra y escasez de oportunidades de empleo. Los hechos que se hicieron públicos en Chiapas (México) después de enero de 1994 son un ejemplo, lo mismo que la creciente presión reclamando justicia por parte de los pueblos indígenas de Bolivia y Ecuador.
3.6 Las corrientes de asistencia exterior han venido descendiendo continuamente. La asistencia oficial para el desarrollo (ODA), que representa las dos terceras partes de los recursos destinados a los países de bajos ingresos, descendió de un 0,35 por ciento del PIB de los donantes en 1983 a 0,29 en 1994, que es el índice más bajo alcanzado en más de 20 años. Esta desgraciada tendencia, que probablemente continúe en los próximos años, refleja la presión que ejerce la consolidación fiscal en los países donantes; una menor justificación política para la asistencia oficial después de la caída del muro de Berlín, y un cambio de opinión en cuanto al papel que juega la ayuda al desarrollo frente a la financiación privada en la actual época de liberalización económica.
3.7 La agricultura se ha visto particularmente afectada por la reducción de la corriente de asistencia. En 1994 las cantidades totales comprometidas para la agricultura eran un 11 por ciento inferiores a las del año anterior y no menos de un 23 por ciento respecto a las de 1990. La parte correspondiente a la agricultura de toda la AOD descendió del 13 por ciento en 1990 a un 10 por ciento aproximadamente en los últimos años.
3.8 El consumo ilícito de drogas y la influencia delictiva y corruptora de las organizaciones y personas que practican en el tráfico de drogas, ha surgido como otro de los principales problemas contemporáneos que tienen efectos negativos para la seguridad alimentaria individual y colectiva. Cada vez se extiende más el consumo ilícito de drogas y en varios países los drogadictos se cuentan por millones. Dicho consumo arruina o pone en peligro su propia salud física y mental, su capacidad para contribuir al bienestar de la sociedad y las posibilidades de su familia para aspirar a una vida mejor. El comercio ilícito de drogas, que mueve miles de millones de dólares, desvía los recursos, da poder a los corruptores y desestabiliza regiones enteras o segmentos de las sociedades. La producción de los cultivos de los que se extrae la droga genera beneficios relativamente altos para los productores, lo cual supone una gran dificultad para las medidas nacionales y para la cooperación internacional destinadas a contener y a reducir la producción de drogas.
3.9 Se ha documentado repetidas veces que existen ya los recursos y las tecnologías para eliminar la pobreza extrema y erradicar el hambre. Lo único que falta es la voluntad política de hacerlo. Seguirá habiendo hambre en los países tanto desarrollados como en desarrollo mientras que los gobiernos no estén dispuestos y capacitados políticamente para eliminar el hambre, y la pobreza que es su causa básica. Para ello será necesario conquistar el apoyo generalizado de los grupos de interés que poseen actualmente poder e influencia, y potenciar también el papel de los grupos que, por falta de control sobre los recursos o de acceso a una participación política efectiva, están marginados de la vida económica, política y social.
4.1 El crecimiento demográfico3 es probablemente la más importante de las tendencias mundiales que influyen sobre la seguridad alimentaria. Se precisó casi un millón de años para que la población humana de la tierra llegase a mil millones. Durante los próximos diez años, se sumarán otros mil millones de personas. Las tasas de crecimiento de la población y el desarrollo económico son factores que se condicionan mutuamente. Unas tasas rápidas de crecimiento demográfico dificultarán ciertamente la expansión del desarrollo económico y el aumento de los ingresos per cápita. Pero se ha demostrado que los factores que más frenan el crecimiento demográfico son los relacionados con un desarrollo económico de base amplia: el aumento de los ingresos per cápita; el incremento del nivel educacional; las oportunidasdes de empleo, especialmente para la mujer; la seguridad en el acceso a los alimentos, los servicios sanitarios y otras necesidades básicas.
4.2 Las características estructurales de la población mundial están también cambiando de una forma que influye sobre la seguridad alimentaria. En la actualidad, más de 800 millones de personas padecen subnutrición crónica por falta de alimentos. Hace 20 años, el 80 por ciento de la población de los países en desarrollo vivía en zonas rurales. A comienzos del decenio de 1970, sólo una ciudad del Africa subsahariana tenía más de 500 000 habitantes; en 1990, el 10 por ciento de la población de la región vivía en ciudades de más de un millón de habitantes. En el año 2 000 casi el 40 por ciento de la población vivirá en zonas urbanas.
4.3 En un plazo de 30 años, los habitantes de las ciudades de los países en desarrollo se cuadruplicarán, pasando de mil a cuatro mil millones de personas. Esta impresionante urbanización del mundo requiere una transformación de las instituciones, los mercados, las infraestructuras y las políticas alimentarias. Estos cambios estructurales hacen también que se modifique la disponibilidad de mano de obra rural y plantea grandes problemas a la seguridad alimentaria. Por ejemplo, en el Africa subsahariana la constante migración de los hombres hacia las ciudades y otras zonas en busca de salarios o empleos en el sector no estructurado hace recaer sobre las mujeres la responsabilidad principal del trabajo agrícola. Las mujeres producen el 75 por ciento de los alimentos de la región.4 Para elevar la producción y el rendimiento del sector agropecuario y mejorar la seguridad alimentaria en los hogares es preciso que tanto los donantes como los gobiernos presten más atención a las mujeres campesinas, lo que supone reformas en las políticas para dar a la mujer un más fácil acceso a la tierra y al crédito, más capacidad para contratar jornaleros y disponibilidad para adoptar medios tecnológicos y utilizar la asistencia técnica.
5.1 En el período transcurrido desde la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974 cabe distinguir tres fases en cuanto al funcionamiento de la economía de los países en desarrollo: intenso crecimiento a mitad de los años setenta; crisis en los últimos años setenta y casi todos los ochenta, con la excepción de Asia; y recuperación parcial en los noventa.
5.2 El primer período de intenso crecimiento durante los años setenta había empezado al final de la Segunda Guerra Mundial y se atribuyó básicamente al efecto locomotora del crecimiento de los países desarrollados sobre los países en desarrollo a través de las vinculaciones del comercio internacional. Este largo período se vio marcado también por la relativa estabilidad de precios de los productos básicos, la creciente sustitución de importaciones, mientras que aumentaba la asistencia oficial a los países en desarrollo.
5.3 La economía mundial experimentó un cambio radical con las crisis del petróleo de 1973 y 1979, la primera de las cuales coincidió con las pérdidas provocadas por los monzones en Asia meridional, las malas cosechas de cereales en los Estados Unidos, Europa y la ex URSS, y un fuerte aumento de las importaciones alimentarias de esta última. Los países desarrollados intentaron superar los efectos de las alteraciones de los precios del petróleo y los productos básicos elevando sus suministros de dinero. La liquidez mundial aumentó aún más cuando los principales bancos comerciales reciclaron los petrodólares depositados por los países de la OPEP. En consecuencia, los tipos reales de interés bajaron considerablemente.
5.4 Muchos países en desarrollo importadores de petróleo maniobraron para reducir los efectos potencialmente negativos de
los sobresaltos petroleros y mantener sus niveles generales públicos y privados de consumo e inversión contrayendo fuertes
empréstitos en condiciones favorables. Ello les permitió crecer a un ritmo relativamente elevado pese al contexto internacional
adverso.
5.5 Sin embargo, algunos gastos realizados con los fondos de los empréstitos no eran financieramente rentables; otros como los de infraestructura no eran propios para producir una afluencia de ingresos a corto plazo. De hecho, una parte notable de ellos se realizaron con tan poco juicio que su rendimiento fue escaso, y los ingresos que generaron no pudieron cubrir el servicio de la deuda. Mientras tanto los préstamos continuaron a un ritmo rápido, y tanto los países en desarrollo como los desarrollados eludían (o aplazaban) el ajuste a la primera crisis del petróleo.
5.6 Tras la segunda crisis del petróleo en 1979 los países de la OCDE, capitaneados por los Estados Unidos de América cambiaron radicalmente su planteamiento macroeconómico, optando por políticas monetarias estrictas (con una política fiscal mucho más permisiva) para controlar la inflación. Subieron los tipos de interés y se revalorizó el dólar estadounidense. En consecuencia, muchos países en desarrollo se encontraron atrapados entre una grave e inesperada contracción de los flujos de capital y un aumento también importante de los pagos externos que debían realizar con un dólar revalorizado. Como la reciente ampliación de la deuda externa se había hecho básicamente con prestamistas privados a corto plazo y con un tipo fluctuante (a diferencia de períodos anteriores en que los prestamistas eran sobre todo oficiales, en condiciones favorables y a largo plazo), la subida de los tipos de interés precipitó la crisis de la deuda. En 1982, muchos países en desarrollo estaban pagando en servicio de la deuda más de lo que recibían en flujos de capital.
5.7 Además, unas políticas inadecuadas en gran número de países en desarrollo, incluidas políticas fiscales y monetarias insostenibles y estrictas rigideces económicas derivadas de viejas estrategias de desarrollo interno, impidieron que sus economías se ajustaran a las conmociones externas de los últimos años setenta y primeros ochenta.
5.8 Las políticas de desarrollo interno, basadas en gran parte en la industralización para sustituir importaciones (ISI), estrategia de desarrollo entonces dominante, estaban en baja antes de la crisis. Una característica destacada de la ISI era el desdén relativo, y en algunos casos la discriminación, de la agricultura tanto en lo tocante a incentivos de precios frente a otros sectores como respecto a la asignación de inversiones públicas. Las políticas macroeconómicas (tipos de cambio sobrevalorados) y las políticas comerciales (protección fronteriza de la industria) eran discriminatorias contra los productores agrícolas en cuanto planteaban lejos del sector agrícola la relación interna de intercambio. Las políticas sectoriales encaminadas a subvencionar a los productores agrícolas eran en general incapaces de compensar los efectos negativos de políticas macroeconómicas y comerciales desfavorables.5
5.9 La crisis económica tuvo efectos negativos para las víctimas de la inseguridad alimentaria. La recesión económica asociada a la crisis privó de oportunidades de empleo a los más desvalidos. Mientras tanto, un sector público ya excesivo no pudo alcanzar sus objetivos de desarrollo y de seguridad social frente a la disminución del ahorro nacional y las constantes salidas de dinero para pagar el servicio de la deuda.
5.10 Para muchos países, especialmente en el Africa subsahariana y en América Latina, la pobreza creció en los años ochenta, invirtiéndose la tendencia de los 20 años anteriores. Aunque la mayoría de los indicadores del nivel social (tasas de alfabetización, erradicación o al menos reducción de enfermedades, longevidad, matrícula en la enseñanza secundaria, mortalidad infantil y tasas de crecimiento de la población) siguieron mejorando para el conjunto de los países en desarrollo, para algunos se deterioraron, especialmente en el Africa subsahariana.
5.11 La pobreza, por otra parte, siguió azotando más gravemente a las zonas rurales de los países en desarrollo, siendo los campesinos sin tierra o con tierras mínimas el grupo más numeroso de los afligidos por la pobreza. Unos 30 millones de personas en los países en desarrollo carecen de tierras y otros 138 millones poseen superficies mínimas, creciendo los de esta categoría en todo el mundo en desarrollo, especialmente en Asia meridional. La privación y la escasez de tierras son determinantes básicos de la inseguridad alimentaria en las zonas rurales. Los recursos para dar cabida a los pobres merman cuando las tierras cultivables crecen a un ritmo inferior al de crecimiento de las poblaciones rurales.
Recuadro 1 La reforma agraria en America Latina |
| En general, las reformas agrarias de la última parte del siglo XX en América Latina han sido esfuerzos limitados
que pocas veces desafiaron a las minorías de terratenientes. A menudo se emprendieron cuando las quejas de los
campesinos hambrientos de tierra eran clamorosas, y con gran alarde de publicidad y fanfarria. Pero una vez
distribuida la tierra no solían suministrarse otros insumos en condiciones accesibles para los nuevos propietarios y
los créditos a los productores se retraían. Aunque algunos estudios mostraron que la producción en las tierras
entregadas a los campesinos estaba a un nivel igual o superior al anterior a la reforma, la mayor parte de los
progresos de la producción tendían a realizarse en las reservas menores de terratenientes que emprendieron la
intensificación de sus programas de cultivo con miras a mantener sus ingresos. También se realizaron reformas en
el sector comercial en el que generalmente no se expropió a los agricultores si eran buenos productores. Así pues, las instituciones de la época no facilitaron a los nuevos propietarios de tierras un comienzo muy propicio de sus carreras de agricultores. Además, la tierra se repartía generalmente entre los trabajadores residentes en las granjas, los de nivel social más elevado en la agricultura latinoamericana, mientras que los campesinos sin acceso alguno a la tierra raramente obtenían propiedades, con lo cual se reducía el efecto de la reforma agraria en cuanto a la distribución de los ingresos. Por añadidura, estos nuevos propietarios estaban menos dispuestos que los anteriores terratenientes a contratar a campesinos sin tierras como jornaleros. |
5.12 Algunos planificadores latinoamericanos pensaron en los años sesenta y setenta que si los gobiernos respondían a las demandas de reforma agraria de los campesinos podría promoverse la seguridad alimentaria en diversos países. En Asia oriental, los últimos años cuarenta y los cincuenta trajeron amplias reformas agrarias en Japón, la República de Corea y Taiwán, lo que contribuyó a estimular la producción (los arrendatarios pasaron a ser propietarios, con lo que pusieron más interés en la producción) y a promover la equidad. Se afirmó que en América Latina el efecto sería análogo. Anteriormente había habido en América Latina reformas en México, Bolivia y Guatemala, pero el ejemplo de Cuba y ciertas políticas de ayuda exterior de los Estados Unidos de América que condicionaban la ayuda a la reforma agraria y fiscal volvieron a poner de actualidad la cuestión, que siguió siendo objeto de atención en los siguientes decenios. A partir de 1990, los planteamientos de una reforma agraria dirigista fueron desplazados por la idea de que el mercado de la tierra podría proporcionar a los campesinos la propiedad necesaria, y se hicieron algunos esfuerzos (iniciados por México en 1992) para comercializar el sector de la reforma agraria. Actualmente los organismos internacionales, preocupados al ver que de hecho son muy pocas las tierras que pasan en poder de los campesinos, se percatan de que pueden ser necesarias algunas subvenciones directas para la compra de tierras.
5.13 Añádase que los gobiernos a menudo malograron los efectos de la reforma agraria sobre los ingresos haciendo que la relación interna de intercambio actuara contra la agricultura o incurriendo en despilfarros para la reforma sin los necesarios ahorros oficiales para sostener las compras de tierras y los apoyos administrativos y técnicos de la reforma agraria. Este populismo económico tendió a instigar la inflación, que redujo los ingresos de los pobres rurales y urbanos. En general, las reformas agrarias recientes en los países en desarrollo han aumentado la seguridad alimentaria, pero la mayoría de los aumentos no han venido del sector de agricultores que recibieron las tierras.6
6.1 El paradigma de desarrollo económico que se impuso en el pensamiento de los países en desarrollo desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta los últimos años ochenta recalcaba las insuficiencias de los mercados en la asignación de los recursos y el papel de un gobierno activo en la planificación y el control de la mayoría de los aspectos de la vida económica. Varias fuerzas relacionadas entre sí contribuyeron al abandono de este paradigma.7 Ante todo, en los países industrializados, el fracaso de las políticas activistas de gestión de la demanda para contrarrestar los efectos negativos de la crisis del petróleo sobre el crecimiento y el empleo planteó graves interrogantes sobre la capacidad de los gobiernos para generar un crecimiento sostenible. En segundo lugar, los resultados decepcionantes alcanzados por la mayoría de los países en desarrollo durante los últimos años setenta y primeros ochenta revelaron la vulnerabilidad de sus economías frente a factores externos y la debilidad de las políticas concebidas para administrarlas.
6.2 La apremiante necesidad de superar la crisis económica y financiera obligó a reevaluar la capacidad comparada de los gobiernos y de los mercados para asignar los recursos con eficiencia y para crear las condiciones de un desarrollo sostenible. Se decidió abrumadoramente que unos mercados más libres promueven una mayor eficiencia y ofrecen mejores perspectivas de crecimiento. Al mismo tiempo, las presiones fiscales asociadas a la crisis y las instituciones internacionales de préstamo obligaron a muchos gobiernos a reducir o reorientar el papel del sector público en la actividad económica. Hoy día, el paradigma de desarrollo ampliamente aceptado insiste en el equilibrio macroeconómico y en la asignación de recursos determinada por el mercado.
6.3 Cuando se celebró la Conferencia Mundial de la Alimentación en 1974, el entorno económico y social tras el primer impacto de los precios del petróleo y la recesión subsiguiente fue tal que se estimó necesario y conveniente un diálogo mundial y fundamental una intervención de los gobiernos, individual y colectivamente, para hacer frente a lo que se consideraba como el problema mundial de la alimentación. Actualmente, en el contexto de la liberalización económica, la merma de la intervención del sector público y la orientación de las políticas hacia el mercado, la utilidad de un diálogo entre los gobiernos parece más limitada. Esto se aplica en particular a los problemas que, si bien son comunes a muchos países, no transcienden las fronteras nacionales, por lo que su solución no requiere la coordinación y cooperación internacionales.
6.4 En este contexto, la función de los gobiernos se ha visto limitada considerablemente, aun cuando haya aumentado la interdependencia mundial. En la actualidad los gobiernos están facultados para negociar códigos de conducta, protocolos de comportamiento, acuerdos sobre regulación del mercado, cuantía de la asistencia multilateral, etc., en caso de que falle el mercado internacional. Pueden llegar a acuerdos de cooperación para actuar contra amenazas internacionales como la delincuencia y el terrorismo. Pueden llegar a acuerdos sobre las reglas del juego y el uso de procedimientos para la solución de controversias en foros como la Organización Mundial del Comercio (OMC) o los tribunales internacionales. Pero cuando se trata de la asignación de recursos básicos, la acumulación, la producción y el consumo dentro del marco así establecido, los gobiernos han renunciado, en principio, a sus principales atribuciones en favor de los mecanismos del mercado, conservando al mismo tiempo la competencia para velar por que existan y funcionen las instituciones oficiales y extraoficiales que son necesarias para que estos mecanismos actúen con libertad y de modo equitatitivo. Para que se complete esta transformación, será necesario que prosiga la liberalización económica, comercial y política, y, lo que es igualmente importante, el desarrollo institucional.
6.5 ¿Qué significa todo esto para la seguridad alimentaria? En primer lugar, significa que la seguridad alimentaria es una tarea de carácter nacional, local e individual. Sólo los gobiernos nacionales están capacitados para crear el contexto político, macroeconómico, jurídico y reglamentario estable en el que pueden prosperar las actividades del sector privado. Es a los gobiernos a quienes incumbe, si bien con la asistencia de los organismos internacionales y las organizaciones no gubernamentales, proporcionar las redes de seguridad necesarias para proteger a los grupos vulnerables de la sociedad que no tienen acceso a los recursos que precisan para mantenerse.
7.1 La presión de las principales instituciones financieras de préstamo, entre ellas el Banco Mundial y el Fondo Monerario Internacional (FMI), obligaron a muchos países recalcitrantes a adoptar políticas de liberalización económica. Las organizaciones prestatarias condicionaron sus préstamos a la adopción de políticas de austeridad macroeconómica y devaluación de la moneda. Se impusieron además una serie de medidas estructurales para eliminar los obstáculos económicos a la libre oferta, tales como la supresión de controles de precios de insumos y productos y reducciones drásticas o eliminaciones de subvenciones para varios sectores, entre ellos el agropecuario. Muchos países en desarrollo siguen aplicando los programas de estabilización y ajuste estructural iniciados en los años ochenta.
7.2 A mediados y finales del decenio de 1980, las condiciones impuestas por el FMI y el Banco Mundial para conceder préstamos con fines de estabilización y ajuste estructural y sectorial se consideraron severas, rígidas e inflexibles. Las medidas de austeridad consiguientes fueron a menudo acompañadas de un penoso descenso de los ingresos reales y los niveles de vida, que perjudicó sobre todo a los menos capacitados para adaptarse. Algunos países se rebelaron contra la severidad de las medidas de ajuste impuestas por el FMI y el Banco Mundial, a menudo en respuesta al malestar social causado por la austeridad. A principios del decenio de 1990, el Banco Mundial y el FMI empezaron a mostrar más flexibilidad en su planteo de la estabilización y el ajuste estructural y sectorial, reconociendo que era poco probable que las reformas se aplicaran durante un período de tiempo lo suficientemente largo como para que surtieran efecto si no se adaptaban a las condiciones específicas y se prestaba la debida atención a los aspectos sociales a fin de ganarse el apoyo político de la población.
7.3 El problema de la deuda sigue atormentando a países de todas las regiones, y de hecho se está agudizando a pesar de todos los esfuerzos por racionalizar la deuda. La situación más preocupante se registra en el Africa subsahariana donde la deuda externa es la más baja de las regiones en desarrollo en cifras absolutas, pero la más elevada como proporción del PIB (110 por ciento en 1993) y sigue aumentando.
7.4 El problema de la deuda, no resuelto todavía a pesar de las numerosas iniciativas para aliviarla y reducirla, tiene repercusiones nocivas para la seguridad alimentaria. Las obligaciones que supone el servicio de la deuda reducen la capacidad de los países para importar productos alimenticios o de otro tipo, que podría dedicarse a aumentar la producción y el consumo nacional de alimentos, e imponen limitaciones a los recursos de los que, en caso contrario, podría disponerse para financiar los planes de desarrollo y bienestar social. El problema de la deuda ha evolucionado en cuanto a su naturaleza y características. La crisis de los años ochenta, que ha golpeado sobre todo a los países de renta media, afectaba en un principio a la deuda comercial y, como tal, se percibía como una amenaza a la estabilidad del sistema financiero mundial. La financiación privada desapareció prácticamente durante varios años antes de recuperarse con energía, aunque de forma mucho más selectiva, en los años noventa. El Plan Brady, entre otras iniciativas, contribuyó a mitigar la carga de la deuda en una serie de países. En los años noventa se ha producido un tipo distinto de problema de la deuda, que tiene también su origen en los años ochenta, cuando los países de bajos ingresos recibían préstamos de los gobiernos de los países desarrollados y de los acreedores multilaterales. Muchos de estos préstamos se hicieron para ayudar a los países pobres a hacer frente al descenso de los precios de los productos de exportación, a la subida de las tasas de interés mundiales y a la intensificación de los planes de reembolso a los bancos comerciales. Es especialmente preocupante el continuo empeoramiento de la carga de la deuda en muchos países de Africa (25 de los 32 países de bajos ingresos con fuerte endeudamiento se encuentran en el Africa subsahariana). Si bien en América Latina y el Caribe y en Asia ha habido un mejoramiento general, algunos países de estas regiones están experimentando también graves dificultades.
7.5 Las políticas de ajuste estructural tienen distintas repercusiones sobre la seguridad alimentaria nacional:
7.6 Los efectos de estas reformas normativas sobre las personas pobres y las expuestas a la inseguridad alimentaria serán probablemente distintos a corto y a largo plazo. Que cada persona resulte beneficiada o perjudicada dependerá de sus ingresos, sus recursos y su nivel de preparación. A corto plazo, los efectos estabilizadores dominan. Las reducciones de las redes de seguridad social (incluidos los recortes en las nóminas de funcionarios y en los programas sociales que benefician a los pobres) y las subidas de precios de artículos importados (entre ellos productos básicos como alimentos, medicinas y combustible) a causa de la devaluación tienen efectos nocivos a corto plazo sobre los sectores más débiles de la población. Estos cambios también pueden transferir recursos del sector agropecuario nacional y dejar a los agricultores pobres sin crédito para la producción. Es evidente que en muchos países los agricultores son consumidores netos de alimentos comprados, y tanto ellos como los consumidores urbanos se ven afectados por las subidas de precios de artículos necesarios.
7.7 Factores importantes para determinar quién y en qué medida pierde con la estabilización son el que tanto lo pobres como los más acomodados posean o al menos tengan acceso a recursos productivos, que puedan aprovechar las oportunidades en los mercados laborales estructurados o no estructurados, y que tengan acceso a subvenciones oficiales u otros programas. Por ejemplo, los residentes en zonas urbanas con bajos ingresos que dependen directa o indirectamente del empleo en el sector público pueden perder su seguridad alimentaria como resultado de reducciones en los programas de obras públicas o de recortes en subvenciones de alimentos y otros bienes y servicios (por ejemplo, combustible, electricidad y servicios sanitarios).
7.8 Para los pobres de las zonas rurales la situación es a menudo todavía más compleja que para los urbanos. Aunque se espera que los efectos de conjunto de los programas de reforma en el sector agrícola sean positivos, principalmente al pagarse precios más altos a los productores agrícolas, la distribución de ganancias y pérdidas entre los campesinos depende de que sean compradores o vendedores netos de alimentos, de que produzcan cultivos de exportación o de subsistencia, y de que tengan acceso a la tierra, a la fuerza de trabajo, al crédito, a los insumos y a los mercados.8
7.9 A medio y largo plazo, los efectos de las reformas estructurales se determinan por la medida en que contribuyen a que se reanude el crecimiento.
7.10 Las repercusiones de las condiciones externas, los factores y las presiones institucionales y políticas, y el grado de crisis económica y de perturbaciones producidas antes de la reforma por políticas monetarias y fiscales inadecuadas varían de un país a otro. Hay asimismo diferencias en la decisión de cambio y en la voluntad política de realizar reformas a menudo impopulares que se oponen a intereses muy arraigados. A veces las presiones nacionalistas impiden que los gobiernos parezcan ceder a las presiones de una organización internacional.
7.11 Los países están en distintas fases en sus procesos de ajuste y reforma. Varios han superado la fase de estabilización y están aplicando reformas estructurales. Algunos países han adoptado políticas macroeconómicas creíbles y han conseguido atraer préstamos extranjeros e inversiones privadas. Algunos han logrado generar un crecimiento general, pero segmentos importantes de la población no participan todavía en sus beneficios.
7.12 El conjunto de reformas normativas incluido en los programas de ajuste estructural ha variado con el tiempo. La experiencia demuestra qué es lo que funciona y cuánto tiempo se requiere para el cambio. Actualmente se presta más atención a las repercusiones sociales de las reformas y a la ayuda destinada a crear las condiciones necesarias para el crecimiento (inclusive infraestructura de financiación, educación, extensión y capacitación, y creación de instituciones de comercialización, como sistemas de información sobre el mercado y redes de comunicaciones). No obstante, estos programas siguen estando orientados básicamente hacia un contexto macroeconómico estable, una mayor confianza en la actividad del mercado y regímenes comerciales más abiertos.
7.13 Los efectos del ajuste estructural sobre la seguridad alimentaria, tanto a nivel nacional como familiar, dependen de la fase de las reformas y de las repercusiones sobre los diversos grupos sociales. En las fases iniciales de ejecución es probable que las repercusiones sobre la seguridad alimentaria sean negativas, ya que la corrección de las perturbaciones económicas tenderá a elevar los precios y a reducir los ingresos reales. Cuando la reforma se afiance y se recupere el crecimiento sobre una base más sostenible, la situación de la seguridad alimentaria mejorará en general, aunque algunos de los grupos más vulnerables pueden quedar rezagados.
7.14 A medida que la economía avance hacia la liberalización y apertura del mercado como consecuencia de la reforma de las políticas, los recursos se asignarán de modo más eficiente, con el tiempo se creará empleo, se propiciará el crecimiento económico y se promoverá la seguridad alimentaria, en la mayoría de los casos al menos en el plano nacional. Para garantizar una mejora de la seguridad alimentaria en el plano familiar serán a menudo necesarios políticas y programas complementarios que fomenten una distribución más equitativa de los ingresos y del acceso a los recursos productivos y al empleo.
8.1 La adopción de los principios del mercado y la aspiración a equilibrios macroeconómicos sostenibles no se limitan a los países en desarrollo. También las políticas de los países desarrollados se han orientado progresivamente hacia la reducción de desequilibrios fiscales, la privatización de empresas públicas y la exposición de sus mercados a la competencia extranjera.
8.2 Como en los países en desarrollo, las reformas apuntan a mejorar la eficiencia de los recursos y a reducir el riesgo de una crisis financiera. Las reformas se emprenden a menudo bajo la presión de un electorado cada vez más informado que está descontento con los fuertes impuestos y la distribución de la carga fiscal, así como con el rendimiento del sector público que se considera, en el mejor de los casos, como excesivamente burocrático y, en el peor, como irremediablemente irresponsable e ineficiente. En los países desarrollados preocupa cada vez más la asignación intertemporal del capital financiero y natural, y la equidad intergeneracional. Como subir los impuestos es políticamente arriesgado y disuade las inversiones, los gobiernos están más dispuestos a intentar reducir los déficit presupuestarios recortando los gastos públicos mediante la privatización de las empresas públicas, la venta de otros activos estatales y la reducción de los programas de asistencia pública (y a veces de educación, salud e infraestructura). En algunos países industrializados se han operado profundas reformas estructurales en los últimos años, mientras que en otros se han proyectado reformas y/o reducciones aunque no se han introducido todavía.
8.3 El final de la Guerra Fría, la creciente integración del sistema económico mundial y la reducción de los desequilibrios macroeconómicos y de los gastos públicos en los países industrializados seguirán teniendo repercusiones económicas y sociales importantes en cuestiones de seguridad alimentaria. Las reducciones tanto de la protección comercial como de las subvenciones han hecho que declinen varias industrias antes consideradas como estratégicas. Además de la agricultura, también los sectores de energía, defensa, aviación y recursos naturales han experimentado las consecuencias de las nuevas realidades políticas y económicas. Algunos han pasado a ser el centro de conflictos comerciales entre los propios países industrializados.
8.4 Como ocurre con los programas de reformas en los países en desarrollo, las naciones industrializadas se encuentran en diferentes fases de estabilización y ajuste estructural. Algunos países no han logrado todavía el consenso político para realizar los ajustes necesarios. Otros están empezando a ver los dividendos del crecimiento, producto de anteriores esfuerzos de reestructuración, a menudo ganados con algún coste social, especialmente el desempleo. Lo que no se sabe todavía es si la pérdida de puestos de trabajo es un fenómeno momentáneo o si se convertirá en un problema crónico.9
8.5 Los cambios en las políticas de los países industrializados pueden acarrear a corto plazo efectos negativos para los países en desarrollo (por ejemplo, las restricciones de gastos en los países desarrollados afectarán probablemente al nivel de ayuda al exterior). A la larga, no obstante, los países en desarrollo saldrán ganando del previsible auge económico en los países de ingresos elevados, principalmente al aumentar el comercio y al promover el desarrollo consiguiente un nivel más alto de seguridad alimentaria.
8.6 El movimiento más radical hacia la reforma económica orientada hacia el mercado ha sido el emprendido en los últimos años en las antiguas economías de planificación centralizada de Europa central y oriental y en la ex URSS. En las fases iniciales de la reforma surgieron situaciones locales de inseguridad alimentaria, al combinarse el descenso de los ingresos reales con la retirada de la mayoría de las subvenciones y los controles de precios de los alimentos y con la pérdida de las redes de seguridad social que eran parte integrante de la industria socializada. Los problemas de esos países se agravaron con el descenso del comercio regional que siguió a la extinción y el desmantelamiento del Consejo de Asistencia Económica Mutua.
8.7 Las perspectivas económicas a medio y largo plazo en estos países son inciertas y serán también desiguales. Algunos países de Europa oriental y central están más adelantados que otros en el alcance de sus reformas. Estos países han puesto los cimientos de la recuperación económica y han reemprendido el crecimiento. En general, las perspectivas parecen más inciertas para los países de la ex URSS, a cuyas complejidades de transición económica se han añadido problemas políticos y la persistencia de formas colectivas de organización económica.
8.8 Otra dificultad importante para el proceso de transición, especialmente en la agricultura, es la insuficiencia de la infraestructura jurídica e institucional necesaria para apoyar el funcionamiento de mercados competitivos. Los mercados no pueden funcionar en el vacío. Requieren información, reglas que regulen la conducta de los participantes, y el establecimiento y aplicación de categorías y normas. La mayoría de las economías en transición han dedicado grandes esfuerzos a la privatización y la distribución o restitución de tierras. En algunos casos, el proceso escogido ha desembocado en estructuras de propiedad de la tierra incompatibles con una producción agrícola eficiente. En diversos casos, los mercados de bienes raíces no han evolucionado por deficiencias institucionales o jurídicas (no expedición de títulos, parcelas no delimitadas ni inscritas en registro). Los mercados de productos básicos han sido con frecuencia lentos para traspasar los límites locales, porque la falta de categorías y normas uniformes y obligatorias hace imposible comprar o vender sin que ambas partes y la mercancía estén presentes en el mismo lugar. La información mercantil es todavía limitada, porque los organismos de la administración tienen que terminar la transformación que va de la realización por ellos mismos de las funciones del mercado al ofrecimiento de los servicios necesarios para que quienes las realicen sean firmas privadas.
En los países en transición, las perspectivas de recuperación de la producción alimentaria nacional a medio y largo plazo dependen de la medida en que las reformas sean completas y efectivas y del tiempo que se invierta en la transformación general de la economía. Los cambios resultantes en la demanda y la oferta nacionales condicionarán tanto la producción agropecuaria como la participación en los mercados mundiales de alimentos.
9.1 La tendencia hacia la mundialización, la liberalización y la integración se ha extendido a los mercados financieros mundiales que desempeñan una importante función en la seguridad alimentaria. Se ha registrado una expansión sin precedente del número y volumen de transacciones internacionales, mucho mayor de hecho que la liquidez necesaria para nivelar el comercio. El Banco de Pagos Internacionales estima que el monto diario de las transacciones en divisas se aproxima actualmente a 1,3 billones de dólares EE.UU.10 A nivel nacional, estas corrientes son una importante indicación del modo en que el mercado y los inversores nacionales e internacionales valoran lor resultados de la política macroeconómica y la estabilidad política.
9.2 Los movimientos transfronterizos de capital a corto plazo (inversiones de cartera) responden a las diferencias previstas de las tasas de rendimiento de los instrumentos de la deuda y los valores en los diversos países y al riesgo que conllevan tales instrumentos. Así pues, a nivel nacional, los movimientos de capital dependen de los tipos reales de interés, los tipos de cambio actuales y previstos, y la confianza de los inversionistas en la capacidad del gobierno para mantener un contexto macroeconómico estable. La experiencia reciente revela la incapacidad de los gobiernos actuando por separado (o en conjunto) para controlar los movimientos de los tipos de cambio; incluso las intervenciones masivas en los mercados financieros surten poco efecto. La credibilidad de los gobiernos y de sus políticas (siendo la estabilidad política un elemento importante) es pues un factor clave para la estabilidad del mercado financiero. Poco pueden hacer los gobiernos para detener la salida de capitales a corto plazo si se tambalea la confianza de los inversionistas.
9.3 Por otra parte, el volumen de las inversiones directas, privadas, extranjeras y nacionales refleja la confianza en el funcionamiento general que se espera a largo plazo de las economías y de las políticas oficiales. Las inversiones exteriores directas son mucho menos volátiles que las inversiones de cartera a corto plazo, que pueden literalmente retirarse de la noche a la mañana produciendo una crisis financiera.
9.4 Cuando grandes volúmenes de capital a corto plazo cruzan las fronteras, mientras la economía está sometida a un programa de liberalización, puede resultar comprometida la libertad de los gobiernos para utilizar los instrumentos monetarios y fiscales para alcanzar objetivos nacionales. Pero esta falta de independencia no es necesariamente un fenómeno negativo. Los mercados tienden a recompensar las políticas económicas liberales y prudentes y la estabilidad política y económica. Los países que alcanzan la estabilidad se benefician a menudo de mayores corrientes financieras que les ayudan a aliviar las dificultades de la balanza de pagos.
9.5 La movilidad del capital (incluida la posibilidad de fuga de capitales) exige prudencia en las políticas fiscales, monetarias y de tipos de cambio. Los gobiernos disponen de un «margen» muy estrecho para cometer errores de política macroeconómica, especialmente cuando el capital que entra en esos países se invierte en instrumentos líquidos y a corto plazo que pueden modificar rápidamente la dirección. Por otra parte, las economías pueden ganar mucho con esas entradas de capital si se siguen políticas coherentes en materia de intereses y tipos de cambio y si los inversionistas creen que la situación financiera de un país es previsible y estable.
9.6 Durante 1990-93 aumentaron espectacularmente las corrientes de capital privado dirigidas a los países en desarrollo, para estabilizarse después de la crisis mexicana y del aumento de las tasas de los tipos de interés en los Estados Unidos, antes de recuperar su tendencia al alza. Estas corrientes han contribuido a aliviar las dificultades financieras creando oportunidades de crecimiento y desarrollo en los países receptores. Sin embargo, al haberse concentrado sobre todo en un número limitado de países de Asia y de ingresos medios de América Latina y el Caribe, no cabe esperar que puedan compensar la reducción de la ayuda oficial a los países de bajos ingresos. Además, la crisis mexicana y la experiencia de varios países receptores pusieron de manifiesto el posible riesgo de que se acumulase una excesiva deuda exterior ante la inestabilidad de los mercados financieros, así como que se produjera el no deseado efecto colateral de grandes corrientes de capital en forma de presión inflacionaria y de pérdida de competitividad externa debida a la sobrevaloración de la moneda.
9.7 El sistema actual de tipos de cambio fluctuantes, combinado con movimientos libres de capital, ha dado lugar a períodos de gran inestabilidad cambiaria (además del «ruido» inmediato en el movimiento de los tipos de cambio nominales), especialmente en el período 1980-87. Prosiguen aún los debates sobre un sistema «central» de control de cambios. Para que tal sistema funcione, se precisa una autoridad central facultada para imponer una coordinación macroeconómica. Es improbable, no obstante, que los Estados nacionales estén dispuestos a coartar su independencia política aceptando una autoridad central.11
10.1 La tendencia a la liberalización del mercado se ha manifestado en el comercio internacional12 por medio de varios acuerdos bilaterales y multilaterales que culminaron en la conclusión de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales. Dos de las disposiciones incluidas en la Ronda Uruguay del GATT tienen un efecto directo sobre la seguridad alimentaria: el Acuerdo sobre la Agricultura y la Decisión sobre las medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.
10.2 El Acuerdo sobre la Agricultura establece las normas de las políticas que afectan directa o indirectamente a la producción y el consumo de alimentos y al comercio internacional de productos agrícolas.13 Tales normas pueden clasificarse en tres grandes categorías:
10.3 En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, los países en desarrollo reciben un trato especial y diferenciado, el cual implica reducciones menores tanto de los aranceles aduaneros como de la ayuda interna y las subvenciones a la exportación que causan perturbaciones y períodos de aplicación más largos. (A los países muy pobres se les aplican menos medidas restrictivas.) Cuando los países aplican políticas de liberalización comercial en virtud de programas de ajuste estructural, las disposiciones de tales programas suelen ser más severas que las del acuerdo del GATT.14
10.4 Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura es un paso hacia un mercado más libre de los productos agropecuarios, es sólo un acuerdo de liberalización parcial; la protección continúa. Las reducciones de los apoyos agrícolas son modestas y se reparten a lo largo de varios años, pero el Acuerdo inicia un proceso hacia un comercio agrícola más transparente y algo menos protegido.
10.5 Uno de los efectos del Acuerdo sobre la Agricultura en los países en desarrollo consistirá en la variación en los precios de los productos de la zona templada en relación con los productos tropicales. Se prevé un fortalecimiento de los precios mundiales de los productos de la zona templada en comparación con aumentos menores o incluso descensos en los precios de los productos tropicales. Los precios más elevados de los alimentos de la zona templada y las reducciones en las subvenciones a la exportación harán que los importadores netos de alimentos (la mayoría de los países en desarrollo) tengan que pagar más caras las importaciones, lo que se notará más en los países de bajos ingresos acostumbrados a importar alimentos a precios subvencionados. Mientras tanto, es probable que los ingresos procedentes de las exportaciones tropicales permanezcan estacionarios o desciendan, lo que comprometerá la seguridad alimentaria.
10.6 La Decisión sobre las medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios tiene como finalidad paliar los posibles problemas derivados de la subida de precios de importación de los alimentos durante la aplicación del programa de reforma para liberalizar el comercio agrícola. Aunque las disposiciones de la Decisión tendrán posiblemente una gran importancia para los países en desarrollo que pueden verse perjudicados por el Acuerdo de la Ronda Uruguay, las modalidades de aplicación no están claras y deberán examinarse más detenidamente.15
10.7 La mayor liberalización y el menor apoyo a los precios pueden dar lugar a una reducción de las existencias alimentarias mantenidas por los gobiernos, y no se sabe con seguridad si éstas serán sustituidas por existencias del sector privado. Sin embargo, en el Acuerdo sobre la Agricultura se ha excluido el apoyo a las existencias de seguridad alimentaria realizado de una manera prescrita. Mientras que los países industrializados pueden permitirse la constitución de amplias existencias públicas, esta actividad es con frecuencia demasiado cara para los países en desarrollo. La probable reducción de las existencias oficiales en los países industrializados influirá sobre la disponibilidad de ayuda alimentaria. Aunque otros factores están reduciendo las cantidades de cereales disponibles para la ayuda alimentaria, no hay razón para creer a priori que la ayuda alimentaria de buena fe se verá perjudicada por el acuerdo.
10.8 Las consecuencias globales del Acuerdo sobre la Agricultura para los países en desarrollo dependen de la posición comercial neta de éstos, de la ejecución de medidas compensatorias para contrarrestar la subida de los precios mundiales de los alimentos y de los efectos a largo plazo de un crecimiento general posiblemente mayor después de la liberalización comercial. El crecimiento global de los ingresos atribuible a la Ronda Uruguay varía entre 109 000 y 510 000 millones de dólares EE.UU. según estimaciones del GATT, y asciende a 213 000 millones de dólares EE.UU. según estimaciones del Banco Mundial y la OCDE.
10.9 Los países cuyas exportaciones agrícolas reciben un trato preferencial pueden esperar una reducción de esos márgenes como consecuencia de la aplicación de aranceles más bajos en virtud de la cláusula de nación más favorecida (NMF). (Suponiendo que no cambien los aranceles aplicados con arreglo a los planes preferenciales vigentes, el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), la Convención de Lomé, Togo, y la Iniciativa para la Cuenca del Caribe.) La FAO calcula que el valor potencial de las preferencias concedidas por la Unión Europea, los Estados Unidos de América y el Japón atribuibles al sector agrícola en 1992 fue de 1 900 millones de dólares EE.UU. Se prevé que este valor disminuirá en 800 millones de dólares como resultado de la reducción de las tasas arancelerias de NMF prevista en la la Ronda Uruguay.16
10.10 Otra consecuencia del Acuerdo sobre la Agricultura para la producción de alimentos en los países en desarrollo se relaciona con los riesgos a que se enfrentan los productores debido a la variabilidad de los precios del mercado internacional. Al reducirse las existencias a causa de las reformas de las políticas internas, el efecto de las conmociones del mercado sobre los precios será probablemente mayor al principio. Sin embargo, al ser más numerosos los países que abren sus mercados a las señales de los precios mundiales a través de la arancelización como resultado de la Ronda Uruguay, las sacudidas ocasionadas por insuficiencias inesperadas de la producción o por cosechas excepcionales quedarían absorbidas por el mayor número de mercados nacionales, amortiguándose así los efectos de tales sacudidas sobre los precios mundiales. Una reducción del riesgo gracias a la atenuación de movimientos de precios caprichosos e imprevisibles puede ser un incentivo para aumentar la producción de alimentos en los países en desarrollo, donde los agricultores tienen pocos instrumentos, cuando los tienen, para protegerse contra el riesgo.17
11.1 Una nueva característica importante del sistema mundial de comercio es la expansión de los acuerdos comerciales regionales (ACR). Ejemplos de ello son la concertación del Mercado Unico Europeo en enero de 1993, el protocolo entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) para formar el Espacio Económico Europeo (EEE) y la extensión en enero de 1994 a México del TLC, el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá. Otros países latinoamericanos están negociando la libertad de comercio con los miembros del TLC o reforzando y ampliando tratados comerciales entre ellos mismos. Los Estados Unidos de América proponen una «Iniciativa Empresa de las Américas» que liberalizaría el comercio y las corrientes de inversiones en Norteamérica, Centroamérica y Sudamérica.
11.2 En parte, la reanimación de los bloques comerciales es un reflejo del final de la Guerra Fría y de la menor importancia en la rivalidad entre las superpotencias y de las consideraciones de seguridad en el comercio. El resurgimiento de los ACR es una manifestación de la rivalidad en la inversión de fondos y refleja también la constante mundialización de la industria, las manufacturas y los servicios. Durante algún tiempo los ACR fueron una respuesta de los países deseosos de libertad comercial que consideraban que las conversaciones del GATT progresaban con excesiva lentitud. Hasta ahora, los acuerdos más logrados han tenido lugar entre países desarrollados, pero hay avances prometedores en los ACR entre países desarrollados y países en desarrollo.
11.3 Una cuestión importante que plantea la proliferación de los ACR es su papel para subrayar o deshacer de algún modo la disciplina impuesta a las políticas de cada país por el Acuerdo de la Ronda Uruguay. Aunque en principio los ACR (especialmente las asociaciones de libre comercio) podrían establecer y mantener disposiciones de comercio abierto con otros países o bloques (regionalismo abierto), existe el peligro de que se escriban reglas para servir a los intereses más estrechos de los países signatarios de esas disposiciones a expensas de los que queden fuera de ellas. En tales casos, la liberalización dentro del bloque desvía el comercio en lugar de fomentarlo. Tales prácticas no se permiten según las normas del GATT, que disponen que los ACR no deben crear ni elevar barreras contra otros miembros del GATT. Por consiguiente, la cuestión se reduce a la capacidad de la recién constituida OMC para hacer observar tales normas.
11.4 Para los países en desarrollo, la participación en los ACR puede ser un beneficio dudoso. Los países en desarrollo pequeños y económicamente débiles que formen bloques comerciales con países desarrollados no tendrán probablemente mucho peso para establecer las reglas. Por otra parte, la experiencia de los ACR en que participan únicamente países en desarrollo no ha sido muy alentadora, dada su estructura económica generalmente débil y su falta de poder competitivo.
11.5 Hay amplias diferencias entre los ACR por su manera de tratar la agricultura. En Europa, 15 países tienen una política agrícola común y un mercado regional libre y absorben gran parte del comercio agrícola mundial. Por su parte, el TLC promete una unión aduanera en 10 años. En la actualidad la agricultura se trata sólo parcialmente en muchos ACR19, ya que las concesiones comerciales a menudo entran en conflicto con objetivos de política interna. Pese a este problema, no parece probable la desviación del comercio en gran escala. Hay espacio para aumentar el comercio intrarregional en el MERCOSUR y en la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) eliminando barreras comerciales internas, mientras que en otros continentes es limitada la sustitución fuera de los suministros interregionales.
11.6 En general, los efectos directos de la organización de los ACR sobre la seguridad alimentaria, por sus repercusiones sobre la agricultura, dependerán de la medida en que los acuerdos dominen el comercio agrícola mundial y de su comportamiento frente a otras regiones o países. Si continúa la tendencia a la proliferación de ACR, se originarán presiones para definir marcos de políticas más aceptables (internas y comerciales) para tratar la agricultura dentro de los ACR. Esta evolución repercutirá en el comportamiento de cada uno de los miembros del bloque frente a los no miembros (en el caso de una zona de libre comercio) o del bloque en conjunto (en el caso de uniones aduaneras). En consecuencia, si los ACR se liberalizan el resultado global será beneficioso a nivel mundial.
11.7 El efecto de los ACR sobre la seguridad alimentaria dependerá, al menos en parte, de que sirvan para promover (liberalizar) el comercio y contribuyan así al uso eficiente de los recursos mundiales y al aumento de los ingresos. Si lo hacen, su existencia aumentará como mínimo las posibilidades de ampliar el acceso a los alimentos. Si se convirtieran en un medio para burlar las reformas convenidas multilateralmente en el GATT/OMC, tendrán el efecto contrario sobre la seguridad alimentaria. No es posible generalizar más respecto a los efectos de los ACR sobre la seguridad alimentaria.
12.1 Durante el período transcurrido desde la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, la atención internacional se ha dirigido hacia las cuestiones relativas a los recursos naturales y el medio ambiente, en los niveles nacional e internacional. Para los países en desarrollo, las presiones sobre los recursos naturales (degradación de la tierra, erosión, escasez de agua, deforestación, pesca irresponsable) podrían comprometer gravemente el crecimiento agrícola y la seguridad alimentaria. La opinión pública es cada vez más consciente de los problemas mundiales del medio ambiente. Por ejemplo, la conservación de la diversidad biológica o la disminución de la capa de ozono son problemas ambientales mundiales, mientras que las corrientes fluviales transfronterizas pueden afectar solamente unos pocos países. Los países se percatan cada vez más de que un solo país o grupo no puede resolver la mayor parte de estos problemas, los cuales transcienden las fronteras nacionales, difundiendo la inestabilidad y el sufrimiento por toda la región y en el mundo entero. Con demasiada frecuencia, no se ha emprendido la acción concertada necesaria.
12.2 El carácter transfronterizo y mundial de muchos recursos naturales y problemas del medio ambiente ha hecho necesario coordinar la acción a varios niveles en busca de solución. Como resultado de ello, se han firmado varios acuerdos sobre el uso compartido de los bienes de la naturaleza y la conservación de los recursos mundiales, en virtud de los cuales, mediante un sistema de negociación, compensación y penalización para los no participantes, los países convienen en adoptar políticas que responden a las preocupaciones comunes.
12.3 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992 representa una importante manifestación del reconocimiento de estas cuestiones por la comunidad internacional. En muchos lugares del mundo en desarrollo, el crecimiento de la población y la escasez de tierras fértiles, agua y bosques están contribuyendo a que los campesinos abandonen la agricultura, con lo que se está creando una categoría de refugiados ambientales.20
12.4 Los acuerdos internacionales negociados para aliviar los problemas ambientales y las cuestiones comerciales influyen finalmente en las decisiones de los productores con respecto a la producción y en las de los hogares con respecto a las compras. Por ejemplo, la gran mayoría del comercio pesquero mundial se realiza desde los países en desarrollo a los desarrollados. La Conferencia de las Naciones Unidas de 1995 sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias representa un firme esfuerzo de los países para reconciliar los intereses mundiales en relación con la pesca en alta mar.
12.5 Algunos convenios internacionales, como los relativos a la diversidad biológica, el sector forestal y el cambio climático, por importantes que sean, pueden tener repercusiones negativas para el suministro mundial de alimentos, al menos a corto plazo. Por ejemplo, el convenio sobre el cambio climático plantea la posibilidad de establecer impuestos sobre las emisiones de carbono, los cuales redundarían en un aumento de los costos de la energía, nuevas combinaciones de insumos y modificaciones en las tecnologías. Todo ello implicaría un incremento de los costos de producción para los productores de alimentos y de los precios para los consumidores, lo cual tendría como consecuencia un empeoramiento de la seguridad alimentaria. Por otra parte, teniendo en cuenta que la mayor parte de la deforestación en los diez últimos años correspondió a la transformación de terrenos forestales en tierras agrícolas, los acuerdos internacionales que limitan la reconversión forestal alterarán las posibilidades de producir alimentos en el futuro.
12.6 La seguridad alimentaria depende también en gran medida del suministro de agua21, y los recursos hídricos son con frecuencia una causa importante de litigio, especialmente cuando escasean. El valor creciente del agua, la preocupación por su calidad y los problemas de acceso a ella han hecho de la política hídrica un tema de interés internacional. En Africa, Asia y América Latina, las cuencas compartidas de ríos y lagos cubren como mínimo el 60 por cierto de la superficie total de las tierras22. Los conflictos suscitados por el agua no harán sino intensificarse a medida que aumente el número de usuarios.
12.7 En la actualidad, el desarrollo lleva implícito los conceptos de equidad y justicia entre generaciones. Por vez primera en la historia de la humanidad, la comunidad mundial está intentado colectivamente comprender cómo afectarán las actividades del presente a los ecosistemas del planeta dentro de cien años en el nuevo milenio. Incorporar esta amplia variedad de valores en la producción sostenible de alimentos es una tarea atractiva y necesaria, pero dífícil de poner en práctica. La pregunta que se plantea con frecuencia es la de cómo se pueden utilizar hoy los recursos para mejorar en alto grado la seguridad alimentaria sin que disminuya su capacidad para que las generaciones futuras puedan obtener el mismo volumen de producción.
12.8 A nivel nacional, se presiona a los gobiernos para que ofrezcan incentivos a fin de que los recursos naturales y ambientales se ordenen de manera sostenible. Las medidas normativas adoptadas varían de un país a otro, según la índole de los problemas que se enfrentan.
12.9 Tanto los aspectos nacionales como los internacionales de los problemas relativos al medio ambiente y a los recursos naturales condicionan notablemente la aplicación de las políticas de desarrollo en general y la seguridad alimentaria en particular. A nivel nacional, los problemas de los recursos y el medio ambiente pueden forzar a los gobiernos a opciones difíciles entre el presente y el futuro del crecimiento y la seguridad alimentaria. Las opciones pueden ser particularmente penosas en el sector agropecuario (incluidas la silvicultura y la pesca), donde se concentran muchos de los problemas referentes a los recursos de los países en desarrollo. Además, los acuerdos internacionales limitan las posibilidades de acción de los gobiernos para influir sobre el uso de los recursos naturales.
12.10 A la larga no hay conflicto entre el uso sostenible de los recursos naturales y la seguridad alimentaria, puesto que en un futuro previsible la producción alimentaria dependerá de los recursos de tierra y agua. Si se degradan estos recursos se reducirá la capacidad productiva futura, y con ella mermará la seguridad alimentaria a nivel mundial y posiblemente también en un plano nacional y local.
12.11 A corto plazo, los planteamientos e incluso las políticas escogidos para cubrir las necesidades de alimentos y de ingresos en el presente pueden tener efectos negativos sobre la base de recursos y sobre el medio ambiente en general. Inversamente, las medidas para proteger la base de recursos y el medio ambiente pueden reducir la producción y los ingresos, con la consiguiente merma de la seguridad alimentaria.
12.12 En definitiva, es necesario que las políticas se basen en el reconocimiento de que la degradación de los recursos tienen diferentes consecuencias para los diferentes países y grupos de la población. Para los países pobres, las consecuencias pueden ser muy graves, ya que su bienestar depende en gran medida del potencial productivo de sus recursos agrícolas. Al mismo tiempo, hay que reconocer que la degradación de los recursos en cualquier lugar del planeta, especialmente en los principales países en desarrollo exportadores de alimentos, puede dificultar la solución de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria de los grupos pobres si reduce el potencial mundial de producción de alimentos.
13.1 El desempleo y el subempleo han sido características (o al menos así lo han supuesto los economistas en general) de los países en desarrollo y en especial de sus sectores agrícolas desde los comienzos de la era postcolonial. Por lo menos un modelo temprano de desarrollo se basó en el supuesto de que había exceso de mano de obra en el sector agrícola. Lo que es nuevo en los años noventa es la aparición de tasas relativamente elevadas de desempleo en varios países muy industrializados y en todas las economías en transición.
13.2 La presencia de desempleados y subempleados tiene efectos negativos para la seguridad alimentaria. En general, son recursos potencialmente productivos que no contribuyen a la producción global. Este despilfarro de recursos reduce los ingresos globales y, por supuesto, deja a los individuos afectados y a sus familias sin ganancias, limitando así el acceso a los alimentos a nivel nacional y familiar. En la medida en que la mayor proporción de estos desempleados y subempleados corresponde a la agricultura, se reduce la disponibilidad global de alimentos. Obviamente, una reducción de los ingresos nacionales limita la capacidad para importar alimentos. En consecuencia, la infrautilización de la fuerza de trabajo (o de cualquier otro recurso) puede reducir la disponibilidad de alimentos cualquiera que sea el sector del que dependa la ventaja comparativa.
13.3 No hay un consenso total sobre las causas y los remedios del desempleo, pero en algunos aspectos hay acuerdo general. En los países desarrollados, las políticas y las instituciones establecidas durante muchos años para proteger los intereses de los trabajadores han introducido rigideces en el mercado de trabajo y han elevado el costo del factor trabajo. Al integrarse progresivamente y hacerse más competitivos los mercados mundiales y al introducirse cambios estructurales, los mercados de trabajo carecen de flexibilidad y eficiencia suficientes para redistribuir la mano de obra y el resultado es el desempleo estructural. El cambio de las políticas y de las instituciones está siendo un proceso lento y políticamente penoso en la mayoría de los países, debiéndose recurrir a mecanismos de protección social para mitigar entre tanto los problemas de inseguridad alimentaria.
13.4 Los países en transición han experimentado una reestructuración económica y política sin precedentes, casi siempre con políticas o instituciones inadecuadas para facilitar el funcionamiento de un mercado de trabajo eficiente. No es de extrañar, por consiguiente que el resultado sea un desempleo masivo. Ello ha dado lugar a su vez a una inseguridad alimentaria y una subnutrición graves en muchos de esos países.
13.5 Los problemas del empleo en los países en desarrollo, especialmente en el Africa subsahariana y Asia meridional, son en muchos aspectos más complejos y espinosos, y más directas y graves sus consecuencias para la seguridad alimentaria. El desempleo y el subempleo son rurales y agrícolas en mucha mayor proporción, lo que hace que tengan una incidencia negativa directa sobre la seguridad alimentaria en sus aspectos de disponibilidad y acceso a los alimentos. Mientras que los trabajadores del campo están desempleados o subempleados gran parte del año, el factor trabajo dificulta gravemente la producción agrícola por el carácter acentuadamente estacional de las tecnologías empleadas. Los mercados de trabajo no están bien desarrollados, pero al mismo tiempo se han adoptado, en los sectores industrial y de servicios estructurados, algunas de las políticas e instituciones que hacen que los mercados de trabajo en los países desarrollados sean rígidos y el trabajo sea caro. Esto limita, para los habitantes de zonas rurales, las oportunidades de empleo estacional o a tiempo completo fuera del sector agrícola.
13.6 Las políticas macroeconómicas de muchos países (tales como tipos de cambio sobrevalorados y créditos e insumos subvencionados) han incentivado en algunos casos la adopción de tecnologías de sustitución del trabajo. Por último, la mayoría de estos países han invertido muy poco en servicios de educación o salud para aumentar el valor productivo y la movilidad de sus recursos humanos. Casi ninguno ha reconocido, además, que una buena nutrición es no sólo un gasto de consumo corriente sino una inversión en capital humano.
14.1 Las consecuencias que los cambios del contexto económico mundial tienen para la seguridad alimentaria de los países en desarrollo dependen de la medida en que condicionen las opciones políticas de tales países. En la economía mundial, las políticas nacionales y sus instrumentos de aplicación van a estar cada vez más condicionados, directa o indirectamente, por acontecimientos o presiones exteriores de mundialización, integración económica, tratados sobre el medio ambiente y recursos naturales, así como por el proceso de liberalización económica.
14.2 Por ejemplo, los préstamos condicionados a reformas de políticas imponen directamente opciones fundamentales en muchos países en desarrollo. Aun cuando no sean explícitas las condiciones exigidas por los países donantes, la amenaza de una crisis económica y financiera fuerza a los gobiernos de los países en desarrollo a tomar medidas para reducir el déficit presupuestario y la deuda pública recortando los gastos públicos y/o aumentando los impuestos. Los gobiernos tienen así que hacer opciones políticas difíciles para que las reducciones en los gastos se repartan entre los diversos sectores de la población. En gran medida, la distribución de la carga dependerá de la presión relativa que cada grupo social pueda ejercer sobre el gobierno.
14.3 Para combatir la pobreza y la inseguridad alimentaria, los gobiernos pueden recurrir a tipos limitados de intervención. Consideraciones de austeridad presupuestaria y de eficiencia harán que se limiten estrictamente o se abandonen por completo los programas generales de subvenciones y asistencia que distorsionan los incentivos del mercado. Como se ha comprobado que estas políticas han resultado contraproducentes, se utilizarán otras políticas y otros instrumentos con el objetivo preciso de promover la seguridad alimentaria. Para aplicar estas políticas aceptables será preciso suprimir obstáculos institucionales y mejorar la eficiencia de la administración del sector público.
14.4 Además, el papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y del sector privado en la realización de programas de seguridad alimentaria habrá de promoverse, frente a la reducción de los presupuestos y servicios públicos. Las ONG han proliferado en los últimos años y muchas de ellas han asumido importantes papeles en la prestación de servicios y en la ejecución de políticas y programas antes reservados al ámbito gubernamental. Si bien la mayoría de las ONG son entidades serias y responsables, no hay que pensar que son siempre fiables para sustituir al Estado.
14.5 A medida que la economía mundial avanza en el camino de la cooperación y la integración, las políticas nacionales se verán obligadas a acatar las disciplinas de los acuerdos regionales o internacionales de los que formen parte (incluidos los referentes a los recursos naturales y el medio ambiente). Por otro lado, las políticas nacionales utilizables serán más limitadas y dejarán menos margen a las manipulaciones y consideraciones coyunturales. En cuanto a la agricultura, esos acuerdos imponen una disciplina respecto a cualquier política agrícola nacional que pretenda manejar la estructura de los precios en favor de la agricultura. El problema que se plantea a los países es encontrar métodos baratos y desconectados que impulsen la productividad del sector agrícola. Puede tratarse de intervenciones para mejorar la infraestructura, los servicios de investigación y de extensión, y la ayuda para la creación de mercados e instituciones de crédito en las zonas rurales.
14.6 La acentuación de los desequilibrios demográficos y económicos dentro de los países y entre ellos, las guerras civiles y los desastres naturales, la pérdida de empleos durante la transición a otros sistemas económicos y políticos, así como la aparición y reforzamiento de planes de cooperación e integración económica, han afectado enormemente a la movilidad internacional de la mano de obra y a las modalidades de migración. Actualmente, hay más de 80 millones de personas que viven permanentemente fuera de su país y otros 18 millones que han emigrado por problemas políticos o catástrofes naturales. Todos los años, un millón de personas aproximadamente emigra definitivamente y otro millón trata de obtener asilo político. La acentuación de los desequilibrios económicos entre las zonas rurales y las urbanas ha dado también lugar a migraciones del campo a la ciudad dentro de las fronteras, que han adquirido proporciones inquietantes en muchos países.
14.7 Las migraciones tienen importantes repercusiones sobre la seguridad alimentaria para los propios emigrantes y, a través de ellos, (de forma positiva o negativa), para los sectores económico y agrícola de las regiones de los receptores y de los donantes. En muchos casos, la migración ha contribuido de forma importante al crecimiento agrícola y general de los países receptores; las remesas de fondos de los trabajadores emigrantes han representado una fuente considerable de ingresos, moneda extranjera y capital rural y los emigrantes que vuelven a sus países han aportado los conocimientos técnicos y los ahorros adquiridos en el extranjero. Por otra parte, a pesar de la aparente paradoja, la migración ha creado también en muchos casos escasez de mano de obra y reducción de la actividad agrícola en los países o zonas de origen. Esto ha ocurrido en parte porque los que emigran suelen tener un nivel de educación, conocimientos técnicos y dinamismo más alto que la media de la población. La migración creciente ha planteado problemas difíciles de integración económica y social en muchos países receptores.
14.8 La creciente gravedad de estos problemas apunta a la urgente necesidad de un cambio de política, tratando de atacar las raíces de los mismos en lugar de reaccionar a los efectos. La adopción de medidas para acelerar el progreso hacia una seguridad alimentaria mundial, unos suministros de alimentos suficientes, la estabilidad de la producción y el acceso a los alimentos, así como las medidas destinadas a crear oportunidades sostenibles de la actividad comercial y empleo, pueden contribuir a reducir las fuertes pérdidas de recursos humanos de los países en desarrollo y ayudar también a contener los enormes gastos realizados por los países receptores para reducir las corrientes de emigrantes.
15.1 ¿Qué enseñanzas cabe deducir de la experiencia de los últimos 20 años? El mundo es muy distinto del que era en la época de la Conferencia Mundial de la Alimentación, en 1974. Sin embargo es oportuno revisar, por el interés que presentan hoy, algunos rasgos del viejo orden político y las ideologías en que se sustentan. El llamamiento a la solidaridad con los países en desarrollo, la autosuficiencia y un nuevo orden económico más justo se manifiestan ahora de maneras distintas. El principio de solidaridad se ha ampliado hasta una dimensión mundial al crecer la conciencia de la interdependencia de los intereses económicos. Puede considerarse que la solidaridad y la autosuficiencia han desembocado en una perspectiva más amplia de colaboración e integración intrarregional. Un orden económico más justo, por lo menos en el comercio, era la finalidad de las recién concluidas negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT y de la fundación de la OMC. Al mismo tiempo, sin embargo, la asistencia oficial al desarrollo ha quedado rezagada respecto a las crecientes necesidades. Los compromisos oficiales de asistencia exterior a la agricultura, y por consiguiente la seguridad alimentaria, han decaído cuantitativamente en los últimos años.
15.2 Algunos acontecimientos políticos han impuesto también perspectivas radicalmente diferentes de las que existían en 1974. El principio de no alineamiento ha perdido relevancia en el contexto actual de relaciones Este-Oeste y Norte-Sur. Ya no hay dos superpotencias que se disputan la hegemonía en los países en desarrollo. La solidaridad con ellos ha dado lugar a un enfoque más pragmático en el que el propio interés juega un papel más importante en las alianzas y los acuerdos. Ejemplo de este nuevo enfoque es el Grupo Cairns, cuyos países miembros, desarrollados y en desarrollo, se han esforzado en conjunto por alcanzar objetivos comunes de liberalización comercial.
15.3 El acercamiento Norte-Sur se puso también de manifiesto en la firma de acuerdos de libre comercio entre países con niveles muy distintos de desarrollo económico y de ingresos. El más notable de estos procesos es el TLC; actualmente están en curso negociaciones para ampliar su ámbito y crear otras formas de acuerdos económicos y comerciales. Los desacuerdos entre el Norte y el Sur se han moderado también por el hecho de que varios países en desarrollo, en proceso de rápida industrialización, pueden ahora aspirar a ser considerados como países desarrollados en algunos aspectos importantes.
15.4 La situación política general ha tendido hacia un modelo menos polarizado de influencias dominantes, que refleja el creciente peso relativo de un Japón muy industrializado, una Europa más integrada y una Asia oriental y sudoriental dinámica, desempeñando China un papel de importancia creciente en el escenario político y económico mundial.
15.5 Estas tendencias revelan en general mejores relaciones entre países y mejores perspectivas para la seguridad alimentaria mundial. Sin embargo, las posibilidades de una mejor seguridad alimentaria a nivel de los países y de los hogares son más problemáticas en este contexto mundial. El mejoramiento de la seguridad alimentaria de cada país depende en gran medida de su capacidad para integrar su economía en la comunidad internacional y para competir en un mundo interdependiente. A nivel de los hogares, la seguridad alimentaria depende de la capacidad de los miembros de cada familia para lograr un más fácil acceso a los alimentos. Tal acceso requiere a su vez oportunidades de empleo y participación en los beneficios de una economía creciente y dinámica. Los hogares pobres y sin perspectivas necesitan programas de protección social para disfrutar de seguridad alimentaria.
15.6 Al mismo tiempo, el mundo se enfrenta con problemas sumamente complejos asociados con las tendencias nacionalistas de los países en transición y los trastornos causados por los conflictos políticos, religiosos y étnicos. Este proceso acentúa los problemas de inseguridad alimentaria en especial y de seguridad en general. El desmantelamiento de un arsenal nuclear con un poder destructivo que excede toda racionalidad, que ha de hacerse sin riesgo y evitando su proliferación en los Estados de reciente creación y en otros países, no es sino uno de los aspectos del problema. Otro es la realización y utilización de los recursos conseguidos como dividendo de la paz de maneras productivas que permitan a los países, entre otras cosas, mejorar su situación en materia de seguridad alimentaria. Otro imperativo consiste en ayudar a los nuevos Estados a estabilizar y consolidar su situación política y económica. Es fundamental que los últimos 50 años de paz por el temor den paso a un nuevo período de paz por la riqueza compartida.
15.7 El contexto internacional es ahora más favorable que en 1974 para el crecimiento económico. La liberalización del comercio y del mercado de capitales junto a su movilidad han incitado tanto a los países en desarrollo como a los desarrollados a mejorar su posición creando oportunidades creíbles de inversión. Pero los requisitos previos son estabilidad política, instituciones estables y políticas macroeconómicas que eviten desequilibrios profundos y prolongados. Cada país ha de afrontar la tarea de crear tal ambiente.
15.8 Hay oportunidades especiales para realizar inversiones provechosas en los países en desarrollo que tienen una ventaja comparativa en lo que respecta a las actividades con alta densidad de mano de obra poco especializada. Pese a las mayores tendencias proteccionistas de los países desarrollados bajo la presión de los problemas de ajuste del mercado de trabajo, estas oportunidades deben continuar, ya que cada vez más países se presentan como lugares de inversión creíbles y estables. Mayores oportunidades de empleo y de ganancias, especialmente para los trabajadores poco especializados, no pueden sino contribuir a los esfuerzos de los países en desarrollo para combatir la inseguridad alimentaria.
15.9 No todos los países en desarrollo podrán, al menos en un futuro próximo, aprovechar las mayores oportunidades ofrecidas por la economía mundial. Algunos países están buscando el consenso político necesario para emprender reformas económicas que pueden, a corto plazo, causar perjuicios a algún interés nacional; otros luchan por reconstruir sus economías y crear instituciones e infraestructuras adecuadas. Algunos países tendrán que confiar más en sus propios esfuerzos, los recursos (ahorros) generados internamente y la asistencia oficial durante varios años.
15.10 Las obligaciones asumidas en virtud de tratados internacionales y la creciente influencia sobre las políticas internas de los acontecimientos en los mercados internacionales seguirán limitando las políticas nacionales para resolver los problemas internos. Aunque los países podrían en principio aislarse de tales influencias, es improbable que lo hagan dadas las consecuencias catastróficas de tales políticas en el pasado.
15.11 En un mundo ideal, ¿cuál sería el contexto sociopolítico y económico más propicio para eliminar la inseguridad alimentaria y la subnutrición, es decir, para asegurar alimentación para todos? Puede ser difícil llegar a un acuerdo sobre todos los elementos de tal contexto ideal, pero seguramente algunos de ellos serían los siguientes:
15.12 En última instancia, la seguridad alimentaria en cualquier país debe ser competencia del gobierno nacional, en conjunción con las autoridades locales y en colaboración con los grupos y miembros de la sociedad interesados. Es necesario asegurar la coordinación y el enlace a nivel internacional. La comunidad y las organizaciones internacionales pueden ser útiles, pero no pueden reemplazar las intervenciones y la voluntad política necesarias en el propio país para conseguir la seguridad alimentaria.
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1 Para un análisis del caso de los Estados Unidos de América, véase Cassidy (1995).
2 Smith (1994).
3 Véase también el documento paralelo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación titulado Necesidades de alimentos y crecimiento de la población (WFS/96/TBD/5).
4 Saito (1994).
5 Véanse también Krueger, Schiff y Valdés (1991) y Schiff y Valdés (1992).
6 Thiesenhusen (1995).
7 Para un análisis más detallado, véase FAO (1993). Véase también FAO (1995).
8 Binswanger (1989); también Bond (1983).
9 La necesidad de reestructuración en los países desarrollados no siempre ha sido el resultado de modificaciones en las políticas. Los rápidos cambios tecnológicos y el envejecimiento consiguiente de ciertas industrias han sido a menudo la causa de la decadencia de algunas de ellas. Estos cambios pueden ocasionar también un desempleo estructural, al aumentar el nivel de especialización del trabajo en las industrias.
10 The Economist (7-13 de octubre de 1995), pág. 12.
11 Fondo Monetario Internacional (1994).
12 Véase también el documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación titulado La alimentación y el comercio internacional.
13 Para un análisis más detallado, véase el Capítulo 8 de Agricultura mundial: hacia el año 2010 (FAO, 1995). Para un estudio de los posibles efectos sobre las regiones en desarrollo y sobre los principales productos básicos, véase Impact of the Uruguay Round on Agriculture. Informe presentado al Comité de Problemas de Productos Básicos, 16º período de sesiones, FAO, Roma, 3-7 de abril de 1995.
14 Para una comparación de las disposiciones específicas del Acuerdo sobre la Agricultura con las de los programas de ajuste estructural, véase Konandreas (1994).
15 Véase también el documento paralelo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación titulado La alimentación y el comercio internacional (WFS 96/TBD/13).
16 Para más detalles sobre la disminución del valor de las preferencias por regiones y productos básicos, véase el documento «Impact of the Uruguay Round on Agriculture», (op. cit.).
17 No se sabe con seguridad si se reducirá o no la variabilidad de los precios como resultado de las sacudidas de la oferta. Las simulaciones basadas en el Modelo Alimentario Mundial de la FAO no han puesto de manifiesto una reducción de la variabilidad de los precios como resultado de la Ronda Uruguay. Lo que sí se ha observado es que «...en ausencia de existencias suficientes, una déficit de producción hará que los precios suban rápidamente...» y que «...será necesario vigilar cuidadosamente en el futuro el problema persistente de la inestabilidad de los precios internacionales de los alimentos y evaluar la función de las existencias privadas frente a las públicas». Para más información sobre los resultados de la simulación, véase FAO (1995).
18 Véanse Josling (1994) y FAO (1995).
19 El Tratado de Estrechamiento de Relaciones Económicas entre Australia y Nueva Zelandia constituye una excepción en cuanto incluye plenamente la agricultura.
20 Véase Homer-Dixon, Boutwell y Rathjens (1993).
21 Véase el documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación titulado Producción de alimentos: la función decisiva del agua.
22 Véase Barrett (1994).
