Documentos
ténicos de
referencia
© FAO, 1996
1.1 En textos recientes sobre desarrollo1 se ha señalado que en los últimos años tal vez haya habido una excesiva confianza respecto de los suministros mundiales de alimentos. En los dos últimos decenios, la producción de alimentos ha experimentado un crecimiento superior al de la población; la producción per cápita de cereales aumentó de 305 kg en 1970 a un máximo de 342 kg a mediados del decenio de 1980 y se mantuvo a ese nivel hasta hace poco tiempo, para experimentar una ligera contracción. Hubo una disminución general de los precios mundiales de los cereales, interrumpida brevemente en dos ocasiones durante las crisis del petróleo. La disminución de los precios se produjo a pesar de una creciente conversión de los cereales en carne y leche como respuesta a un aumento de los ingresos, y a pesar de una reducción de la superficie total de tierra dedicada a la producción de alimentos básicos en favor de los usos no agrícolas y de la expansión a cultivos de más valor. Es demasiado pronto para saber si el alza de los precios de los productos agrícolas, particularmente los cereales, que se ha registrado desde mediados de 1995 es un fenómeno temporal –que tantas veces ha tenido lugar en períodos anteriores– o supone la interrupción, o incluso la inversión, de la tendencia a largo plazo de disminución de los precios.
1.2 Pese al crecimiento general que se registra en todo el mundo, en el último decenio las inversiones en el sector agrícola han sido insuficientes en algunos países y regiones y en determinadas categorías de inversión. Los principales signos que apuntan en ese sentido son los siguientes:
1.3 Con respecto a la balanza del suministro y la demanda de alimentos en los próximos dos o tres decenios, los pronósticos difieren considerablemente según las fuentes, y son entre moderadamente optimistas y catastrofistas. Generalmente, difieren más con respecto a las tasas futuras de crecimiento de la producción agrícola; es decir, si es posible repetir los resultados agrícolas de los dos últimos decenios.
1.4 Pocas proyecciones han examinado los aspectos de inversión en que debe basarse toda hipótesis sobre el crecimiento agrícola. Desde el decenio de 1960, los modelos de crecimiento económico del tipo Harrod/Domar han vinculado el crecimiento a largo plazo de la producción total a la evolución de la masa de capital, pero no es fácil establecer a nivel global una relación estadísticamente firme entre la inversión y la producción agrícolas (Recuadro 1).
1.5 En las economías de mercado, la respuesta de la oferta a los incentivos basados en los precios suele ser positiva y puede producir fenómenos cíclicos de exceso o insuficiencia de inversiones. Los incrementos de precios registrados en época de crisis, como las grandes guerras, rara vez han perdurado. No obstante, depender exclusivamente de las fuerzas del mercado no es una política apropiada para hacer frente a la escasez de alimentos, ante todo porque los mecanismos del mercado no funcionan adecuadamente en todos los países y situaciones y, además, porque permitir que impere la escasez para ofrecer incentivos de precios a los productores puede resultar intolerable para los consumidores con un bajo poder adquisitivo. Por ello, hay que adoptar otras medidas complementarias para aliviar sus sufrimientos.
Recuadro 1 |
No existe una clara relación estadística entre las inversiones y el crecimiento de la agricultura. Parte del problema radica en la definición de inversión agrícola; cuestión aparte es medir esa inversión. En pocos casos las estadísticas sobre cuentas nacionales de los países en desarrollo presentan la formación de capital por sectores y, en los casos en que lo hacen, no es fácil interpretar las cifras. La formación bruta de capital fijo registrada en el sector agrícola, como parte del PIB agrícola, suele variar ampliamente y no pone de manifiesto una clara relación con el crecimiento agrícola. Ello se debe a las dificultades metodológicas que plantea valorar las inversiones en una economía no relacionada con el mercado, a la influencia de otros factores como la utilización de insumos, el clima, las diferencias de calidad y productividad del capital producido por el trabajo social y al hecho de que para los distintos tipos de inversión varía enormemente el tiempo transcurrido desde el momento en que se efectúa la inversión hasta que se obtienen resultados. Los estudios econométricos no están generalizados porque requieren una enorme cantidad de datos y son costosos. Los resultados estadísticos no siempre son fidedignos. Cuando los estudios se particularizan, e incluso se realizan por proyectos, en los que los análisis de costos y beneficios se llevan a cabo rutinariamente, las dificultades son menores aunque no desaparecen. Según Binswanger (1993), el crecimiento agrícola es la consecuencia de una cascada de relaciones de causa y efecto que van desde oportunidades y factores exógenos a intervenciones públicas y las respuestas de los agricultores y del sector privado. Factores exógenos. Esos factores incluyen el medio agroeconómico natural, el crecimiento demográfico, los adelantos tecnológicos autónomos y las oportunidades de comercio internacional. El hecho de contar con recursos naturales influye sobremanera en las decisiones sobre la inversión. Tanto la inversión pública como la privada guardan una estrecha relación con la dotación de recursos y favorecen a las regiones mejor dotadas. La población puede tener influencias positivas y negativas en el crecimiento agrícola. El crecimiento agrícola debe contar con el respaldo de una demanda efectiva y de una fuerza de trabajo activa. En este sentido, la población puede ser una fuerza impulsora. La población puede deprimir el crecimiento agrícola si la malnutrición o la mala salud reducen la eficiencia de la mano de obra, si el número de personas inactivas a cargo de la población activa del sistema de producción es excesivo y si personas que carecen de la tecnología y los incentivos apropiados provocan daños al medio ambiente. En muchos países en desarrollo predominan los efectos negativos del crecimiento demográfico en la agricultura. El régimen de comercio internacional determina las posibilidades de que los países se beneficien de sus ventajas comparativas y configura la inversión agrícola y las pautas de crecimiento. Por ejemplo, el comercio de productos agrícolas básicos después de la Ronda Uruguay de las negociaciones del GATT modificará la estructura de la producción agrícola y creará oportunidades para el crecimiento del sector en algunos países, mientras que en otros estimulará los ajustes. Queda todavía mucho camino por recorrer en la liberalización del comercio de los productos agrícolas básicos, la cual encierra la promesa de un mayor crecimiento del sector para algunos países y de beneficios en el bienestar de los consumidores en otros. La evolución autónoma de la tecnología provocada por la investigación básica y estratégica o por sus derivaciones puede crear oportunidades para la inversión y el crecimiento de la agricultura. Existen oportunidades donde se producen avances tecnológicos, aunque éstos no siempre son beneficiosos desde el punto de vista social o ambiental. Ejemplos de ello son el desarrollo de redes sintéticas para la pesca, el desarrollo del jarabe de glucosa en la industria que utiliza azúcar o el progreso de la biotecnología en la cría de animales. Intervenciones públicas. El papel del sector público consiste en modificar el entorno mediante la formulación de políticas y la inversión en infraestructura y capital humano con objeto de crear factores externos positivos para las operaciones del sector privado. Al nivel más general, la estabilidad política y un marco institucional y normativo estable y previsible, un equilibrio macroeconómico que garantice los equilibrios monetarios, fiscales y externos, tipos de cambio realistas y mercados de capital liberalizados son condiciones indispensables para atraer inversiones. En una fase ulterior del proceso se encuentran los servicios públicos reguladores que permiten que las operaciones y transacciones privadas tengan lugar en un marco institucional estable, como la seguridad de la tenencia de la tierra, los controles sanitarios, la protección de los contratos y de la propiedad y la aplicación equitativa de garantías procesales. Las políticas de muchos países en desarrollo se han caracterizado por una tendencia poco propicia a la agricultura: la valoración excesiva de las monedas nacionales, los impuestos excesivos sobre las exportaciones agrícolas, la protección del sector industrial, la intervención gubernamental en la comercialización de los productos agrícolas mediante controles de los precios, organismos de comercialización paraestatales excesivamente desarrollados, normas administrativas que restringen la libre circulación de los bienes y la insuficiencia de servicios públicos en las zonas rurales. A partir del decenio de 1980, los programas de ajuste estructural han intentado eliminar esas distorsiones y hacer que las economías sean más receptivas a la inversión. Las políticas que mejoran el clima de inversión, incluyen, entre otras, una redefinición de las funciones del sector público y del sector privado, un proceso de adopción de decisiones descentralizado (que comprende la participación de las organizaciones no gubernamentales y estrategias de participación en los programas de desarrollo), la recuperación de costos y la sostenibilidad financiera de los servicios gubernamentales. Las medidas encaminadas a garantizar la igualdad de acceso a las oportunidades, así como los programas de reducción de la pobreza dirigidos a poblaciones concretas, también son importantes en la medida en que crean un clima de estabilidad política y social y desarrollan recursos humanos insuficientemente utilizados. Salvo para unos pocos países en desarrollo, el proceso de ajuste todavía no ha concluido y persisten ciertas condiciones que inhiben la inversión. La inversión pública es esencial cuando la inversión privada no puede proporcionar un servicio necesario debido a deficiencias del mercado o debido a su carácter de servicio público. Este es el caso de infraestructuras importantes, como el riego, los caminos rurales, la investigación agrícola y la extensión orientada a los pequeños productores, así como la mayoría de los servicios de educación y de salud. Esas inversiones casi siempre estimulan la utilización de factores y la producción agrícola. Respuestas privadas. A un nivel bajo de ingresos, la inversión familiar en la agricultura viene determinada principalmente por las necesidades de supervivencia. Hasta tanto no se logra un mínimo de seguridad alimentaria, las decisiones sobre la inversión se caracterizan por rehuir los riesgos y por una tasa elevada de preferencia cronológica que puede ser contraria a la sostenibilidad y a la eficiencia. A niveles superiores de ingresos, los hogares rurales pueden responder considerablemente a los incentivos externos. A pesar de la necesidad de datos y de los problemas de interpretación, se han publicado algunas investigaciones sobre las respuestas privadas a un entorno propicio creado por intervenciones del sector público [por ejemplo, Binswanger (1989); Craig, Pardey y Roseboom (1994)]. Estudios relativos a distintos países presentan respuestas estadísticamente significativas de la producción agrícola y de la demanda de factores de producción ante el mejoramiento de la salud y la educación humanas, la investigación y la extensión, la densidad de carreteras, el número de sucursales bancarias rurales, etc. La inversión del sector privado en servicios e instalaciones de apoyo para actividades anteriores y posteriores a la cosecha no está tan bien documentada y merecería estudiarse mejor; ciertos indicios apuntan a una respuesta más moderada de los servicios de apoyo privados a una infraestructura y a un entorno normativo favorables y una respuesta bastante considerable de la producción agrícola a la disponibilidad de esos servicios. |
1.6 En el presente documento se intenta efectuar ciertas estimaciones generales de los tipos y volúmenes de inversión2 que podrían ser necesarios para lograr los incrementos de la producción de alimentos básicos que requerirán los países en desarrollo en los próximos veinte años. Se hace referencia a las contribuciones necesarias de los sectores privado y público y al papel de la asistencia externa en ese contexto. También se mencionan cuestiones transfronterizas y mundiales que afectarán al suministro mundial de alimentos y a su sostenibilidad. Es importante señalar, no obstante, que un debate del costo directo del suministro de asistencia de emergencia o de asistencia para casos concretos a poblaciones desnutridas por urgente que sea, no entra en el ámbito del presente documento. Análogamente, el alcance del documento no permite tratar los pormenores de las necesidades especiales de inversión en los subsectores de la silvicultura y la pesca, que en algunos países tienen una importancia destacada para la seguridad alimentaria y el bienestar de las poblaciones locales. Salvo en el contexto de la extensión, el documento tampoco puede hacer plenamente justicia al problema decisivo del desarrollo de los recursos humanos, que no es importante únicamente para el sector agrícola.
1.7 En el estudio AH2010 se efectúa una proyección de la producción agrícola sobre la base de la demanda efectiva esperada y de una dotación de recursos naturales y una estructura de producción subyacentes en diferentes partes del mundo. El resultado es un modelo mundial que puede utilizarse, como se ha hecho más adelante, como un primer intento de pronosticar las necesidades de inversión agrícola.
1.8 Se necesitan otros elementos para perfeccionar la estimación. A medida que los recursos naturales del mundo sufren presiones cada vez mayores y que van escaseando buenas tierras no explotadas, el crecimiento agrícola deberá depender cada vez más de la intensificación, lo cual equivale a la inversión. Un número elevado de personas que carecen de seguridad alimentaria no cuenta con los medios para comprar alimentos; su demanda es adicional a la que subyace al modelo de estudio AH2010 y plantea un nuevo desafío a las estimaciones de la necesidad y de la orientación de las inversiones3. Además, aparte de apoyar el crecimiento de la producción agrícola, la inversión también deberá asegurar cada vez más la sostenibilidad de la utilización de los recursos.
1.9 Por otra parte, el crecimiento demográfico se va frenando en todo el mundo y, con el aumento de los ingresos, la demanda efectiva de alimentos no crece proporcionalmente. La tecnología continúa progresando y tiende a reducir las necesidades de inversión por unidad de producto. Las consecuencias de esto para las necesidades netas de inversión agrícola no están totalmente claras, especialmente al no existir una contabilidad sistemática de los recursos. Lo que es cierto es que la composición y la calidad de la inversión deben cambiar drásticamente a fin de reflejar el nuevo entorno económico que se ha ido configurando en los últimos veinte años. Este se ha caracterizado por el ajuste estructural y la apertura de la economía mundial, así como por nuevas exigencias al sistema mundial de producción de alimentos.
Cont.1 Estudios realizados por Mitchell e Ingco (1993), Brown y Kane (1994), McCalla (1994) y Crosson y Anderson (1992), entre otros. Alexandratos y de Haen (1995) ofrecen un examen de la literatura sobre este tema. Regresar al texto
2 La inversión se define aquí, en sentido amplio, como la renuncia al consumo con la esperanza de obtener un beneficio futuro. El plazo de la inversión puede variar entre un año y más de veinte años, o extenderse hasta la próxima generación. Se consideran inversiones la mano de obra agrícola para el desmonte de maleza, un ganadero que cría un ternero en vez de venderlo o de sacrificarlo, los gastos públicos en salud y educación,
incluida la extensión, que suponen un fomento del capital humano, el encalado y la aplicación de fosfatos a los suelos que afectan al rendimiento agrícola durante más de un año por vez, etc. Regresar al texto
3 Las implicaciones del compromiso político necesario para elevar el nivel nutricional de aquellos países que, según las proyecciones del estudio AH2010, no podrán alcanzar un suministro de energía alimentaria (SEA) promedio de 2 700 calorías es el tema del documento de esta misma serie, Evaluación de los progresos que es
posible lograr en materia de seguridad alimentaria. Regresar al texto
