Documentos ténicos de referencia 12-15
Volumen
3
© FAO, 1996
1.1 En el ámbito del comercio internacional se están produciendo actualmente cambios de gran importancia. En parte están impulsados por los avances transcendentales registrados en las tecnologías de transporte, comunicaciones e información y en parte por las reformas políticas. La mundialización de los mercados y el aumento de la integración económica significan que los bienes, el capital y las ideas se mueven en el mundo cada vez con más facilidad, abriendo nuevas oportunidades y acarreando también sus riesgos. Los cambios en las pautas de producción están modificando la estructura del comercio mundial (debido especialmente al rápido crecimiento de las economías de Asia oriental) y su composición, al aumentar la importancia de los servicios que se comercializan internacionalmente.
1.2 Estas tendencias se verán reforzadas por la conclusión de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, el Acuerdo de más amplio alcance y más ambicioso jamás antes negociado. Se reducirán las restricciones sobre el comercio de manufacturas y se están dando pasos significativos para liberalizar el comercio agrícola y de servicios. Además, la Ronda Uruguay ha reforzado las políticas comerciales adoptadas por las economías en transición y por muchos países desarrollados y en desarrollo, más centradas en el mercado. La liberalización también se está intensificando en el marco de las agrupaciones regionales de comercio, que están cobrando una mayor importancia. Todos esos cambios y el proceso de liberalización y desregulación afectarán de lleno al comercio agrícola, pues hasta ahora el nivel de intervención de los gobiernos en los mercados agrícolas ha sido muy intenso.
1.3 Este documento comienza examinando la naturaleza de esos cambios y los ajustes que deben introducirse en las políticas agrícolas nacionales e internacionales. Lo que aquí interesa es dilucidar si esos cambios conducen a un mundo más seguro o inseguro desde el punto de vista alimentario, y qué medidas será necesario adoptar para fomentar la seguridad alimentaria en el nuevo entorno comercial.
2.1 Varios son los rasgos destacados del comercio alimentario y agrícola durante los dos últimos decenios: su importancia continua tanto para los países desarrollados como en desarrollo; su crecimiento desigual a lo largo del período, con una rápida expansión en los años setenta, seguida de un estancamiento a mediados de los años ochenta y una lenta recuperación a partir de entonces; el colapso de los precios de los productos básicos durante esta última década; los cambios de sentido y la composición de los productos del comercio agrícola; y la confusión que reina en los mercados mundiales a causa de las distorsiones normativas en los países desarrollados y en desarrollo.
2.2 Desde la Conferencia Mundial de la Alimentación celebrada en 1974, el volumen del comercio agrícola, incluidos los productos de las zonas templadas y tropicales y los productos pesqueros y forestales, ha crecido un 75 por ciento y su valor ha pasado de 148 mil millones de dólares EE.UU. a unos 485 mil millones en 1994 (GATT, 1995). Al crecer con más rapidez el comercio de manufacturas, la proporción de productos agrícolas en el comercio de mercancías bajó de un 20 por ciento a principios de los años setenta a un 12 por ciento en 1994. Para los países en desarrollo colectivamente considerados, la caída ha sido aún más drástica, al pasar de un 36 por ciento de sus ingresos totales de exportación en los primeros años setenta a menos del 14 por ciento para 1993 (UNCTAD, 1995c). Sin embargo, este promedio esconde una dependencia bastante mayor de muchos países individualmente considerados, tanto exportadores como importadores, respecto del comercio agrícola. Aproximadamente en el 25 por ciento de los países, la proporción de las exportaciones agrícolas superó los dos tercios de las exportaciones totales a principios de los años noventa, mientras que en 20 por ciento de países la cuota de las exportaciones agrícolas rebasó un tercio (UNCTAD, 1995c). Los países de bajos ingresos siguen dependiendo muy intensamente del comercio agrícola, y a menudo siguen dependiendo de una o algunas pocas exportaciones agrícolas para obtener la mayor parte de sus ingresos de divisas. El comercio agrícola es menos importante para países de altos ingresos, pero sigue constituyendo una fuente sustancial de ingresos de exportación para algunos de ellos como Australia, Francia, Nueva Zelandia y los Estados Unidos. Por otro lado, incluso para países de ingresos altos, los cambios que ha habido en las condiciones del comercio agrícola pueden tener efectos económicos importantes como lo demuestra la volatilidad de los precios de la tierra y la crisis de la deuda agrícola que existen en los Estados Unidos desde principios de los años setenta, y que tienen su origen en la expansión y la contracción subsiguiente de las exportaciones agrícolas que coincidan con un período de cambios importantes en los tipos reales de interés.
2.3 El crecimiento del comercio agrícola en países en desarrollo, tras haber descendido en los años ochenta, se volvió más intenso a principios de los noventa. Para 1993, el valor del comercio agrícola entre los países en desarrollo se estimaba en torno a unos 46 mil millones de dólares EE.UU., o sea, más del 10 por ciento del comercio agrícola mundial. Esto representa una mejora sobre las cuotas registradas desde entonces (Cuadro 1). La fuente principal de ese comercio más pujante en estos últimos años ha sido el intercambio agrícola entre los países asiáticos y los países de América Latina y el Caribe. No obstante, el aumento del comercio se debe probablemente más al crecimiento económico relativamente rápido de esas dos regiones que a la intensificación de los arreglos de intercambio entre grupos de países de las mismas, aunque es cierto que ambos factores están relacionados.
2.4La expansión del comercio agrícola no se ha producido a un ritmo igual en estas dos últimas décadas sino que ha respondido al influjo de una serie de bruscos cambios a nivel mundial; los auges de los precios de los productos durante los años setenta; las sacudidas sufridas por los precios del petróleo en 1973 y 1979; el importante aumento de los tipos de interés a principios de los años ochenta, que inició la crisis internacional de la deuda y el lento crecimiento posterior y la recesión en los países desarrollados y en la mayoría de las regiones de países en desarrollo. Hay dos indicadores que ponen de relieve el difícil entorno del comercio de productos básicos a mediados de los años ochenta. Primero, se trató del único período en que el comercio de productos agrícolas dejó de crecer más rápidamente que la producción agrícola (Figura 1). En segundo lugar, los precios reales de los productos, que habían tendido a desplazarse a la baja en las dos décadas anteriores, bajaron fuertemente en los años ochenta. Una comparación de los tres años de 1990-1992 con los años de 1979-1981 muestra un descenso del 30 por ciento en las relaciones reales de intercambio de mercancías entre productos agrícolas y las importaciones de manufacturas y petróleo crudo1. Este descenso se acercó al 40 por ciento para las exportaciones de productos agrícolas de países en desarrollo y a un 20 por ciento para las de los países desarrollados (FAO, 1995b). No obstante, al mismo tiempo se han modificado profundamente los modelos de comercio de muchos países en desarrollo, orientándose hacia otros sectores, en particular las manufacturas y los servicios.
2.5 Alrededor de una tercera parte del comercio agrícola internacional tiene lugar entre los países de Europa occidental. Si se prescinde del comercio entre estos países, las cuotas de exportación de América del Norte, Europa occidental y Asia habrían sido más o menos iguales. Por otra parte, Asia es con mucho el mercado de importación más importante. Cabe observar a lo largo del tiempo varias tendencias notables, entre ellas la contracción del importante mercado de importación de Europa occidental y su transición a una nueva posición de exportación neta en varios productos; el crecimiento de los mercados de importación en los países de la costa asiática del Pacífico; la pérdida de importancia de los mercados de importación en los países de ingresos elevados en favor de los países en desarrollo de ingresos medios (fenómeno relacionado con el anterior, aunque más general); los crecientes excedentes comerciales en algunos países exportadores agrícolas; y la proliferación de las subvenciones a la exportación por parte de los principales países industrializados. Entre las regiones de países en desarrollo, América Latina y el Caribe son exportadores netos importantes de productos agrícolas, mientras que Asia, el Cercano Oriente, Africa y las economías en transición son ahora importadores netos (GATT, 1995).
2.6Desde principios de los años setenta, el comercio de productos alimenticios ha mostrado las mismas tendencias que el comercio agrícola en general. En 1994, el valor del comercio alimentario, cifrado en unos 266 mil millones de dólares EE.UU., fue un 300 por ciento mayor que 20 años antes. Los países en desarrollo absorbieron el 28 por ciento de las importaciones totales de alimentos en 1994, la misma proporción que en 1974. Sin embargo, su cuota de las exportaciones alimentarias en 1994 había descendido del 30 al 26 por ciento. Como consecuencia de ello, la balanza comercial de productos alimenticios, ligeramente positiva hace 20 años, es ahora negativa2. En 1994, los países en desarrollo importaron unos 75 mil millones de dólares EE.UU. en productos alimenticios, frente a 67 mil millones a que ascendió el valor de las exportaciones de alimentos. Estas tendencias ponen de relieve la creciente importancia del comercio para cubrir las necesidades del consumo alimentario, especialmente de los países en desarrollo. En cuanto a los cereales, las importaciones representaron el 14 por ciento del consumo interno de los países en desarrollo en 1994, frente a menos del 10 por ciento de 20 años antes.
2.7 Interesan dos dimensiones de la composición del comercio agrícola en productos; la diferenciación horizontal por productos y la diferencia vertical por grado de elaboración. Al crecer el comercio agrícola, se ha modificado también su composición, perdiendo importancia los productos voluminosos en favor de los productos de valor añadido. Esto se explica en función del aumento de los ingresos. El comercio de alto valor en productos como las flores cortadas, las frutas tropicales, etc., ha dado lugar a un aumento de las exportaciones agrícolas en un cierto número de países en desarrollo.
2.8 La brusca caída en los precios mundiales de los alimentos durante los años ochenta fue en parte un síntoma de la situación de desajuste de los mercados mundiales cuando los niveles nacionales de producción y consumo, y por consiguiente de comercio, estaban influidos fuertemente por las políticas de los gobiernos y muchos países aislaron sus mercados interiores de los cambios en la situación comercial del mundo.
2.9 La intervención de los gobiernos en los mercados agrícolas de los países desarrollados suele servir de ayuda al sector agrícola (aunque, debido a las relaciones verticales del mercado, la tasa real de protección para los sectores que utilizan cereales como la producción porcina y avícola, puede ser a veces negativa). La magnitud y las modalidades de esta ayuda varían considerablemente según los países y productos, correspondiendo a Japón y a algunos países de Europa occidental los niveles máximos de ayuda, a Australia y Nueva Zelandia los niveles mínimos, mientras que los Estados Unidos y la Comunidad Europea han aplicado unos niveles intermedios. En todos los países, los productos lácteos y el azúcar suelen estar ayudados más intensivamente que el promedio de productos. El seguimiento normal de la ayuda agrícola en los países desarrollados llevado a cabo por la Organización de Desarrollo y Cooperación Económicos (OCDE) ha mostrado que esa ayuda (medida en porcentaje del equivalente de subvenciones al productor) aumentó de una media del 30 por ciento en 1979-1981 al 43 por ciento del valor de la producción en 1993-1994 (OCDE, 1995).
2.10 En los países en desarrollo, las intervenciones del Estado no se ajustan a un modelo tan uniforme. Debido a la proporción relativamente grande de la agricultura en la economía y a la relativa comodidad de recaudar impuestos en la frontera, muchos gobiernos han gravado las exportaciones agrícolas. Por otro lado, al pretender la autosuficiencia en productos alimenticios, los gobiernos han proporcionado a menudo protección a los productores de cereales y de otros productos de importación. Las subvenciones para insumos han constituido también una característica común de las políticas agrícolas de los países en desarrollo. Pero, a menudo, los efectos directos de las políticas sectoriales no son tan importantes como los efectos indirectos de la protección del sector industrial y la sobrevaloración del tipo de cambio, que se convierten en incentivos para la producción agrícola. En un importante estudio del Banco Mundial sobre 18 países en desarrollo, en el que se empleó una metodología común, se llegó al resultado de que, a lo largo del período de 1960-1984, los efectos de esas medidas indirectas fueron característicamente más intensos que los de las políticas directas para la mayoría de los países (Schiff y Valdés, 1992. Datos más recientes sobre protección para una serie más amplia de países, sacados en gran parte de los datos sobre distorsiones del comercio agrícola compilados por el Servicio de Investigaciones Económicas del Departamento estadounidense de Agricultura, confirman que la imposición implícita sigue siendo un aspecto importante de las políticas practicadas en los países en desarrollo, pero que también para una serie de productos y regiones se observa una protección, a veces en niveles altos (Brandâo y Martín, 1993).
Figura 1 CRECIMIENTO DEL COMERCIO Y LA PRODUCCION AGRICOLAS
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2.11 Los mercados agrícolas sufrieron también distorsiones en las economías de transición en el pasado. En el período previo a la reforma se subvencionó tanto a los consumidores como a los productores, aunque en diferentes proporciones según los distintos productos y en diferentes países. Los productos más fuertemente subvencionados del lado del consumo fueron los cereales, los productos bovinos y lácteos, mientras que se gravó fuertemente el azúcar. Se subvencionó la producción con respecto a los precios mundiales al tipo de cambio oficial a través tanto subvencionando los insumos como elevando los precios al productor, aunque los productos pecuarios fueron los más favorecidos. Sin embargo, la evaluación de los incentivos al productor, especialmente en la ex URSS, es muy sensible a la opción del tipo de cambio. (Goldin, Knudsen y van der Mensbrugghe, 1993). En resumidas cuentas, estas políticas aumentaron probablemente la demanda de importación en los mercados mundiales.
2.12 El comercio agrícola contribuyó considerablemente a las mejoras de la seguridad alimentaria que en el plano tanto mundial como familiar tuvo lugar durante los años ochenta. Se dispuso de grandes suministros alimentarios en los mercados mundiales a unos precios reales decrecientes. Disminuyó la volubilidad de los precios mundiales. Las existencias mundiales de cereales nunca cayeron por debajo del 17-18 por ciento del consumo mundial de cereales, porcentaje estimado por la FAO como el mínimo necesario para garantizar una seguridad alimentaria mundial. Aumentaron las corrientes de ayuda alimentaria, especialmente para situaciones de urgencia. A pesar del equilibrio positivo general, en los años ochenta también aparecieron claramente algunas deficiencias. La depresión de los mercados de productos básicos perjudicó las perspectivas de crecimiento de los exportadores agrícolas, el hecho de que muchos mercados nacionales estuvieran constantemente al margen de las tendencias mundiales del comercio supuso que los mercados mundiales fueran excesivamente sensibles a los cambios de la situación de la oferta y la demanda, y el incremento de las exportaciones de productos básicos se hizo a costa de la degradación medioambiental en muchos países. En cierto grado, la situación de los seis años últimos ha sido diferente con unas menores existencias, un aumento de los precios y unas corrientes de ayuda alimentaria para 1995 en su nivel más bajo desde mediados de los setenta.
3.1 Se define la seguridad alimentaria como una situación en la que todos los hogares tienen acceso material y económico a unos alimentos suficientes para todos sus miembros y donde los hogares no corren riesgo de perder ese acceso. En esta definición entran tres dimensiones: disponibilidad, estabilidad y acceso. Una disponibilidad suficiente de alimentos significa que, por término medio, habrá que disponer de suficientes suministros alimentarios para cubrir las necesidades de consumo. La estabilidad se refiere a reducir al mínimo la probabilidad de que, en años o temporadas difíciles, el consumo de alimentos pueda descender por debajo de las necesidades de consumo. Cuando se habla de acceso se señala a la atención el hecho de que, incluso con unas disponibilidades abundantes, muchas personas siguen padeciendo hambre porque carecen de los recursos necesarios para producir o comprar los alimentos que necesitan. Para más añadidura, cuando las necesidades de alimentos se cubren mediante la explotación de recursos naturales no renovables o la degradación del medio ambiente, no hay entonces garantía de una seguridad alimentaria a largo plazo.
3.2 La seguridad alimentaria puede definirse también según distintos niveles, para el mundo en su conjunto, o para las distintas naciones, regiones o familias. A la postre, la seguridad alimentaria afecta al individuo o a la unidad familiar y su factor determinante principal es el poder adquisitivo: un ajuste de los ingresos para poder sufragar el costo de lo que con esos ingresos se puede comprar. Asimismo, el poder de adquisición a nivel nacional, es decir, la cantidad de divisas disponibles para pagar las importaciones necesarias de alimentos, es un factor clave para la seguridad alimentaria nacional.
3.3 Existen dos opciones generales para conseguir la seguridad alimentaria a nivel nacional: la búsqueda de una autosuficiencia alimentaria o de una autarquía en alimentos. La autosuficiencia alimentaria significa cubrir las necesidades de alimentos en lo posible con los suministros internos y reducir al mínimo la dependencia del comercio. En varios países desarrollados, los motivos para la meta política de una alta autosuficiencia alimentaria han consistido a menudo más en la transferencia de ingresos a los agricultores que en la protección contra unos mercados mundiales inciertos. Varios grandes países en desarrollo adoptaron esa política porque sus necesidades de importación podían variar de un año a otro en la cuantía suficiente como para afectar a los precios mundiales (esto era especialmente cierto en el caso del arroz, producto cuyo mercado mundial era relativamente pequeño). Otra consideración que influyó en la adopción de una política de autosuficiencia en algunos países fue el hecho de que en un régimen de comercio libre podrían haberse convertido en exportadores de productos alimenticios básicos, lo que habría hecho que los precios de estos productos en el mercado interior aumentaran a niveles prohibitivos, en perjuicio de la seguridad alimentaria de los consumidores más pobres. Sin embargo, otros países han perseguido como objetivo de política el ideal consistente en que el país debe producir por sí mismo alimentos suficientes para ofrecer un cierto nivel mínimo de ingesta de alimentos por persona y así protegerse contra el caso imprevisto de que no pudiera importar alimentos a ningún precio, como en tiempos de guerra o de embargos. La idea de la autarquía alimentaria tiene en cuenta las posibilidades del comercio internacional. Supone mantener un nivel de producción interna además de la capacidad para importar con objeto de cubrir las necesidades alimentarias de la población exportando otros productos. Los beneficios y los riesgos de depender del comercio internacional para conseguir una seguridad alimentaria ocupan el centro del debate entre esas dos estrategias alternativas.
3.4 El comercio contribuye a la seguridad alimentaria bajo diversos aspectos: cubriendo la diferencia entre producción y necesidades de consumo, reduciendo la variabilidad de las disponibilidades, fomentando un crecimiento económico, haciendo un uso más eficaz de los recursos mundiales y permitiendo que la producción mundial se verifique en las regiones que más se presten para ello. Ahora bien, la dependencia del comercio puede también acarrear algunos riesgos. Entre ellos los riesgos de empeoramiento de las relaciones de intercambio en los mercados mundiales (caída de los precios de las exportaciones agrícolas, aumento de los precios de las importaciones de alimentos), incertidumbre de los suministros, inestabilidad de los precios del mercado mundial y creciente estrés medioambiental cuando no se apliquen las políticas adecuadas. A continuación desarrollamos éstas y otras vinculaciones importantes entre el comercio y la seguridad alimentaria, de signo tanto positivo como negativo.
3.5 Una importante contribución del comercio a la seguridad alimentaria ha consistido en hacer posible que el consumo de alimentos crezca más rápidamente que la producción interna de ellos en países donde hay limitaciones para el aumento de ésta. A lo largo del período de 1970-1990, la producción agrícola bruta en los 93 países en desarrollo examinados en AH2010 creció un 3,3 por ciento al año, mientras que la demanda interna lo hizo en un 3,6 por ciento anual. Debido en parte a que las restricciones del consumo de alimentos en los países en desarrollo a causa de las limitaciones de la producción interna pudieron aliviarse con importaciones de alimentos. La disponibilidad per cápita aumentó de 2 120 calorías en 1969-1971 a 2 470 en 1988-1990 y la proporción de desnutridos crónicos en la población bajó del 36 al 20 por ciento (FAO, 1995a).
3.6Los países en desarrollo hubieran podido cubrir una proporción mayor de sus necesidades alimentarias internas con su producción nacional a condición de dejar que los precios de los alimentos aumentaran a un nivel lo bastante elevado o que se dieran otros incentivos alternativos suficientes a los productores del país. Desde un punto de vista meramente económico, sin embargo, el costo de aplicar políticas de autosuficiencia alimentaria puede ser elevado, como lo demuestran las diferencias entre el precio interno del arroz y los precios mundiales en el Japón, o entre el precio interno del trigo y los precios mundiales en Arabia Saudita3. Por lo tanto, en un sentido más general, la función del comercio estriba en que permite que el consumo interno de alimentos se satisfaga en condiciones más económicas importando suministros a menor precio. Se trata de una aportación importante, pues incluso los países con unos sectores agrícolas en fuerte crecimiento atraviesan por fases en que la dinámica del crecimiento demográfico, el aumento de los ingresos y los cambios de dieta son tales que casi es inevitable una baja en su autosuficiencia. El comercio incrementa también la opción del consumidor dando acceso a una mayor gama y diversidad de alimentos. Esto es especialmente importante en países de altos ingresos donde la mayor parte del comercio alimentario incluye el intercambio de productos bastante análogos pero diferenciados. Una gran parte de un tercio del comercio alimentario mundial que tiene lugar dentro de Europa occidental es de ese género.
3.7Aunque las importaciones de alimentos pueden contribuir de forma vital a la seguridad alimentaria, los países que dependen de las importaciones de alimentos tienen dos preocupaciones clave: su capacidad para mantener las importaciones de alimentos a los niveles que quieran, y la seguridad de acceso a esas importaciones. La capacidad de importación de alimentos depende de los precios y de otras condiciones en las que pueden importarse (incluida la ayuda alimentaria)4 así como de la situación de divisas que, para muchos países en desarrollo, está limitada por los reembolsos de la deuda, la baja de las relaciones de intercambio y la limitación de las posibilidades de exportación. Revisten especial importancia las condiciones del mercado con que se enfrentan los exportadores agrícolas. A lo largo de los años ochenta, los precios de los productos agrícolas tendieron a bajar en los mercados mundiales mientras que tendieron a subir los de las manufacturas. Las relaciones reales netas de intercambio entre las exportaciones de productos agrícolas y las importaciones de manufacturas y petróleo crudo bajaron en casi un 40 por ciento para los exportadores de los países en desarrollo entre 1978-1981 y 1990-1992. Por otro lado, la baja mundial de los precios ha sido tan considerable que en líneas generales ha neutralizado la expansión de la producción, reduciendo de esa forma realmente los ingresos globales (FAO, 1995b).
3.8 Un brusco descenso del poder de compra de productos de exportación puede suponer también un riesgo para la seguridad alimentaria de un país. Por ese motivo, los países (y los hogares agrícolas) suelen mantener un nivel de autosuficiencia alimentaria superior al que, por el contrario, podría garantizarse como seguridad contra fluctuaciones imprevistas en la capacidad de adquirir importaciones. Ahora bien, para muchos países, conseguir un nivel más elevado de autosuficiencia puede originar una falsa seguridad, si eso supone sustituir la dependencia de los alimentos por la dependencia de los fertilizantes y otros insumos esenciales, cuando éstos han de ser importados. Mantener reservas de divisas es una alternativa, más eficaz en teoría, aunque al existir otras necesidades en materia de desarrollo, los niveles de reservas en los países en desarrollo rara vez son suficientes.
3.9 El poder adquisitivo de los ingresos de un país por exportaciones al mercado mundial es un indicador parcial pero importante de la capacidad de importaciones alimentarias. Para los países en desarrollo, el poder adquisitivo de las importaciones con respecto a los productos alimenticios básicos ha sido variable en las dos últimas décadas como consecuencia de las conmociones registradas en los mercados energético, financiero y de productos básicos. Sin embargo, esa misma proporción ha seguido una tendencia alcista para los países en desarrollo en su conjunto, incluidos los menos adelantados. Por consiguiente, a pesar de unos mercados difíciles de productos, las importaciones de alimentos han resultado menos gravosas con el paso del tiempo. Lo cual ha contribuido a que, aun cuando las importaciones de alimentos por países en desarrollo hayan ido creciendo en términos absolutos, la proporción de gastos por importación de alimentos dentro del total de importaciones se haya mantenido relativamente inalterada en la mayoría de las regiones de países en desarrollo y haya bajado considerablemente en el Asia meridional y sudoriental (donde la proporción de importaciones de alimentos dentro de las importaciones totales bajó del 16 al 6 por ciento entre 1970 y 1991). Durante ese mismo período, la proporción de importaciones de alimentos en América Latina descendió del 11 al 10 por ciento y en Asia occidental del 14 al 12 por ciento, aunque en Africa aumentó ligeramente pasando del 14 al 15 por ciento. Un descenso de la proporción de las importaciones de alimentos respecto de las importaciones totales lleva consigo que los importadores de alimentos de los países en desarrollo tengan mayor flexibilidad para redistribuir las divisas que dedican a importaciones de alimentos en el caso de grandes aumentos de precios. A la inversa, aquellos países cuya dependencia de las importaciones de alimentos ha sido creciente resultan ahora más vulnerables a las sacudidas que se producen en los mercados de alimentos o de otros artículos.
3.10Los gobernantes de los países desarrollados y en desarrollo siguen preocupados por otros riesgos asociados a la dependencia respecto del comercio internacional como parte de una estrategia de seguridad alimentaria, en especial, sobre si se dispondrá de importaciones cuando hagan falta y del posible efecto de los embargos políticos sobre el comercio. La coyuntura general en los mercados de cereales apunta a que esos riesgos pueden haber resultado menores de lo que fueron (Donaldson, 1984). Debido al aumento del volumen del comercio, que pasó de unos 120 millones de toneladas en 1970-1971 a unos 200 millones de toneladas a mediados de los años noventa, los mercados mundiales de cereales son ahora más líquidos que antes5. Un importador puede sentir más confianza en que las necesidades adicionales de importación puedan suministrarse sin repercusiones en los precios del mercado. Se ha ampliado la infraestructura de transporte y manipulación en los países exportadores y seguramente está en buenas condiciones para cubrir las necesidades a medio plazo; en el año punta de 1984/1985 se manipularon unos 215 millones de toneladas de cereales. Los importadores cuentan ahora con una mayor opción de proveedores en un mercado cada vez más competitivo. Existen sistemas de información perfeccionados para seguir de cerca la marcha de las recolecciones a nivel mundial y actualmente es menos probable que ocurran sorpresas comerciales, como el efecto de las compras de cereales por la ex URSS en 1972. Los mercados futuros se hallan más desarrollados y es más probable que desempeñen una función estabilizadora en la formación de los precios.
3.11 A veces, los países excedentarios de alimentos imponen restricciones o «embargos» a sus exportaciones cuando la situación interna o política ofrece la justificación necesaria. Los Estados Unidos embargaron la soja en 1973 y 1975 porque la demanda mundial amenazaba a su disponibilidad interna e impulsaba los precios hacia niveles sin precedentes. En tiempos más recientes, 1995-1996, algunos exportadores de Europa restringieron las exportaciones de algunos cereales mediante controles cuantitativos o mediante impuestos, para proteger así a los consumidores nacionales. Los alimentos pueden también servir de arma política y estratégica. No obstante, a menudo los alimentos quedan exentos de los embargos que se imponen por razones políticas. Por ejemplo, la República Islámica del Irán siguió comprando grano a los Estados Unidos durante todo el período de 1979-1980 en que se habían roto casi todas sus otras relaciones comerciales, financieras y políticas. Son difíciles de aplicar los embargos por motivos políticos, y la posibilidad de hacer compras mediante facilidades de transbordo en otros países hace relativamente fácil burlar los intentos de los exportadores de ejercer presión política. Los embargos acordados a nivel internacional pueden ser más eficaces en este sentido pero entonces es incluso menos probable que incluyan a los alimentos. En todo caso, cualquier tendencia a recurrir más a las sanciones comerciales para hacer cumplir, por ejemplo, las preocupaciones en materia de derechos humanos o los acuerdos internacionales sobre el medio ambiente aumentarán la incertidumbre por lo que respecta a las disponibilidades de importación.
3.12 La estabilización de los precios al productor y al consumidor son objetivos importantes tanto para los países desarrollados como en desarrollo. Las fluctuaciones de la producción sólo pueden absorberse mediante reajustes del consumo, los cambios en las existencias o el comercio. Para la mayoría de los países en desarrollo, las fluctuaciones del consumo son inaceptables porque el nivel de consumo de una gran parte de la población es reducido y porque depender del volumen de existencias es muy costoso. Por consiguiente, la mayoría de los países en desarrollo dependen en gran parte del comercio para equilibrar sus fluctuaciones de producción. Sin embargo, esto exige disponer de flexibilidad para realizar las importaciones y no acabar con las fluctuaciones de precios, pues además de las variaciones en los tipos de cambio, los precios de los alimentos mundiales básicos muestran un cierto grado de variabilidad. Esta variabilidad de precios depende de la variabilidad de la producción mundial, del grado en que los mercados absorben una parte de esa variabilidad, y del volumen de las existencias mundiales y su comportamiento.
3.13 La seguridad alimentaria es muy sensible a la inestabilidad del mercado de cereales. La volubilidad del consumo de cereales descendió entre 1960-1977 y 1978-1989, lo que denota que desde finales de los años setenta las existencias de cereales del mundo han desempeñado una función mejor, la de proteger a los consumidores frente a la inestabilidad de la producción de los cereales de un año para otro (Martínez y Sharples, 1993). Desde el punto de vista de los países en desarrollo, un factor que ha contribuido poderosamente a reducir la inestabilidad del mercado es el proceso registrado en los países desarrollados de utilizar los cereales en la alimentación del ganado, la llamada «acción reguladora de los cereales-pienso». Cuando aumentan los precios mundiales, la cantidad de cereales con que se alimenta el ganado suele bajar proporcionando así una respuesta parcial a los déficit de producción. Lo cual puede ocurrir o cuando los productores sustituyen los cereales con otros alimentos o, lo que es más habitual, con reducciones del tamaño de la cabaña ganadera. Por ejemplo, cuando los precios de los cereales subieron durante los años 1972-1974, la caída en el consumo de piensos en los Estados Unidos fue tan grande como el déficit total de la producción mundial.
3.14 Desde 1993, la situación mundial de la oferta/demanda se ha enrarecido y se ha registrado un descenso importante en el volumen de las existencias acumuladas de los principales países exportadores, especialmente de los Estados Unidos y la Comunidad Europea. Como consecuencia de ello, se estima que los precios del trigo y del maíz aumenten un tercio en 1995/1996 respecto de 1994/1995 (FAO, 1996). Pasando revista a la experiencia de los 25 años últimos, la aparición irregular de «puntas» de precios más bien que la inestabilidad parece caracterizar a los mercados mundiales de cereales. Para todos los países que dependen de las importaciones de cereales para consumo humano, pero sobre todo para los países muy pobres, un aspecto importante en la evaluación de los cambios del régimen comercial por lo que respecta a la seguridad alimentaria es su probable repercusión en la inestabilidad del mercado mundial. Como las existencias mundiales probablemente se mantendrán relativamente bajas en los años noventa en comparación con la década anterior, y no obstante la mayor proporción de existencias privadas más sensibles, la probabilidad de que se produzcan «puntas» de precios es mayor que en el pasado.
3.15 Una forma importante en que el comercio internacional contribuye a la seguridad alimentaria es acelerando el crecimiento nacional de los ingresos. El crecimiento económico puede potenciar la seguridad alimentaria en dos sentidos: puede aumentar el dominio del individuo sobre los recursos y por lo tanto su acceso a los alimentos. Por otra parte, a medida que aumentan los ingresos, la proporción empleada en alimentos baja y se reducen las probabilidades de caer en una inseguridad alimentaria al tiempo que el ahorro favorece la seguridad alimentaria a largo plazo. Sin embargo, si ese crecimiento económico nacional no «filtra hacia abajo» llegando a los pobres, entonces la seguridad alimentaria de estos grupos pobres no mejora y en algunos casos puede incluso empeorar.
Recuadro 1 Alza reciente de los precios y cambios estructurales en el mercado mundial de cereales |
| Los precios
mundiales de los cereales experimentaron un alza importante en la campaña
de 1995/1996. Los precios del trigo (trigo duro de invierno Nº 2 de los
EE.UU.) pasaron de un promedio de 157 dólares EE.UU. por tonelada en la
campaña de 1994/1995 a 271 dólares EE.UU. por tonelada a comienzos de mayo
de 1996, para luego descender en el mes de junio. También han aumentado
mucho los precios del maíz. Alcanzaron un máximo de 212 dólares EE.UU. por
tonelada (variedad amarilla Nº 2 de los EE.UU.) en mayo de 1996, y después
se mantuvieron en un nivel elevado. El fuerte incremento del nivel y la inestabilidad de los precios de los cereales en la campaña actual debe considerarse conjuntamente con los acontecimientos ocurridos en la primera mitad del decenio de 1990. Particularmente, los dos últimos años se han caracterizado por una situación de equilibrio difícil entre la demanda efectiva y la oferta en los mercados mundiales de cereales, por la fuerte subida de los precios internacionales y por el descenso de las existencias a su nivel más bajo en más de veinte años. Las reformas de las políticas introducidas en los principales países exportadores desde el inicio del decenio se han traducido en el descenso o la desaparición de los excedentes estructurales en estos países, con una reducción importante de las existencias del sector público. A estos factores se ha sumado la disminución de la producción debida a factores meteorológicos, sobre todo en los Estados Unidos, principal exportador de cereales del mundo. El crecimiento económico relativamente fuerte de los países en desarrollo especialmente de Asia también ha contribuido al alza de los precios de los cereales que se ha registrado recientemente. Al parecer, la subida de los precios no ha tenido gran influencia en el consumo en 1995/1996. En los países en desarrollo,, la población fue relativamente abundante y las importaciones se han mantenido, probablemente porque las compras fueron mayores de lo habitual a principios de año, cuando los precios estaban bastante más bajos. Ahora bien, esto no debe inducir a pensar que las conmociones que han sufrido recientemente los mercados mundiales de cereales no han afectado a la seguridad alimentaria en muchos de esos países, puesto que el nivel global de ingresos de todos los países en desarrollo enmascara condiciones muy dispares, siendo la situación alimentaria muy difícil en muchos PBIDA. Por otra parte, el mayor volumen de importaciones se ha realizado a precios más altos y con un componente menor de ayuda alimenaria y de otras exportaciones en condiciones de favor. Por ello, la cuenta de las importaciones de cereales ha aumentado mucho más de lo que cabría esperar: la de los PBIDA ha pasado de 9 400 millones de dólares EE.UU. en 1993/1994 a 16 600 millones en 1995/1996. |
3.16 El comercio contribuye al crecimiento de los ingresos de varios modos. Primero, permite a los países aprovechar los beneficios de unas ventajas comparativas. En segundo lugar, un aumento de la demanda de exportación hace que crezca la producción. En tercer término, el comercio va asociado a unas mayores posibilidades para la transferencia de capital y técnicas, especialmente a través de las inversiones extranjeras. Mientras el papel de las agroempresas transnacionales en los países en desarrollo viene siendo controvertido hasta ahora, existe cada vez un mayor reconocimiento de los beneficios de gestión que pueden suponer para la producción, elaboración y comercialización. No obstante, el efecto puede ser más positivo en los grandes agricultores que producen cultivos comerciales que no necesariamente en los agricultores pequeños o de subsistencia.
3.17 La literatura económica ofrece un gran respaldo teórico a unas relaciones positivas entre el comercio y el crecimiento económico. El crecimiento de las exportaciones puede aliviar una limitación de divisas y permitir un nivel más alto de importaciones, haciendo posible así un mayor crecimiento interno si éste se ha visto limitado por la necesidad de mantener la demanda de importaciones a un cierto nivel. Permite a las empresas escapar a las limitaciones del tamaño del mercado nacional y aprovecharse de las ventajas que conllevan unas economías de escala. La exposición a la competencia exterior ayuda a eliminar ineficiencias de carácter distributivo que se pueden crear en economías relativamente cerradas y desalienta las actividades poco productivas como el cabildeo y la búsqueda de rentas. El acceso a los mercados exteriores significa que los países consiguen acceso a ideas, conocimientos y tecnologías nuevas.
3.18 Inevitablemente se sacan conclusiones teóricas de modelos simplificados del mundo real, provocando escepticismo sobre su validez cuando han de hacerse opciones de política. Tanto es así que la demostración empírica ha sido la más convincente. Interesan dos líneas de investigación, una se ha centrado en estudios detallados plurinacionales sobre prácticas proteccionistas y casos de liberalización, mientras la otra se ha basado en análisis de regresión transnacionales sobre las relaciones entre el crecimiento de la exportación y los resultados económicos (Edwards, 1993).
3.19 Entre los ejemplos de estudios plurinacionales detallados figuran el estudio de la Oficina Nacional estadounidense de Investigaciones Económicas dirigido por Bhagwati (1978) y Krueger (1978), y el estudio del Banco Mundial sobre 19 países publicado en Michaely, Papageorgiou y Chikso (1991). En estos estudios se trata de clasificar a los países en distintos regímenes comerciales (y, en el estudio del Banco Mundial, en distintos regímenes comerciales en distintos períodos) y examinar si existen relaciones entre la orientación comercial y los resultados económicos. La clave estriba en crear un índice sobre orientación comercial y utilizarlo para clasificar a los países a lo largo de una orientación comercial sin solución de continuidad. La clasificación de la estrategia comercial de un país se lleva a cabo sobre la base de una serie de indicadores como la tasa real de protección, el empleo de controles directos como cupos y licencias de importación, la utilización de incentivos a la exportación y el grado de sobrevaloración de las divisas. Basándose en las aplicaciones anteriores de esta metodología hechas por el Banco Mundial (1987), el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha comparado recientemente el funcionamiento económico de cuatro grupos de países en desarrollo que siguen diferentes regímenes comerciales. Los resultados avalan por lo general la conclusión de que una orientación comercial más abierta va asociada a un mejor funcionamiento económico.
3.20Sin embargo, este tipo de estudios son objeto de diversas críticas. La asignación de unos países a determinadas categorías de régimen comercial es forzosamente arbitraria y subjetiva. No se afronta directamente la cuestión de causa-efectos. Puede suceder que las economías en rápida expansión sean más capaces de desmantelar la protección que las estancadas. Varios autores se han preguntado si los resultados valen siempre para países en todas las fases de desarrollo (en particular, si existe, o no, un «efecto umbral» de suerte que el crecimiento guarde una relación positiva con la orientación del comercio sólo una vez que los países consigan un nivel mínimo de desarrollo). Otros sostienen que los estudios ignoran la importancia de la situación del mercado mundial en la determinación de la viabilidad de una buena estrategia de apertura del mercado.6
3.21El otro planteamiento indaga si existe una relación positiva entre las exportaciones y el crecimiento económico formulando la hipótesis (normalmente implícita) de que un mayor crecimiento de las exportaciones va unido a una orientación comercial más abierta. La investigación ha demostrado por lo general que existe una relación positiva, y que un crecimiento más rápido de las exportaciones guarda correlación con un mayor crecimiento de la productividad en los países en desarrollo.7 Sin embargo, este planteamiento ha sido objeto de críticas por su dependencia de unos métodos estadísticos simplistas y por pasar por alto la cuestión de causa-efectos. El crecimiento de la producción puede muy bien ser la causa del crecimiento de las exportaciones, o viceversa. En definitiva, la relación entre el comercio y el aumento de los ingresos es una cuestión aún no resuelta y los datos de que se dispone no permiten establecer una conclusión definitiva.
3.22 Aunque por razones metodológicas las investigaciones hasta la fecha han tropezado con dificultades para demostrar de forma rigurosa que la liberalización del comercio provoca un crecimiento económico más rápido, siguen siendo fuertes los indicios circunstanciales de que la liberalización del comercio es un elemento básico para paquetes normativos que promuevan el crecimiento. Una cuestión aparte, directamente relacionada con la garantía de la seguridad alimentaria familiar, pero que no está suficientemente estudiada, lo cual es de lamentar, es el efecto de la liberalización del comercio en la pobreza y en la distribución de los ingresos. Si los beneficios de un crecimiento inducido por el comercio se concentran mucho entre las familias más acomodadas, entonces la seguridad alimentaria de los hogares podría empeorar para muchos a pesar de un aumento de las tasas generales de crecimiento económico.
3.23El crecimiento económico sólo contribuirá decisivamente a un mayor acceso de las familias a los alimentos si es de base amplia y comprende a los hogares de ingresos mínimos en la sociedad. Sólo si el comercio puede contribuir a un desarrollo económico de base amplia que aumente las posibilidades de empleo y las oportunidades de ingresos de los hogares más pobres podrá entonces jugar un papel importante para mejorar la seguridad alimentaria de las familias8.
3.24 Se ha señalado que el crecimiento económico rápido en las economías de Asia oriental recién industrializadas ha ido acompañado de mejoras marcadas en el empleo y distribución de los ingresos y en la reducción de los niveles de pobreza extrema (Fields, 1984). No obstante, aunque el rápido crecimiento económico en estos países ha ido asociado con un desarrollo orientado a la exportación, también han estado presentes otros factores como la reforma agraria, unas políticas macroeconómicas prudentes, una insistencia en el desarrollo agrario y una mejor enseñanza. Dadas las dificultades que existen para medir los índices de pobreza o las variaciones en la distribución de los ingresos a lo largo del tiempo, los estudios que intentan vincular el comercio y la pobreza suelen centrar su atención en variables intermedias, como el empleo o los salarios reales. El supuesto general es que el crecimiento económico rápido que resulta de unas políticas comerciales debe dar lugar a un aumento de las tasas de crecimiento del empleo y a una mejora de la distribución de los ingresos. Ahora bien, las relaciones entre estrategias comerciales y empleo es una cuestión compleja, en la que influirá (a) el efecto que la opción que se haga en estrategias de comercio tenga sobre la tasa general de crecimiento, (b) el efecto en la demanda de mano de obra por la influencia que ejerce la estrategia comercial en la composición de la producción y (c) el efecto de la estrategia comercial en los precios de los factores (Krueger, 1978).
3.25 Algunas datos de que se dispone sobre las relaciones a largo plazo entre la orientación del comercio y la creación de empleo ponen de manifiesto que, en la mayoría de los países en desarrollo, las industrias de exportación han tendido a ser de más intensidad de mano de obra que las industrias competitivas en materia de importación. Normalmente han sido también relativamente más intensivas en el empleo de personal no cualificado que las industrias que compiten en importaciones. El empleo también ha tendido a crecer más rápidamente en las economías orientadas al exterior (Krueger, 1981). Ultimamente, el Banco Mundial ha señalado que, durante las dos décadas últimas, los salarios reales aumentaron a una tasa anual del tres por ciento en aquellos países en desarrollo donde el crecimiento de las exportaciones como alícuota del producto interno bruto (PIB) fue superior a la media, mientras que los salarios se estancaron en los países donde las exportaciones habían crecido menos (Banco Mundial, 1995). En general, en los efectos sobre la pobreza repercutirá la índole del crecimiento inducido por el comercio. Hay cuestiones importantes como el grado de acceso de las empresas medianas y pequeñas a los mercados de exportación, así como el prestar atención al mejoramiento del capital humano mediante educación, capacitación y sanidad, aunque la falta de derechos sigue siendo el problema principal de los pobres; a menos que se afronte el hambre, la gente no puede beneficiarse del desarrollo del capital humano (UNCTAD, 1995a).
3.26 Se han expresado temores de que en zonas donde aumenta la producción para la exportación, disminuye el consumo de alimentos y baja la situación nutricional de los hogares más pobres. Entre los mecanismos a través de los cuales la producción de exportación puede influir en el consumo y en el estado nutricional están sus efectos en la disponibilidad local y nacional de alimentos, en el acceso de los hogares a los alimentos y en la distribución de éstos dentro de la familia. Por ejemplo, si un aumento de la producción para la exportación reduce la disponibilidad local de alimentos, aumentarán los precios de éstos en el país. Esto puede repercutir en la nutrición de la población pobre que no comparte los beneficios de los cultivos de exportación sino que adquiere sus alimentos en los mismos mercados. Sin embargo, aquí el problema principal consiste en las deficiencias de la comercialización rural e infraestructura de transporte, o en las decisiones de política que impiden el movimiento de alimentos de una zona a otra. En los casos en que la producción de exportación emplea menos mano de obra que la producción de alimentos básicos, la reducción del empleo afectaría negativamente a la seguridad alimentaria de los campesinos sin tierra. Más en general, el hecho de que las exportaciones agrícolas permitan aumentar los ingresos en divisas, no garantiza automáticamente que esos ingresos se utilicen para importar los productos que necesitan los sectores pobres de la población, especialmente cuando su influencia política es escasa. Análogamente, cuando los ingresos por cultivo de exportación son controlados por los jefes de familia varones, que suelen ser menos propensos que las mujeres a emplear esos ingresos en alimentos, entonces la seguridad alimentaria de las mujeres y de los niños del hogar puede correr riesgo.
3.27 Las conexiones hipotéticas de este género tienen que comprobarse con demostraciones. Indicios recientes de una serie de estudios coordinados por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IIIPA) dan a entender que el paso de pequeños agricultores de alimentos básicos a la producción para la exportación no ha repercutido de forma negativa en la nutrición. En los sectores estudiados, se ha llegado a la conclusión de que, a pesar de la reasignación de las tierras a los nuevos cultivos comerciales, se ha mantenido la producción alimentaria básica por persona a niveles elevados o incluso mayores en los grupos participantes frente a los no participantes. El empleo, especialmente de la mano de obra contratada, y los ingresos han sido superiores y en ninguna zona se ha visto perjudicada la nutrición infantil (von Braun y Kennedy, 1994; véase también von Braun, 1995).
3.28 Los efectos del comercio forman parte de la cuestión más amplia de las repercusiones de la modernización y transformación agrícolas en el bienestar y la distribución. El comercio ofrece nuevas oportunidades para la especialización y el intercambio y suele ir asociado con cambios estructurales. Dado que los pequeños productores carecen a menudo de los recursos necesarios para cultivar productos orientados a la exportación, tal vez no sean capaces de participar en ese desarrollo. En cambio, pueden considerar que la expansión comercial tiene efectos inflacionarios en los costos de producción y en el arrendamiento de tierras que pueden incluso hacer menos viable su producción tradicional. Los pequeños productores pueden abandonar sus tierras o éstas pueden ser adquiridas por empresas comerciales mayores. La producción para la exportación está a veces asociada con la expansión de grandes empresas capitalistas que desplazan a los pequeños agricultores de sus tierras, y para asegurar su protección puede ser necesario adoptar medidas específicas. En líneas más generales, cuando los activos productivos están controlados por unos pocos y predominan las relaciones sociales de desigualdad, la agricultura de exportación puede empeorar la situación de la mayoría pobre. Al evaluar estos inconvenientes, es importante no sólo considerar los efectos del comercio desde la perspectiva de los productores sino también tener en cuenta los efectos inducidos sobre el empleo y los consumidores en otros sectores de la economía. Cuando hay un problema, es muchas veces más cuestión de prejuicio político y de fracaso institucional más bien que algo que pueda achacarse al comercio de por sí.
3.29 Otro temor asociado a la apertura de los mercados alimentarios del país al comercio es que llevará a un aumento de la competencia en materia de suministros alimentarios entre consumidores ricos de países de altos ingresos y consumidores de bajos ingresos en los países en desarrollo. El consumo de carne en los países desarrollados y, cada vez más, en los países de ingresos medios, es objeto de críticas porque supone unas demandas suplementarias sobre la producción de cereales para su uso como pienso, elevando así los precios mundiales y reduciendo la seguridad alimentaria de los pobres. Esas críticas se compensan con varios factores. Primero, no todo el ganado se engorda con cereales-pienso y la producción pecuaria puede utilizar recursos agrícolas que de lo contrario quedarían desaprovechados. En segundo término, de no existir una demanda de cereales-pienso, no se produciría parte de esos cereales. La menor demanda de cereales a falta de una demanda de granos-pienso tal vez hubiera reducido la tasa de avance técnico con efectos reductivos sobre los precios en la producción cerealera. En tercer lugar, como ya se indicó más arriba, tras un fuerte aumento en los precios mundiales de los cereales, resultará menos rentable la alimentación del ganado con granos. Por lo tanto, cuando la demanda derivada de los cereales-pienso comienza a caer, comenzará a cesar la presión sobre los suministros, y se mitigarían así los aumentos de precios.
4.1 Con el paso del tiempo, la seguridad alimentaria mundial depende de que se mantenga y conserve la base de recursos naturales para la producción de alimentos en los países tanto desarrollados como en desarrollo. Hay crecientes indicios de que, a medida que se intensifica más la producción agrícola, se corren riesgos importantes de que la base de recursos naturales pueda irse degradando a menos que se establezcan medidas específicas de conservación. La erosión de los suelos y la desertificación, el anegamiento y la desalinización, la despoblación forestal, el agotamiento de los suministros hídricos y la contaminación por productos químicos procedente del empleo de fertilizantes y plaguicidas constituyen amenazas graves al mantenimiento y aumento de los niveles de producción alimentaria a lo largo del tiempo.
4.2 Dado que el comercio agrícola repercute en el volumen y ubicación de la producción agropecuaria, puede tener importantes efectos medioambientales de signo positivo o negativo. Por ejemplo, ha habido preocupación en los Estados Unidos en el sentido de que, junto con la exportación de productos, el país estuviera también realmente exportando su suelo. Partiendo de un índice de los efectos de la contaminación para los distintos productos agrícolas, un estudio llegó a demostrar que los cultivos en que Estados Unidos va a la cabeza en el comercio mundial son los más contaminadores (Tobey, 1991). Esta preocupación llevó a la introducción de medidas para hacer frente a una excesiva erosión de los suelos (las medidas del Programa de Reserva para la Conservación y aplicación de éste), la transformación de las tierras frágiles en tierras de labranza (la cláusula sobre degradación del césped) y la transformación de humedales (la cláusula sobre degradación de tierras pantanosas) en la Ley sobre Seguridad Alimentaria de 1985. En general, con menos distorsiones y con unos precios adecuados que reflejen estas inquietudes medioambientales, el volumen, los patrones y la ubicación de la producción agrícola serían diferentes, y también los niveles del comercio.
4.3 Las intervenciones agrícolas han dado muchas veces lugar a problemas medioambientales. En algunos países desarrollados, algunos subsidios agrícolas han reforzado los fallos del mercado estimulando la intensificación, aunque en otros casos se han pagado subvenciones para retirar tierras de la producción agrícola9. Asimismo, en algunos países en desarrollo los precios de los insumos agrícolas como el agua, los fertilizantes y los plaguicidas se han mantenido artificialmente bajos. En esos casos, el efecto ha sido el de estimular a los productores a especializarse en algunos cultivos y a intensificar su utilización de los insumos, contribuyendo a la degradación de suelos y aguas y a otros tipos de abusos ecológicos. Sin embargo, la mayoría de los países en desarrollo adolecen de unos bajos niveles de productividad y necesitan aumentar el empleo de sus insumos con el fin de elevar la producción y evitar problemas medioambientales relacionados con la expansión de la superficie dedicada a producción en tierras marginales.
4.4 Al ir creciendo la concienciación sobre las repercusiones que las prácticas agrícolas tienen en el medio ambiente y la salud, los países han introducido normas cada vez más rigurosas en materia de medio ambiente, seguridad y calidad de los alimentos. Estas normas, sin embargo, se han introducido de forma desigual a través de los distintos países, dando lugar a ciertos temores de que resulte socavada la competitividad agrícola en los países de alto nivel y den lugar también a demandas para el empleo de medidas comerciales, bien para proteger a los productores contra la competencia de países de nivel bajo o para tratar de elevar los niveles medioambientales en esos países. Al propio tiempo, algunos países temen que el aumento de esos niveles pueda tener efectos proteccionistas indirectos y dificultarles el tener acceso a mercados de países desarrollados.
4.5 Las cuestiones del comercio y del medio ambiente se condicionan por lo tanto mutuamente bajo dos aspectos. Primero, hay preocupación sobre los efectos del comercio: ¿hasta qué punto el comercio repercute en el medio ambiente? En segundo lugar, hay preocupación por la forma en que las normas medioambientales pueden modificar las condiciones de competencia e inducir a exigencias de protección contra productos procedentes de países con unos niveles medioambientales inferiores. Como se analizará más abajo, el comercio y el medio ambiente pueden ser compatibles y complementarios entre sí siempre que se fijen ciertas normas. El Comité sobre Comercio y Medio Ambiente de la Organización Mundial del Comercio (OMC) está estudiando ahora ambas interacciones; entre el mandato de dicho Comité está el examen del efecto de las medidas medioambientales sobre el acceso a los mercados, especialmente en relación con los países en desarrollo, así como los beneficios ecológicos que reporta el eliminar las restricciones y distorsiones al comercio.10
4.6 La reforma comercial tiene efectos de escala y estructurales. El efecto de escala se refiere a la expansión del mercado y al crecimiento inducido por la reforma comercial. El efecto estructural se refiere a los cambios en la pauta de producción y utilización de los recursos que siguen a la reforma. Después de una reforma de política agrícola, los precios bajarán en los países que subvencionan, pero aumentarán en los demás. Por lo tanto, el efecto de escala será limitado (FAO, 1995b), y la cuestión principal entonces es de carácter empírico, es decir, si los beneficios medioambientales resultantes de la reducción de la producción en los países que dan subvenciones quedan neutralizados por los costos medioambientales del aumento de la producción en los países que no las dan.
4.7 Los efectos de la liberalización del comercio sobre el medio ambiente no pueden estimarse directamente partiendo de medidas convencionales de las variaciones en el volumen de la producción agrícola. Así, por ejemplo, mientras una tonelada de arroz se cotiza al doble del precio de una tonelada de trigo, no puede presumirse que el efecto medioambiental de una tonelada más de arroz sea dos veces tan grande como el efecto medioambiental de una tonelada más de trigo. Para el análisis hacen falta ponderaciones que guarden más estrecha relación con el efecto medioambiental de cada producto en cada región. Los efectos medioambientales no son equivalentes en los países. La producción intensiva de ganado porcino es común a China y los Países Bajos, pero en la primera el estiércol es un subproducto valioso que se recicla como fertilizante y para producir combustible en forma de metano, mientras que en los Países Bajos hay una contaminación enorme que se genera de las grandes cantidades de producción de estiércol no deseable. La FAO ha elaborado un manual de uso para la evaluación económica de los efectos medioambientales relacionados con la producción y la elaboración local de artículos en los países productores que debe favorecer más este tipo de análisis en el futuro (FAO, 1994).
4.8 La liberalización del comercio agrícola puede muy bien reducir el daño medioambiental a nivel mundial, aunque no resulte necesariamente que las presiones medioambientales en cada país concreto vayan a reducirse, pudiendo en algunos casos incluso aumentar. Lo que interesa es el efecto medioambiental del cambio en la utilización de recursos en cada país en relación con el efecto medioambiental de los usos alternativos para esos recursos. Los efectos principales de esta liberalización derivarían de tres fuentes. Primero, una redistribución internacional de la producción agrícola, que pasaría de países de alto nivel de subvención (y una aportación alta de productos químicos) a países de subvención baja, reduciría el empleo de productos químicos en la producción mundial de alimentos (Anderson, 1992). El empleo químico en países de bajo nivel de subvenciones, incluidos los países en desarrollo, aumentaría, aunque partiendo de una base relativamente baja. En segundo término, la reforma comercial daría también lugar a una reducción de la demanda de tierra en países de alto nivel de subvenciones y a una mayor demanda de tierras para la producción agrícola en los otros países, incluidos los países en desarrollo. Sin embargo, está demostrado empíricamente que la tierra es el elemento menos sensible a los cambios en los precios agrícolas y que la expansión de la superficie agrícola inducida por los aumentos de precios que, según se prevé, derivarían de la Ronda Uruguay, será pequeña. En tercer término, si la reforma del comercio fomenta los cultivos de exportación que son de mayor intensidad de mano de obra que la producción de alimentos básicos, esto favorecerá la reducción de las presiones sobre los bosques que derivan de la invasión de una agricultura de subsistencia. La liberalización del comercio de la madera tropical tendrá repercusiones más directas en las tendencias de deforestación. El aumento de los precios de las trozas al productor como consecuencia de la liberalización podría dar lugar a un aumento de las talas de las reservas que quedan de madera comercial en los países productores, pero podrían proporcionar también un incentivo importante para una ordenación sostenible de la madera (véase el debate de la FAO, 1995b).
4.9 Sin embargo, cuando los problemas medioambientales resultan agravados por el comercio, en general el comercio no es la causa radical del problema. El daño ecológico se produce generalmente a causa de distorsiones de la política (interna) y debido a que los costos privados no reflejan el costo social total del uso de recursos. La respuesta política apropiada para solucionar ese problema es la internalización de los costos medioambientales no contabilizados, lo cual puede hacerse mediante una reglamentación y/o el empleo de instrumentos económicos de base comercial pero hay que reconocer que, en los países en desarrollo en particular, los mecanismos administrativos y de mercado para aplicar esas políticas pueden todavía no estar creados. Además, muchos países en desarrollo se hallan bajo tremendas presiones económicas para explotar sus recursos independientemente de las consecuencias a largo plazo. Debido a que esto es una consecuencia de la pobreza más bien que un deseo deliberado de explotar el medio ambiente con fines de un beneficio en la competencia, la asistencia multilateral para la aplicación de políticas medioambientales es una respuesta política adecuada.
4.10 Incluso a falta de políticas medioambientales apropiadas, el comercio puede todavía considerarse que mejora el bienestar. Los beneficios que en materia de bienestar normalmente se obtendrían de una liberalización del comercio pueden ser lo suficientemente grandes para compensar los costos medioambientales de una mayor producción agrícola.
4.11 Las normas medioambientales y de otros tipos pertenecen por lo general a dos categorías: normas sobre métodos de producción y procedimiento (MPP) por las que se fijan las pautas sobre cómo deben producirse los bienes, mientras que las normas de productos definen las características que han de reunir los productos para su consumo. Las primeras imponen reglas a los productores en lo que respecta a los niveles de emisión y contaminación, es decir, reglas relativas a los niveles máximos admisibles para la descarga de efluentes en el agua. Como ejemplos de normas sobre métodos de producción cabe citar entre otros los reglamentos por los que se rigen las prácticas de ordenación para los recursos forestales, normas que han de aplicarse en las capturas de peces, métodos empleados para el engorde de animales destinados al sacrificio, tecnologías para mejorar las capacidades de ordeño de animales lecheros, y métodos utilizados para sacrificar animales a fines de alimentación. Las normas sobre métodos de producción y procedimiento y las normas sobre productos dan lugar a dos series de inquietudes: en el caso de las normas de MPP, el temor estriba en que unas normas nacionales más severas den a los productores de otros países una ventaja competitiva; en el caso de las normas sobre productos, son otros países los que temen que su comercio se vea perjudicado por normas más severas en los mercados de importación. Incluso en el caso de los MPP, en la medida en que el país importador imponga sus propias preferencias medioambientales y su evaluación del medio ambiente al país exportador, su empleo puede también perjudicar el acceso a los mercados.
4.12 En principio, la adopción de reglamentaciones del medio ambiente alterará la estructura internacional de los costos respectivos de los insumos (o su disponibilidad) con efectos potenciales en las pautas de especialización y del comercio mundial. Las reglamentaciones medioambientales llevarán a una reducción de la especialización en la producción de artículos contaminadores o ecológicamente nocivos en países con normas medioam-bientales rigurosas. En cambio, los países con un programa de protección medioambiental menos riguroso o incluso carentes de programa deberían estar en condiciones de aumentar su cuota de mercado en la producción de artículos que dañan el medio ambiente. La importancia de estos efectos comerciales dependerá en la práctica de la dispersión de las normas medioambientales en los distintos países, de los efectos de las mismas en la estructura de los costos respectivos, y del grado en que esos costos alterados modifican la estructura de ventajas comparativas.
4.13 La demanda de protección medioambiental aumenta generalmente con los niveles de ingresos individuales, de suerte que muchas veces las reglamentaciones medioambientales se introducen primero en los países desarrollados. Si los países en desarrollo producen de forma menos intensiva, la capacidad asimilativa del medio ambiente puede resultar superior de manera que haya menos necesidad de protección ecológica en esos países. Existe, por lo tanto, incentivo para que los países en desarrollo aumenten su cuota de mercado de exportación en aquellos productos que tienen un alto coeficiente de contaminación (en los países desarrollados). Se ha podido demostrar que las políticas medioambientales han tenido claras repercusiones en las pautas de comercio de los productos agrícolas (Diakosavvas, 1994). Hay otros escritores que son más escépticos, alegando que los países en desarrollo no son competidores muy eficaces en la mayoría de los cultivos que dañan al medio ambiente11. En los países desarrollados también pueden producirse efectos ambientales que tienen su origen en la competitividad, como lo demuestra, en el noroeste de Europa, la influencia de la normativa medioambiental en la localización de la producción animal intensiva.
4.14 Hay legítimas razones económicas y medioambientales que explican el por qué las normas sobre MPP varían según los distintos países. Por ejemplo, hay países con niveles menores de contaminación por nitratos en los suministros hídricos que tal vez no necesiten aplicar las mismas normas con respecto al empleo de fertilizantes nitrogenados, a diferencia de otros países donde la contaminación producida por nitratos constituye un grave problema. Así pues, los países que se hallan en diferentes niveles de desarrollo no querrán necesariamente llegar a la misma solución de compromiso de equilibrio entre desarrollo económico y alivio de la pobreza, de una parte, y calidad medioambiental, de la otra. Desde este punto de vista, el comercio que resulta favorecido por diferencias en las normas medioambientales constituye un mecanismo importante para elevar los ingresos de los países de bajos niveles, asegurando así normas medioambientales superiores a largo plazo. No obstante, la armonización de las normas puede ser conveniente cuando los resultados de la contaminación en extralimitaciones transfronterizas se filtra o tiene efectos en el medio ambiente mundial. No obstante, en la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo se deja claro que estos problemas habrán de resolverse mediante cooperación y consenso internacional.
4.15 Una cuestión que ha surgido en estos últimos años es el conato por hacer valer las preferencias de valores de los países importadores sobre los MPP aplicados por éstos aun cuando no guardan relación con las caracterísitcas de los productos12. Por ejemplo, en Estados Unidos prohibieron la importación de túnidos de México porque con sus métodos de pesca acababan con los delfines. También prohibió la importación de camarones procedentes de países mejicanos que no hubieran adoptado medidas suficientes para proteger las tortugas de mar, especie amenazada de extinción. Algunos países de la Comunidad Europea también han prohibido las importaciones de pieles de animales si se capturan con trampas donde se prensan las patas. La justificación de estas medidas suele ser de que son medidas necesarias para proteger los espacios públicos internacionales. Otros países las contemplarán a menudo como un proteccionismo enmascarado. Otro peligro estriba en la proliferación de medidas unilaterales, lo cual apunta nuevamente a la conveniencia de una cooperación y consenso internacional como mejor solución para afrontar esas cuestiones.
4.16 Normalmente, dentro del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), es poco lo que un país puede hacer cuando las importaciones procedentes de un país con niveles inferiores de MPP (en oposición a las normas sobre productos) perjudican la competitividad de la agricultura interna cargada con mayores costos medioambientales, salvo en aquellos casos en que se establezca que esos niveles han repercutido en la calidad o comportamiento del producto importado. Algunos países defienden un cambio en esas normas con objeto de que los niveles de MPP se hallen más de lleno (p. ej., incluso cuando no guarden relación con las características del producto) dentro del ámbito del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Esto, afirman, permitiría a los países imponer restricciones sobre las importaciones de países que adoptan normas laxas o inferiores, y, por lo tanto, promover indirectamente la elevación de esos niveles en los países exportadores. Las normas que exigen un etiquetado de carácter ecológico constituyen también fuente de preocupación para los países exportadores, aunque pudieran contribuir a que muchos países en desarrollo hagan girar la sensibilidad medioambiental de los mercados de los países desarrollados a su favor, por ejemplo, permitiendo a los productores de fibras explotar las ventajas medioambientales de las fibras naturales sobre las sintéticas.
4.17 Por lo general, las medidas comerciales que se toman para obtener efectos ambientales no afrontan la verdadera causa del problema ambiental, aunque a menudo se propugnan porque son fáciles de aplicar. La posibilidad de que los acuerdos de la Ronda Uruguay hagan desvanecer las controversias entre países e impidan así las tensiones comerciales que derivan del choque entre los intereses comerciales y medioambientales, será objeto de rigurosa verificación en los años venideros.
5.1 Para los países que dependen del comercio agrícola (como exportadores o importadores) las perspectivas de un crecimiento comercial a nivel mundial sirven de marco para evaluar las repercusiones del crecimiento del comercio agrícola y sus regímenes en la seguridad alimentaria. El contexto comercial mundial es importante fundamentalmente por el vínculo que existe entre comercio y crecimiento de los ingresos. Cuando el aumento de los volúmenes comerciales o los regímenes particulares comerciales dan lugar a un aumento de los ingresos o a un crecimiento más rápido, entonces los exportadores agrícolas se beneficiarán de una demanda más pujante mientras que los importadores agrícolas estarán en mejores condiciones para poder financiar las facturas de importación de alimentos. Un régimen de intercambio general más estable aumentaría también la seguridad alimentaria de los comerciantes agrícolas al disminuir los temores de que unas políticas comerciales arbitrarias pueden dar lugar al trastocamiento de los ingresos de divisas y a una baja en el poder adquisitivo por lo que respecta a las importaciones de alimentos.
5.2 Los cambios generales que se están verificando en el entorno comercial y normativo internacional tendrán consecuencias trascendentales para el sector alimentario y agrícola y expresamente para la seguridad alimentaria. Aunque entre esos cambios el más reciente y notable es el representado por el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura, en todos los grupos de países están en marcha otros cambios de política a nivel nacional que tendrán repercusiones en la alimentación y la agricultura.
5.3 Además de los cambios habidos en el entorno político agrícola debido a la Ronda Uruguay (como se analizará más abajo), muchos países se han lanzado a reformas autónomas de sus políticas, cuyos efectos podrían ser en muchos casos superiores a los que derivan de la Ronda Uruguay. De hecho, han facilitado las reformas del comercio multilateral. Cabe la posibilidad de identificar tres fuentes más de cambio en la economía mundial de la alimentación: una, los programas de reajuste estructural en muchos países en desarrollo; dos, la transición a las economías de mercado en los países de la ex URSS y Europa oriental; tres, las presiones presupuestarias en la política agrícola de los países desarrollados. El proceso de reajuste a un nuevo régimen del comercio puede tener consecuencias sociales que es necesario seguir con atención y proporcionar alivio a los países cuya seguridad alimentaria se vea amenazada. Si bien los instrumentos comerciales no son los medios adecuados para ello, las redes de seguridad social, y la progresión prudente de la aplicación de las medidas son a menudo componentes indispensables de las políticas de reajuste.
5.4 El empeoramiento del entorno exterior debido a las vicisitudes desfavorables de la recesión mundial de 1979-1982, el aumento en los tipos reales de interés y el descenso de las relaciones de intercambio para los productores de petróleo y artículos primarios han dado lugar a unos desequilibrios exteriores grandes y cada vez mayores en muchos países en desarrollo que no son exportadores de petróleo, precisamente cuando la financiación exterior de procedencia privada ha bajado bruscamente a causa de la crisis de la deuda. Por lo tanto, muchos países tuvieron que dirigirse a los organismos internacionales de préstamos (el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, FMI) para poder atender a sus necesidades económicas. Los préstamos hechos por estos organismos se condicionaron a la aceptación de unos paquetes generales de reforma de políticas encaminados a una estabilización macroeconómica y al reajuste estructural, y la incorporación de redes de seguridad social rentables se reconoce actualmente como componente necesario de tales programas en muchos casos.
5.5 El grado de prioridad atribuida a la agricultura en los programas de reajuste estructural varía mucho según las regiones en desarrollo. Para el Africa austral, central y oriental, de los 36 préstamos hechos entre 1980 y 1987, el 80 por ciento incluía condiciones de política agrícola. En otros países en desarrollo, durante ese mismo período el 33 por ciento de los préstamos (de un total de 46) contenían condiciones sobre política agrícola, (Knudsen y Nash, 1991). Normalmente, esas condiciones sobre política agrícola exigían cambios en el sistema de determinación de los precios, una reforma institucional y cambios de política macroeconómica. En el caso de determinación de los precios, a los países se les ha exigido acercar los precios al productor más a los precios del mercado mundial y modificar los mecanismos para la fijación de los precios internos. También se han aumentado los precios de los factores de producción. En muchos préstamos se ha exigido algún grado de liberalización del comercio; por ejemplo, las condiciones de los préstamos se han vinculado a la eliminación o reducción de restricciones o impuestos a las exportaciones, y en otros a una reducción de los obstáculos a la importación. Entre los requisitos institucionales figuran a menudo una cierta reducción de las facultades monopolistas de las juntas estatales de comercialización, así como medidas para reorganizar las empresas públicas de suerte que funcionen más eficazmente, y la liberalización de los mercados internos. Por último, en la mayoría de los programas de reajuste agrícola se ha exigido algún género de reforma de los tipos de cambios, consistiendo la exigencia más común en unas devaluaciones más rápidas (Knudsen y Nash, 1991).
5.6 El efecto que con estas reformas se pretende es incrementar los incentivos a la producción agrícola. Su influencia real hasta ahora es más difícil de evaluar. Esto se debe en parte a que (a) muchas reformas son más bien recientes, (b) los gobiernos no siempre se han comprometido totalmente a hacerlas, por lo que la respuesta necesaria por parte del sector privado ha sido vacilante y limitada, (c) la determinación de precios y la reforma institucional son sólo parte de la receta y tiene que complementarse con grandes inversiones públicas en carreteras, sistemas de riego y servicios de investigación y extensión. En cambio, los recortes en los gastos públicos han correspondido a menudo a las inversiones agrícolas con la consecuencia de que ha sido muy limitada la respuesta prevista por parte de la oferta. Hay indicios también de que la posición de los pequeños agricultores y de los que producen alimentos básicos ha empeorado en virtud de los programas de reajuste estructural en comparación con los grandes productores de cultivos comerciales (Alamgir y Agora, 1991). En América Latina, se ha observado también el caso opuesto entre los pequeños productores de cultivos no tradicionales de exportación (Josling, 1995).
5.7 Las posibilidades de unas reformas que afecten a los mercados mundiales es especialmente grande en las economías de transición. Como consecuencia de las distorsiones en la fijación de los precios, de los desechos y de un crecimiento bajo de la productividad, varios de estos países se han convertido en grandes importadores netos de alimentos en las dos décadas últimas. En los primeros años del período de reforma han seguido creciendo las importaciones netas, debido en parte a una gran reducción de los márgenes entre precios y costos en el sector agrícola y también en parte al trastocamiento que en la producción agrícola han causado las zozobras políticas e institucionales. Sin embargo, a medida que se estabilizan esas economías, deberá recuperarse la producción agrícola e incrementarse la autosuficiencia. En el supuesto de que los niveles de ingresos por persona alcancen los niveles previos a la reforma para el año 2010, en el estudio AH2010 se hacen proyecciones de que el crecimiento de la producción en las economías de transición (calculado partiendo de los niveles de la prerreforma de 1988-1990) será del 0,7 por ciento anual (dados los niveles alcanzados en 1995, el crecimiento para alcanzar ese objetivo será mayor), en comparación con el 0,2 por ciento de crecimiento del consumo (FAO, 1995a). No obstante, sigue habiendo una gran incerteza sobre el éxito de los esfuerzos de reformas, especialmente en la ex URSS, así como sobre el ritmo y falta de uniformidad de las mismas.
5.8 Para los dos exportadores principales de alimentos, los Estados Unidos y la Comunidad Europea, la política agrícola ha estado bajo presión debido a su costo presupuestario. En los Estados Unidos, los precios indicativos han estado congelados durante cinco años en virtud de la Ley Agrícola de 1990 y a los agricultores se les ha dado una mayor flexibilidad de siembra, que se amplió aún más en 1993 mediante programas como el 0/92 y el 50/92. En virtud de la nueva ley se recortarían aún más los gastos en programas agrícolas y se les daría a los agricultores una flexibilidad aún mayor para elegir los cultivos que les interese plantar. Por otro lado, se prevé que la superficie adicional que actualmente se ha apartado en virtud del Programa de Reserva para Conservación se pondrá de nuevo en cultivo. Según análisis hechos, parece que estos cambios reducirán probablemente la capacidad del Gobierno de controlar el suministro de productos del programa como consecuencia de una menor participación en él, haciendo que los precios estén influidos mucho más por el juego de las fuerzas del mercado. Para varios productos, los precios al productor podrían también caer. En la Comunidad Europea, los gastos agrícolas están limitados hasta 1999 por una directriz financiera acordada entre el Consejo de Europa y el Parlamento Europeo.
5.9 El Acta Final de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay ha comportado a cambios muy importantes en el régimen del comercio mundial de mercancías y servicios, y especialmente la agricultura, que, como ya se ha señalado anteriormente, se incluía por primera vez de modo destacado en esas negociaciones. El proceso de liberalización es de carácter dinámico dado que las negociaciones sobre una ulterior liberalización, especialmente en la agricultura y los servicios, están previstos que comiencen en 1999. En algunos casos, las políticas comerciales de los distintos países, especialmente las de los países en desarrollo, pueden cambiar realmente con más rapidez que lo que denotan sus apéndices a la Ronda Uruguay, en los que se establecen niveles máximos de protección u oportunidades mínimas de acceso. Por otra parte, el interés mayor que existe en las nuevas agrupaciones comerciales regionales13 con objetivos ambiciosos para liberalizar el comercio intrarregional también llevan consigo una reducción en los obstáculos a ciertas corrientes comerciales más rápidas de lo que se preveía en el Acta Final.
5.10 A lo largo de estos años se han hecho muchos intentos para apreciar los efectos que produce la liberalización del comercio sobre los ingresos mundiales. Ultimamente en las publicaciones se ha centrado la atención en la Ronda Uruguay, con un esfuerzo por evaluar la liberalización en todos los sectores de la economía que han quedado afectados considerablemente por la Ronda.
5.11 Los estudios actuales en que, mediante modelos, se simulan los efectos de la Ronda Uruguay sólo abarcan partes del Acta Final, característicamente aquéllas que más se prestan a la cuantificación. Comprenden éstas el Acuerdo sobre Agricultura, las reformas del acceso al mercado en productos manufacturados e industriales y la eliminación progresiva del Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles (AMF)14. En el Cuadro 2 se resumen los resultados de dos estudios en que se han hecho mediciones completas de los efectos sobre los ingresos de esos tres componentes del Acta Final, utilizando técnicas de equilibrio generales. Se miden los efectos sobre los ingresos en una serie de escenarios que reflejan especificaciones de modelos distintos como una estructura competitiva, rendimientos de escala, y normas que rigen el cierre del capital. Los efectos sobre los ingresos muestran un grado bastante elevado de sensibilidad a esas hipótesis, lo que a su vez exige una interpretación atenta de los resultados. Los efectos estimados de la Ronda Uruguay (precisamente de los tres componentes arriba mencionados, tal como se incorporan en los modelos) en los ingresos globales oscilan entre el 0,17 por ciento (unos 40 mil millones de dólares EE.UU.) del PIB del período base de 1992 y el 0,94 por ciento (unos 215 mil millones de dólares EE.UU.) en uno de los modelos y entre el 0,41 por ciento (unos 94 mil millones de dólares EE.UU.) y el 0,75 por ciento (172 mil millones de dólares EE.UU.) en el otro modelo examinado. Así pues, a pesar del carácter delicado de la modelación de esos acuerdos complejos, las diferencias en los efectos sobre los ingresos globales estimados mediante esos dos modelos de equilibrio general no son muy grandes, considerando que el PIB global en 1992 fue de unos 23 000 millones de dólares EE.UU. Así pues, ambos modelos muestran efectos relativamente marcados de la Ronda Uruguay en las regiones en desarrollo, en particular, para el este y sur asiático. Un aspecto en el que los dos modelos parecen discrepar es el de las estimaciones de los efectos de los ingresos relativos al Africa. Mientras que en uno de los modelos se llega a la conclusión de que esta región se beneficia del paquete global de la Ronda Uruguay (modelizado), en el otro modelo se registran siempre efectos negativos. Desde luego, es necesario seguir trabajando a este respecto, sobre todo para identificar las fuentes de pérdidas o ganancias para las distintas regiones.
5.12 En general, por lo que respecta a la cuantificación de las repercusiones de la Ronda Uruguay, hay que subrayar una limitación importante. En las estimaciones de los beneficios que para el comercio y los ingresos se derivarán del mayor acceso al mercado para las mercancías se infraestiman los efectos de la Ronda Uruguay en el comercio y los ingresos mundiales. Primero, hay muchos efectos dinámicos posibles que se mencionan en las publicaciones económicas que no se han tenido en cuenta. En segundo lugar, en las estimaciones se presume implícitamente que el status quo en las relaciones comerciales y en la confianza del comercio se habrían mantenido si hubiese fracasado la Ronda Uruguay. Muchos observadores aducirían que un fracaso de la Ronda hubiese significado un empeoramiento claro de las relaciones comerciales durante un período futuro considerable y un retraso en la recuperación económica mundial. El evitar las pérdidas asociadas al comercio y los ingresos habrían tenido que incluirse en una contabilidad total de los beneficios que se derivarían de una Ronda Uruguay coronada por el éxito. Tercero, que bajo muchos aspectos es lo más importante de todo, las estimaciones ignoran cualquier resultado de la Ronda salvo la liberalización del comercio de mercancías. En los modelos no se ha tratado de incluir los efectos beneficiosos que las normas, procedimientos e instituciones reforzadas, en particular los compromisos de acceso a los mercados y las normas relativas a los servicios en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios tendrían sobre los más de 45 000 millones de dólares EE.UU. que entran en el comercio mundial actual de mercancías y servicios.
5.13 Independientemente de la envergadura de los efectos de la Ronda Uruguay, hay también importantes desplazamientos de distribución entre los países y dentro de ellos, con notables consecuencias para los ingresos familiares y por lo tanto para la seguridad alimentaria de los hogares. En resumen, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) estima que la Ronda Uruguay dará lugar a una pequeña reducción de la pobreza extrema (1,4 por ciento), aunque habrá pérdidas y ganancias en las regiones así como en los grupos dentro de los países (UNCTAD, 1995b).15
5.14 Por último, un importante problema que se les plantea a algunos países es la pérdida de márgenes preferenciales. La UNCTAD ha calculado esa pérdida dentro del plan del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) en torno a un 40 por ciento para la Comunidad Europea y Japón (pero mucho menos, alrededor del 20 por ciento, para los productos textiles en la Comunidad Europea), un 50 por ciento para los Estados Unidos y casi un 100 por ciento para Canadá. Los países cuyas ventajas competitivas derivaban de cupos, por ejemplo, dentro del AMF, pueden también perder rentas contingentarias. En el plano regional, se prevé que Asia y América Latina sean las que más se beneficien de las oportunidades comerciales adicionales, mientras que el Caribe y el Africa subsahariana podrían salir peor paradas. Si China e India aumentan notablemente su cuota de los mercados mundiales en el sector de vestidos y otras manufacturas de exportación de gran coeficiente de trabajo, como alrededor de la mitad de los pobres de solemnidad del mundo viven en esos dos países, las importantes ventajas que consigan desvanecerían todos los demás efectos sobre la pobreza por lo que respecta a otros países en desarrollo (UNCTAD, 1995b).
5.15 Los elementos principales del Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura (el Acuerdo) aparecen resumidos en la Figura 3. En dicho Acuerdo se abarcan el acceso a los mercados, la ayuda interna, las subvenciones a la exportación, las prohibiciones y restricciones a la exportación e introduce importantes cambios normativos en cada uno de esos sectores. El Acuerdo sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Ronda Uruguay introduce nuevas disciplinas en este sector cada vez más importante y tiene por objeto reducir al mínimo los efectos comerciales discriminatorios y desfavorables que podrían tener las mismas. Se dio un trato especial y diferencial a los países en desarrollo en virtud de las normas relativas a la ayuda interna y las subvenciones a la exportación que han revestido la forma de unos compromisos de menor reducción y un mayor horizonte temporal para la aplicación, así como mediante unas reducciones arancelarias más sustanciales sobre los productos agrícolas tropicales. De los países menos adelantados no se exigió que hicieran compromisos de reducción. A las inquietudes especiales de los países más pobres e importadores netos de alimentos se les respondió mediante la Decisión sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma que para esos países se adoptó en la Ronda Uruguay.
5.16 El objetivo general de las normas y compromisos sobre ayuda interna es consolidar las reformas de política interna a nivel internacional y estimular una transición progresiva hacia medidas de política interna que distorsionen menos el mercado y estén exentas de compromisos de reducción. Inicialmente puede haber un cierto margen para desplazar esa ayuda de un sector de productos a otro en virtud de esos compromisos de ayuda interna sectoriales o globales. Sin embargo, las disposiciones del Artículo 13 del Acuerdo de la cláusula de paz actuarán para limitar el campo que se ofrece a ese cambio de ayuda, debido a que el aumento de la ayuda a un determinado producto por encima de la decidida en 1992 dará lugar a que las subvenciones respectivas se vuelvan susceptibles de reclamación por vía judicial en virtud del GATT (1994) y del Acuerdo de la OMC sobre subvenciones. Los miembros que son países en desarrollo disfrutan de determinadas exenciones en lo que se refiere a subvenciones a las inversiones y a los insumos, así como para fomentar la diversificación dejando de cultivar plantas para estupefacientes ilícitos. En general, ha de reducirse la ayuda interna que distorsiona el comercio, de 197 a 162 mil millones de dólares EE.UU., principalmente por parte de los países desarrollados.
5.17 Las subvenciones a la exportación están sujetas a compromisos de reducción y a nuevas normas que prohíben a los miembros de la OMC aplicar esas subvenciones a los productos agrícolas que no son objeto de dichos compromisos. Los países en desarrollo como miembros disfrutan de una exención temporal respecto de esa norma en el caso de algunas subvenciones al comercio y al transporte. Por lo general, los desembolsos que se hagan en subvenciones a la exportación han de reducirse de 22 500 a 14 500 millones de dólares EE.UU. Estas nuevas normas y compromisos asegurarán que las cuotas de mercado de los productos correspondientes (principalmente de zonas templadas) estén determinadas cada vez más por la capacidad básica de competir y no por la capacidad de los países de financiar las subvenciones a la exportación.
5.18 Las nuevas normas y los compromisos negociados para la protección de las importaciones, junto con la consolidación de prácticamente todos los aranceles agrícolas, representan un paso importante y sin precedentes en el sentido de una liberalización sistemática del comercio agrícola, tanto en cuanto a unas mejores condiciones de competencia como a oportunidades comerciales. En virtud de las nuevas normas sólo podrá proporcionarse protección en la frontera a través de aranceles16. Las medidas en frontera como las restricciones cuantitativas y los gravámenes variables están ahora oficialmente prohibidas, salvo un par de excepciones relativas a determinados productos y de tiempo definido (principalmente el arroz) en el caso de cuatro países. Esta nueva regla no afecta a las medidas aplicadas en virtud de disposiciones de la OMC de aplicación general y no específicamente agrícolas, como las medidas adoptadas a efectos de balanza de pagos.
5.19 Las disposiciones del Acuerdo y la correspondiente decisión ministerial sobre los países menos adelantados e importadores netos de alimentos también responden a una serie de preocupaciones que se tuvieron en consideración durante las negociaciones.
5.20 En primer término, la decisión ministerial respondió a las preocupaciones de varios países importadores netos de alimentos y menos adelantados de que, mientras la aplicación de los resultados de la Ronda Uruguay en su conjunto generaría oportunidades cada vez mayores de intercambio comercial y de crecimiento económico en beneficio de todos los participantes, esos mismos países podrían encontrarse ante efectos negativos durante la aplicación del programa de reforma liberalizadora del comercio agrícola. A este respecto, los Ministros se refirieron expresamente a la necesidad de unas disponibilidades suficientes de productos alimenticios básicos de procedencia exterior en términos y condiciones razonables, y a las dificultades encontradas a corto plazo para la financiación de unos niveles normales de importaciones comerciales de productos alimenticios básicos. La decisión ministerial contiene varias disposiciones relativas a esos aspectos, en particular por lo que se refiere a créditos a la exportación, asistencia técnica a la agricultura y acceso a los recursos de las instituciones financieras internacionales o a las facilidades que pudieran crearse. Además, los ministros acordaron analizar la cuantía de la ayuda alimentaria que periódicamente se fija en virtud del Convenio sobre la ayuda alimentaria (CAA) e iniciar negociaciones en los foros pertinentes para establecer un nivel de compromiso de ayuda alimentaria que baste para cubrir las necesidades legítimas de los países en desarrollo durante el programa de reforma, y adoptar directrices que aseguren el suministro de una proporción creciente de alimentos básicos a los países menos adelantados e importadores netos de alimentos en forma de subvención total o en las condiciones apropiadas.
5.21 La Decisión estará sujeta a examen periódico por la Conferencia Ministerial de la OMC, al propio tiempo que su Comité de Agricultura seguirá de cerca la aplicación de la misma. En junio de 1995, dicho Comité adoptó unos requisitos de notificación para facilitar la función de vigilancia. En marzo de 1996, ese mismo Comité elaboró una lista de países en desarrollo importadores netos de alimentos a los efectos de la decisión. Asimismo, estableció un programa de trabajos preparatorios para revisar en 1996 los niveles de ayuda alimentaria y las directrices correspondientes.
5.22 Un segundo sector de interés, relacionado expresamente con las repercusiones que la reforma del comercio agrícola y su liberalización podrían tener para la seguridad alimentaria nacional, es el que se refleja en las disposiciones del Acuerdo sobre prohibiciones y restricciones a las exportaciones cuantitativas. En estas nuevas disciplinas se exige expresamente a los miembros de la OMC que establezcan prohibiciones o restricciones a la exportación para evitar o aliviar las escaseces críticas de alimentos, prestando la debida atención a los efectos que puedan tener esas medidas en la seguridad alimentaria de los miembros importadores. A los miembros que establezcan esas medidas se les exige expresamente que notifiquen en detalle y por anticipado al Comité de Agricultura de la OMC y que, consulten con otros miembros que tengan un interés sustancial como importadores. Para los países en desarrollo, estas disposiciones se aplican únicamente a los miembros de la OMC que sean exportadores netos del producto alimenticio de que en concreto se trate.
5.23 Las preocupaciones por lo que se refiere a las fluctuaciones de precios y de monedas en el marco de la arancelización son las que se recogen en las disposiciones del Acuerdo sobre el empleo de la cláusula especial de salvaguardia. Cuando en el apéndice de compromisos de un miembro (derecho al que sólo tienen acceso los miembros que han fijado aranceles) se ha reservado oficialmente el derecho a recurrir a la salvaguardia especial, dicha cláusula podría utilizarse para exponer un derecho adicional (pero no a las importaciones que entran en los contingentes arancelarios de acceso corriente o mínimo) para de esa forma compensar en parte las reducciones de los precios de importación por debajo de determinados niveles de activación. Puede también utilizarse la cláusula especial de salvaguardia para responder a aumentos repentinos de las importaciones. En general esta cláusula, que puede no aplicarse en unión con las disposiciones generales de salvaguardia del GATT 1994, es aplicable a un 15 por ciento del total de partidas arancelarias agrícolas, principalmente de los países desarrollados.
5.24 En general, el Acuerdo representa una gran mejora en las condiciones competitivas por las que se rige el comercio agrícola. Las nuevas normas no son sólo mejoras de tipo general. En un sentido práctico, mejoran la calidad de las concesiones comerciales y de otros compromisos. Las nuevas normas que prohiben el empleo de las subvenciones a la exportación no sujeta a determinados compromisos de reducción y que prohiben medidas de acceso no arancelario ya han entrado plenamente en vigor y surtirán un efecto beneficioso en las condiciones de competencia que se ofrecen al comercio de todos los productos agrícolas. Además, las nuevas normas y disciplinas, que valen para todos los miembros de la OMC, están respaldadas por los nuevos arreglos de ésta para la solución de controversias y para la aplicación eficaz de las decisiones que adopten los cuadros de expertos y el nuevo Organo de Apelación de la OMC.
5.25 El Acuerdo sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) está estrechamente relacionado con el Acuerdo . En el MSF se reconoce que los gobiernos tienen derecho a adoptar medidas sanitarias y fitosanitarias pero que éstas deberán aplicarse sólo en el grado necesario para proteger la vida o la salud de los seres humanos, los animales o las plantas y no deben discriminar de forma arbitraria o injustificada miembros cuando predominan condiciones idénticas o análogas.
5.26 Con objeto de fomentar la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias armonizadas sobre una base lo más amplia posible, se estimula a los miembros a basar sus medidas en normas, directrices y recomendaciones internacionales cuando las haya. No obstante, los miembros podrán mantener o introducir medidas que den lugar a mayores niveles, si existe justificación científica o como consecuencia de decisiones coherentes sobre riesgos sobre la base de una estimación apropiada del riesgo. En las citadas medidas se consignan procedimientos y criterios para la evaluación del riesgo y la determinación de los niveles adecuados de protección sanitaria o fitosanitaria.
5.27 El cambio del entorno normativo tiene repercusiones para el volumen y la estabilidad de los mercados mundiales de alimentos y los probables niveles de precios reinantes. Como los países desarrollados subvencionan a sus sectores agrícolas mientras que los países en desarrollo los gravan, el efecto neto de las reformas de políticas en los mercados mundiales resulta ambiguo. Las disciplinas de la Ronda Uruguay son muy gravosas para los países desarrollados, pero simultáneamente se aplican programas de reajuste estructural en los países en desarrollo.
5.28 Teniendo presentes las dificultades que supone la modelización de los resultados de la Ronda Uruguay (sobre todo el hecho de que algunos logros importantes de la Ronda en términos de mejora de las normas del comercio son fundamentalmente no medibles o, como los cambios en el sector de los servicios, no están modelizados), en el Cuadro 4 se señalan los efectos proyectados de la Ronda en los precios mundiales.
Se prevé que las exportaciones de trigo de los países desarrollados bajarán y que las importaciones aumentarán (siendo sólo compensadas en parte estas últimas en Europa occidental por la reducción de las importaciones de trigo-pienso por las repúblicas de la ex URSS y de Europa oriental). Esto debería alzar los precios del trigo en un 6-7 por ciento para el año 2000 debido a la Ronda Uruguay y estimular a los países en desarrollo a producir más cereales para cubrir sus propias necesidades.
Se prevé que la Ronda Uruguay ejerza una gran influencia en el mercado del arroz a causa de la reducción de las exportaciones subvencionadas de arroz por los países desarrollados y a la apertura de mercados antes cerrados a este comercio. Se prevé que el volumen del comercio mundial aumentará en 1,2 millones de toneladas y que los precios internacionales del arroz subirán un 4-7 por ciento más que si no hubiera habido acuerdo comercial.
Tanto las importaciones como las exportaciones de cereales secundarios aumentarán ligeramente, según se prevé, en las regiones desarrolladas y en desarrollo como resultado de la Ronda Uruguay. Aunque es ligero el aumento en el volumen global del comercio, se prevé que los precios de los cereales secundarios se incrementarán entre un 4 y un 7 por ciento.
Por lo que respecta a los aceites, se espera que la Ronda Uruguay induzca un aumento de la demanda de importación en los países en desarrollo, particularmente en el Lejano Oriente incluida China, que será cubierta en gran parte por países productores baratos del Lejano Oriente y de América Latina.
Según pronósticos, el comercio y los precios de las harinas oleaginosas se verán escasamente afectados.
A juzgar por las proyecciones, la Ronda Uruguay inducirá a un aumento poco importante en el volumen del comercio general de la carne. Debería estimular un aumento en las importaciones hechas por países del Lejano Oriente, América del Norte, Europa oriental y la zona de la ex URSS así como por el Japón, mientras que la mejora del acceso a los mercados debería beneficiar principalmente a países de América Latina, América del Norte y Oceanía. Debido en parte a los compromisos de reducir las exportaciones subvencionadas, la FAO prevé en los precios internacionales de la carne un alza del orden del 8 al 10 por ciento, aunque este aumento es muy inferior en el modelo del Banco Mundial/OCDE (del 3 al 6 por ciento).
No se prevé que en general el comercio de la leche varíe mucho como resultado del Acuerdo aunque habrá alguna redistribución de los flujos comerciales en cuanto a origen regional y destino. La reducción del volumen de las exportaciones subvencionadas que se permite a varios países desarrollados se verá compensada por un aumento de las exportaciones procedentes de Oceanía, mientras que las importaciones en los países desarrollados podrían aumentar como consecuencia de las disposiciones del Acuerdo sobre acceso mínimo. Se proyecta un alza general en los precios de la leche del 7 al 10 por ciento.
5.29 Como consecuencia de estos cambios, la factura total de importaciones de alimentos de los países en desarrollo se incrementará, según proyecciones, pasando de 40 mil millones de dólares EE.UU. en 1987-1989 a 65 mil millones de dólares EE.UU. para el año 2000, con 3 600 millones de dólares EE.UU. (15 por ciento) como resultado de la Ronda Uruguay (sin olvidar las precauciones apuntadas más arriba acerca de todas esas proyecciones). Para los países de bajos ingresos y deficitarios de alimentos (PBIDA), según proyecciones la factura de importaciones de alimentos aumentará en 10 mil millones de dólares EE.UU., de los que un 14 por ciento podría atribuirse a la Ronda Uruguay.
5.30 Los efectos que tendrá la Ronda Uruguay en el bienestar más arriba mencionados, así como los de la liberalización del comercio agrícola en particular, pueden ser diferentes para los importadores y exportadores agrícolas según la importancia de los efectos de las relaciones de intercambio, aunque todos los países tienen interés en una mayor estabilidad de los precios mundiales. La Ronda Uruguay influirá en la estabilidad de los precios por lo menos de tres formas. La producción se desplazará de las regiones de altas subvenciones a las regiones de bajas subvenciones con distintas probabilidades de variabilidad de la producción. Aun cuando las regiones de bajas subvenciones experimenten unas mayores fluctuaciones de producción, podría haber menos inestabilidad mundial si esas fluctuaciones están menos conectadas entre sí. Se ha afrontado poco empíricamente esta cuestión, y la historia puede ser maestra imperfecta si la adopción de las nuevas tecnologías en regiones de bajas subvenciones en respuesta a un aumento de los precios altera el grado de variabilidad de la producción que experimentan.
5.31 La Ronda Uruguay influirá también en la estabilidad de los precios mundiales a través del proceso de arancelización. Si los precios en todos los países resultan ahora más sensibles a los cambios de la situación del mercado mundial, es probable que se reduzca la magnitud de los cambios que hacen falta en los precios del mercado mundial para responder a las sacudidas de la oferta o la demanda17. Aunque la mayoría de los aranceles agrícolas se hallan ahora consolidados, los países pueden aplicar unos aranceles inferiores en cualquier momento. Esto permite a los países una cierta flexibilidad para atenuar el efecto que en la economía nacional tienen las fluctuaciones de los precios mundiales, por ejemplo, aplicando una escala móvil de aranceles, con sujeción a la limitación de que los aranceles puedan no superar los niveles consolidados18. En aquellos casos en que las medidas no arancelarias hayan sido sustituidas por aranceles y los miembros de la OMC se hayan reservado el derecho a invocar la cláusula de salvaguardia especial según hayan indicado en sus respectivos apéndices, la utilización de esa cláusula haría también a las importaciones menos sensibles a una baja notable en los precios mundiales.
5.32 Otro modo en que la Ronda Uruguay puede influir en el grado de inestabilidad de los precios mundiales es modificando los incentivos para mantener las existencias. La reducción en la intervención del mercado, especialmente por países desarrollados exportadores, hace menos probable que las existencias de los gobiernos se acumulen de la misma forma en el futuro como lo han hecho en el pasado, y por eso el volumen de las existencias mundiales puede descender. Unas existencias mundiales limitadas significan que el mundo es menos capaz de los reajustes del consumo a las variaciones de producción. No obstante, la reducción de las existencias del Estado en los países desarrollados exportadores aumentará el incentivo tanto para incrementar las existencias privadas como las existencias del Estado en países en desarrollo importadores (pues en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, continúan permitiéndose las compras de existencias del sector público para seguridad alimentaria). Aun cuando el grado de sustitución de las existencias públicas por privadas no fuese completo, un nivel reducido de existencias mundiales con una mayor proporción en manos privadas puede contribuir lo mismo a la estabilidad si las existencias privadas fueran más sensibles a las fluctuaciones del mercado mundial que las existencias que se hallan en manos de los gobiernos. Al fin, la estabilidad de los precios debería mejorar para la mayoría de los productos pero, debido al efecto de tenencia de existencias, puede empeorar para los cereales y para algunos productos pecuarios.
5.33 Otro efecto, éste más general, es que la liberalización del comercio va unida con frecuencia a la eliminación de obstáculos al flujo internacional de capital. Los movimientos internacionales de capital están ahora mucho menos vinculados al comercio básico de mercancías, y responde mucho más a las evaluaciones especulativas sobre las tasas de rentabilidad en distintos mercados de activos. Por eso, los flujos internacionales de capital son mucho más volubles. Un cambio repentino en los ánimos de los inversores, como el ocurrido recientemente en algunos países latinoamericanos, puede precipitar grandes cambios en la cotización de la divisa de un país, con repercusiones de los precios internos de las mercancías importadas, y en particular de los alimentos. La magnitud de estas sacudidas relacionadas con la moneda podrá en el futuro ser mucho mayor que la que se derive de los propios mercados de alimentos.
5.34 La ayuda alimentaria19 presta una importante contribución a la seguridad alimentaria al proporcionar socorro en situaciones de urgencia y aumentar las importaciones en países con escasez de divisas. La mayor parte de esa ayuda alimentaria se ha dado en forma de cereales, aunque también son importantes los productos no cerealeros como la leche en polvo y el aceite vegetal. Para los países en desarrollo en su conjunto, ha ido bajando la proporción de la ayuda alimentaria dentro de las importaciones totales de cereales. En estos últimos años, la ayuda alimentaria ha representado sólo una décima parte de las importaciones de cereales hechas por los países en desarrollo frente a una cifra entre un quinto y un cuarto a principios de los años setenta. Sin embargo, para un gran número de países la ayuda alimentaria sigue siendo una fuente esencial de disponibilidades de importación. Para más de 40 países beneficiarios, la cuota de ayuda alimentaria superaba el 40 por ciento de las importaciones totales de cereales a finales de los años ochenta.
5.35 La consecuencia de la Ronda Uruguay para las corrientes de ayuda alimentaria reviste importancia para los países con inseguridad alimentaria que dependen en gran parte de las entregas de esa ayuda. En virtud del Acuerdo, la ayuda alimentaria bona fide está exenta de la prohibición de las subvenciones a la exportación o de los compromisos de reducción de las subvenciones a la exportación, de suerte que las posibles consecuencias de esas corrientes de ayuda son indirectas. Las corrientes de ayuda alimentaria han hasta ahora mantenido una gran relación con la eliminación de la producción de excedentes en países exportadores de alimentos. Es de prever que la reducción de la intervención gubernamental en los mercados agrícolas y, concretamente, la reducción de las tenencias de existencias públicas en los países exportadores lleven a una menor disposición por parte de los países donantes a suministrar ayuda alimentaria en especie. En cambio, la ayuda alimentaria pudiera convertirse en una salida más interesante para países con problemas de excedentes ahora que existen unos límites rigurosos al volumen de exportaciones subvencionadas. En resumidas cuentas, la Ronda Uruguay tal vez no repercuta demasiado en las corrientes de ayuda alimentaria. Sin embargo, dado que los donantes están todavía dispuestos a ayudar a los países con asistencia alimentaria, una solución útil consistiría en dar dinero en metálico para transacciones triangulares al respecto. Esto tiene la ventaja de que se corresponde más estrechamente con las necesidades alimentarias concretas de los países beneficiarios al propio tiempo que se fomenta así el intercambio sur-sur.
5.36 El volumen de la ayuda alimentaria en el futuro responderá más a la impresión que tenga el público en general sobre su utilidad y valor en los países donantes. Ha habido un fuerte aumento del número de personas afligidas por calamidades y que han necesitado ayuda alimentaria de urgencia durante la década pasada. Por lo tanto, parece que aumentará probablemente la necesidad de ayuda alimentaria transitoria y de urgencia. Las cantidades mínimas de ayuda alimentaria garantizada en virtud del Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (CAA) se han revisado últimamente a la baja pasando de 7,4 millones de toneladas a 5,3 millones de toneladas anuales a partir del 1º de julio de 1995 y para los tres años próximos. Aunque las entregas efectivas de ayuda alimentaria superaron el mínimo acordado por el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (CAA) así como el objetivo de la Conferencia Mundial de la Alimentación de 1974, cifrado en 10 millones de toneladas de cereales al año a lo largo de la década transcurrida, esta reducción puede ser indicio de que los donantes prevén alguna reducción en la ayuda alimentaria a programas y proyectos en los próximos años.
5.37 Aunque la Ronda Uruguay representa sólo un acuerdo de liberalización parcial del comercio agrícola y los beneficios que se derivan del aumento del comercio no serán compartidos igualmente por todos los países, en potencia sigue habiendo oportunidades para todos ellos. En el caso de los productos que están sujetos al proceso de arancelización, se prevé que las principales oportunidades de intercambio se generen a corto plazo con los arreglos negociados en virtud de los contingentes arancelarios y las concesiones conexas. Como ya se observó más arriba, los productos arancelizados representan sólo un 15 por ciento del total de partidas arancelarias agrícolas y en muchos casos afectan a productos agrícolas básicos cuyo crecimiento comercial ha sido relativamente lento. La inmensa mayoría de las otras partidas arancelarias, muchas de las cuales corresponden a productos elaborados y otros productos de gran valor donde el comercio internacional se ha venido expandiendo rápidamente, han de ser reducidas considerablemente, en muchos casos en proporciones cercanas o superiores a las reducciones medias del 36 por ciento (países desarrollados) y 24 por ciento (países en desarrollo) que se exigían. Además, para los productos agrícolas tropicales, en cuyo caso los aranceles eran ya por lo general bajos, las reducciones que habrán de realizar los miembros de la OMC que sean países desarrollados promedian un 43 por ciento yendo del 37 al 52 por ciento según las categorías de productos de que se trate. Otro aspecto importante de la mejora que se ha operado en las oportunidades comerciales a raíz de la Ronda Uruguay es que, con arreglo a la muestra de base amplia arriba indicada, alrededor de un 14 por ciento de todas las partidas arancelarias agrícolas quedarán consolidadas como exentas, con unas consolidaciones más amplias de exención de derechos en varios sectores de interés comercial para todos los países en desarrollo (GATT, 1994a). Como se puntualiza claramente en el Acuerdo, el programa de reforma de la Ronda Uruguay es un primer paso en el camino de unos arreglos más liberales y de intercambio abierto para el comercio agrícola, y en 1999 se iniciarán ulteriores negociaciones. Ha habido también algunas mejoras en la progresividad arancelaria (GATT, 1994a). Esto es inevitable en una situación en que los aranceles más altos sobre productos más elaborados se reducen por término medio en un 36 por ciento en los países desarrollados, situándolos más cerca de unos derechos de franquicia o de las bajísimas tarifas que a menudo gravan al producto bruto. La reducción de la progresividad arancelaria permite un mayor valor añadido (en forma de ulterior elaboración, envasado, etc.) que se introducirá en lo que, de no ser así, consistiría en exportaciones de productos brutos. Habría, así, oportunidades de diversificación vertical. De modo parecido, habría oportunidades de diversificar la producción, pasando de productos agrícolas tradicionales a productos de valor superior como las exportaciones de frutas frescas (incluidas las frutas tropicales) y hortalizas sacando partido por ejemplo de las diferencias estacionales con los principales mercados del Hemisferio Norte (diversificación horizontal). Por último, habría oportunidades en mercados de exportación no tradicionales (diversificación geográfica). Por ejemplo, muchos países africanos tienen una estructura de exportación eurocéntrica por lo tanto deberían buscar más sistemáticamente nuevas salidas para sus exportaciones dentro de la región y en América, Asia, etc. El comercio en rápida expansión de los productos agrícolas elaborados y de gran valor, a diferencia del comercio de los productos a granel, se compone de centenares de mercados nichos regionalmente diversos y en auge. La Ronda Uruguay proporciona nuevas oportunidades a los países en desarrollo sobre toda la gama de productos comerciales, desde la agricultura a los minerales, los productos industriales y los servicios.
5.38 Está claro que las mejoras en la producción agrícola (y de otros bienes y servicios) de los países en desarrollo y las exportaciones efectivas dependerán de muchos otros factores relacionados con la política, incluidas las mejoras en infraestructura (sistemas de transporte, redes de energía, riego, etc.), educación y capacitación; divulgación de conocimientos sobre tecnologías de producción (nuevas) adecuadas y variedades de productos; sistemas de lucha contra las plagas y enfermedades; manejo de la calidad; reformas del sistema reglamentario interno (incluido el sistema de precios agrícolas, el sistema de distribución, reforma agraria); etc. Estos factores, unidos a un mejor acceso a los mercados en el extranjero y unas mejores políticas comerciales y relacionadas con el mercado en el interior de los países pueden contribuir a elevar la productividad agrícola (y de otros sectores), los ingresos y el empleo y, por lo menos indirectamente, ayudar a superar los impedimentos más generales que se oponen al desarrollo económico y a la seguridad alimentaria de los países en desarrollo, inter alia haciendo a esos países más interesantes para las inversiones extranjeras directas y aumentando su eficacia (con inclusión de la transferencia de capitales, conocimientos técnicos, tecnología y canales de comercialización), ayuda oficial y asistencia técnica.
5.39 Algunos países en desarrollo se han preocupado por el hecho de que las restricciones impuestas a los instrumentos de política permitidos para perseguir objetivos de política agrícola les dificulte aún más para conseguir sus objetivos de crecimiento agrícola y seguridad alimentaria en el futuro. Aunque las subvenciones directas a la producción se limitarán cada vez más, y queda prohibido el empleo de restricciones cuantitativas sobre las importaciones, no existen restricciones al empleo de medidas de inversión pública para los fines de desarrollo agrícola y rural. Las subvenciones a las inversiones y a los insumos, medidas ambas empleadas con frecuencia en los países en desarrollo para fomentar una mayor producción, siguen estando permitidas a los países en desarrollo por el Acuerdo de la Ronda Uruguay.
5.40 Bajo muchos aspectos, las reformas realizadas en el ámbito de los programas de ajuste estructural (PAE) van mucho más allá de los reajustes que se exigen a los países en virtud de la Ronda Uruguay. Los programas de ajuste estructural suelen exigir unas reducciones mayores en la protección en frontera que las que se exigen en la Ronda Uruguay. Las subvenciones a los factores de producción y los programas de subvención a los alimentos de consumo, permitidos en la Ronda Uruguay, han de quedar a menudo recortados en los PAE. Los programas de ajuste estructural suelen exigir además devaluaciones de la moneda y reformas institucionales también, aspectos no abarcados por la Ronda Uruguay. Sin embargo, en general la Ronda Uruguay apuntala las reformas emprendidas por los países en desarrollo, y ofrece alguna seguridad de mayor acceso al mercado en correspondencia a los riesgos que han asumido o que asumirán al abrirse al mercado.
5.41 No todos los países en desarrollo compartirán por igual los beneficios previstos que se derivarán de la liberalización del comercio mundial. Los PBIDA, en particular, temen la pérdida en el valor de las preferencias, unas mayores limitaciones en el aprovechamiento de las nuevas oportunidades comerciales y la posibilidad de unas facturas más altas por importación de alimentos. De esas preocupaciones se hacía eco la Decisión sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma en los Países Menos Adelantados y en los Países en Desarrollo Importadores Netos de Productos Alimenticios, que figuran incluidas en el Acta Final de la Ronda Uruguay. Es necesaria la pronta aplicación de esta decisión.
5.42 No obstante las perspectivas de expandir los ingresos de exportación, el temor de una brusca baja repentina en el poder adquisitivo de las importaciones constituye la máxima preocupación de los países que dependen del comercio para su seguridad alimentaria. El poseer reservas de divisas constituye la mejor garantía de que podrán mantenerse en esos casos los niveles de consumo de alimentos, pero en muchos países en desarrollo el nivel de esas reservas no basta a esos fines. Una segunda línea de defensa en esos casos es un fácil acceso a un crédito de rápido desembolso. Un instrumento que aborda este problema es el Servicio de Financiamiento Compensatorio y para Contingencias (CCFF) del FMI, que comprende crédito a plazo medio para las importaciones de cereales. Las retiradas de fondos de dicho Servicio se suman a los recursos de que se dispondría en virtud de otros arreglos del FMI. Sin embargo, se ha utilizado poco el mencionado servicio, debido en parte a que los avatares de los precios habían sido relativamente menores desde el comienzo del elemento cereal a principios de los años ochenta y al período de reembolso relativamente breve de los fondos tomados en préstamo, a los que se cargaba un tipo de interés referido al mercado. Puede también darse ayuda a la balanza de pagos mediante arreglos contingentes o ampliados para países de bajos ingresos en virtud del Servicio Mejorado de Ajustes Estructurales, que ofrece recursos en condiciones de favor. Los arreglos de fondos pueden ofrecer flexibilidad en el caso de sacudidas imprevistas en las relaciones externas de intercambio, tales como aumentos de precios para las importaciones de cereales, mediante la inclusión de un mecanismo para imprevistos y/o mediante un mayor acceso en virtud de los arreglos convenidos.
5.43 Mirando al futuro, el reciente análisis de la FAO supone un constante descenso en el grado de autosuficiencia y un aumento de las necesidades de importación de los países en desarrollo en su conjunto, en especial en el sector cerealero, desde el período base de 1987-1989 al año 2010, compensadas por 1989 un incremento de la tasa de autosuficiencia en las economías en transición y en los otros países desarrollados (FAO, 1995a). Las necesidades de importación para el año 2010 derivan como residuo de las proyecciones de producción y consumo y están entonces sujetas a un gran margen de error. Incluso una ligerísima diferencia de una décima del uno por ciento en las tasas de crecimiento proyectadas puede, a lo largo de un horizonte cronológico de 20 años, suponer mucho para el comercio proyectado. Hay otros comentaristas que predicen la necesidad de flujos comerciales mucho mayores, especialmente en el sector de los cereales (Brown y Kane, 1995). Aducen que en las proyecciones de la FAO se infraestiman las limitaciones que van apareciendo sobre el crecimiento de la producción, como la menor acumulación de tecnologías no utilizadas de incremento de los rendimientos, la respuesta decreciente de los rendimientos de los cereales al empleo de más fertilizantes, la necesidad de reducir el bombeo excesivo para riego con objeto de restablecer el equilibrio entre el agua bombeada y la recarga de acuíferos, los efectos que tienen en la agricultura la desintegración social y la inestabilidad política, y el efecto que surten en la producción varias formas de degradación medioambiental. Si estas limitaciones son en realidad más vinculantes que las que se presumen en el análisis de la FAO, los países en desarrollo se enfrentarán con unas necesidades de importación mucho mayores y con unos precios de importación bastante superiores. Las diferencias en estos escenarios de referencia deberán tenerse en cuenta a la hora de interpretar las consecuencias de los cambios de política en el régimen del comercio internacional actualmente en curso.
6.1 El objetivo del régimen de comercio internacional es favorecer el intercambio mutuo de bienes y servicios para elevar al máximo las oportunidades que tiene cada país de aprovechar los beneficios que derivan del comercio. Es probable que un régimen comercial eficaz en este sentido mejore, como subproducto, la seguridad alimentaria mundial y nacional. Al fomentar el crecimiento de los ingresos, ampliar la gama y variedad de los alimentos disponibles a nivel nacional, al difundir los riesgos que derivan de las fluctuaciones de la producción interna y al hacer posible que la producción mundial se logre con la máxima eficacia posible, el comercio contribuye a la seguridad alimentaria en cada una de sus dimensiones: acceso, disponibilidad y estabilidad.
6.2 Sin embargo, el comercio internacional acarrea cambio y en toda situación de cambio hay ganadores y perdedores. La liberalización del comercio agrícola ha ido acompañada de inquietudes en el sentido de que los cambios estructurales que acompañan al crecimiento económico pueden dar lugar a una reducción de la seguridad alimentaria entre los países y hogares muy pobres que no pueden aprovecharse de las nuevas oportunidades; además, hay temores de que las importaciones de alimentos resulten más caras, aumente la inestabilidad de los precios mundiales de los alimentos si se reducen los niveles mundiales de existencias, y de que la intensificación de la producción agrícola en las regiones de bajo nivel de subvenciones contribuya a una mayor degradación del medio ambiente en esos países. Es decir, el comercio puede también perjudicar a la seguridad alimentaria en cada una de sus tres dimensiones a saber: acceso, disponibilidad, y estabilidad y sostenibilidad.
6.3 Al negociar una ulterior liberalización del comercio, deben comprenderse esas preocupaciones y tomarse las medidas pertinentes para reducir al mínimo sus efectos desfavorables. Se necesitan políticas de apoyo a nivel mundial y nacional para procurar que los beneficios que se derivan del comercio se distribuyan ampliamente y que se explote de lleno el potencial de una mayor seguridad alimentaria.
6.4 La Ronda Uruguay ha hecho avances muy importantes para integrar el comercio agrícola en las disciplinas generales del GATT pero no tanto para reducir efectivamente los obstáculos a ese comercio. Incluso hacia finales de este siglo el comercio agrícola seguirá estando bastante restringido y aunque parte de él se realizará con aranceles bajos, el nivel medio de los aranceles seguirá siendo muchas veces superior a los aplicados en el ramo industrial. En las regiones de costos elevados seguirá realizándose excesiva producción agrícola mientras que los exportadores de costos bajos continuarán teniendo acceso limitado a algunos mercados. Seguirán inexplotados algunos beneficios que puede reportar el comercio aun cuando se aplique plenamente el Acuerdo de la Ronda Uruguay.
6.5 Se ha acordado que las negociaciones para continuar el proceso de reforma tengan lugar un año antes del final del período de aplicación para los países desarrollados, es decir, en 1999. En ellas se deberá tener en cuenta la experiencia acumulada hasta esa fecha en aplicación de los compromisos de reducción; los efectos de los compromisos de reducción en el comercio agrícola mundial; las preocupaciones no comerciales, el tratamiento especial y diferencial dado a los países en desarrollo miembros y el objetivo de establecer un sistema de comercio agrícola equitativo y orientado al mercado, y los demás objetivos y preocupaciones que se mencionan en el preámbulo de dicho Acuerdo; y cualesquiera otros compromisos que puedan resultar necesarios para conseguir los objetivos a largo plazo antes mencionados.
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1 El deterioro de las relaciones de intercambio es aún mayor si se excluye el petróleo.
2 Valorando las importaciones c.i.f y las exportaciones f.o.b.
3 A los suministros de importación puede también fijárseles un precio demasiado barato en países con unos tipos de divisa sobrevalorados, en el sentido de que los recursos utilizados para adquirir importaciones hubieran podido dar un mayor rendimiento si se hubieran empleado para cultivar más productos alimenticios en el país.
4 Véase el documento correlativo de la CMA de próxima aparición: La ayuda alimentaria en el fomento de la seguridad alimentaria de carácter sostenible (CMA 96/13).
5 Sin embargo, el mercado del arroz sigue siendo relativamente reducido. El volumen del comercio es de unos 18 millones de toneladas, que representa el 5 por ciento de la producción.
6 Estos estudios se analizan en Edwards 1993; Greenaway, 1993 y Clarke y Kirkpatrick 1992.
7 Greenaway y Reed (1990), y Edwards (1993) ofrecen análisis valiosos de muchos de esos estudios.
8 El comercio puede alterar también los precios de los alimentos, y ello supone una modificación de los ingresos reales, especialmente en el caso de aquellas familias que destinan una parte importante de sus ingresos a la compra de alimentos.
9 Los subsidios han contribuido también a producir problemas medioambientales en otros sectores, por ejemplo, el sector pesquero. Los gobiernos de los países tanto desarrollados como en desarrollo han subvencionado la modernización y expansión de sus flotas pesqueras, contribuyendo así a una sobrepesca y a una presión excesiva en poblaciones ícticas delicadas.
10 En particular, el mandato del Comité comprende el formular recomendaciones apropiadas sobre si se requieren algunas modificaciones de las disposiciones del sistema de comercio multilateral, compatibles con el carácter abierto, equitativo y no discriminatorio del sistema, por lo que respecta en particular a:
-la necesidad de normas que aumenten la interacción positiva entre las medidas comerciales y las medidas ambientales, para la promoción de un desarrollo sostenible, con especial atención a las necesidades de los países en desarrollo, y en particular de los menos adelantados;
-la evitación de medidas comerciales proteccionistas y la adhesión a disciplinas multilaterales eficaces que garanticen la capacidad de respuesta del sistema multilateral de comercio a los objetivos ambientales enunciados en el Programa 21 y la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo; en particular el Principio 12; y;
-la vigilancia de las medidas comerciales utilizadas con fines ambientales, de los aspectos relacionados con el comercio que tengan efectos comerciales significativos y de aplicación efectiva de las disciplinas multilaterales a que están sometidas esas medidas.
11 Tobey (1991) llegó a la conclusión de que los países menos desarrollados tenían una cuota de mercado superior al 20 por ciento en sólo tres de los cinco cultivos de la lista de cultivos estadounidenses más contaminadores, a saber, el tabaco, el cacahuete (maní) y el sorgo.
12 Aunque en el Artículo XX del GATT se permite a los países introducir los obstáculos comerciales que sean necesarios para proteger el medio ambiente, esto atañe al medio ambiente dentro de su propio territorio.
13 Los efectos a largo plazo de estos acuerdos regionales sobre el sistema mundial de comercio es un tema importante. Cabe preguntarse si fuera de esos acuerdos habrá incremento o reducción en el bienestar para los socios comerciales. ¿Podrán considerarse como peldaños en el camino hacia unos acuerdos multilaterales más amplios o como una amenaza al régimen multilateral? Debido a que las preferencias regionales en comercio, servicios e insumos de capital entrañan necesariamente una discriminación contra terceros, el temor de los críticos es que conduzcan a una desintegración de la economía mundial en bloques económicos proteccionistas. En un reciente estudio de la OMC se sugería que la integración regional y multilateral son más bien complementos que alternativas para la consecución de un comercio más liberal y abierto.
14 También se han hecho algunos intentos para medir el impacto del Acuerdo General sobre Comercio en los Servicios, pero sólo de forma limitada debido a la falta de datos apropiados y de parámetros conexos.
15 La apreciación de la UNCTAD sobre la reducción de la pobreza se basa en una relación estadística entre la proporción de los pobres en los países en desarrollo, el PIB per cápita y una variable de desigualdad de los ingresos, aunque este enfoque infraestima considerablemente el impacto en la pobreza al no tomar en consideración las respuestas de los países en desarrollo a las nuevas oportunidades y a los cambios en la estructura económica que probablemente se producirán a medida que los países se vayan aprovechando de las nuevas oportunidades.
16 Con arreglo a las modalidades negociadoras de la Ronda Uruguay, los participantes tenían la posibilidad de transformar las medidas en fronteras no arancelarias en aranceles de cuantías más altas que las existentes. Sobre la base de una muestra general de los apéndices por países, un 15 por ciento del total de líneas arancelarias agrícolas estaban sujetas a esa «arancelización». Dada la flexibilidad propia de las modalidades de arancelización, los nuevos aranceles resultantes son en muchos casos muy restrictivos, al igual que las medidas no arancelarias a las que sustituyen. En varios casos, los nuevos aranceles se establecieron en un principio a niveles más bajos que las medidas sustituidas. Por otra parte, se negociaron cupos arancelarios a unos tipos bajos o menos restrictivos como parte de la arancelización tanto para mantener las actuales oportunidades de acceso a las importaciones como para crear nuevas oportunidades cuando el acceso en porcentaje del consumo interno fuera inferior a un umbral mínimo. La forma en que esos contingentes arancelarios son administrados y asignados, lo que es objeto de las disposiciones generales del GATT de 1994, incluidos los requisitos del Artículo XIII sobre la administración no discriminatoria de esas medidas, constituye el objeto de un análisis periódico por parte del Comité de Agricultura de la OMC. Las medidas no arancelarias en frontera aplicables a la amplia gama de líneas de productos agrícolas que no fueron objeto de arancel tuvieron que eliminarse en virtud de las nuevas disposiciones de carácter sólo arancelario del Acuerdo sobre la Agricultura. Todos los aranceles aplicables a los productos agrícolas, tanto los preexistentes como los nuevos que se derivan de la arancelización, han quedado consolidados legalmente y están siendo objeto de reducción: los miembros de la OMC del grupo de países desarrollados, en un promedio del 36 por ciento a lo largo de seis años, con una reducción mínima del 15 por ciento; y en el caso de miembros que son países en desarrollo (salvo los menos adelantados) en dos tercios de esos parámetros, lo que se aplicará a lo largo de diez años. En virtud de las disposiciones de las modalidades negociadoras sobre trato especial, varios países en desarrollo han adquirido compromisos en forma de techos arancelarios que han quedado consolidados en sus tipos finales y por lo general no suponen reducciones escalonadas.
17 Sin embargo, algunos experimentos preliminares sobre esta cuestión en que se emplea el modelo alimentario mundial de la FAO no han abonado la conclusión de que la inestabilidad de los precios vaya a ser menor en el futuro (FAO, 1995c).
18 Se reconoce que esta práctica puede ser impugnada por otros miembros de la OMC, ya que el Artículo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura menciona expresamente los gravámenes variables entre las medidas que no están permitidas.
19 Véase también el documento de la serie CMA de próxima aparición: Seguridad y asistencia alimentarias (WFS/96/13).
