13. Seguridad y asistencia alimentarias

Documentos ténicos de referencia 12-15
Volumen 3
© FAO, 1996

1. Introducción

1.1 Por seguridad alimentaria, en su sentido más general, se entiende una situación en que todas las personas en todo momento tienen acceso a una alimentación segura y nutritiva para llevar una vida sana y activa.

1.2 La seguridad alimentaria consiste en una vida sin los riesgos de la malnutrición o la muerte por inanición. El hambre es muestra de inseguridad alimentaria. Para reducir los riesgos del hambre en el futuro han de perseguirse los objetivos de elevar la productividad agrícola y las provisiones de alimentos para afrontar problemas de seguridad alimentaria a largo plazo. Es asimismo necesario afrontar el problema a corto plazo de centenares de millones de personas que padecen hambre hoy y de los que la padecerán seguramente mañana, mediante programas encaminados a acabar con el hambre actual de forma directa.

1.3El hambre no es sólo un efecto de la pobreza, sino que además la perpetúa. Se reconoce hoy día generalmente que la pobreza es la causa radical de la inseguridad alimentaria. A menudo se hace necesario el crecimiento económico de base amplia para reducir la pobreza y eliminar la inseguridad alimentaria. Sin embargo, se reconoce también que aunque hubiera políticas y programas correctos, hay sectores de la población que no se beneficiarían de los programas de reducción de la pobreza, ni estarían en condiciones de subvenir a su propia seguridad alimentaria. Por consiguiente, habrá siempre personas que no podrán en absoluto actuar por sí mismas dentro del entorno social y económico en el que se encuentran¹. Aunque se prevea que a nivel mundial la malnutrición disminuya de los más de 800 millones de personas de hoy día, seguirá habiendo centenares de millones de personas desnutridas en los decenios venideros que necesitarán asistencia alimentaria directa. Para muchos de los beneficiarios, esa asistencia será también el mejor instrumento para atenuar su pobreza y mejorar su seguridad alimentaria a largo plazo.

1.4 Por asistencia alimentaria se entiende en este documento todas las medidas que los gobiernos nacionales, a menudo en colaboración con organizaciones no gubernamentales (ONG) y miembros de la sociedad civil, y con ayuda exterior cuando es necesario, llevan a cabo para mejorar el bienestar nutricional de sus ciudadanos que, en caso contrario, no tendrían acceso a una alimentación suficiente para llevar una vida sana y activa.

1.5 El objetivo de este documento es demostrar que:

• La asistencia alimentaria es un instrumento poderoso para aliviar el hambre crónica y sentar las bases de una seguridad alimentaria futura; también es importantísima para ahorrar las vidas de personas afectadas por catástrofes y conflictos.

• La asistencia alimentaria nacional ha sido, y debe seguir siendo, la piedra angular de unos esfuerzos sostenibles para combatir el hambre del mundo, siendo la ayuda alimentaria internacional un mecanismo vital de financiación complementaria.

• Ignorar el hambre actual representa una hipoteca sobre el desarrollo humano y económico futuro de toda la humanidad.
• Para la asistencia alimentaria es indispensable la selección de beneficiarios con el fin de llegar a los que más necesitados estén y reducir al mínimo los desincentivos a la producción y los problemas de desplazamiento de mercados en el caso de que la ayuda alimentaria se preste en productos.

FORMAS DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y DE HAMBRE²

1.6 Importantes avances por lo que se refiere a la productividad agrícola y al crecimiento económico en estos últimos decenios han permitido que el mundo disponga de suministros alimentarios por persona que hoy se hallan en un 18 por ciento por encima de lo que fueron hace tres decenios. Ha habido un desarrollo suficiente de capacidad en los países exportadores para producir excedentes que cubren la demanda mundial del mercado de alimentos. No obstante, el hambre persiste. A pesar de haber alimentos suficientes para todos a nivel mundial, hay unos 800 millones de personas que siguen sufriendo de desnutrición crónica. La suficiencia de alimentos en sentido global no excluye un hambre grave para hogares y personas con inseguridad alimentaria.

1.7 Las dimensiones, causas y consecuencias del hambre difieren ampliamente. El hambre no presenta unas características uniformes. Por ello es conveniente hacer una cierta clasificación de las formas de inseguridad alimentaria. Un método, especialmente útil para la cartografía del hambre, es clasificar a los hogares que padecen hambre según sus características socioeconómicas. Sin embargo, a la postre el hambre es un problema de personas consideradas individualmente. En este documento se distinguen cuatro categorías principales de personas que padecen hambre.

Pobreza y hambre crónica

1.8El grupo mayor de personas que sufren hambre comprende a los miembros de hogares que tienen ingresos bajos y variables, escasos bienes y pocos conocimientos especializados de valor comercial, y que cuentan con pocas voces poderosas en su defensa: se trata de los que padecen pobreza crónica. La pobreza suele estar asociada con algunas formas de ocupación, aunque no esté limitada en absoluto a ellas. Se incluyen aquí muchos pequeños agricultores, campesinos sin tierras y/o jornaleros, pastores, pequeños pescadores, trabajadores no cualificados en paro y las personas que no pueden encontrar empleo de otra forma. Son personas que pueden encontrarse en países tanto desarrollados como en desarrollo. Estas personas, cuyo número ascendía a 1 300 millones en 1993, ganan menos de un dólar diario (Instituto de Pan para el Mundo, 1996), cantidad de la que gastan en alimentos un 70 por ciento aproximadamente, y viven en una miseria abyecta, donde el hambre está casi siempre presente (PMA, 1995a)³.

1.9 El hambre pertinaz, que se observa ampliamente en los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA), constituye un obstáculo para los intentos de eliminar la pobreza, lo que hace que ésta se perpetúe por sí misma. El hambre crónica forma parte de un círculo vicioso de productividad e ingresos bajos, mala salud, endeudamiento y malnutrición. El hambre crónica erosiona las inversiones efectuadas en el pasado por las familias vulnerables y pone también en peligro sus ingresos futuros.

1.10 Al grupo que se enfrenta con una escasez persistente de calorías se superpone un número aún mayor de personas que sufren carencia de micronutrientes debida en gran medida a una alimentación insuficiente. Unos 1 600 millones de personas corren actualmente el riesgo de padecer carencias de yodo, que pueden causar daños cerebrales considerables y cretinismo, además de bocio. Se estima que casi 500 millones de mujeres sufren anemia ferropénica, que es causa de mala salud y de insuficiencia ponderal del recién nacido. Más de 200 millones de niños no consumen cantidades suficientes de vitamina A (OMS, 1992; UNICEF, 1995). Esta carencia ocasiona deficiencias físicas en los niños, así como ceguera, y aumenta el riesgo de muerte por enfermedades comunes.

1.11 Abordar estas carencias de micronutrientes es relativamente barato y muy eficaz frente a su costo, especialmente si se compara con la escala de las intervenciones de emergencia necesarias para responder a problemas de salud generalizados que son resultado de una grave insuficiencia nutricional. Unos síntomas leves de malnutrición a los que no se preste atención hoy pueden tener consecuencias catastróficas el día de mañana.

El hambre en momentos críticos de la vida

1.12Existe otro grupo de personas que padecen de hambre que comprende a personas que son más vulnerables que otras en momentos críticos de su vida, entre las que se incluyen a los niños en el vientre de sus madres, los recién nacidos, los niños de corta edad y las mujeres embarazadas o madres lactantes. Los que están por nacer sufren una carencia de nutrientes si sus madres están a su vez malnutridas, dado que la programación de las enfermedades crónicas entre los adultos se inicia con la malnutrición de la mujer durante el embarazo (Hoet, 1995). De hecho, unos 20 millones de niños nacen cada año con bajo peso, lo que indica malnutrición materna⁴. El peligro de un nacimiento prematuro, un bajo peso al nacer y un retraso del crecimiento debido a carencias de nutrientes o a problemas de salud representa un obstáculo importante para un desarrollo normal durante la infancia.

1.13 Cuando los obstáculos en el momento del nacimiento se ven agravados por una falta constante de alimentos, aumenta enormemente el peligro de mortalidad, o como mínimo de crecimiento insuficiente, entre los lactantes y niños de corta edad. Los niños privados de alimentos serán más pequeños y tendrán más probabilidades de morir jóvenes, ya que es difícil contrarrestar los daños sufridos en los primeros cinco años de vida (Pollitt et al., 1995). El aumento de la incidencia de las enfermedades tiene efectos negativos más graves sobre los niños de familias que sufren ya una carencia calórica que entre los hogares donde está garantizada la seguridad alimentaria (Haddad et al., 1995). En cambio, si se erradicara totalmente la malnutrición en el mundo, el riesgo de mortandad entre los lactantes expuestos a enfermedades infecciosas se reduciría en más del 50 por ciento (Pelletier, 1994). Son importantísimas las relaciones existentes entre alimentación, nutrición y sanidad. A menos que se tomen ya medidas para suprimir la amenaza del hambre, en el año 2020 habrá probablemente unos 200 millones de niños menores de cinco años con un peso crónicamente inferior al normal (FAO, 1995b; Rosegrant, Agcaoili-Sombilla y Pérez, 1995).

1.14 Ahora bien, aun cuando estos niños sobrevivan a una grave malnutrición en una fase inicial de su vida, serán probablemente adultos con carencias y posibles víctimas de futuras situaciones de emergencia. Las madres se expondrán a embarazos más difíciles y darán a luz niños más vulnerables desde el punto de vista nutricional, y tanto hombres como mujeres se enfrentarán con obstáculos de salud y de productividad y, por tanto, con la carga crónica de la pobreza. En resumen, el hambre engendra hambre.

1.15 Teniendo en cuenta su alcance intergeneracional, cuanto más dura el hambre más difícil resulta eliminarla. Las medidas adoptadas para afrontar el hambre que padecen actualmente las madres empobrecidas y sus niños de corta edad tendrán, por tanto, resultados apreciables para la seguridad alimentaria a más largo plazo. Los niños que padecen de hambre no pueden obtener todos los beneficios posibles de su educación, aun cuando logren tener acceso a una enseñanza oficial. Las mujeres pobres no pueden invertir suficientemente en su futuro ni en el de sus hijos, pues están totalmente preocupadas por los múltiples problemas que les acarrea el hambre hoy. La inversión en las personas, especialmente en las mujeres y niños vulnerables, representa una preinversión en seguridad alimentaria.

El hambre estacional

1.16 Un tercer grupo que padece el hambre son las personas o los hogares que sufren hambre estacionalmente, relacionada con ciclos de cultivo y recolección de productos alimenticios. Son gente que tiene escasas disponibilidades de alimentos sólo durante una parte del año. Los hogares pobres de muchos países en desarrollo viven a menudo una coincidencia de crestas o puntos máximos en necesidades de trabajo, niveles de infección, precios de los alimentos y tipos de interés por préstamos no oficiales, así como momentos de baja en existencias alimentarias, ingesta de alimentos y peso corporal. Esto ocurre durante la temporada de hambre, que suele darse unas pocas semanas antes de una nueva recolección en la mayoría de los países de régimen pluviométrico unimodal. Este fenómeno periódico, que no sólo es climático sino también de carácter económico por cuanto los pobres sufren de unas relaciones de intercambio perjudiciales mientras que los ricos están en condiciones de explotar esas fluctuaciones en beneficio propio, representa un obstáculo para el desarrollo de los sectores pobres de las economías. El tener que superar este período y sus efectos perjudiciales en la seguridad alimentaria de los hogares impide a los pobres adoptar innovaciones más arriesgadas pero posiblemente más rentables.

Hambre aguda

1.17 El cuarto grupo de personas que padecen hambre incluye a las que se enfrentan con un hambre aguda debida a crisis humanitarias. Cuando la causa del hambre aguda es una catástrofe natural, como por ejemplo una sequía o una plaga de langosta, es necesario que las medidas adoptadas para prestar asistencia a las personas en las zonas donde viven a fin de proteger sus medios de subsistencia sean rápidas. Sin esa respuesta rápida, las pérdidas de vidas y bienes productivos, como consecuencia de las ventas de tierras y ganado y el consumo de semillas para garantizar la supervivencia, pueden determinar una erosión a largo plazo del potencial de desarrollo de regiones enteras. Por ejemplo, si bien la respuesta oportuna a la sequía excepcional que se produjo en Africa meridional en 1991/92 logró impedir una mortalidad generalizada a causa de la hambruna, la sequía alcanzó tales dimensiones que innumerables hogares perdieron muchos de sus bienes productivos y para sobrevivir a la crisis agotaron las reservas que habían acumulado con sus ingresos.

1.18 Los desplazamientos asociados con los conflictos, causa inmediata de casi todas las crisis de principios del decenio de 1990, agravan los problemas ocasionados por el hambre. El número de refugiados y de personas desplazadas internamente tan sólo como consecuencia de estos conflictos pasó de un millón en 1970 a 50 millones en 1995. Los disturbios civiles o internacionales obligan a menudo a las personas que padecen hambre a abandonar sus hogares. En estas situaciones, llamadas situaciones complejas de emergencia, personas inocentes se ven a menudo desarraigadas de sus hogares; pierden casi todas sus posesiones y se enfrentan a meses y tal vez años de miseria, e incluso a la muerte. Para estas personas, estimadas en casi 42 millones en 1996 (Instituto de Pan para el Mundo, 1996), la supervivencia prevalece sobre cualquier idea de desarrollo a largo plazo. Los países que tienen el mayor número de personas en situación de crisis son: Afganistán y Sudán (4 millones cada uno), Bosnia y Herzegovina (3,7 millones), Etiopía (3-4 millones), Angola y Rwanda (2,5 millones cada uno), Sierra Leona (1,8 millones), Liberia (1,5 millones), Iraq (las estimaciones van de 1,3 millones a 4 millones) y Eritrea, Haití, Somalia y Tayikistán (1 millón cada uno).

LA GEOGRAFÍA DEL HAMBRE

1.19 Ninguna parte del mundo es inmune al hambre cuando la situación se presta a fallos en el acceso a alimentos suficientes, nutritivos y seguros. Esto es verdad para el hambre aguda, según se define más arriba, pero también lo es para el hambre crónica. Gente que sufre de hambre la hay en países tanto ricos como pobres; en los países exportadores netos de alimentos lo mismo que en los importadores netos de éstos; en regiones templadas así como en las tropicales. En el interior de los países, quienes sufren hambre pueden encontrarse entre los propietarios rurales de tierras y los que no tienen tierras y están desempleados; entre los funcionarios públicos y los recién llegados a los barrios miserables de las ciudades; y entre los hogares, estén éstos encabezados por hombres o por mujeres. Mucho depende de la condición socioeconómica de los hogares y de las personas, siendo probablemente más inseguros en alimentos los que tienen bajos ingresos. Los esfuerzos que a nivel nacional e internacional se desplieguen para aliviar la inseguridad alimentaria deben llegar a los que padecen hambre donde quiera que se encuentren.

1.20 Reflejando a menudo la geografía de la pobreza, los que padecen hambre crónica suelen estar concentrados en determinadas regiones geográficas, países, zonas de países y partes de ciudades donde los ingresos son bajos. Resulta así que los países con una elevada dependencia de la agricultura (que suelen ser también PBIDA) tienen con frecuencia una concentración de gente que sufre hambre superior a la de otros países. Dentro de los PBIDA, las cifras absolutas de personas con inseguridad alimentaria suelen ser altas en las zonas rurales donde se halla ubicada la mayor parte de la población, si bien la proporción en las zonas urbanas puede ser tan alta o mayor y cabe que aumente por una migración rápida del campo a la ciudad. Dentro de las zonas rurales, los trabajadores sin tierras y los que disponen de pocas tierras suelen ser más pobres y más inseguros, alimentariamente hablando, que los grupos con tierras suficientes. Los barrios miserables de las ciudades y los ghettos, sobre todo en los países en desarrollo, pero no exclusivamente en ellos, suelen tener una mayor concentración de personas con inseguridad alimentaria que los barrios de las ciudades donde viven los ricos. Se estima que casi el 42 por ciento de la población urbana del Africa al sur del Sahara, un 23 por ciento en Asia, casi un 27 por ciento en América Latina y más del 34 por ciento en el Cercano Oriente y Africa del Norte viven por debajo de las líneas oficiales de pobreza y están expuestos a la muerte por inanición (Instituto de Pan para el Mundo, 1996). Como quiera que la tasa de crecimiento de la pobreza urbana es superior a la rural, la pobreza y el hambre en las zonas urbanas asumirá, según es de prever, unas proporciones aún mayores a medida que siga aumentando la urbanización al índice espectacular de un millón de personas a la semana en todo el mundo.

1.21 De acuerdo con las actitudes predominantes en cuanto a la distribución y control de los recursos de una comunidad, algunos miembros de esa comunidad (como los hogares encabezados por mujeres en algunas sociedades) pueden ser más vulnerables al hambre que otros.

1.22 Por lo que respecta a las regiones geográficas, el mayor número de personas que padecen carencias alimentarias se encuentran actualmente en Asia. El número de personas que no cubren sus necesidades mínimas de alimentos en Asia meridional y oriental se estima en más de 500 millones, cifra equivalente al 18 por ciento de la población de la región (CAC/SCN, 1993; FAO, 1995a) y al 67 por ciento de la población total que sufre desnutrición crónica en el mundo en desarrollo. Asia meridional por sí sola alberga más del 58 por ciento de los niños desnutridos del mundo y casi el 60 por ciento de los 215 millones de niños con retraso de crecimiento que hay en el mundo (FAO, 1996a). Por otra parte, si se mide la incidencia de la desnutrición en número absoluto de personas afectadas, es probable que ésta siga siendo elevada en Asia meridional debido a las constantes tasas altas de crecimiento demográfico (acompañadas por una urbanización creciente) y a una disminución del ritmo de crecimiento de la producción de alimentos.

1.23 El hambre y la pobreza han aumentado en partes de América Latina y el Caribe en la época del reajuste estructural de los años ochenta. La FAO (1995a) estima que el número de personas que sufren desnutrición crónica ha pasado de 46 millones en torno a 1980 a más de 60 millones a principios de los años noventa; lo que representa el 14 por ciento de la población. Se prevén grandes mejoras en las tasas de malnutrición de esta región durante los próximos decenios, pues se trata de una región relativamente próspera, que disfruta por lo general de unas mejores infraestructuras institucionales y de mercado.

1.24 El Africa subsahariana es la zona que suscita más preocupación. Más de 200 millones (sobre el 40 por ciento) de la población de la región sufre de malnutrición crónica. Por otra parte, la intensidad del hambre (el grado en que la ingesta alimentaria efectiva de las personas desnutridas está por debajo de las necesidades medias nacionales por persona de la población, expresada en porcentaje) ha aumentado en el Africa subsahariana mientras que a nivel mundial ha bajado a la mitad (del 10 por ciento al 5 por ciento) en los 20 años que van desde 1970. El crecimiento de la pobreza, la deuda, las desfavorables relaciones de intercambio, los descensos en la producción nacional por persona, las altas tasas de fecundidad, las calamidades naturales y el problema creciente de situaciones de emergencia que desplazan a enormes muchedumbres y que caracterizan a gran parte de la región, son factores todos ellos que han contribuido al empeoramiento rápido de la situación de la seguridad alimentaria en esa región.

1.25Aunque la mayoría de las personas que padecen hambre se encuentran en los países en desarrollo, el hambre, que no conoce fronteras nacionales, también se da en las sociedades más opulentas. El número de personas que sufren de hambre en los Estados Unidos de América⁵, por ejemplo, ha aumentado efectivamente en un 50 por ciento entre 1985 y 1990, año en el que se estimaban en unos 30 millones (12 por ciento de la población). En el Canadá, parece ser que sufren hambre unos 2,5 millones de personas (8,6 por ciento de la población). Uno de cada ocho australianos (unos 2 millones de personas) sufren también de hambre (Instituto de Pan para el Mundo, 1996). No obstante, el hambre que se padece en los países ricos no es tan grave ni está tan extendida como en los países en desarrollo.

NIVELES ACTUALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y COMETIDO DE LA AYUDA ALIMENTARIA

1.26 El hambre persiste en una época en que con la producción mundial de alimentos se podría satisfacer las necesidades de todos los habitantes del planeta. Las disponibilidades actuales de alimentos en el mundo se estimaban en 2 710 calorías por persona y día en 1990-1992, respecto de las 2 300 calorías en 1961-1963. Por otra parte, la proporción de personas con un consumo insuficiente de energía alimentaria ha bajado en todas las regiones, con excepción del Africa al sur del Sahara. Para el año 2010, la disponibilidad de alimentos por persona debería llegar a las 2 860 calorías. Según proyecciones, para el 2010, incluso los países en desarrollo como grupo, habrán alcanzado unas disponibilidades por persona de 2 730 calorías, lo que significa un aumento respecto de las 2 520 de 1990-1992 y de las 1 960 en 1961-1963.

1.27 Al propio tiempo que se ha logrado un avance imponente en el aumento de la seguridad alimentaria, como lo indica la disponibilidad media de calorías por persona, ese avance ha sido desigual dentro y entre los países y regiones, quedando un número inaceptablemente alto de personas desnutridas o con inseguridad alimentaria.

1.28 La asistencia alimentaria mejora el bienestar de los que padecen hambre crónica. Para las personas que se han visto afectadas por situaciones de emergencia, como catástrofes naturales y crisis provocadas por el hombre, la asistencia alimentaria ha sido tradicionalmente, y sigue siendo, la única esperanza de supervivencia.

1.29 Hay muchas modalidades de asistencia alimentaria. Las directas comprenden bonos de ayuda social alimentaria, tiendas de suministro de raciones, tiendas de precios justos, comedores populares, bolsas de alimentos en centros sanitarios, cupones de alimentos, almuerzos escolares, comedores especiales y programas de alimentos por trabajo; se sostienen con ayuda alimentaria y con dinero de procedencia internacional, fondos públicos, ONG o beneficencia privada. Entre las formas indirectas cabe enumerar la educación nutricional, las políticas relacionadas con las existencias de reservas alimentarias, y un entorno político favorable (que comprende, entre otras cosas, política de precios, política comercial, política de cambio de divisas y política de intercambio). Todas estas formas de asistencia alimentaria pretenden suministrar alimentos gratuitos o subvencionados a un sector o sectores seleccionados de la población. Mientras que con la ayuda alimentaria internacional se financian algunas modalidades directas de ayuda alimentaria, las formas indirectas de ayuda son en su mayoría, aunque no exclusivamente, de la incumbencia de los gobiernos de los distintos países, proporcionando la comunidad internacional el entorno que lo hace posible.

1.30 El hecho de que tantas personas sigan padeciendo de desnutrición crónica, da a entender sin embargo, entre otras cosas, que tal vez no se haya proporcionado suficiente asistencia y/o que ésta no haya sido lo suficientemente eficaz para eliminar o atenuar considerablemente ese tipo de hambre. El descenso reciente de los niveles de asistencia alimentaria nacional a menudo como parte de programas de ajuste estructural (PAE) en los países en desarrollo y de las limitaciones de carácter fiscal en los países desarrollados, acompañadas por reducciones de inducción política y económica en el volumen de ayuda alimentaria internacional y los cambios en su estructura, no son de buen augurio para los que padecen hambre crónica. Si se quieren utilizar de la mejor forma posible los recursos a disposición, será indispensable una selección eficaz de toda la asistencia alimentaria de suerte que llegue al número máximo de beneficiarios que se pretende alcanzar con perturbaciones o desplazamientos de mercado mínimos.

1.31 En el siguiente capítulo se trata de algunas modalidades de asistencia alimentaria de que se sirven las administraciones nacionales o locales, con frecuencia en colaboración con las ONG, la sociedad civil y la comunidad internacional.

2. Asistencia alimentaria para sostner y mejorar las vidas

BASE DE LA ASISTENCIA ALIMENTARIA

2.1 A los gobiernos nacionales incumbe la responsabilidad de asegurar que todos sus ciudadanos tengan seguridad alimentaria. Aunque en las declaraciones internacionales⁶ en que se afirma el derecho a los alimentos no se da por supuesto que los estados sean responsables de satisfacer directamente las necesidades de los particulares por lo que se refiere a los alimentos y al derecho a ellos, el Estado está obligado a coadyuvar los esfuerzos individuales para atender a las necesidades alimentarias creando un entorno que permita a toda su población alcanzar la seguridad alimentaria. En definitiva, será entonces con políticas que ayuden a la generación de ingresos mediante, por ejemplo, la creación y el mantenimiento del empleo en el sector agropecuario, donde vive la mayoría de las personas pobres en los países en desarrollo, así como en los sectores oficiales y oficiosos, que se asegurará a medio y largo plazo una reducción de la pobreza y una seguridad alimentaria sostenible. Un desarrollo de base amplia no sólo produce un aumento de los ingresos por persona que alivia la malnutrición crónica sino que lleva consigo también infraestructuras para el transporte, el comercio y el almacenamiento que facilitan una respuesta más rápida a carencias transitorias de alimentos (Gerrard, 1986).

2.2 Sin embargo, cuando las personas no disponen de la capacidad necesaria para satisfacer sus necesidades de alimentos por razones que están fuera de su alcance (como edad, invalidez, pérdida de ingresos, carestía, calamidades o discriminación), el derecho a los alimentos entraña que el estado ha de proporcionar materialmente esos alimentos (Pinstrup-Andersen, Nygaard y Ratta, 1995) o los medios para obtenerlos.

2.3En consonancia con sus obligaciones, la mayoría de los gobiernos han proporcionado efectivamente, o han tratado de hacerlo, asistencia alimentaria a aquéllos que no están en condiciones de subvenir a su propia alimentación. Los recursos suministrados a través de la ayuda alimentaria internacional han servido para complementar los recursos nacionales cuando éstos últimos han resultado insuficientes. Incluso entonces, los programas nacionales de asistencia alimentaria han sido el vehículo para hacer llegar la ayuda alimentaria a los pobres⁷.

ASISTENCIA ALIMENTARIA PARA EL DESARROLLO HUMANO

2.4 El hambre está íntegramente ligada a otras condiciones que limitan las posibilidades humanas: insuficiente saneamiento e higiene, analfabetismo, carencia de servicios de educación y falta de acceso a la asistencia sanitaria⁸. La ayuda alimentaria selectiva, como los alimentos nutritivos que se reparten en centros pertinentes, no sólo responde al hambre inmediata sino que también conduce a madres y niños vulnerables a los dispensarios, fomenta y posibilita la asistencia de las mujeres pobres a cursos de alfabetización y de salud reproductiva, persuade a los padres a dejar que sus hijas vayan a la escuela, sirve de apoyo a las comunidades que desean crear servicios mejores de suministro de agua y sanitarios, y mejora la calidad y el alcance de la educación nutricional. La asistencia alimentaria, empleada así, representa una preinversión en potencial humano, una forma de permitir que los pobres se beneficien de la asistencia nacional y externa, al propio tiempo que se evitan los riesgos de una dependencia a largo plazo.

ASISTENCIA ALIMENTARIA PARA AUMENTAR LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA Y GENERAR INGRESOS

2.5 Seguirá habiendo un problema alimentario mundial hasta que ciertas porciones de la población no ganen lo suficiente para adquirir todos los alimentos que precisan para satisfacer sus necesidades. Para la mayoría de estas personas (especialmente las que se hallan en zonas rurales con pocas fuentes alternativas de ingresos), la agricultura representa el mejor camino, y muchas veces el único, para aliviar la inseguridad alimentaria. En primer término, la agricultura proporciona los medios para producir alimentos en la cantidad y de la calidad deseadas; y en segundo lugar, procura empleo e ingresos a los pobres, aumentando así su capacidad para comprar alimentos⁹.

2.6 La asistencia alimentaria puede ser un factor catalizador para aumentar la productividad agrícola tanto en el subsector alimentario como en el de exportación. La desnutrición provoca pérdidas importantes de productividad a causa del menor rendimiento en el trabajo y decisiones ineficaces o poco efectivas para la obtención de ingresos, concebidas para superar las limitaciones en materia de disponibilidad de alimentos y de acceso a los mismos. Al dar vía libre al potencial de recursos humanos, la producción agrícola puede aumentar y la asignación de los recursos familiares puede ser más eficaz.

2.7 Es frecuente que los agricultores en muchos países en desarrollo, cuando tropiezan con una necesidad urgente de efectivo (para adquirir distintos tipos de alimentos o reembolsar préstamos), vendan parte de sus insuficientes suministros de alimentos. Hay quienes incluso venden lo que hubieran debido guardar para semillas de la temporada siguiente. Así pues, puede conseguirse una seguridad alimentaria temporal a expensas de deshacerse de bienes sustanciales y de un endeudamiento futuro. Un hogar que utiliza casi todos sus recursos para lograr una seguridad alimentaria presente se expone a ser muy vulnerable a una inseguridad alimentaria en el futuro. La asistencia alimentaria, en esos casos, evita la necesidad de que vendan sus escasos bienes, sus existencias alimentarias y semillas, asegurando así una mejor producción en la temporada siguiente.

2.8 La agricultura no se limita, desde luego, a las zonas rurales. Cada día más la agricultura urbana (y periurbana) ha ido ganando terreno como fuente de ingresos suplementarios para un gran número de habitantes de las ciudades. El suministro de ayuda alimentaria a la gente pobre de las zonas urbanas puede reforzar aún más el crecimiento de la agricultura de signo urbano y ayudar a reducir su inseguridad alimentaria.

2.9 La asistencia alimentaria empleada dentro del marco de programas de obras públicas, que comprenden alimentos por trabajo (Recuadro 1), puede fomentar el desarrollo de obras de infraestructura (como redes de conservación de agua y riego, caminos rurales y estructuras comerciales), lo que a menudo constituye una condición necesaria para mejorar la producción agrícola. Además, a través de programas de obras públicas, los campesinos aprenden y asimilan conocimientos que luego son útiles para generar ingresos con los que complementar o sustituir las entradas agrícolas.

2.10 Por otro lado, los mecanismos de asistencia alimentaria, incluida la distribución efectiva de alimentos, especialmente si se deja en manos del sector privado, pueden ser de por sí una actividad generadora de ingresos. Aun cuando la distribución se halle en manos públicas, proporciona empleo a una parte de la población.

2.11 La asistencia alimentaria, si se destina juiciosamente, puede reducir el costo de oportunidad de una producción de no subsistencia, y puede fomentar la diversificación fuera de la producción alimentaria de subsistencia y fomentar el crecimiento de los ingresos en zonas que no se prestan a la producción de alimentos. El consiguiente aumento de los ingresos se traduciría en una mayor demanda efectiva de productos alimenticios y serviría de acicate al crecimiento de la producción de alimentos en zonas donde ello sea una opción eficaz.

2.12 Mientras que la agricultura proporciona empleo e ingresos a la mayoría de las personas que sufren hambre de las zonas rurales y a una proporción cada vez más considerable de los que viven en zonas urbanas, hay grandes grupos de personas que padecen el hambre en zonas urbanas de países pobres y ricos, así como en zonas rurales de algunos países, para las cuales la agricultura no representa una fuente importante de ingresos, ni mucho menos. Para esas personas los esfuerzos por crear un empleo de base no agrícola (p. ej., mediante programas de obras del sector público) son de importancia crucial para que los pobres actuales puedan generar ingresos y mejorar su seguridad alimentaria.

LA ASISTENCIA ALIMENTARIA Y LA MUJER: MEJORA DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA FAMILIAR

2.13 Las mujeres son parte esencial de la solución que ha de darse al hambre (Quisumbing et al., 1995). Cargan con una parte importante de las responsabilidades que supone la seguridad alimentaria familiar, y la experiencia ha demostrado que los recursos que se hallan en manos de las mujeres tienen a menudo un mayor beneficio nutricional para los hijos que cuando esos mismos recursos están controlados por los hombres. Según Pena, Webb y Haddad (1994), las mujeres gastan con más probabilidad que el hombre un determinado volumen de ingresos en alimentos para la familia. De ahí que los medios que se deparen a la mujer representen recursos para la seguridad alimentaria. Un buen desarrollo para la mujer no se detiene en la propia mujer: es de beneficio para todos los hogares y para comunidades enteras.

2.14 La asistencia alimentaria, como uno de varios recursos que favorecen un cambio positivo entre los hogares que padecen hambre, llega muchas veces mejor a las mujeres que padecen hambre que las corrientes de capital que constituyen cerca del 95 por ciento de la asistencia total al desarrollo. Las posibilidades de que la asistencia alimentaria aproveche a las mujeres necesitadas son grandes. Los alimentos suministrados como salarios o como incentivos para participar en actividades de obtención de ingresos o capacitación pueden llegar a la mujer en hogares con inseguridad alimentaria y que, de no ser así, queda a menudo excluida de proyectos que ofrecen recursos en dinero. Asimismo, el suministro de productos alimenticios básicos o de menor calidad como pago total o parcial de actividades de proyectos sirve de incentivo para aquéllas que son generalmente los miembros más necesitados de una comunidad. La ayuda alimentaria es un tipo de ventanilla de recursos para la mujer y para otras personas entre las más pobres.

AYUDA DIRECTA A LOS QUE PADECEN HAMBRE CRÓNICA

2.15 La asistencia alimentaria directa abarca programas de transferencia de ingresos y alimentación directa. La mayoría de los países utilizan una combinación de estas modalidades directas de asistencia alimentaria y otras formas indirectas, como la educación nutricional y políticas macroeconómicas que influyen en los precios y, por consiguiente, en el consumo de alimentos.

Programas de transferencia de ingresos

2.16Visto que los gastos en alimentos representan más del 80 por ciento de los gastos totales para las familias más pobres de los países en desarrollo y constituyen una partida presupuestaria importante también para gente de ingresos superiores y medianos, y que suponen una proporción considerable de los gastos totales entre los pobres incluso en países desarrollados, en la mayoría de los programas de asistencia alimentaria se han incorporado transferencias de ingresos para las personas que sufren hambre y para las que están expuestas al riesgo del hambre. Estos programas reducen el coste de los alimentos para los beneficiarios (transferencias vinculadas a alimentos) y proveen a un mayor consumo alimentario de aquellas personas con ingresos bajos (ingresos en dinero y transferencias relacionadas con alimentos). Los programas de transferencia de ingresos¹⁰ son más fáciles y rápidos que los de generación de ingresos, como son los programas de empleo en obras públicas.

2.17 Las transferencias de ingresos en dinero pueden consistir en un apoyo directo a los ingresos, como la ayuda en los Estados Unidos de América para las Familias con Niños a Cargo, que proporciona un sostenimiento de los ingresos de los hogares con entradas muy bajas y niños menores de 18 años, o pueden consistir en dinero por trabajo como el Plan de Garantía de Empleo en Maharashtra, en la India. Las transferencias de ingresos en dinero se basan en el supuesto de que la inseguridad alimentaria es un problema de falta de acceso debido a la carencia de ingresos. Son útiles para aliviar el hambre crónica pero menos eficaces en las situaciones de emergencia, en que los suministros de alimentos son un problema. Las transferencias de ingresos en dinero son fáciles de aplicar cuando son adecuadamente selectivas, permiten a los beneficiarios decidir qué cantidad destinar y a qué tipo de alimentos, y sus repercusiones son menos perjudiciales para los sistemas de producción de alimentos. Sin embargo, cuando las transferencias de ingresos en dinero no están destinadas con exactitud a un objetivo, pueden socavar los incentivos para el trabajo, especialmente cuando las transferencias son superiores a los salarios reales vigentes, y pueden ser un motivo para que la gente no ahorre ni tenga otros bienes cuya posesión le impediría participar en los programas. En pocas palabras, los programas de transferencia de ingresos en efectivo pueden dar lugar a una mayor dependencia de la asistencia social. Cuando exista este riesgo deberá hacerse todo lo posible por que las transferencias en dinero estén vinculadas al desarrollo humano, de manera que los salarios previstos de las personas que se benefician de los programas puedan ser mayores.

2.18 Los programas de transferencia de ingresos vinculados a alimentos son intentos de transferir ingresos a familias o personas de grupos-objetivo bajo forma de poder adquisitivo de alimentos con objeto de asegurar que aumenten las ingestas alimentarias. Estos programas adoptan muchas modalidades, siendo las más comunes los cupones de alimentos y las tiendas de suministro de raciones. Son programas útiles para luchar contra el hambre crónica. La tesis principal para transferir ingresos ligados a los alimentos, en lugar de dinero simplemente, es que una gran parte de los ingresos adicionales se gastan en alimentos (al haber una mayor propensión marginal a consumir alimentos) cuando se transfieren ingresos ligados a alimentos, mientras que ello no ocurre cuando la transferencia consiste en una entrada en dinero. Además, los grupos de población en condiciones más aventajadas por lo general prefieren apoyar transferencias de ingresos destinadas a aliviar la miseria humana manifiesta, como la malnutrición extrema y muy aparente, en lugar de transferencias generales de ingresos, respecto de las cuales las decisiones de gastos se dejan en manos de los hogares beneficiarios. Los Estados Unidos de América (Recuadro 2) figuran entre los muchos países que utilizan planes de transferencia de ingresos ligados a alimentos como forma de asistencia alimentaria.

Programas directos de alimentación

2.19 Los programas directos de alimentación transfieren los alimentos de forma directa a la población a la que están destinados. Comprenden almuerzos escolares, paquetes de alimentos en centros sanitarios, así como programas de alimentación residencial, comedores populares y comedores especiales. Pueden consistir en raciones completas o en complementos alimentarios, como vitaminas y hierro para tratar carencias de micronutrientes. Los programas directos de alimentación son especialmente eficaces en situaciones de emergencia y cuando el hambre es estacional y la vulnerabilidad está en función de la edad o del sexo. Se distinguen de los programas de transferencia de ingresos, así como los de cupones de alimentos, en que: suelen destinarse a miembros individuales de los hogares y no simplemente a los hogares; suelen comprender pequeñas cantidades de alimentos; y se limitan a menudo a regiones geográficas relativamente pequeñas.

2.20 Excepto en situaciones de emergencia, los planes de alimentación directos suelen destinarse a aquellos miembros de los hogares que con más probabilidad sufren malnutrición o corren riesgo de estar malnutridos, por ejemplo, niños, mujeres gestantes y madres lactantes. Se emplean por lo general tres tipos de sistemas de entrega para la alimentación directa: alimentación in situ (que incluye desayunos y/o almuerzos escolares), alimentos para llevar a casa y centros de rehabilitación nutricional. Dada la sustitución y reparto que probablemente se dan en el seno del hogar, los esfuerzos por tratar de llegar a las personas en lugar que a los hogares pueden ser inútiles, especialmente con respecto a los alimentos que se distribuyen para llevar a casa.

2.21 La alimentación directa trata los síntomas, no las causas. Por consiguiente, de no eliminarse las causas, sobre todo mediante programas de transferencia de ingresos y de generación de ingresos (véase como ejemplo el Recuadro 3), las personas que dejan de tener derecho a la alimentación directa (por ejemplo, niños que han dejado la escuela donde se servían almuerzos escolares) pueden volver muy pronto a su estado nutricional anterior. Sin embargo, los planes directos de alimentación siguen siendo un medio eficaz para proteger a las personas contra el hambre que padecen en el presente y contra el riesgo inmediato de padecer de ella.

FORMAS INDIRECTAS DE ASISTENCIA

2.22 Para la seguridad alimentaria es indispensable contar con un entorno normativo favorable. Las políticas de precios, las de tipo de cambio y las comerciales influyen todas ellas en los precios de los alimentos y, por lo tanto, en el consumo de éstos dentro de una economía. Cuando existen controles de precios, los gobiernos a veces inclinan los precios a favor de los cultivos de exportación. Obrando así, la producción de cultivos alimentarios puede ser inferior a lo que hubiese sido sin esa intervención. Una oferta baja, en igualdad de circunstancias, determina un aumento de los precios de los alimentos, a menos que el Gobierno controle también esa parte del mercado.

Subvenciones generalizadas de los precios de los alimentos

2.23Las subvenciones de los precios¹¹ de los alimentos son comunes en los países de ingresos bajos, donde la finalidad que con ello se persigue suele ser la de reducir los precios de los alimentos al consumo por debajo de un nivel de mercado libre. La subvención de los alimentos al consumidor se convirtió en una de las funciones primordiales de las múltiples juntas de comercialización creadas o ampliadas en la mayoría de los países en desarrollo durante los decenios de los años sesenta y setenta. Los objetivos de los programas de subvenciones varían entre países y con el pasar del tiempo, y pueden incluir deseos de mejorar el poder adquisitivo real de todos o de algunos grupos de consumidores, de reducir o eliminar las carencias de calorías o nutrientes en grupos de población de ingresos bajos, de mantener unos salarios bajos en las ciudades y de asegurar la estabilidad social y política (Pinstrup-Andersen, 1988). Las subvenciones de los alimentos pueden consistir en subvenciones generalizadas de precios, explícitas o implícitas, con un carácter escaso o nulo de selectividad (como en Egipto y Zambia).

2.24 Las subvenciones de los precios de los alimentos pueden mejorar la situación nutricional bajo tres aspectos: en primer lugar, las subvenciones aumentan el poder adquisitivo de los beneficiarios porque pueden adquirir una mayor cantidad de alimentos al mismo costo; en segundo lugar, pueden reducir los precios de los alimentos en relación con los de otros artículos, estimulando así a los hogares a comprar más alimentos; y en tercer lugar, pueden abaratar algunos alimentos en relación con otros, y de esa forma estimular a variar la composición de la dieta. Por consiguiente, además de su función de transferencia de ingresos, las subvenciones de los alimentos aplicadas a determinados productos pueden también llevar a los consumidores a unas dietas nutricionalmente óptimas.

2.25 Cuando las subvenciones del precio de los alimentos no son selectivas, los costos fiscales pueden ser colosales y los hogares más acomodados perciben mayores beneficios absolutos que las familias pobres (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). Sin embargo, en la medida en que los pobres gastan una mayor proporción de sus ingresos en alimentación, los beneficios expresados en porcentaje de los ingresos corrientes son mayores para los pobres. Esto es importante dado que suprimir las subvenciones con carácter general (por ejemplo, en las campañas de liberalización de precios y para reducir el déficit fiscal) precisamente al beneficiar principalmente a los más acomodados (en valores absolutos) daña aún más a los pobres.

2.26 Además de los gastos fiscales directos, las subvenciones de los alimentos pueden acarrear otros gastos. Para proporcionar alimentos de primera necesidad a los pobres a unos precios bajos y estables, los gobiernos pueden servirse de monopolios comerciales que pagan unos precios bajos a los cultivos alimentarios producidos en el país. Esta medida deprime la producción de alimentos y puede repercutir en la seguridad alimentaria del futuro. La alternativa creíble es trasladar la carga de las subvenciones de los alimentos al contribuyente en general y utilizar los ingresos presupuestarios para subvencionar los precios al consumo, en lugar de deprimir artificialmente los precios agrícolas.

2.27 Los grupos que sufren de malnutrición crónica merecen apoyo. Las subvenciones pueden y deben ser más selectivas de suerte que se cubran las necesidades de las personas nutricionalmente vulnerables de la forma más eficaz posible en función de los costos. Los programas que limitan las subvenciones a la región más pobre, o a las vecindades más pobres de las regiones pobres, pueden ser rentables. De modo análogo, los programas que se concentran en alimentos consumidos principalmente por los pobres pueden también ser eficaces por sus costos. Por ejemplo, en el Brasil es probable que la subvención de la yuca (mandioca) contribuya más a ayudar a los pobres que la dada al arroz, pan o maíz. Un estudio demuestra que un dólar EE.UU. gastado en subvencionar la yuca generaría 0,60 dólares en beneficios para los grupos brasileños de ingresos bajos en comparación con los 0,40 para el maíz, 0,23 para el arroz y 0,18 para el pan (Banco Mundial, 1986). En lugar de desaprobar las subvenciones generalizadas de alimentos, las autoridades políticas deben dedicar sus energías a formular paquetes de subvenciones de alimentos que redistribuyan eficazmente los ingresos sin perturbar la eficacia de la asignación de recursos.

Políticas de reservas de seguridad alimentaria

2.28Las políticas de reservas de seguridad alimentaria¹², a las que se ha prestado muchísima atención, sobre todo desde la declaración de la eliminación del hambre y la malnutrición por la Conferencia Mundial de la Alimentación en 1974, figuran también entre las formas indirectas de asistencia alimentaria. Las políticas de ordenación de las reservas nacionales de seguridad alimentaria se han centrado por lo general en tres tipos de existencias alimentarias:

• reservas funcionales: necesarias para asegurar un flujo suave e ininterrumpido de suministros desde el agricultor o punto de importación al industrial y en definitiva al consumidor, están normalmente en manos de los productores, consumidores y comerciantes a nivel estatal, regional, rural y familiar;
• reservas estabilizadoras: en poder del organismo de estabilización de precios del sector público con el fin de proteger a los productores de unos precios al productor extraordinariamente bajos y al consumidor de unos precios al consumo extraordinariamente altos;
• • reservas de emergencia: utilizadas como primera línea de defensa contra una baja repentina en las disponibilidades o una caída súbita en el poder adquisitivo, lo que repercute en los que no pueden procurarse alimentos para sí mismos.

2.29 La mayoría de los países tienen políticas de reservas que sirven para una o más de estas funciones. En el Recuadro 4 se muestra como Malawi, un PBIDA, y entre éstos uno de los más inseguros alimentariamente, utiliza su reserva estratégica de alimentos como primera línea de defensa contra el hambre en situaciones de emergencia, y trata, aunque no siempre lo consiga, de asegurar unos suministros estables de alimentos a unos precios bastante estables en otros períodos.

2.30 Las reservas de emergencia, que normalmente están en manos del sector público como función nacional más que para fines comerciales, sirven de suministros temporales que garantizan un consumo mínimo hasta que lleguen las importaciones comerciales de alimentos o la ayuda alimentaria. Mientras que el que padece hambre de forma crónica se beneficia de los dos tipos primeros de reservas, de las reservas funcionales y las estabilizadoras, las reservas de emergencia son las que tienen más utilidad inmediata para las personas expuestas al riesgo de un hambre aguda por razón de situaciones de emergencia.

2.31 Las reservas de seguridad alimentaria pueden ser materiales o financieras o consistir en una mezcla de ambas. La necesidad de unas existencias materiales deriva del lapso de tiempo que transcurre para las importaciones y de la incertidumbre sobre la disponibilidad de fondos en divisas para realizar importaciones comerciales de granos. Un medio para reducir la necesidad de existencias materiales, cuyo mantenimiento puede ser muy caro, es el establecimiento de una reserva financiera en divisas dedicada a la importación de cereales cuando empeora la situación alimentaria. Una importante ventaja que tienen las reservas financieras es que pueden ganar intereses, mientras que las reservas materiales siempre empeoran de calidad y suele disminuir su valor. Sin embargo, hay que tener presente que, como ocurre con las reservas materiales, las reservas de seguridad financiera necesitan de reposición a medida que se vengan agotando, lo que constituye una complicación más para los países en desarrollo que suelen andar cortos de dinero cuando merman sus divisas.

2.32 Aunque el valor de las reservas de alimentos es innegable, éstas deben utilizarse como complemento, y no como sucedáneo, de las políticas que miran a asegurar unos suministros suficientes de alimentos. Puede resultar costoso iniciar y mantener las reservas de alimentos. Por desgracia, es a los países con poca seguridad alimentaria, donde el peligro de déficit de alimentos suele ser mayor, y que necesitan al máximo las reservas alimentarias, a los que resulta muy caro mantener reservas de alimentos si no reciben ayuda exterior.

2.33 Es absolutamente necesario que los gobiernos, en colaboración con sus socios en el desarrollo, analicen a fondo los costos y beneficios que supone el mantener unas reservas alimentarias, y en qué cuantía, teniendo en cuenta el hecho de que las existencias mundiales de alimentos están en baja¹³ y que la proporción de existencias en manos privadas (y administradas con carácter estrictamente comercial) frente a las existencias en poder de los gobiernos en los países exportadores tradicionales aumenta, apuntando a alzas potenciales de precios y a posibles problemas cuando se trate de conseguir alimentos de importación con poco tiempo de preaviso.

Educación nutricional

2.34 Cuando una causa principal de la malnutrición es la insuficiencia de conocimientos, podrían ser útiles los programas de educación nutricional. No es probable que la educación nutricional que tenga por objeto reasignar una determinada cantidad de ingresos reales o alimentos a los hogares con personas vulnerables tenga éxito (véase el Recuadro 5), a no ser que una parte importante del presupuesto familiar se gaste en artículos no esenciales y que el costo de la alimentación corriente sea elevado debido a la falta de hincapié en los grupos de alto riesgo. Sin embargo, en general, el problema consiste simplemente en que los hogares no tienen suficiente dinero para adquirir los tipos de alimentos necesarios para una mejor nutrición; en cuyo caso la educación nutricional debe ir unida a formas directas de ayuda (especialmente transferencias de ingresos).

PROTECCIÓN DE LOS SISTEMAS LOCALES DE MERCADEO DE ALIMENTOS¹⁴

2.35 Los programas de asistencia alimentaria pueden tener efectos perjudiciales para el desarrollo y la seguridad alimentaria del futuro. Como ya se indicó más arriba, los programas para combatir el hambre en que median subvenciones alimentarias generalizadas pueden llevar a una depresión de la producción alimentaria (si van asociados a unos precios bajos de adquisición por los monopolios comerciales) y pueden ser muy costosos si se mantienen durante largos períodos de tiempo. Además, los recursos empleados en poblaciones que no son objetivo hubieran podido utilizarse con más eficacia en otras partes dentro del sector económico. Los planes de alimentos para llevar a casa son menos eficaces para llegar a los miembros a que se destinan en los hogares, dependiendo su eficacia de la distribución de los alimentos dentro de la familia. Los ingresos en dinero o los alimentos proporcionados a hogares o a personas de bajos ingresos, sin que vayan acompañados de programas educacionales para mejorar su capacidad de ganancia cuando ya dejan de estar protegidos por un plan de asistencia, pueden llevar a depender del plan y fomentar una falta de incentivo para el trabajo. La ayuda alimentaria internacional asignada a países que realmente no la necesiten puede llevar a la formulación o mantenimiento de políticas que van contra el aumento de la producción nacional de alimentos. Dicho en palabras más simples, el abuso de la asistencia alimentaria puede ser contraproducente. Los pobre actuales y las generaciones futuras de pobres pueden pagar muy cara la asistencia alimentaria de la que se abuse ahora.

2.36 La asistencia alimentaria puede modificar también los hábitos de consumo creando dependencia de artículos alimenticios que no se corresponden con la dieta básica tradicional.

2.37 Las repercusiones de la asistencia alimentaria en los mercados del país tienen que ser analizadas con todo rigor antes de su suministro, salvo, naturalmente, en situaciones agudas de emergencia en que está claro que se perderían vidas si no hubiera unos suministros de socorro, y cuando el tiempo que haría falta para analizar el impacto en el mercado es un lujo que la humanidad no puede permitirse.

2.38 La asistencia alimentaria no ha de determinar desplazamientos del mercado ni suponer desincentivos para la producción. Este último peligro vale tanto para la ayuda alimentaria de origen internacional como para las compras hechas en otras regiones dentro de la economía nacional. Los productos de la ayuda alimentaria internacional, según el volumen y la naturaleza de la ayuda, pueden perjudicar sólo al mercado local cuando el volumen de la ayuda es pequeño y los respectivos productos se refieren a una zona concreta, o a todo el mercado nacional cuando el volumen es lo bastante grande para tener repercusiones nacionales y/o los productos de que se trate interesen a una gran parte de la economía nacional. La asistencia alimentaria en productos financiada con recursos nacionales y suministrada desde dentro del país puede también dar lugar al desplazamiento de mercados y a desincentivos de la producción en determinadas partes del país, al propio tiempo que crea dependencia en las regiones de origen, de forma muy parecida a lo que puede pasar con las transacciones triangulares de ayuda alimentaria.

2.39 Cuando la desnutrición crónica coexiste con unos mercados bien provistos que ofrecen alimentos a unos precios estables y accesibles, lo probable es que la mayoría de las modalidades apropiadas de asistencia alimentaria adopten la forma de suministros adquiridos lo más cerca posible de la zona destinataria de los programas de alimentación selectiva, o la de transferencias de ingresos que logren elevar el poder adquisitivo de los hogares más azotados por el hambre, incluso en forma de empleo subvencionado.

2.40 Sin embargo, cuando la desnutrición crónica coexiste con unos mercados flojos que se caracterizan por unos regímenes irregulares de suministros y unos precios volubles, hay sobradas razones para prestar asistencia alimentaria en productos, con destino a las personas que más padecen el hambre. En estos casos, la asistencia alimentaria en productos puede servir de complemento a los mercados y compensar sus deficiencias.

3. Asistencia alimentaria para salvar vidas

SITUACIONES DE EMERGENCIA Y ASISTENCIA ALIMENTARIA

3.1 El derecho a la vida está consagrado en la Carta de las Naciones Unidas. El salvar a gente cuya capacidad de tener acceso a los alimentos se ha visto mermada es el primer principio de toda intervención humanitaria. La gente ha de sobrevivir primero para poder beneficiarse del desarrollo sostenible y contribuir también a él.

3.2 Los alimentos constituyen un recurso básico para salvar vidas de personas afectadas por catástrofes naturales y crisis provocadas por el hombre. El número de personas azotadas por calamidades y que necesitan asistencia de urgencia ha crecido bruscamente durante el último decenio. Ha aumentado de 44 millones de personas a mediados de los años ochenta a más de 175 millones en 1993 (Webb, 1995).

3.3 Las calamidades naturales –inundaciones, ciclones, sequía, terremotos, erupciones volcánicas– siguen cebándose en la especie humana. Ningún lugar es inmune a las calamidades naturales. Pero debido a la degradación medioambiental y al rápido crecimiento de la densidad demográfica y de las migraciones a las zonas vulnerables, la región de Asia y el Pacífico ha llegado a ser la región del mundo más propensa a las calamidades. Según una estimación, en un período de 22 años se han señalado 800 catástrofes naturales, lo que arroja una media de 35 por año, cifra que representa el 60 por ciento de las calamidades naturales señaladas en el mundo, y comprende ocho de las diez peores.

3.4 Algunas catástrofes naturales no pueden pronosticarse, pero hay otras de evolución lenta y pueden pronosticarse con una cierta exactitud; por ejemplo, la desertificación por los daños medioambientales. Una pronta alerta desde el principio de calamidades de lenta evolución podría accionar respuestas para evitarlas o para mitigar sus efectos.

3.5 Aunque las calamidades naturales siguen azotando a la sociedad humana, el número de emergencias complejas debidas a crisis provocadas por el hombre se ha incrementado enormemente en los últimos años. A mediados de los años noventa había por lo menos 50 conflictos armados graves en el mundo que de manera creciente y destructiva se habían concentrado en los países en desarrollo más pobres (Hansch, 1995). Estas crisis son complejas, no tanto por ser manifestación del sufrimiento humano (probablemente muy similar al sufrimiento infligido por otras emergencias), cuanto por su alcance (a menudo regional más que nacional) y por la complejidad de sus causas y posibles soluciones, que con frecuencia presentan a la vez una dimensión política y militar.

3.6 La proliferación de emergencias complejas significa que cada vez se registran con mayor frecuencia situaciones de hambre aguda en circunstancias de inestabilidad política que se suman a la insuficiencia de las inversiones hechas anteriormente, las carencias en las infraestructuras, el rápido crecimiento de la población y las limitaciones ambientales para incrementar la productividad. Todo ello hace más difícil la tarea de afrontar el problema del hambre. Esta suma de obstáculos para alcanzar la seguridad alimentaria se pone claramente de manifiesto en el Africa subsahariana.

3.7 A medida que los conflictos han superado a la sequía como primera causa de las hambrunas y de los desplazamientos de la población, ha crecido enormemente la cantidad de refugiados y de personas desplazadas internamente, y no desplazadas pero despojadas de sus bienes, especialmente en el Africa al sur del Sahara. La cifra total de refugiados se ha duplicado aproximadamente cada seis años desde mediados de los años setenta. En 1994, se llegó a una cifra de unos 25 millones, de los cuales alrededor de una tercera parte se encontraba en Africa (OACNUR, 1995; ECOSOC, 1995). Además, el número de personas desplazadas internamente llegó a ser en 1995, según las estimaciones, de 25-30 millones, correspondiendo el 60 por ciento a Africa (Naciones Unidas, 1995c; OACNUR, 1995). En 1991 Mozambique por sí solo tenía cinco millones de ciudadanos (una tercera parte de la población total del país) en situación de refugiados o personas desplazadas internamente. La población total del planeta arrancada de sus hogares por los conflictos o los disturbios políticos ha alcanzado aproximadamente la cifra de 50 millones.

3.8 Hay que añadir que el hambre provocada por los conflictos y los desplazamientos de la población no afecta únicamente a las personas involucradas en dichas situaciones. Las comunidades que acogen a las personas desplazadas, habitualmente tan pobres como aquéllas que llegan en busca de ayuda, se ven trastornadas por la llegada de dichas personas. Los habitantes de esas comunidades se ven afectados puesto que los precios de los productos básicos aumentan, el mercado laboral resulta también alterado, las actividades de desarrollo locales o nacionales se reducen y se producen daños generalizados en los recursos naturales como consecuencia de las nuevas concentraciones de personas desplazadas que necesitan tierras y combustible para sobrevivir. El crecimiento del volumen de refugiados y personas desplazadas registrado recientemente no muestra el menor signo de remisión y se ve mínimamente afectado por los progresos hechos en los ámbitos de la producción o distribución de alimentos. La solución a los desplazamientos de población en gran escala es habitualmente más bien de carácter social y político y no meramente económico o ambiental.

3.9 Los daños humanos causados por el hambre grave constituyen sólo parte del problema general. El agotamiento de recursos causado por la hambruna o por el establecimiento de campamentos de refugiados hace que las consecuencias de la inseguridad alimentaria transciendan considerablemente del ámbito de un acontecimiento concreto. Una vez que ha pasado la calamidad, incluso si se trata de una catástrofe natural, el proceso de reconstrucción del hogar y de la nación puede verse gravemente impedido por la pérdida de personas, de integración de la comunidad, del ganado, de los ahorros y hasta de la capacidad del gobierno para recaudar impuestos e invertir. Por consiguiente, una vez que se ha estabilizado la situación y establecido un consumo mínimo de alimentos entre las personas afectadas, la ayuda alimentaria debe emplearse de varias formas para contribuir a mejorar los conocimientos humanos y los bienes económicos de la población que la recibe, mediante programas de nutrición y otros programas de capacitación, así como a través de actividades de fomento comunitario, infraestructural y agrícola.

3.10 Por muy contenidos que sean, los costos humanos y los de productividad y oportunidad de las situaciones de emergencia complejas son siempre sumamente elevados. Los hogares afectados por los conflictos armados se ven expuestos a padecer hambre durante largos períodos de tiempo. Las naciones que se hallan inmersas en un conflicto ven como los progresos de desarrollo conseguidos con anterioridad se desgastan o desaparecen (Stewart, 1993). La destrucción en países como Camboya, Mozambique o Nicaragua no hace más que aumentar el costo de las inversiones para el desarrollo en el futuro.

3.11 La asistencia alimentaria para situaciones de emergencia se da bajo varias formas: como reserva alimentaria que sale al mercado cuando los precios locales de los alimentos suben más allá del límite previsto; como ración distribuida a los hogares de las comunidades elegidas como objetivo para mantener al menos un consumo de calorías mínimo durante una crisis; como comida completa o complementaria servida directamente a los más necesitados, que por lo general son mujeres y niños; o como una contraprestación salarial, en dinero o alimentos, pagada a los participantes de proyectos de obras públicas que se inician para servir de red de seguridad basada en el empleo durante épocas de escasez de alimentos.

3.12 Cada uno de estos mecanismos tiene su propia colocación según las condiciones locales reinantes (precios, políticas, grado de hambre y apoyo institucional). Tienen éxito si consiguen ahorrar vidas y sostenerlas y mucho más si lo hacen de forma eficaz en función de los costos. Cuando las emergencias complejas y las catástrofes naturales se dan en zonas con una escasa infraestructura, los costos de transportar los alimentos de sitios de reservas de seguridad alimentaria o de regiones excedentarias dentro del país, o de fuentes internacionales, pueden ser cuantiosos. Además, los alimentos pueden estropearse en tránsito o en el lugar de destino si los servicios de almacenamiento local son poco adecuados.

3.13 Naturalmente, no importa cuál sea su costo, la asistencia alimentaria nunca se malgasta cuando es la única forma de salvar vidas. Con todo ello, es menester una mejor preparación frente a las crisis y ha de prestarse más atención a las necesidades de las personas que sufren hambre durante las emergencias y una vez que éstas se han superado. En la fase de rehabilitación deberían sentarse unas bases sólidas para el desarrollo. Asimismo, tan pronto como surja una situación de emergencia es necesario mejorar la interacción entre los profesionales del desarrollo y de las actividades de socorro con el fin de garantizar que se efectúen inversiones que reduzcan la vulnerabilidad de los hogares a las catástrofes. En todo ello, la asistencia alimentaria nacional y la ayuda alimentaria pueden desempeñar una función principal.

OPORTUNIDAD DE LA ASISTENCIA PARA SALVER VIDAS

3.14 El tiempo es esencial para salvar vidas cuando se producen catástrofes naturales repentinas y crisis provocadas por el hombre. La asistencia alimentaria nacional no ha podido a veces llegar a las personas que padecen hambre a causa de una mala infraestructura, especialmente en países donde los mercados no están bien integrados en todas sus regiones. A veces, la situación se ha complicado por falta de medios estatales para comprar o transportar recursos de una región a otra. Mientras tanto, el tiempo de desplazamiento de las importaciones para la ayuda alimentaria internacional ha sido en general largo debido al tiempo que necesitan los gobiernos para evaluar la situación calamitosa y las necesidades de ayuda alimentaria y para encontrar los medios económicos o productos necesarios o pedirlos a los donantes. Normalmente, la comunidad de donantes requiere una evaluación completa antes de hacer promesas y desembolsos. Esa tempestividad podría mejorarse y al tiempo salvarse más vidas si la comunidad internacional pudiera comprometerse a proporcionar, por anticipado, asistencia alimentaria provisional a zonas castigadas por catástrofes y crisis, mientras esté en marcha la evaluación de las necesidades alimentarias.

REHABILITACIÓN TRAS SITUACIONES DE EMERGENCIA

3.15 Mientras el socorro y el acceso a los alimentos en las zonas devastadas por catástrofes debe seguir siendo una prioridad absoluta, la asistencia alimentaria debe desempeñar una función que va más allá de la supervivencia humana; debe también ser una fuente de recursos para efectuar inversiones en desarrollo a largo plazo. Las operaciones de emergencia deben estar concebidas de tal forma que permitan una transición rápida y sin dificultades de las operaciones de socorro a actividades de desarrollo. Para dotar de medios de subsistencia estables a la población después de una crisis se requiere algo más que suministrar alimentos durante largo tiempo a los grupos vulnerables.

3.16 La primera tarea es evitar que la población cuyas vidas se han salvado vuelva a padecer hambre. Para ello puede ser necesario suministrar una ayuda alimentaria directa y muy selectiva a los grupos que siguen siendo vulnerables y reducir progresivamente, de acuerdo con una atenta planificación, el alcance y la envergadura de las actividades de distribución más generales. La segunda tarea es prestar ayuda para recuperar o reconstruir la base de recursos y la capacidad productiva de la población y la economía local. En los países asolados por la guerra como Camboya, Etiopía y Mozambique, a menudo es necesario reconstruir las carreteras y los mercados, las escuelas y las clínicas. El empleo de los servicios del sector privado local para el transporte de los alimentos contribuye también a restablecer y fortalecer los mercados.

3.17 La asistencia alimentaria puede también servir de recurso para apoyar proyectos de bonificación de tierras, repoblación forestal y pequeños proyectos de riego con el fin de prevenir que se repitan las crisis. Especialmente en lugares donde las poblaciones resultan vulnerables a la inseguridad alimentaria y a las tensiones sociales debido al aumento de la presión demográfica sobre unos recursos escasos de tierras y aguas, las actividades que reciben asistencia alimentaria con el fin de aumentar la productividad de la base de recursos pueden también contribuir mucho a evitar que se repitan en el futuro las crisis. Hay que ayudar a las personas vulnerables para que estén más prontas a hacer frente a las conmociones y puedan crearse oportunidades de avance. A este respecto tienen una importancia decisiva los mecanismos de preparación que incluyen la asistencia alimentaria. Un buen ejemplo es el gran número de casos en el Africa subsahariana y en otras partes en que los gobiernos nacionales han complementado sus propios recursos con ayuda alimentaria internacional para establecer reservas de seguridad alimentaria o reponerlas.

3.18 Cuando la agricultura resulta ser el mejor procedimiento o el único para aliviar la inseguridad alimentaria que sigue a las crisis, la asistencia alimentaria para la recuperación agrícola (suministro de semillas, fertilizantes, plaguicidas, material de reproducción y otros insumos, así como alimentos por trabajo en apoyo de obras de infraestructura relacionadas con la agricultura) puede favorecer la rehabilitación del sector agrícola después de una emergencia.

PREPARACIÓN PARA CASOS DE CATÁSTROFES Y PREVENCIÓN DE CRISIS

3.19 El hallarse preparados es un factor clave para evitar catástrofes y concebir medidas destinadas a mitigar los efectos de algunas calamidades naturales. Las intervenciones que guardan relación con el desarrollo, como las técnicas de ahorro de agua en zonas propensas a la sequía y las presas construidas como protección contra las inundaciones, ayudan a mantener a raya las calamidades consiguientes. Las reservas de seguridad alimentaria, mantenidas a nivel nacional, regional y local, según convenga, puede ayudar a salvar vidas en el caso de una catástrofe natural. La pronta alarma ante la aparición de catástrofes de lenta evolución puede también ayudar a preparar medios que salven vidas.

3.20 La solución a las crisis provocadas por el hombre, que hoy día son la causa principal de los grandes desplazamientos de población o de su puesta en peligro, radica en gran parte en el campo de la política: la capacidad de atenuar las tensiones antes de que se conviertan en conflictos. En muchos casos, las crisis provocadas por el hombre son previsibles y pueden evitarse con un buen gobierno y la práctica de la diplomacia internacional. La mayoría de las emergencias humanitarias complejas son en gran parte resultado del comportamiento irresponsable de un escaso puñado de personas poderosas, sin embargo las emergencias resultantes perjudican la seguridad alimentaria de un gran número de personas, en su mayoría inocentes. Los gobiernos tienen que tomar las medidas necesarias para atenuar las tensiones étnicas o sectarias antes de que estallen en conflictos. La integración de indicadores de seguridad política en los planes de preparación nacionales e internacionales para el caso de calamidades pueden servir de señales de alerta para crisis inminentes y poner en marcha mecanismos para evitarlas.

IMPORTANCIA DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y DE LOS GRUPOS DE LA SOCIEDAD CIVIL

3.21 Las organizaciones no gubernamentales, las comunidades locales y otros grupos civiles, que actúan físicamente más cerca de las bases que los gobiernos nacionales y que la comunidad internacional, suelen estar en mejor posición, llegado el caso, para evaluar las necesidades de asistencia alimentaria y su distribución. Los componentes de estos grupos conocen a menudo personalmente a las personas que padecen hambre. Su habilidad para identificar y destinar la ayuda a quienes padecen hambre, totalmente al margen de que hagan oír su voz en su defensa, ha sido a menudo decisiva para salvar las vidas de los damnificados por catástrofes. También se ha recurrido a ellos en planes de rehabilitación en todo el mundo. El Recuadro 6 ofrece un ejemplo de cómo una tan sólo de las miles de ONG ayuda a aliviar el hambre.

3.22 El sector privado y los particulares desempeñan una función impor.tantísima en sus aportaciones humanitarias a las organizaciones (incluidas las instituciones religiosas) que ayudan directamente a los que sufren hambre, dondequiera que se hallen. Ahora bien, las funciones de las ONG, de los grupos de la comunidad local, del sector privado y de los particulares van más allá de las fases de urgencia para volcarse en las de rehabilitación y desarrollo.

3.23 La labor de las ONG, del sector privado y de los particulares es indispensable en las crisis en que no hay unas administraciones eficaces o cuando su funcionamiento se ve perjudicado a causa de conflictos civiles. En estas situaciones, hay protagonistas distintos del gobierno que a veces son los únicos medios para identificar a las personas vulnerables y salvar sus vidas con la asistencia alimentaria.

3.24 Las ONG y otros miembros de la sociedad civil, dado el conocimiento que tienen de sus zonas locales, han de desempeñar una función aún mayor que hasta ahora en la labor de eliminar el hambre. Para ello, necesitan tener un acceso más fácil a los recursos alimentarios procedentes de gobiernos y donantes institucionales. Deben también recibir, cuando sea rentable, apoyo de los presupuestos administrativos. En todo caso, es de fundamental importancia que la asistencia alimentaria prestada por o a través de las ONG y otros componentes de la sociedad civil, sea más selectiva, como también debe serlo la prestada por o a través de otras instituciones. Además, las ONG y otros miembros de la sociedad civil que trabajan en situaciones en que faltan las administraciones, como se ha señalado más arriba, tienen que evaluar con rigor sus programas de asistencia alimentaria con el fin de ver qué es lo que se ha aprendido y aplicarlo en programas ulteriores, exactamente como debieran hacer los gobiernos.

4. Financiación de la asistencia alimentaria

4.1 En los países desarrollados, la asistencia alimentaria se financia casi totalmente con recursos nacionales. En la mayoría de los países en desarrollo, esa financiación procede de recursos nacionales y también de la ayuda exterior. Entre los países en desarrollo, los que son más prósperos y tienen una proporción menor de personas desnutridas en sus poblaciones están en mejores condiciones de utilizar los recursos internos para financiar sus programas nacionales de asistencia alimentaria. En cambio, la mayoría de los PBIDA tienen un gran número de personas desnutridas, y la ayuda alimentaria es a menudo un instrumento importante de financiación. Lo propio se puede afirmar por lo general de la financiación durante las situaciones de emergencia, aunque la ayuda alimentaria internacional se convierte entonces en algo incluso más crucial para los países de bajos ingresos. A nivel mundial, el volumen de recursos proporcionados mediante fuentes internas (tanto públicas como privadas) supera con mucho la cantidad suministrada a través de la ayuda alimentaria internacional.

ASISTENCIA ALIMENTARIA NACIONAL¹⁶

Magnitud de la asistencia alimentaria nacional

4.2 La asistencia alimentaria nacional es con mucho el medio más importante para hacer frente al hambre en el mundo. Los gastos de Egipto en subvenciones de alimentos en 1985 fueron casi iguales al valor total de toda la ayuda alimentaria internacional de ese año. El Gobierno Federal y las ONG en los Estados Unidos de América, con 42 000 millones de dólares EE.UU., gastaron en 1990 en asistencia alimentaria nacional 13 veces el valor de la ayuda alimentaria mundial (3 169 millones de dólares). Además de los programas ordinarios que prestan apoyo a las personas que sufren hambre crónica o a las que necesitan alimentos en determinados períodos del año, los recursos internos suelen ser los primeros que se reúnen para salvar vidas y prestar socorro en situaciones de emergencia tanto naturales como provocadas por el hombre.

4.3 No se dispone de estimaciones mundiales sobre los gastos de los gobiernos en asistencia alimentaria; los países rara vez informan de esos gastos como partida aparte en sus estadísticas, pero por lo menos los países en desarrollo rara vez emplean menos del cinco por ciento del gasto público total en programas de asistencia alimentaria. Algunos datos de que se dispone sobre subvenciones de los precios de los alimentos muestran por sí solos que esos gastos constituyen normalmente una proporción importante de los gastos gubernamentales en varios países en desarrollo, y que en números absolutos son considerables (aun cuando su proporción sea baja) en algunos países desarrollados. Mellor (en el prólogo a Edirisinghe, 1987), apunta que el costo de las subvenciones constituye de un 15 a un 20 por ciento de los presupuestos nacionales. En realidad existen unas diferencias enormes entre países por lo que respecta a los gastos en subvenciones de alimentos. Según el Banco Mundial, las subvenciones alimentarias de Egipto, que alcanzaron su cota máxima en 1980 y 1981, supusieron más del 45 por ciento del gasto total del gobierno. En 1973, Bangladesh gastó en subvenciones alimentarias un 27 por ciento de los desembolsos totales del gobierno. En cambio la India nunca gastó en esas subvenciones más del 5 por ciento de sus gastos totales (Banco Mundial, 1986). El Cuadro 2 ofrece una instantánea de los gastos de las subvenciones alimentarias explícitas en determinados países y en el Cuadro 3 aparecen los porcentajes de esos gastos respecto del gasto total de los gobiernos y del producto interno bruto (PIB) de esos países.

Evolución de la asistencia alimentaria nacional

4.4 No obstante la gran importancia de la asistencia alimentaria nacional, ésta ha sufrido una reducción en los decenios de los años ochenta y noventa tanto en los países desarrollados como en desarrollo. Las políticas relacionadas con una estabilización macroeconómica y el reajuste estructural en muchos países en desarrollo desde principios de los años ochenta ha dado lugar a una baja acentuada de los recursos dedicados a servicios sociales, incluidos los programas que redundaban en beneficio directo de los pobres y de los que padecían hambre.

4.5 Por ejemplo, para recortar los déficit fiscales, muchos países han reducido los gastos públicos, entre otros, en planes de subvención de alimentos. La eliminación o reducción de estas subvenciones, junto con el realineamiento de los tipos de cambio, ha determinado una subida de los precios de los alimentos y han repercutido directamente en el consumidor pobre. Por ejemplo, para 1985 el Brasil había reducido sus gastos en concepto de subvenciones a los alimentos a un mero 19 por ciento del nivel que se alcanzó en 1980; el Pakistán al 34 por ciento; Sri Lanka al 42 por ciento; y Zambia al 38 por ciento (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). Los recortes en gastos y servicios sociales han afectado a los pobres, que son los que más dependen de la ayuda pública y los reajustes económicos han determinado aumentos del desempleo y una baja de los ingresos para muchos –malas nuevas para las personas que padecen hambre–, dada la estrecha relación que media entre pobreza y hambre.

4.6 Con el fin de aumentar la productividad e incrementar las entradas de divisas, la depreciación del tipo real de cambio y los tipos positivos reales de intereses han constituido a menudo parte del esquema de la política de ajuste estructural. La depreciación de los tipos reales de cambio influye en el consumo de alimentos a través de sus conexiones macro y microeconómicas. Las devaluaciones reales de la moneda nacional tienden a reducir el tipo real del salario y por lo tanto el consumo de alimentos, especialmente entre los asalariados. Al propio tiempo, suelen aumentar los precios de los alimentos de importación, perjudicando a los compradores netos de alimentos en el sector rural así como al consumidor urbano, y entre ellos, y puede que en mayor medida, a la gente más pobre.

4.7 La asistencia alimentaria en todas sus modalidades se ha convertido cada vez más en un recurso escaso. No obstante, sigue incumbiendo a los gobiernos nacionales, en colaboración con la comunidad internacional cuando haga falta, asegurar una asistencia alimentaria suficiente a sus ciudadanos más afectados por el hambre, donde quiera que se hallen. A medida que los países se ven forzados a confiar menos en la ayuda alimentaria internacional como medio de financiación, los recursos nacionales para financiar programas nacionales de asistencia alimentaria cobran cada vez más importancia.

Cuadro 2

Cuadro 3

4.8 Las principales instituciones multilaterales –el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), que son los principales proponentes de programas de ajuste estructural–, han reconocido que las restricciones fiscales en algunos países han perjudicado a los pobres. El FMI, por ejemplo, ha hecho saber que estudiaría las repercusiones de programas alternativos en la distribución, si se lo piden los gobiernos. Las condiciones del Banco Mundial, que acompañan a los préstamos de ajuste estructural, suelen incluir actualmente un elemento en materia de pobreza, junto con otras cláusulas. Estos avances pueden ser asumidos por los gobiernos que quieran proteger a los grupos vulnerables y asegurar la seguridad alimentaria a todos sus ciudadanos.

AYUDA ALIMENTARIA INTERNACIONAL

4.9 La ayuda alimentaria constituye otro instrumento para financiar la asistencia alimentaria, especialmente en países de ingresos bajos. Los alimentos como forma de ayuda a los países en desarrollo traen su origen de principios de los años cincuenta, en que aparecieron en los Estados Unidos de América los primeros excedentes estructurales de cereales. Sin embargo, la comunidad internacional formalizó el empleo de la ayuda alimentaria como recurso e instrumento de desarrollo, primero con la creación del Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 1961 y luego con la firma del Primer Convenio sobre la ayuda alimentaria (CAA) en 1967 dentro del marco del Acuerdo Internacional sobre los Cereales (AIC).

4.10 El origen histórico de la ayuda alimentaria en los excedentes agrícolas de los países donantes y su objetivo humanitario son en gran parte responsables de lo que suele considerarse como su adicionalidad en cuanto a transferencia de recursos. Con todo, estos factores han oscurecido al propio tiempo su función de transferencia eficaz de recursos pues el suministro de la ayuda alimentaria y su empleo no han estado en general sujetos a los criterios de rentabilidad a los que sí lo están normalmente las transferencias financieras y, por consiguiente, a menudo se ha comprometido la eficacia de las transferencias de recursos.

4.11 En muchos países en desarrollo, la ayuda alimentaria desempeña una función vital como recurso que viene a complementar los medios nacionales empleados en asistencia alimentaria para mejorar las vidas de las personas que padecen hambre crónica y salvar otras vidas en situaciones de emergencia. Como tal se ha empleado en un sinnúmero de esfuerzos para sostener y mejorar las vidas, proporcionar alimentos de socorro y recursos financieros en zonas damnificadas por calamidades, en estabilización de precios, en ayudar a establecer reservas de seguridad alimentaria o reponerlas y en programas de obras públicas (incluidos los alimentos por trabajo) para deparar al mismo tiempo alimentos y empleo.

Modalidades de la ayuda alimentaria y su magnitud

4.12 El Comité de Problemas de Productos Básicos de la FAO (CPPB) ha señalado 13 categorías diferentes de transacciones entre donantes-beneficiarios que constituyen la ayuda alimentaria (FAO, 1980). Estas categorías pueden agruparse, a efectos prácticos, en tres tipos generales (PMA, 1996b):

• Ayuda alimentaria a programas: suele suministrarse como transferencia de recursos para cubrir objetivos de balanza de pagos y apoyo presupuestario. Se proporciona como donación o como préstamo con carácter bilateral. A diferencia de la ayuda alimentaria dada a proyectos o con fines de socorro, no suele estar destinada a grupos beneficiarios determinados sino venderse en el mercado del país receptor. El Gobierno beneficiario ejerce el control total de su empleo.
• Ayuda alimentaria a proyectos: se suministra a grupos determinados en apoyo de objetivos concretos de desarrollo. Siempre se proporciona con carácter de donación. Las decisiones sobre el empleo de esta modalidad de ayuda alimentaria las toman los donantes en colaboración con el gobierno interesado.
• Ayuda alimentaria de socorro: destinada y distribuida libremente a damnificados por calamidades naturales o provocadas por el hombre. Los gobiernos nacionales, muchas veces en colaboración con ONG y miembros de la sociedad civil, se encargan de distribuir los alimentos a las poblaciones destinatarias.

4.13 La ayuda alimentaria a programas ha sido tradicionalmente la más saliente, pues le corresponde una media de unas tres cuartas partes de la ayuda alimentaria total en los años sesenta y casi tres quintas partes entre 1975/76 y 1994/95. Hasta hace muy poco (1990/91), y salvo en dos años (1984/85 y 1985/86), la proporción de la ayuda alimentaria a proyectos en la alimentación total ha sido superior a la de la ayuda alimentaria en situaciones de emergencia.

4.14 El porcentaje de la ayuda alimentaria en la asistencia oficial al desarrollo proporcionada por miembros del comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha oscilado desde una media alta de un 14 por ciento a principios de los años setenta a un cinco por ciento durante el período de 1990-1993. El valor de la ayuda alimentaria dada por los miembros del CAD (que ha representado recientemente un 95 por ciento de la ayuda alimentaria total) alcanzó su cota máxima en 1988 cuando se desembolsaron más de 3 800 millones de dólares EE.UU. en ayuda alimentaria. En ese año (1987/88) se entregaron 13,5 millones de toneladas de cereales (en equivalente de grano), casi el doble de la producción de cereales de toda la región del Sahel en 1992/93¹⁷. A partir de entonces, la reducción de las asignaciones en términos de valor, acompañadas de aumentos en los precios de los cereales, se han traducido en un descenso de los niveles de la ayuda alimentaria.

Evolución de la estructura y prioridades de la ayuda alimentaria¹⁸

4.15 Aunque la ayuda alimentaria dada como socorro humanitario para aliviar situaciones temporales o transitorias de inseguridad alimentaria es relativamente incontrovertible, el carácter político de las decisiones que interesan a la ayuda alimentaria internacional significa que su estructura ha tenido que adaptarse a las realidades políticas y económicas de los países donantes.

4.16 En primer lugar, ha habido un brusco descenso en la disponibilidad de ayuda alimentaria¹⁹ desde el nivel sin precedentes de casi 17 millones de toneladas alcanzado en 1992/93. Los pronósticos para 1995/96 prevén una baja a menos de 8 millones de toneladas. La mayoría de los analistas (por ejemplo, Taylor, 1992; Singer y Shaw, 1995) pronostican un ulterior enrarecimiento de los suministros en los años venideros. Es demasiado pronto para decir si y en qué medida esto pudiera estar vinculado a la liberalización del comercio. Sin embargo, el suministro de ayuda alimentaria ha respondido siempre de forma negativa al aumento de los precios de los alimentos. Hay una gran correlación entre precios mundiales de los cereales y ayuda alimentaria mundial, sobre todo en lo que respecta a la ayuda alimentaria para programas. Por otro lado, también se prevé que las existencias de cereales en los países desarrollados bajarán en 1995/96 a 105 millones de toneladas respecto de los 214 millones de toneladas de 1992/93 (FAO, 1996c). Esto haría bajar la razón entre existencias mundiales de cereales y consumo mundial anual a su nivel más bajo en 20 años.

4.17 En segundo lugar ha habido un reconocimiento más explícito de una preocupación –escasamente reflejada todavía en las corrientes de ayuda alimentaria reales– por la que se tiende a concentrar la ayuda alimentaria en los países menos adelantados y en los PBIDA. La parte de la ayuda alimentaria mundial destinada a los PBIDA ha fluctuado considerablemente a lo largo del tiempo. Durante los años ochenta, los PBIDA recibieron un 90 por ciento aproximadamente de la ayuda alimentaria total. En cambio, en los años noventa su proporción ha variado entre un 67 y un 88 por ciento.

4.18 La inseguridad alimentaria nacional sigue siendo un determinante menor de las decisiones de los donantes en cuanto a la asignación de la ayuda alimentaria. En un análisis realizado recientemente se demuestra que la situación de la seguridad alimentaria de los países receptores explica solamente el 7 por ciento de las variaciones entre distintos países en lo que respecta a las transferencias de ayuda alimentaria per cápita (FAO, 1994). Como resultado, los países que reciben los mayores volúmenes de ayuda alimentaria siguen no siendo necesariamente aquéllos en los que vive la mayor proporción de población que padece hambre.

4.19 Visto desde otra perspectiva, durante mediados de los años ochenta la ayuda alimentaria representaba el 20 por ciento o más de las importaciones de cereales para la alimentación de los PBIDA. En 1995/96, año de elevados precios de los cereales, de reducción de las subvenciones a la exportación y de unos bajísimos niveles de existencias, se prevé que la ayuda alimentaria represente sólo un 8 por ciento de las necesidades de importación de dichos países. La ayuda alimentaria para los países que la necesitan en mayor medida desciende cuando la necesidad es más acuciante.

4.20 Mediante la Decisión sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos de los programas de reformas en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, los ministros encargados de la negociación de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), han intentado evitar los posibles efectos negativos de dicha liberalización. Otro órgano internacional, la Junta Ejecutiva del Programa Mundial de Alimentos (antes Comité de Políticas y Programas de Ayuda Alimentaria), ha aconsejado también que el PMA se esfuerce por destinar una mayor parte de sus recursos a los países que más los necesitan. De forma más específica, al menos un 90 por ciento de la ayuda del PMA para el desarrollo se deberá asignar a los PBIDA, y al menos un 50 por ciento de ésta estará destinada en 1997 a los países menos adelantados (PMA, 1995a).

4.21 En tercer lugar, la ayuda alimentaria ya no es necesariamente un producto excedentario facilitado por un pequeño número de países. Ahora procede de una mayor variedad de donantes y cada vez más se han ido desplazando las responsabilidades de su gestión a las instituciones multilaterales y ONG. En 1994, las instituciones multilaterales y las ONG juntas gestionaron el 52 por ciento de la ayuda alimentaria mundial, frente al reciente 28 por ciento de 1989. El mayor crecimiento ha correspondido a la parte entregada a través de las ONG; el porcentaje de ayuda alimentaria manejado por estas organizaciones se ha elevado del 10 por ciento en 1989 al 21 por ciento en 1994.

4.22 En cuarto lugar, ha habido un desplazamiento hacia las intervenciones relacionadas con las emergencias. Esto naturalmente no excluye las intervenciones en pro del desarrollo, ni minimiza su importancia. Sin embargo, las iniciativas de desarrollo en regiones vulnerables se están vinculando cada vez más a las exigencias del socorro, rehabilitación, preparativos para casos de calamidades y medidas preventivas.

4.23 El alza de la demanda para ayuda alimentaria de urgencia alcanzó una cota máxima sin precedentes del 35 por ciento de la ayuda total en alimentos suministrada en 1994. Durante los años setenta, la ayuda alimentaria de urgencia representó un 10 por ciento del total; durante principios de los años noventa, esa proporción aumentó a un promedio de casi el 30 por ciento (PMA, 1995a). En tonelaje, la ayuda alimentaria de urgencia pasó de menos de un millón de toneladas anuales en los años setenta a entre 3 y 4 millones de toneladas en 1994/95, dándose el aumento más fuerte en los años a partir de 1989/90. La proporción de este tipo de ayuda que ha ido a parar al Africa al sur del Sahara ha pasado de una media del 12 por ciento durante los años setenta al 36 por ciento en 1994/95. Esta ayuda alimentaria internacional se suma a las grandes cantidades de recursos desviadas (de actividades de desarrollo) por muchos países damnificados por catástrofes y crisis provocadas por el hombre con objeto de salvar vidas mediante la asistencia alimentaria nacional.

4.24 Hasta ahora, la mayor parte del aumento en el porcentaje de recursos de urgencia se ha dado a costa de la ayuda alimentaria a programas (Figura 1). La proporción de la ayuda a programas, en su mayor parte donaciones bilaterales para apoyo de balanza de pagos, ha caído de casi un 75 por ciento de la ayuda alimentaria total en los años sesenta y setenta al 43 por ciento en 1994 (PMA, 1995b). Los niveles de la ayuda alimentaria para proyectos, aunque también han bajado en estos últimos años, se han mantenido algo más estables. En 1986/87, cuando las existencias mundiales de cereales habían alcanzado una cuota sin precedentes y los precios reales de los cereales habían bajado a un mínimo histórico, casi el 30 por ciento de la ayuda alimentaria mundial fue a parar a proyectos de desarrollo. Desde entonces, la proporción de la ayuda alimentaria a proyectos ha bajado a un 20 por ciento aproximadamente.

4.25 Tradicionalmente, la magnitud de los envíos de ayuda alimentaria en cereales para programas y proyectos ha correspondido muy de cerca al costo de oportunidad de ese recurso desde el punto de vista de los donantes, vinculándose la ayuda alimentaria de urgencia al socorro humanitario. En los análisis estadísticos, en que se emplean los precios del mercado internacional de cereales en representación del costo de oportunidad de la ayuda alimentaria en cereales, se señala que la magnitud de la asistencia alimentaria en cereales para programas y proyectos suele bajar cuando aumenta su costo de oportunidad y viceversa²⁰. Hay varios factores que pueden explicar la relación observada. El primero se refiere a la relación estructural negativa entre el nivel de las existencias de cereales en poder de los países donantes y los precios internacionales, de suerte que cuando los precios internacionales de los cereales son relativamente elevados (o bajos) y las existencias de cereales, especialmente en los países donantes, son relativamente bajas (o elevadas), se intensifica (o afloja) la competencia entre las distintas finalidades para las que se emplean esas existencias y hace que la ayuda alimentaria baje (o aumente). El segundo es que los donantes suelen fijar sus presupuestos de ayuda alimentaria en términos fiscales en lugar de cuantitativos, con lo que cuando los precios internacionales son relativamente elevados (o bajos), la cantidad de ayuda alimentaria proporcionada para esos fines suele ser relativamente baja (alta). Por último, la ayuda alimentaria en cereales a programas y proyectos suele ser en alto grado sustitutivo de otras formas de ayuda dada por los donantes, por lo que se proporciona una mayor o menor cantidad de estas otras modalidades de ayuda cuando la ayuda alimentaria se convierte en relativamente más (o menos) cara.

Figura 1 ENVIOS DE AYUDA ALIMENTARIA (CEREALES) POR CATEGORIAS, 1975/76 - 1994/95

4.26 En quinto lugar, al haberse vuelto más escasos los excedentes en los países donantes, han aumentado las adquisiciones triangulares y las compras locales de ayuda alimentaria. Un 16 por ciento de las entregas de ayuda alimentaria mundial, lo que representa 1 500 000 toneladas, fue adquirido en los países en desarrollo en 1995 (PMA, 1996b). Esta cantidad es análoga a las cantidades registradas en los últimos años pero mayor que las habidas antes de los años noventa (Figura 2), lo que indica que a pesar de la reducción de los presupuestos de ayuda alimentaria, la comunidad de donantes sigue apoyando las compras en los países en desarrollo. Las compras locales –la ayuda alimentaria adquirida en un país en desarrollo por donantes para su empleo como ayuda alimentaria en el mismo país– constituyó una tercera parte de la ayuda alimentaria total adquirida en los países en desarrollo. Los otros dos tercios están representados por las transacciones triangulares, compras o canjes de ayuda alimentaria en los países en desarrollo por donantes para su empleo como ayuda alimentaria en otros países en desarrollo.

Figura 2 ADQUISICION DE AYUDA ALIMENTARIA EN LAS PAISES EN DESARROLLO

4.27 Hay grandes diferencias entre donantes por lo que respecta a la utilización de las compras triangulares y locales. Toda la ayuda alimentaria en cereales procedente de Irlanda en 1995 se adquirió, por ejemplo, en los países en desarrollo. Noruega, los Países Bajos, Suiza y Suecia adquirieron más de un 80 por ciento de su ayuda alimentaria a través de transacciones triangulares y compras locales. Por otra parte, para Australia, el Canadá, Francia, los Estados Unidos de América e Italia más del 90 por ciento de la ayuda alimentaria fue trasladada desde el país donante. Sólo el 0,1 por ciento de la ayuda alimentaria procedente de los Estados Unidos de América se adquirió en los países en desarrollo en 1995 (PMA, 1996b).

4.28 El proporcionar la ayuda alimentaria a través de operaciones triangulares y de compras locales ha resultado por lo general ventajoso si se compara con la entrega de productos alimenticios por los países donantes en cuanto a rapidez y tempestividad (Neils, Reed y Lea, 1992). Además, cuando los alimentos tienen origen cerca de donde se consumen, es probable que se acerquen más a los tipos normales de dieta de los beneficiarios, y por consiguiente sean socialmente más aceptables. Estos arreglos incrementan también la participación de los países exportadores en desarrollo para prestar ayuda alimentaria.

4.29 La mayoría de las transacciones triangulares y de las compras locales se han llevado a cabo en países en desarrollo que suelen ser exportadores. Sin embargo, hay que procurar que las transacciones de ayuda alimentaria no den lugar a efectos desfavorables para el desarrollo, como es el tener que depender de la ayuda alimentaria para estimular una mayor producción y comercio de alimentos; o también una determinación poco apropiada de precios que dé lugar a distorsiones en las asignaciones de recursos para proveer a países (o regiones) y para proteger programas de producción que, cuando la ayuda finalice, dejarían de ser sostenibles; desviación del comercio que iría contra las ventajas comparativas; e intervenciones incoherentes y nocivas en la comunidad local y mercados de transporte de los países proveedores y receptores (FAO, 1985).

5. Necesidades de asistencia alimentaria

5.1 A pesar de los éxitos alcanzados en muchos países, siguen aumentando los niveles absolutos de desnutrición crónica y de pobreza. Mientras los déficit estructurales de alimentos, la floja infraestructura del mercado, las políticas económicas poco adecuadas y los conflictos armados sigan atenazando el crecimiento de muchos países, la asistencia alimentaria tendrá siempre una función que cumplir. Este cometido se desarrollará sobre dos bases: intervenciones humanitarias directas y programas que canalicen eficazmente los recursos alimentarios (y no alimentarios) de forma directa a la población más pobre, sentando así las bases del crecimiento económico en el que puedan participar las regiones más pobres y más marginadas.

5.2 Para hacer el mejor uso posible de los recursos actualmente a disposición, habrá que racionalizar el empleo de la asistencia alimentaria:

• ofreciendo programas nacionales de asistencia alimentaria más eficaces en función de sus costos, para responder a las necesidades inmediatas de los que sufran hambre crónica;
• asegurando que los recursos alimentarios se entreguen efectivamente en manos de aquellas personas con mayores responsabilidades en la seguridad alimentaria familiar, que por lo general son las mujeres;
• desplazando las actuales asignaciones de ayuda alimentaria, pasándolas de los países receptores menos pobres a los casos más necesitados (países menos adelantados y PBIDA, que en 1996 eran 82 en el mundo en desarrollo);
• alcanzando una mayor estabilidad de los suministros de ayuda alimentaria, al menos en las intervenciones destinadas a ayudar a los que más sufren el hambre, sobre todo en los años en que los precios de los alimentos a nivel mundial son elevados;
• evaluando con regularidad y rigor los programas de asistencia alimentaria para tomar nota de las enseñanzas que puedan ser aprendidas y aplicarlas en formulaciones de proyectos para el futuro.

5.3 Además, debe haber una mayor interacción de apoyo entre los recursos alimentarios y no alimentarios. Los primeros no pueden por sí solos resolver suficientemente la escala de hambre con la que se enfrentará la humanidad en los decenios venideros. Hay que redoblar los esfuerzos destinados a elevar la productividad y producción agrícola y aumentar el poder adquisitivo de la población que padece hambre. Se requiere una colaboración más estrecha entre recursos alimentarios y no alimentarios para conseguir que el hambre se considere como un problema central para el desarrollo y su eliminación se convierta en un objetivo político asequible. Los esfuerzos desplegados recientemente por mejorar la integración de la ayuda alimentaria internacional y de programas nacionales de redes de seguridad en las estrategias de nutrición y seguridad alimentaria de los países beneficiarios requieren ser ampliados y potenciados. Por otra parte, la programación de la asistencia alimentaria, del tipo que sea, ha de integrarse mejor en las estrategias nacionales de desarrollo agrícola y rural, de suerte que las medidas adoptadas para eliminar el hambre corriente contribuyan también a la prevención del hambre en el futuro. Los gobiernos, los donantes, las ONG y los colaboradores que operan en el sector privado necesitan todos ellos estar presentes y actuar en las regiones, y entre los hogares, en que se halla cebado el hambre si se quiere conseguir el máximo impacto posible de la asistencia alimentaria y de otras inversiones en el hambre.

PROYECCIONES DE LAS NECESIDADES FUTURAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA

5.4 Al igual que prosigue el debate en torno al futuro de la asistencia alimentaria (especialmente de la ayuda alimentaria pero también sobre algunas modalidades de los programas nacionales de asistencia), también sigue siendo necesario estimar los niveles futuros de asistencia alimentaria, pues lo cierto es que seguirá necesitándose ésta bajo alguna forma.

5.5 En un reciente estudio de la FAO en que se analizan las perspectivas de la agricultura mundial para el año 2010 (FAO, 1995a), figuran proyecciones detalladas a largo plazo sobre el consumo, producción y déficit de importación de 93 países en desarrollo (que abarcan un 98,5 por ciento de la población total de los países en desarrollo) para productos alimenticios de primera necesidad. Según las proyecciones del estudio, habrá 680 millones de personas con desnutrición crónica en el año 2010, lo que supondrá sólo un descenso minúsculo respecto de los 840 millones aproximadamente que había en 1990-1992 (Cuadro 4).

5.6 En estas estimaciones, en que se describe la situación actual y prevista de la realidad, se tienen en cuenta los resultados de los esfuerzos llevados a cabo para mejorar la situación alimentaria, es decir, el impacto positivo de las políticas y medidas directas e indirectas para reducir la pobreza y sus consecuencias; por lo tanto, muestran la envergadura de la tarea que queda por realizar. No obstante, en la medida en que no reflejan la incidencia generalizada de la malnutrición fuera de la desnutrición crónica, ni el predominio de insuficiencias alimentarias estacionales o temporales, como tampoco la malnutrición relativa a situaciones de emergencia, en ese mismo grado subestiman la verdadera escala de la tarea por hacer.

Cuadro 4

5.7 Si hubiera que elevar a los aproximadamente 800 millones de personas desnutridas que existen en la actualidad a los niveles nutricionales mínimos (y suponiendo una selección perfecta de los beneficiarios de la asistencia alimentaria y la capacidad local de absorción necesaria), estas personas que padecen hambre necesitarían tener acceso a unos 30 millones más de toneladas de cereales y a más de 20 millones de toneladas (en equivalente de cereales) en otros productos alimenticios. El valor de esta asistencia alimentaria adicional asciende a 13 dólares por persona que padece hambre y año, en dólares EE.UU. de 1994. Esta cifra representa sólo una décima parte de lo que gastó el programa de ayuda estadounidense por persona (134 dólares) en Egipto y únicamente en 1994.

5.8 Empleando tres criterios basados en la Tasa de Metabolismo Basal (TMB)²¹, las necesidades alimentarias adicionales para el año 2010 ascenderían a unos 13 millones de toneladas en equivalente de cereales para llegar al 1,2 de TMB, alrededor de 30 millones de toneladas para alcanzar una TMB del 1,4 y cerca de 50 millones de toneladas para llegar a una TMB del 1,54.

5.9 Suponiendo, sin embargo, que la reducción del hambre pueda darse en una medida tal que para el año 2010 ningún país tenga un SEA medio inferior a 2 300 calorías (equivalente a poco más de una TMB del 1,54), el número de personas que padecerían hambre en el año 2010 debería ser de 438 millones; y las necesidades alimentarias adicionales para las personas con hambre crónica serían de casi 33 millones de toneladas.

5.10 Las necesidades alimentarias adicionales ahora y en el futuro pueden cubrirse naturalmente incrementando la asistencia alimentaria nacional o la ayuda alimentaria, o ambas. El grado en que la ayuda externa es importante depende de la proporción de las personas con hambre crónica dentro de la población total de un país, así como del SEA medio. La mayoría de los países con un SEA medio de más de 2 700 calorías, tienen desnutrida a una proporción relativamente pequeña de su población, y cabe presumir que se tiene una mejor capacidad para redistribuir los recursos nacionales en beneficio de la población que padece de hambre. Los programas nacionales de asistencia alimentaria son probablemente suficientes para estos países, así como para los países con un SEA entre 2 500 y 2 700 calorías. Los países con un SEA entre 2 100 y 2 500 calorías requieren una combinación de recursos internos y ayuda exterior, necesitando los que se hallen más cerca de las 2 100 calorías más ayuda alimentaria que los próximos a las 2 500. Una asistencia alimentaria incremental financiada con medios del propio país no es probable en países con una desnutrición generalizada como los que tienen un SEA inferior a las 2 100 calorías. La ayuda alimentaria será más importante que los programas nacionales de asistencia alimentaria para esos países.

5.11 Con los niveles actuales de asistencia alimentaria –el escenario o modelo actual– los países con más de 2 700 calorías reducirán, según se prevé, su proporción de población desnutrida de un 13 por ciento en 1990-92 a menos del 5 por ciento en el año 2010. En cambio, la proporción de personas desnutridas aumentaría de un 47 por ciento a un 49 por ciento para los que tienen un SEA inferior a 2 100 calorías. De ahí la importancia de la ayuda exterior para estos últimos países.

MOVILIZACIÓN DE LA AYUDA PARA CUBRIR LAS NECESIDADES FUTURAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA

5.12 Es evidente que la necesidad de asistencia alimentaria, tanto crónica como para situaciones de emergencia, seguirá estando presente en un futuro previsible. El esfuerzo necesario para eliminar el hambre ahora y para el futuro va mucho más allá de los recursos que actualmente se le están dedicando. El nivel de asistencia alimentaria debiera, por consiguiente, aumentar ya que los niveles actuales son demasiado bajos respecto de las necesidades. Para estar a la altura del desafío de unas necesidades de asistencia alimentaria cada vez mayores, los gobiernos nacionales y los grandes países donantes tendrán que hacer del alivio de la inseguridad alimentaria masiva, tanto en tiempos de paz como de crisis, una prioridad explícita y urgente.

5.13 Hay que trazar una estrategia eficaz que se despliegue en tres frentes: prestar asistencia alimentaria de urgencia para socorro humanitario; proporcionar asistencia alimentaria directa a mujeres y niños vulnerables en momentos críticos de sus vidas; y proporcionar transferencias de alimentos y dinero para aliviar el hambre crónica y mejorar las perspectivas de desarrollo de los beneficiarios directos.

5.14 Con voluntad política debería ser posible movilizar los recursos necesarios para eliminar el hambre del mundo. Los gobiernos, en colaboración con las ONG y la sociedad civil, debieran utilizar los recursos disponibles de forma más eficaz para la asistencia alimentaria, y allegar más recursos para combatir el hambre donde no resulte suficiente una simple racionalización de los recursos de que actualmente se dispone. Los países que no están en condiciones de financiar programas de asistencia alimentaria con sus propios recursos nacionales necesitan del apoyo de la comunidad internacional. Los países donantes tienen un fuerte imperativo moral, así como interés propio, en ayudar a los países de bajos ingresos a reducir su pobreza y a librar al mundo del hambre. Un mundo hambriento y pobre es un mundo menos seguro para todos.

5.15 En conclusión, la comunidad mundial tiene los conocimientos y los recursos necesarios para eliminar el hambre. Redunda en beneficio de toda la humanidad percatarse de que una mejor asistencia alimentaria selectiva es al propio tiempo salvadora y mejoradora de vidas, y un medio potente para reducir la inseguridad y la pobreza alimentarias en el futuro.

5.16 Poco importa para la persona que sufre el hambre si sus necesidades alimentarias adicionales se financian con recursos externos o internos, pero dada la responsabilidad que tienen los gobiernos nacionales de asegurar la seguridad alimentaria para todos sus ciudadanos, los programas nacionales de asistencia alimentaria seguirán siendo la clave para la seguridad alimentaria a nivel mundial.

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Notas

¹ Véase el documento Nº 14 de la CMA, titulado Evaluación de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria.

² Esta sección se basa en gran parte en el documento Cómo hacer frente al hambre en un mundo donde abundan los alimentos: tareas para la ayuda alimentaria, elaborado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA, 1996a) para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.

³ Véase el documento Nº 1 de la CMA, titulado Alimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas.

⁴ Véase el documento Nº 5 de la CMA, titulado Seguridad alimentaria y nutrición.

⁵ La prevalencia del hambre en los Estados Unidos de América y en otros países industrializados se mide por el número de personas que recurren a programas de asistencia alimentaria, por las encuestas familiares y los casos anecdóticos, en contraposición con las mediciones clínicas y estadísticas que se utilizan en los países en desarrollo.

⁶ Por ejemplo, el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 de las Naciones Unidas, y el Artículo 11 del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966.

⁷ Salvo cuando la capacidad de las administraciones nacionales para organizar programas de ayuda alimentaria se ha visto perjudicada por guerras civiles u otras situaciones de emergencia.

⁸ Véase el documento Nº 5 de la CMA, titulado Seguridad alimentaria y nutrición.

⁹ Véase el documento Nº 5 de la CMA.

¹⁰ Conviene señalar que estos programas son eficaces para compensar a corto plazo las bajas transitorias de los ingresos en algunos grupos de personas de ingresos bajos. Desde luego, si se prevé que las bajas de ingresos sean de más largo plazo, es importante que los programas de transferencia de ingresos vayan acompañados de medidas que aseguren una mejor capacidad de autosostenimiento por parte de los pobres para generar más ingresos.

¹¹ Algunas subvenciones de los precios de los alimentos están vinculadas a programas de transferencia de ingresos. Por ejemplo, están vinculadas a programas de cupones para alimentos destinados a determinados grupos de población en los Estados Unidos de América y a productos alimenticios en Sri Lanka. En esos casos, la subvención de los precios de los alimentos forma parte de las transferencias directas de ingresos.

¹² Las reservas alimentarias pueden considerarse como parte de los programas de subvenciones de los precios de los alimentos cuando se emplean como reservas estabilizadoras; las reservas de emergencia pueden formar parte de programas de alimentación directos si se emplean como tales durante situaciones de emergencia, o como parte de programas de subvenciones de precios de los alimentos cuando éstos pasan al mercado a un precio inferior a aquél al que normalmente los consumidores comprarían ese alimento.

¹³ Las existencias mundiales de cereales expresadas en porcentaje de la utilización tendencial alcanzaron un nivel sin precedentes del 27 por ciento en 1987, bajaron al 24 por ciento al año siguiente, fluctuaron entre el 18 y el 31 por ciento durante 1990-1995, y se prevé que bajarán aún más al final de la temporada de 1995/96, representando tan sólo un 14 por ciento de la utilización tendencial en 1996/97, muy por debajo de la escala del 17-18 por ciento que la FAO considera como mínimo necesario para salvaguardar la seguridad alimentaria mundial.

¹⁴ Por sistemas locales de mercadeo de alimentos se entienden las zonas concretas a las que se ha destinado la asistencia alimentaria. No corresponden forzosamente al mercado alimentario interno en el que, por lo general, pueden repercutir poco los acontecimientos ocurridos en una pequeña zona localizada del país.

¹⁵ El Recuadro 6 se basa en una nota informativa preparada para la Cumbre Mundial sobre la Alimentación por Visión Mundial.

¹⁶ Por asistencia alimentaria nacional se entienden aquí los programas de asistencia alimentaria financiados con recursos nacionales, como algo distinto de la ayuda alimentaria. Hay que tener presente que algunos de esos programas pueden en realidad estar financiados indirectamente por recursos obtenidos a través de otras formas de asistencia exterior, incluida en algunos casos la ayuda alimentaria a programas que se proporciona en apoyo de programas gubernamentales de carácter general.

¹⁷ Los cereales abarcan el grueso de los desembolsos en ayuda alimentaria. En 1995, la ayuda alimentaria en cereales representó más del 88 por ciento del total.

¹⁸ Esta sección está basada en gran parte en PMA, 1996a.

¹⁹ El análisis de las tendencias sobre disponibilidad de ayuda alimentaria en este documento se basa en la definición tradicional de la ayuda alimentaria en cuanto encierra un elemento de donación de por lo menos un 25 por ciento por debajo del precio comercial. Empleando un criterio diferente de análisis (véase, por ejemplo, Singer, 1996), la tendencia sería la misma (descendente) pero los volúmenes reales de lo que constituye ayuda alimentaria en todo momento serían diferentes de los que se consignan aquí.

²⁰ Los análisis de regresión que vinculan la magnitud de la ayuda mediante programas y proyectos a una tendencia temporal compleja y a los precios de los cereales para el período 1971-1993 muestran que casi dos tercios de la variación anual de la primera puede explicarse por estos dos factores únicamente, correspondiendo a los precios del mercado mundial la mayor contribución a la variación explicada. Los resultados indican por lo general un menor ritmo de la tendencia que está a la base de la ayuda alimentaria proporcionada a programas y proyectos, así como una compensación anticíclica de su variación en respuesta a las variaciones de los precios internacionales. Sin embargo, hay que subrayar que puede haber notables diferencias en el tipo y vigor de esa relación entre las mismas variables cuando el análisis se desagrega hasta el nivel de países (donantes) o productos (véase FAO, 1985).

²¹ La Tasa de Metabolismo Basal es la tasa mínima de gasto energético compatible con la vida. Se calcula en condiciones normales de inmovilidad y en ayunas, con una temperatura ambiental de 26-30ºC, lo que asegura que no haya activación de los procesos generadores de calor (p. ej., escalofríos). Corresponde al gasto energético durante el sueño. Una TMB de 1,2 es el mínimo que hace falta para sobrevivir; es decir, las necesidades calóricas necesarias para sostener la vida con una actividad mínima de recogida de alimentos. Son comparables al nivel de actividad de un refugiado: no permiten jugar, trabajar ni realizar alguna actividad fuera de la recogida de alimentos. Una TMB de 1,4 - el requisito de mantenimiento - corresponde al límite mínimo establecido para cualquier necesidad habitual: permite el costo energético de andar por la casa y en torno a ella en un estado de equilibrio energético, pero realizando pocos trabajos físicos aparte de movimientos intermitentes por un total de unas tres horas al día. Una TMB de 1,54 corresponde a la participación en una actividad ligera como coser y tejer. Una vida que entrañe un trabajo mediano o pesado exige un nivel de gasto energético superior a una TMB de 1,54.