Manejo del fuego basado en la comunidad: enseñanzas de la Provincia Occidental de Zambia - Peter G.H. Frost[43]

INTRODUCCIÓN

La quema de la biomasa es común y muy extendida a lo largo de todos los trópicos. Los incendios forestales, provocados ya sea por la población, por una variedad de motivos, como por los rayos, son frecuentes y extensos. Los fuegos alimentados con leña, carbón vegetal y desechos agrícolas representan la principal fuente de energía doméstica para cocinar y calentarse. El fuego también es utilizado para eliminar la biomasa de la tierra que se desbroza para la agricultura o, sucesivamente, para deshacerse de los restos agrícolas superfluos. Se estima que anualmente se queman cerca de 1,7 millones km² (17%) en África subecuatorial (Scholes et al. 1996). Juntos, estos incendios constituyen una fuente importante de gases de traza y contaminantes sólidos para la atmósfera mundial. Las estimaciones actuales de la cantidad de biomasa quemada anualmente en todo el mundo ascienden a 6 230-8 700 Tg[44] dm a^-1, de los cuales se calcula que cerca del 87% ocurre en los trópicos. De esta cifra, se considera que casi la mitad (49%) se debe a la quema de sabanas, incluidos los incendios y los fuegos con fines de manejo. La quema de leña, desechos agrícolas y despojos de corta de la deforestación compromete el equilibrio casi en la misma medida. En los trópicos se estima que el 42% de las emisiones proceden de África, el 29% de Asia, el 23% de Sudamérica y el 6% de Oceanía (Andreae 1991).

Es evidente que el control de las quemas por parte del gobierno central, reglamentado a través de leyes concebidas para prevenir el uso incontrolado del fuego que consideran ilegal la quema sin permiso de la vegetación, no ha logrado alcanzar sus objetivos. Al contrario, puede incluso haber aumentado la frecuencia de las quemas incontroladas disuadiendo a las personas que encienden un fuego por cualquier razón, o que se encuentran ante una quema incontrolada, de intentar controlarlo por miedo de ser considerados los culpables de haber provocado el incendio, o ser sospechados de haberlo hecho. Dada la facilidad con que puede estallar un incendio y la enorme superficie de vegetación propensa al fuego que hay en África, evidentemente es imposible para los gobiernos centrales ejercer el control. Éste, si fuera posible, podría lograrse sólo a través del consentimiento y la cooperación de los que usan el fuego cotidianamente. En gran parte de África, donde la tenencia comunal de la tierra representa la tradición, esto significa que la responsabilidad de controlar el uso del fuego tiene que conferirse a la comunidad en general.

Este documento expone el concepto y la historia de un programa de manejo del fuego basado en la comunidad, localizado en la provincia occidental (antiguo Reino de Barotseland), Zambia, y los pasos iniciales de ejecución. Cuando posible, se extraen enseñanzas de esta experiencia y, más en general, de otras iniciativas para fomentar el manejo comunitario de los recursos naturales en África meridional.

ANTECEDENTES AMBIENTALES Y SOCIOECONÓMICOS

La Provincia Occidental de Zambia abarca más de 121 000 km² de montes, bosques de aguas subterráneas, praderas, llanuras y humedales en el extremo oeste del país, en la frontera con Angola. El área está dividida en dos por el río Zambeze que anualmente inunda la llanura Bulozi, que comprende 4 270 km² de extensión. Gran parte de la región está cubierta por las dunas del Kalahari, extremadamente pobres en nutrientes y, en el este, por suelos ligeramente menos yermos derivados de los granitos del complejo del basamento. Generalmente los suelos están muy bien drenados, pero dada la topografía sumamente llana, gran parte del agua se desliza por debajo de la zona de raíces de las plantas y al final desemboca lateralmente en el río Zambeze, a través de los grandes afluentes oligotrópicos como el Luena, Lueti, Lui, Luanginga y Lungwebungu. El área está salpicada de alios circulares y disecada por amplios y llanos canales subterráneos de drenaje (dambos en lengua vernácula), que contienen agua en forma perenne o estacional debido a la combinación de las lluvias y al nivel freático, generalmente alto, debajo de las dunas del Kalahari. Casi el 37% del área se extiende por estos paisajes de tierras bajas; el resto está situado en las tierras altas (un término relativo dada la falta general de relieve).

El clima es claramente estacional con más del 93% de las lluvias anuales concentrado durante el período de noviembre a marzo (van Gils 1988). Del sur al norte se verifica un gradiente de las precipitaciones, de los 730 mm de precipitación media anual en Sesheke (coeficiente de variación: 32%) a los 1 021 mm al año en Lukulu (coeficiente de variación: 17%). Las temperaturas medias anuales oscilan de los 20,8° C (Kaoma) a los 22,2° C (Mongu).

Fanshawe (1971), van Gils (1988), y Jeanes y Baars (1991), entre otros, han descrito la vegetación de la zona. Los bosques cubren cerca del 63% de la superficie, mientras que las praderas y los matorrales se extienden por el resto del territorio. El bosque de las dunas de Kalahari representa la formación de vegetación predominante, pues cubre casi 56 180 km² (46% de la provincia), principalmente en la zona de contacto entre las dunas del Kalahari y los tipos de suelo contiguos. El bosque se limita a suelos de profundidad intermedia, que gradualmente está siendo sustituido por montes de teca de Zambeze (Baikiaea plurijuga) conforme aumentan la profundidad del suelo y el drenaje. En el bosque predominan Erythrophleum africanum, Burkea africana, Terminalia sericea, Guibourtia coleosperma (mzauli) y Pterocarpus angolensis (mukwa). Muchos de estos árboles son especies valiosas de maderas duras. En el pasado, la región proveía a una grande industria de madera comercial, basada principalmente en la extracción de la teca de Zambeze, mukwa y mzauli. Hoy en día la extracción sigue siendo muy extendida y, aparentemente, no cuenta con ningún tipo de reglamentación. Otros tipos forestales incluyen el miombo (Brachystegia speciformis, Julbernardia globiflora), mopane (Colophospermum mopane), munga (especie de Acacia), y el bosque perenne xerofítico dominado por Cryptosepalum exfoliatum.

La agricultura de pequeña escala, sobre todo de subsistencia, es la forma principal de aprovechamiento de la tierra en la provincia. Los cultivos principales son la mandioca, sorgo, mijo, maíz y arroz, que crecen en pequeñas parcelas en las tierras bajas (pequeños cereales, maíz y arroz) o en los campos desbrozados en el bosque (mandioca). La mayoría de las familias poseen ganado, principalmente vacuno. La provincia es uno de los centros más importantes de producción ganadera en Zambia. Cerca de la mitad de la población ganadera es trashumante, pues se desplaza en modo estacional desde las tierras altas a las bajas para aprovechar el mejor pasto de estas tierras durante la estación seca, y luego regresa a las tierras altas cuando las bajas se mojan con las lluvias. Muchos de los incendios de la provincia están asociados con la quema para proporcionar al ganado un forraje rico de proteínas cuando el pasto vuelve a crecer después del fuego.

Otros aprovechamientos de la tierra de pequeña escala son la extracción maderera (si bien se está comercializando cada vez más conforme los comerciantes de maderas de los países vecinos y de otras zonas de Zambia se trasladan a la región para explotar los recursos madereros restantes); la recolección de una amplia gama de productos forestales no madereros (gramíneas que se utilizan como material para fabricar bardas, leña, miel, animales salvajes, frutas, plantas medicinales); y la pesca. Los niveles de pobreza y desempleo son elevados.

PREOCUPACIÓN POR LA QUEMA INCONTROLADA

La quema extendida se verifica durante la estación seca en los pastizales de la Provincia Occidental de Zambia (Jeanes y Baars, 1991). La mayor parte de esas quemas se escapan del control e incendian grandes superficies ya sea de las praderas de tierras bajas como de los bosques de tierras altas. Algunos de esos incendios son originados deliberadamente, por ejemplo por los propietarios de ganado a fin de fomentar el crecimiento de nuevos brotes para sus animales; por cazadores de roedores que desbrozan la vegetación para facilitar el descubrimiento y la captura de su presa; por personas que crean cortafuegos en los alrededores de sus casas o intentan mejorar la visibilidad; o incluso por personas que juegan con el fuego con fines de diversión. En otras ocasiones, los incendios son provocados por personas que desbrozan la tierra para los cultivos, fumigan colmenas, producen carbón vegetal, cocinan o intentan calentarse mientras esperan al borde de la carretera que llegue el medio de transporte, de donde los fuegos de propagan accidentalmente a los arbustos circundantes. La mayoría de los incendios se deja quemar sin control, con el resultado de que a menudo se extinguen a cierta distancia del punto de ignición, generalmente en un tipo de vegetación distinta de la inicial (Frost, 1992b).

Mientras las tierras bajas parecen ser capaces de sostener una quema regular, muchos de los bosques están comenzando a mostrar señales de daños debido a la quema frecuente e intensa. Esto es exacerbado por la extracción maderera que está abriendo la cubierta de copas del bosque, permitiendo así que una mayor cantidad de luz alcance la capa herbácea, lo que estimula una mayor producción de pastos y arbustos resistentes al fuego que alimentan los incendios. Éstos, a su vez, matan a los árboles más susceptibles al fuego y reprimen el rebrote de las especies más resistentes, así impiden el restablecimiento de la cubierta de copas del bosque que eliminaría la producción herbácea, las cargas de combustible y la frecuencia e intensidad de los incendios.

Además de ser técnicamente ilegal, este uso extendido e incontrolado del fuego plantea una serie de problemas potenciales para los administradores de los recursos: la escasez de forraje para el ganado a finales de la estación seca, que puede más que compensar cualquiera de los beneficios derivados del tener acceso a cantidades más pequeñas de forraje de mejor calidad; el deterioro progresivo de la cubierta y productividad forestal; y la destrucción de la madera, leña, gramíneas para fabricar bardas y otros recursos de los cuales dependen muchos habitantes de la Provincia Occidental (Jeanes y Baars, 1991; Frost, 1992a).

Si bien los investigadores y los encargados de la extensión agrícola que intentan incrementar la producción y la calidad ganaderas reconocen los beneficios de la quema para fomentar el crecimiento de nuevos brotes de pasto para el ganado, también consideran que las quemas tan frecuentes y extensas están reduciendo la cantidad de forraje para el ganado a finales de la estación seca. Por consiguiente, el Equipo de ordenación de pastizales del Programa de desarrollo de la ganadería, una iniciativa conjunta de los Países Bajos y Zambia, decidió encargar un examen de la información y percepciones existentes acerca de las quemas de las sabanas, a fin de elaborar un marco para el desarrollo y la ejecución de una política ajustada sobre las quemas, en caso fuera necesaria. Este análisis tomó en cuenta los regímenes de incendios de la Provincia Occidental; los aspectos ecológicos del fuego en los ecosistemas de las sabanas de África meridional, incluidos los efectos beneficiosos y perjudiciales; el comportamiento del fuego y los factores que afectan dicho comportamiento; el uso del fuego en la ordenación de pastizales y bosques; las disposiciones legales en vigor relativas a las quemas; y una síntesis que explique a grandes rasgos el marco para una política mejorada sobre el fuego en la Provincia Occidental (Frost 1992a). A este análisis siguió una propuesta de política para el manejo del fuego (Frost 1992b), que sucesivamente se adoptó y ejecutó a nivel provincial.

POLÍTICA DE MANEJO DEL FUEGO

Se propuso una política de quema planificada y controlada de pastizales seleccionados en la Provincia Occidental (Frost, 1992b). Esta política buscó un elemento de compensación entre la necesidad del ganado de disponer de una adecuada provisión de forraje de aceptable calidad durante toda la estación seca, y la necesidad de asegurar que los otros usuarios de los bosques y pastizales de la provincia pudieran continuar obteniendo beneficios de los recursos naturales. En pocas palabras, la finalidad de esta política era maximizar los beneficios y minimizar las desventajas asociadas con el uso del fuego.

En este contexto, la quema controlada requiere decisiones sobre dónde, cuándo y cómo quemar; cuáles son los preparativos necesarios para controlar el fuego; acciones coordinadas para controlar la propagación del fuego durante la quema; y manejo cooperativo del rebrote posterior a la quema. La quema para la producción de forraje de alta calidad debería limitarse a ciertos tipos de vegetación, sobre todo a las praderas húmedas de las tierras bajas, donde hay una perspectiva razonable de rebrote sostenido de las gramíneas durante la estación seca, incluso bajo pastoreo. Al contrario, los bosques de las tierras altas deberían protegerse contra los incendios destructivos de finales de la estación seca mediante un programa de quemas anticipadas planificadas, donde esto no está en conflicto con los intereses de los otros usuarios forestales (Frost, 1992b).

Las opciones de políticas disponibles eran tres: 1) no hacer nada, ya que no hay ningún problema o que el problema del uso del fuego es demasiado complejo; 2) oponerse al uso del fuego, debido a que las desventajas superan de mucho cualquiera de los beneficios posibles; o 3) desarrollar un programa de quema planificada y controlada que se proponga maximizar los beneficios y minimizar las desventajas. La primera opción no se consideró útil ya que no logró abordar las preocupaciones individuadas anteriormente. Además, hay conocimientos técnicos suficientes sobre el fuego que podrían ser utilizados para mejorar las prácticas actuales. Por tanto, esa opción fue rechazada.

También se descartó la segunda opción ya que resultaba poco factible y no lograba abordar el problema en modo apropiado. La población utiliza mucho el fuego porque percibe beneficios en su uso. El problema surge por la falta de control de los incendios, no porque el fuego no es útil. Por consiguiente, cualquier tentativo de restringir el uso general del fuego fracasará ya que la población sencillamente continuará utilizándolo encubiertamente, con la esperanza de no ser descubierta (y lo más probable es que no lo sean).

La tercera opción, la política de quema planificada y controlada en pastizales seleccionados de la Provincia Occidental se consideró la única opción viable. Ésta reconoce que el uso del fuego tiene ya sea ventajas como desventajas, y aspira a influenciar la población para usar el fuego en una manera más controlada y beneficiosa. Los pastizales principales en los cuales debería aplicarse la quema controlada son las praderas más húmedas de las tierras bajas. Estas áreas poseen el mayor potencial para el rebrote sostenido después de los incendios. También son las zonas donde gran parte del ganado se concentra durante la estación seca. Esta política contribuirá a lograr el objetivo 1 arriba mencionado.

No se recomendó la quema para todas las zonas de la provincia. Se sabe que los incendios frecuentes de la estación seca son perjudiciales para los componentes leñosos de las sabanas. Si bien la mayor parte de los árboles sabaneros están adaptados hasta cierto punto a las quemas frecuentes, los incendios repetidos pueden alterar la estructura, composición y la productividad de los bosques, especialmente si se verifican a finales de la estación seca. La reducción de la cubierta arbórea representa una pérdida de recursos para una gran variedad de personas; la producción de madera, leña, carbón vegetal; medicinas tradicionales; frutas; miel y orugas, entre otros, disminuye. Al mismo tiempo, la calidad nutricional de la cubierta de pasto disminuye; y la mayor producción de gramíneas que acompaña la reducción en la cubierta forestal por lo general proporciona forraje de peor calidad para los animales por un período limitado al principio de las lluvias. El rebrote después de un incendio es insignificante dado que los niveles de humedad del suelo son bajos.

Por lo tanto, se consideró apropiada una política que proteja a los bosques de las quemas frecuentes. Sin embargo, existen problemas prácticos. Bajo las actuales condiciones climáticas, resulta casi imposible proteger completamente grandes extensiones forestales contra los incendios por un período lo suficientemente largo para lograr la supresión natural del fuego a través del desarrollo de la cubierta de copas forestal y la correspondiente reducción del crecimiento de gramíneas. Es inevitable un incendio, sea éste accidental como provocado por rayos. Dada la acumulación de combustibles que se verifica naturalmente en los primeros años de protección, el incendio resultante podría tener efectos desastrosos para los árboles. Esto llevó a considerar una segunda receta normativa: la de la quema anticipada de los bosques. Los incendios que ocurren a principios de la estación seca son menos destructivos que los que estallan a finales de la misma. Además, éstos se extienden en modo más irregular, creando así un mosaico de zonas quemadas y no quemadas. Por tanto, la quema anticipada limita la aparición y la propagación de los incendios tardíos. Esta política es conforme a la que ha adoptado el Departamento de Montes y debería contribuir a lograr el objetivo 2 arriba mencionado.

La política propuesta es un tanto pragmática. Los intentos de prohibir completamente el uso del fuego casi seguramente fracasarán dada la dificultad de aplicar dichas órdenes, especialmente si la prohibición se impone externamente. Muchos de los incendios parecen originarse por accidente a partir de fuegos encendidos deliberadamente por la población para conseguir fines determinados (por ejemplo, el uso del fuego para el desbroce de la vegetación en los campos y para mejorar la fertilidad del suelo). La población continuará utilizando el fuego hasta cuando perciba que los beneficios superan los costos y riesgos personales asociados con su uso. La aceptación de esta realidad, mientras al mismo tiempo se reconoce la conveniencia de quemas más controladas, implica la necesidad de una visión más positiva del fuego y de su valor potencial en la ordenación de los pastizales.

ESTRATEGIA PARA LA EJECUCIÓN

Se propuso una estrategia para la ejecución basada en una serie de principios directores. El principal consiste en que cualquier programa de quema controlada tiene que planificarse junto con la comunidad interesada y ser respaldado por ella. Segundo, puesto que personas distintas queman la vegetación por motivos distintos, el tema de la quema no puede separarse de las circunstancias que circundan su utilización. Por ello, la quema controlada debe integrarse en un programa general de ordenación del aprovechamiento de la tierra y de los recursos.

Por tanto, una estrategia para ejecutar la política mencionada necesita abordar los siguientes interrogantes:

a) ¿Cuál nivel de control es necesario para obtener los beneficios anticipados y limitar los efectos potenciales perjudiciales de la quema?

b) ¿Quién debería ser responsable de ejercer ese control?

c) ¿Cómo puede instituirse dicha responsabilidad?

d) ¿Cuántos y qué tipo de asesoramiento técnico se necesita para respaldar la práctica de la quema controlada?

e) ¿Cuál es el marco más apropiado para la promoción de esta estrategia de quema controlada?

En general, la población utiliza el fuego como una herramienta en la ordenación de los recursos naturales, no como un fin en sí. Asimismo, el uso del fuego no está limitado a un solo grupo comunitario; varias personas encienden fuegos por distintas razones. Además, no todos se benefician de la aparición de un incendio (p. ej., es probable que la quema reduzca la disponibilidad de maderas y de gramíneas para fabricar bardas). Por tanto, cualquier intento de establecer un programa de quema controlada en una comunidad deberá contar con una base amplia y tendrá que abordar las razones por las cuales la población emplea el fuego; qué es lo que pretenden obtener de su uso; y cuáles pueden ser las consecuencias de cambiar la pauta de su utilización. En pocas palabras, la estrategia para la quema controlada se tendrá que desarrollar al interno de un programa más amplio de ordenación del aprovechamiento de la tierra y de los recursos.

Los programas de ordenación de los recursos naturales basados en la comunidad requieren la delegación de la responsabilidad del gobierno a las organizaciones locales. En el caso del manejo del fuego ya existe un mecanismo al respecto. La Ley de conservación de los recursos naturales (Natural Resource Conservation Act) (cap. 315, n° 53 de 1970) toma disposiciones acerca del nombramiento de una autoridad encargada de los incendios para un área. Una de las funciones de dicha autoridad es preparar y adoptar un plan de control de incendios para un área, a condición de que éste sea aprobado por el Ministro y tenga el apoyo de los ocupantes de más de la mitad de la tierra en cuestión. El plan debe incluir detalles acerca de la construcción y el mantenimiento de los cortafuegos, y dónde y cuándo será llevada a cabo la quema controlada. Por lo general el Comité de distrito de conservación de los recursos naturales cumple las funciones de esa autoridad, pero la ley estipula que el Ministro nombre a otros órganos en su lugar.

Es necesario estimular a las comunidades a formular planes de manejo del fuego para sus territorios y a buscar la autoridad necesaria para su ejecución. Las instituciones locales capaces de asumir esta responsabilidad deben ser, ante todo, identificadas y, luego, fortalecidas o desarrolladas. La asistencia externa se ha considerado fundamental en la facilitación de este proceso, tanto para ayudar a desarrollar la capacidad de gestión necesaria, como para brindar la información técnica necesaria para respaldar las decisiones a ser tomadas.

Por tanto, la estrategia para aplicar la política propuesta se puede resumir en los siguientes principios:

1. Los controles impuestos externamente sobre el uso del fuego fracasarán; un programa de quema controlada debe planificarse en colaboración con la comunidad, y ser respaldado por ella.

2. Para mejores resultados, la quema controlada requiere decisiones sobre dónde, cuándo y cómo quemar; cuáles preparativos son necesarios para controlar el fuego; acciones coordinadas para controlar la propagación del fuego durante la quema, y manejo cooperativo del rebrote postincendio.

3. Distintas personas queman la vegetación por diferentes razones; por tanto, el problema de la quema no puede aislarse de las circunstancias que circundan su uso.

4. La quema controlada debe integrarse en un plan general de aprovechamiento de la tierra y en un programa de ordenación de los recursos.

5. Para ser eficaz, la autoridad para el control tiene que conferirse a la comunidad.

6. El gobierno tendrá que delegar a las instituciones locales la autoridad correspondiente para el control.

7. Donde no existan instituciones locales funcionantes, éstas tendrán que ser revitalizadas o instituidas; ello requerirá el desarrollo de la capacidad local de gestión.

8. La función de la extensión técnica es ante todo respaldar la toma de decisiones por parte de la comunidad.

9. El ritmo del desarrollo será en gran parte determinado por la comunidad; es probable que la ejecución de la estrategia requiera tiempo.

10. Es probable que la ejecución funcione mejor en los grupos comunitarios pequeños, unidos, relativamente homogéneos y que cuentan con un fuerte liderazgo popular.

A fin de poner en práctica esta política, entre diciembre de 1993 y junio 1994, el Equipo de ordenación de pastizales (EOP) del Programa de desarrollo de la ganadería, realizó una serie de talleres a nivel de distrito con objeto de elaborar planes de acción adecuados. Los objetivos de los talleres fueron trazar una política (directrices) para la quema controlada en el distrito y formular recomendaciones para un plan de acción con miras a la aplicación de esta política. Los talleres se llevaron a cabo en cinco de los seis distritos de la provincia (Sesheke, Senanga, Kaoma, Lukulu y Kalabo), puesto que aparentemente el municipio de Mongu manifestó poco interés en hospedar un taller en la propia región. Si bien los talleres fueron realizados por el Equipo de ordenación de pastizales (EOP) del Programa de desarrollo de la ganadería, las reuniones se celebraron bajo los auspicios de los municipios locales y estuvieron presididos por el Presidente del Concejo Municipal, convirtiéndose así en actividades oficiales de los municipios. Los participantes de los talleres incluyeron los concejales municipales, miembros y representantes de la casa real Barotse, agricultores, funcionarios locales de las oficinas gubernamentales y otros interesados. Los talleres sirvieron para presentar el tema a las partes interesadas, a quienes se pidió que brindaran respuestas e ideas sobre las cuales fundamentar las nuevas medidas.

Cada taller tuvo una duración de dos días. El acto comenzó con una serie de exposiciones para proporcionar una base para los sucesivos debates. Éstas incluyeron una introducción en la que se abarcaban los antecedentes y objetivos del taller (planificador del distrito o representante del EOP); reglamentos y ordenanzas municipales que regulan el uso del fuego en los pastizales (oficial de distrito encargado de los recursos naturales o secretarios del distrito); antecedentes históricos acerca de las prácticas y controles tradicionales relativos a la quema (casa real); política y estrategia del Departamento de Montes (oficial forestal de distrito); y recomendaciones técnicas para los ganaderos acerca de la quema de los pastizales en el distrito en cuestión (representante del EOP). Otras exposiciones, presentadas en algunos talleres, incluyeron explicaciones inherentes a las actividades locales de manejo del fuego (proyecto agrícola de Masese, distrito de Sesheke) y a las políticas y estrategias sobre los recursos naturales del distrito (planificador de distrito, distrito de Senanga).

Tras las exposiciones, los participantes se organizaron en grupos de trabajo a fin de discutir acerca de dos grupos de preguntas, pertenecientes a dos temas distintos: las prácticas locales de quema y cómo se pueden mejorar; y cuál es la función de las autoridades específicas. También se pidió a los participantes trazar un mapa de sus zonas en el que indicaran las llanuras, tierras altas, pueblos y cualquier otra característica importante. Los preguntas específicas a las que se pidió respuesta fueron:

Prácticas de quema locales

1. ¿Las prácticas actuales de quema son beneficiosas?
2. En caso negativo, ¿cómo se pueden mejorar?
3. ¿Dónde, cuándo, cómo y por quién las quemas deberían ser controladas?
4. ¿Quién debería vigilar y encargarse de los culpables?

1. ¿Quién debería ser responsable de la ejecución general de la política a nivel de distrito?

2. ¿Cómo se puede apoyar jurídica y técnicamente, a nivel local y de distrito, a las personas a quienes se ha delegado la autoridad de realizar la quema controlada?

3. ¿Cuáles medidas hay que llevar a cabo para garantizar una ejecución eficaz?

En los talleres hubo general acuerdo de que las prácticas actuales de quema no son beneficiosas porque destruyen la vegetación, lo que resulta en la pérdida de recursos naturales como la madera y los materiales de construcción, reduce la cantidad de forraje y despoja los suelos y los vuelve propensos a la erosión. La naturaleza incontrolada y no coordinada de la quema, y la falta de conocimientos técnicos por parte de la población que incendia la vegetación, se citaron como razones de estos efectos negativos.

Las sugerencias sobre como podrían mejorarse las prácticas actuales de quema incluyeron: la participación de los líderes tradicionales en la toma de decisiones; la educación sobre el uso responsable del fuego; la introducción de incentivos financieros; y el manejo mejorado del fuego. Anteriormente, la responsabilidad del control de las quemas pertenecía a los lideres locales (jefes, indunas y caciques) que obtenían su autoridad de la casa real. Las personas que infringían las leyes locales se procesaban en los tribunales tradicionales. La legislación actual no prevé disposiciones directas relativas a este control comunitario. En todos los talleres se recomendó encarecidamente una mayor participación de las comunidades, a través de sus líderes tradicionales, en las decisiones sobre el uso y el control del fuego, junto con los funcionarios gubernamentales, como los oficiales encargados de los recursos naturales y los bosques.

Se hizo hincapié en la necesidad de realizar una campaña educativa en las áreas rurales. También en este caso se evidenció la importancia de la participación de las autoridades locales (concejales, jefes, indunas y caciques). Esta buena disposición de participar puede estar en parte motivada por la esperanza de recibir un pago por dichos servicios. De hecho, en los talleres se planteó frecuentemente la cuestión del pago. Si bien el deseo de ganar dinero a través de la participación en el manejo del fuego es comprensible, la posibilidad de que esto pueda ocurrir en el actual clima económico es escasa. Se sugirió que los ingresos generados por las multas impuestas a las personas que violan la ley deberían compartirse entre el gobierno y los líderes tradicionales. No se sabe si estos ingresos serán muchos o no, si los hay. Además, si el control local de la quema resulta eficaz, el número de multas sería mínimo. También se planteó la pregunta si multar a los infractores es la mejor manera de estimular el respeto de la ley, aunque era lo que tradicionalmente se hacía en el pasado.

Gran parte de las sugerencias para mejores prácticas de quema se limitaron a enfatizar el uso de la quema anticipada de los bosques a fin de impedir la destrucción gradual de los mismos a causa de los incendios de finales de la estación seca. Algunos grupos de trabajo mencionaron el uso del fuego a mediados y finales de la estación seca en las tierras bajas con objeto de mejorar la calidad de los pastos, pero no está claro si esta propuesta refleja el conocimiento local de los efectos de los distintos momentos de las quemas en los diferentes tipos de vegetación y unidades de paisajes, o si se debe a las exposiciones precedentes.

¿Dónde, cuándo, cómo y por quién debería estar controlada la quema? Nuevamente, la respuesta aplastante fue que las comunidades locales, junto con los funcionarios del gobierno y otros que disponen de la experiencia y conocimientos técnicos, deberían ser las responsables. Más específicamente, se propuso la creación o revisión de los comités de barrio encargados de los recursos naturales con el objetivo de elaborar planes de manejo del fuego para sus zonas, con inclusión de decisiones acerca del momento más favorable para quemar los distintos tipos de vegetación o superficies. Aunque cada individuo tiene el derecho de decidir cuando quemar sus campos, se reconoció la necesidad de coordinación, en el ámbito del pueblo u otra unidad comunitaria, con respecto a la quema de cortafuegos y para impedir que los incendios se escapen del control. La responsabilidad de esta coordinación debería conferirse al jefe del pueblo, quien debería disponer de la asistencia de un comité del pueblo encargado de la ordenación.

Todos los talleres adoptaron una línea firme acerca del problema de cómo tratar a las personas que provocaban incendios sin permiso. En su mayor parte se propusieron multas severas (no especificadas) o la cárcel (¡un grupo recomendó un período de hasta tres años!). Los delincuentes serían juzgados o por los tribunales del pueblo, tribunales locales dirigidos por los silalo indunas (jefes guardianes), o incluso por exponentes de la casa real, según la gravedad del caso. También se demostró interés en saber a quién se tendrían que asignar los ingresos derivados de esas multas; se consideró muy favorablemente la posibilidad de retención por parte de las autoridades locales. Los casos debieran ser tratados con rapidez.

La cuestión relativa a cuál es el mejor modo para hacer respetar la ley probablemente es más complicada de lo que reflejan los debates sostenidos en los talleres. La legislación existente ya prevé multas severas, aunque administradas por el gobierno central; sin embargo según se dice la legislación no se hace cumplir. Por un lado, esto refleja las dificultades de detener y procesar a los transgresores de la ley; por el otro, evidencia una preocupación de que un castigo severo pueda ser contraproducente, por ejemplo, a través de intentos de incendio premeditado como venganza. Quizás es más útil el enfoque que pone énfasis en la educación y la responsabilidad, incluido el servicio comunitario, en el que las multas y la cárcel se reservan sólo para los transgresores habituales.

Será necesario brindar asistencia jurídica y técnica a cualquier persona o institución a que se haya concedido la autoridad para el control de la quema. Obviamente el municipio es importante, puesto que es la institución que establece las ordenanzas municipales necesarias, pero éstas son únicamente un instrumento para poner en práctica la política general; son sólo una parte de la estrategia de ejecución. Es importante que el municipio sea claro por lo que concierne a la política de incendios que desea adoptar y a la estrategia general que pretende seguir, antes de elaborar las ordenanzas municipales.

Dada la amplia gama de problemas de que se debe ocupar continuamente el municipio, quizá es poco realista esperar que los concejales formulen por propia cuenta una política, estrategia y plan de acción. Los distritos disponen de comités encargados de los recursos naturales, al menos en el papel, aunque la mayor parte de éstos actualmente no funciona y debería ser revitalizada. Las limitaciones, como la falta de disponibilidad de fondos para cubrir los gastos de las sesiones y el transporte de los miembros, que han hecho que éstos parasen de trabajar, deben superarse. Los ministerios de montes, recursos naturales y agricultura deberían brindar a estos comités asistencia técnica.

La membresía de los comités de distrito encargados de los recursos naturales es ampliamente representativa, pues incluye agricultores locales, municipio (generalmente el presidente y secretario), líderes tradicionales, secretarías gubernamentales como la de los recursos naturales, veterinaria y servicios de control de la mosca tsetsé, de montes y agricultura, y ONG que se ocupan de la ordenación de los recursos naturales. Además de su responsabilidad reglamentaria de hacer recomendaciones para el comité provincial de recursos naturales, los comités de los distritos deberían aconsejar a los municipios y brindar asistencia a los comités de barrio sobre temas relacionados con la ordenación de los recursos naturales, incluido el uso del fuego.

Los grupos de trabajo estuvieron de acuerdo que para una aplicación eficaz de la política, era necesario emprender una acción en tres niveles. Los municipios tienen la responsabilidad de elaborar la política general y la estrategia de ejecución en sus propios distritos, y de preparar las ordenanzas municipales necesarias para lograr dicha política. También es imprescindible una organización a nivel de subdistrito (barrio o silalo) para que haya una coordinación local entre las comunidades en cuestión. Un comité, que comprenda el concejal de barrio, el silalo induna, los funcionarios de campo del gobierno y otros, podría ser responsable de identificar los distintos tipos de vegetación o las unidades de ordenación en su zona; establecer cuales recursos naturales hay en dichas unidades de ordenación y quienes los usan; y decidir los objetivos apropiados del manejo del fuego en cada unidad y como éstos pueden lograrse de la mejor manera posible. La responsabilidad de llevar a cabo la quema en un área determinada debería ser del jefe del pueblo, el cual deberá ser asistido por un comité del pueblo que comprenda aquellas personas que usan regularmente el fuego.

Recomendaciones de los talleres

En los talleres se presentaron seis recomendaciones básicas.

1. La responsabilidad de ordenación de los recursos naturales debería ser descentralizada. Actualmente las comunidades locales no participan activamente en la ordenación de estos recursos porque dicha responsabilidad fue asumida por el Gobierno después de la independencia. En algunos casos, esto ha afectado negativamente el estado de los recursos. La población no considera obtener ningún beneficio de los ingresos generados por los bosques nacionales y locales (aunque obtengan recursos de los mismos en formas que son técnicamente ilegales). Por tanto, la población carece de incentivos para conservar dichos recursos.

2. Donde posible, los funcionarios gubernamentales deberían involucrar a los líderes locales cuando tratan cuestiones relativas a la ordenación de los recursos naturales. En particular, los funcionarios deberían trabajar junto a los exponentes de la casa real para garantizar una comprensión plena de estas cuestiones.

3. La participación de la comunidad es imprescindible para lograr un mejor y más organizado uso del fuego. Los concejales de los distritos, exponentes de la casa real e indunas deberían participar activamente en la planificación del uso del fuego a nivel de barrio (silalo) y distrito con la asistencia técnica de los funcionarios gubernamentales. La responsabilidad de organizar quemas específicas debería delegarse a los jefes del pueblo.

4. Por lo general ya existen reglamentos y ordenanzas municipales que rigen el uso del fuego, aunque no siempre en un modo fácilmente accesible o comprensible para la población local. Por lo tanto, cuando posible, el uso del fuego debería ser conforme a los reglamentos existentes. En algunos casos, los reglamentos no son eficaces y deben analizarse (no se proporcionaron ejemplos específicos).

5. Es necesario revitalizar los comités de los recursos naturales de los distritos. Según la Ley de conservación de los recursos naturales (cap. 315, n° 53 de 1970) generalmente estos comités son las autoridades encargadas de los incendios en los distritos y, como tales, ya poseen una serie de poderes establecidos por ley. Se debería estimular a estos comités a proponer un plan de control de incendios (o planes) para sus zonas.

6. Es necesario aumentar la concienciación de la comunidad. En un distrito deberían desarrollarse programas de educación y extensión para distintos niveles. A este respecto los líderes tradicionales pueden ayudar a informar a la población. También se debería tomar en consideración el desarrollo de programas de capacitación para los miembros de los comités y los aldeanos.

CONCLUSIÓN

A fin de un control eficaz de la quema es necesario conferir autoridad a la comunidad; los controles impuestos desde el exterior sobre el uso del fuego han fracasado y lo harán de nuevo. Se prevé que al intentar institucionalizar la responsabilidad de la quema en el ámbito de la comunidad surgirá una pauta de uso más controlada y responsable. Sin embargo, en general la debilidad de las instituciones locales dificulta la aplicación y el mantenimiento, de parte de las comunidades, de políticas y prácticas apropiadas en relación con la ordenación y el uso sostenible de los recursos naturales, especialmente los enfoques integrados necesarios para un manejo eficaz de los recursos de propiedad común. Por un lado, ello se debe a que los gobiernos, con el pasar del tiempo, se han apropiado de la responsabilidad de estos recursos, sin poseer verdaderamente la capacidad de manejarlos (Murphree 1991). Las disposiciones establecidas con miras a dicha ordenación tienden a confiar más en las restricciones y en la coacción que en los incentivos y el fomento.

Por consiguiente, los gobiernos deberían delegar la autoridad correspondiente para el control de los incendios a las instituciones locales, donde éstas existan. Donde no existen, o no son funcionales, tendrán que ser establecidas o revitalizadas y se deberá fortalecer la capacidad de las comunidades de tomar sus propias decisiones. A este respecto, la extensión debería aspirar a respaldar la toma de decisiones en el ámbito de la comunidad, en vez de imponerla. Puesto que el ritmo será determinado en gran parte por la comunidad, la ejecución requerirá tiempo, aunque es probable que se obtengan progresos más rápidos en los grupos pequeños y unidos, con un fuerte liderazgo popular.

La ordenación de los recursos implica costos considerables en términos de tiempo, energía, dinero y materiales; costos que pueden volverse onerosos para la población rural empobrecida. En general, ésta invertirá en la ordenación de los recursos naturales sólo si espera un evidente mejoramiento de sus medios de subsistencia, o en el caso de que la ordenación pueda modificar una situación que amenaza sus vidas. Las experiencias en otras partes de África sugieren que para que las instituciones encargadas de la ordenación comunitaria de los recursos naturales sean funcionales y sólidas, deben satisfacer casi todos los siguientes criterios (Murphree, 1991):

• Quienes manejan los recursos tienen que tener un interés personal en el resultado. Esto significa que los administradores de los recursos deben ser los terratenientes y los principales beneficiarios.
• Debe existir un vínculo estrecho y proporcional entre los insumos y los beneficios de la ordenación.
• Los beneficios tienen que ser tangibles e inmediatos.
• Debería haber una autonomía local en la toma de decisiones, tanto en cuanto a la ordenación como a la distribución de los beneficios.
• El grupo de usuarios de los recursos debería ser lo suficientemente pequeño para ser unido y reducir los costos de transacción, pero no tan pequeño que se vuelva exclusivo y completamente de autoservicio.
• El liderazgo debe ser responsable, transparente y ampliamente representativo de la comunidad a la que sirve.
• La responsabilidad a diferentes escalas debería ser coordinada para volver efectivo el principio de subsidariedad.
• Los límites de las unidades de ordenación deberían ser claros y exclusivos.
• Las fronteras políticas y administrativas de estas unidades de ordenación deberían coincidir en general con los límites biofísicos.

A menudo el último de estos criterios resulta problemático ya que las fronteras políticas y administrativas y las biofísicas raramente coinciden. Puesto que es poco práctico volver a orientar las fronteras biofísicas, ello implica que en algunos casos el paisaje administrativo e institucional necesitará ser renegociado y reestructurado. Las dificultades de hacerlo democrática y equitativamente no se deberían subestimar.

La identificación de unidades discretas de organización social que puedan ejercer esos derechos y responsabilidades constituye un reto particular. Por cuanto las comunidades locales pueden ser consideradas las instituciones naturales y correspondientes para la ordenación de los recursos naturales (Murphree 1991), frecuentemente no resulta claro comprender qué es los que constituye una ‘comunidad’. A menudo las teorías del uso colectivo de los recursos, como la teoría de la propiedad común, se basan en el supuesto de que las comunidades sean entidades vinculadas y homogéneas. En realidad, una comunidad está integrada por grupos distintos con intereses y preocupaciones diferentes, miembros y jurisdicciones que coinciden en parte pero no completamente, y con distintos grados de asociación en y entre ellos. También sus componentes son heterogéneos, por lo que se refiere a la composición étnica, posición socioeconómica, estrategias de sustento, relaciones de poder, preferencias, intereses y las inclinaciones políticas. Además, esta diversidad se encuentra en un ámbito de escalas, y los grupos pueden actuar tanto independientemente como interactivamente al interno de las más amplias unidades sociales y políticas en las cuales se anidan (Frost y Mandondo, en preparación).

Asimismo, por lo general se asume, equivocadamente, que los grupos de personas con el potencial de administrar los recursos naturales colectivamente son congruos con las instituciones administrativas de los subdistritos. La realidad es distinta. Al interno de una comunidad hay muchas instituciones que ejercitan varias clases y grados de control, político, social, espiritual, de desarrollo, y otros. Además, dichas instituciones no son estáticas, sino que están continuamente modificándose para acomodarse a las oportunidades y limitaciones conforme aparecen. En conjunto, esta diversidad y las dinámicas asociadas representan un desafío importante y continuo para aquellos que están intentando facilitar el establecimiento de instituciones sólidas para la ordenación de los recursos naturales basada en la comunidad.

La escasez de información precisa sobre el estado y las dinámicas de la base de recursos naturales o, cuando disponible, el uso inadecuado de esa información al tomar las decisiones, se añade al problema. A este respecto, el desarrollo de una base de datos de la aparición estacional, lugares, causas, dimensiones y efectos observados de los incendios en los distintos tipos de vegetación de la Provincia Occidental, se consideró una necesidad, que aún no se ha concretado.

Quizás es demasiado pronto para decir si la presente iniciativa será sostenida. El programa de desarrollo de la ganadería, bajo el cual se lanzó la iniciativa, se ha finalizado desde hace tiempo, por tanto la asistencia técnica exterior y el compromiso ya terminaron. Naturalmente, para ser sostenibles en el largo plazo tales iniciativas deben volverse independientes de la ayuda exterior, o por lo menos no depender de ella. En otras palabras, la iniciativa tiene que ser interiorizada e institucionalizada al interno de la comunidad. Aún queda por descubrir qué es lo necesario para lograrlo.

BIBLIOGRAFÍA

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