| Módulo 4 La agricultura en el GATT: reseña históricaR. Sharma Dirección de Productos Básicos y Comercio |
La finalidad del presente módulo es ofrecer una reseña histórica sucinta del tratamiento de la agricultura en el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) hasta la terminación de las negociaciones de la Ronda Uruguay (RU), con el objeto de facilitar una comprensión mejor de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA).
4.1 Introducción
4.2 Principios básicos del GATT/OMC
4.3 El tratamiento de la agricultura en el GATT
4.4 "Desorden" en la agricultura mundial
4.5 Negociaciones sobre la agricultura en la Ronda Uruguay
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) surgió en 1947 en Ginebra como un marco para la reglamentación del comercio internacional. El Banco Mundial y el FMI, creados en 1944, eran iniciativas relacionadas entre sí para tratar asuntos relativos al desarrollo y las finanzas internacionales. Al principio se preveía una carta para la creación de una Organización del Comercio Internacional pero los gobiernos miembros nunca ratificaron esta idea. Como consecuencia, el GATT continuó rigiéndose por medidas "provisionales" y "transitorias", y siguió siendo un acuerdo carente de una organización formal que lo hiciera cumplir. Estos arreglos "provisionales" persistieron hasta 1994, cuando concluyó el Acuerdo de la Ronda Uruguay (RU) y se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Condición excepcional de la agricultura en el GATT
La agricultura ha atravesado una historia difícil en el GATT. Específicamente el GATT no dice mucho sobre ella, lo cual significaba que en teoría el comercio agrícola debía tratarse fundamentalmente como el comercio de otros productos. Sin embargo, en algunos artículos del Acuerdo se daba un estatuto excepcional a los productos agrícolas, lo que indica que los redactores estaban muy conscientes de la condición política peculiar que gozaba en esa época el sector en algunos países. Pero la agricultura no había caído totalmente en olvido: el tema fue presentado en todas las rondas, aunque sin mucho éxito, suscitando al mismo tiempo un gran número de conflictos comerciales. Fue la RU la que acercó finalmente la agricultura al GATT.
El objetivo del presente módulo es ofrecer una reseña histórica sucinta del tratamiento de la agricultura en el GATT hasta la conclusión de la RU. Se tratan los cuatro temas siguientes:
Los objetivos del GATT de 1947 eran establecer un marco ordenado y transparente en el que los obstáculos al comercio pudieran reducirse gradualmente y el comercio internacional aumentar. Para ello, el Acuerdo contenía algunos principios y disposiciones subyacentes que fueron elaborados a lo largo de sucesivas rondas de negociaciones. En el Recuadro 1 se resumen cuatro principios claves.
Utilización de rondas de negociación
El mecanismo principal utilizado para progresar en la liberalización del comercio dentro del GATT ha sido el de rondas periódicas de negociaciones multilaterales. En total ha habido ocho de esas rondas, comenzando con la Ronda de Ginebra de 1947 en la que se creó el GATT y terminando con la Ronda Uruguay que concluyó en diciembre de 1993 con la creación de la OMC1. Las rondas del GATT se concentraron principalmente en la promoción de reducciones arancelarias multilaterales y en su extensión a todos los miembros, de conformidad con la cláusula NMF (nación más favorecida).
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Trato de la nación más favorecida (NMF) Reciprocidad Transparencia Consolidación y reducción de los aranceles |
Normas diseñadas para permitir las políticas agrícolas de los mayores productores ...
Las diferencias entre el enfoque de la agricultura y el del comercio de manufacturas en el GATT son fundamentales para entender la función especial de la agricultura en el GATT. Para ello es importante comprender el marco de las políticas agrícolas de los principales países comerciales de ese período. Los Estados Unidos, el mayor exportador de productos agrícolas en ese momento, tenían su Ley de Ordenación Agrícola de 1933 que estaba plenamente vigente en 1947. Esa Ley permitía a las autoridades recurrir a derechos arancelarios y a controles cuantitativos de las importaciones y a subvenciones a las exportaciones cuando era necesario para estabilizar los precios internos al productor. La Unión Europea (UE) todavía no existía y su Política Agrícola Común (PAC) no fue completada hasta principios de los años sesenta. La mayoría de los otros países que ahora son grandes comerciantes se estaban recuperando de la guerra o recién habían adquirido la independencia. Algunos, sin embargo, jugaron un papel eficaz en el debate y las negociaciones, por ejemplo Australia.
Las presiones políticas y sociales internas fueron también factores importantes para que algunas de las partes contratantes buscaran exenciones para la agricultura. En los países más ricos, la agricultura declinaba a medida que la industria se expandía rápidamente. Las dificultades resultantes para mantener los ingresos y las poblaciones agrícolas surgieron como un problema político delicado. La agricultura era vista como un sector peculiar de la economía que, por diversas razones, entre ellas la seguridad alimentaria nacional, no podía tratarse igual que los otros sectores.
... llevaron a importantes excepciones para la agricultura
Según un observador, en este entorno la agricultura no sólo recibió un "tratamiento especial" en el GATT, sino que ese trato se ajustó a los programas agrícolas existentes en ese momento en los Estados Unidos2.
Hay algunos aspectos -no muchos- en los que se eximió a la agricultura de las normas generales del GATT. Pero eso fue suficiente para que la agricultura quedara fuera de las normas generales. Los dos aspectos en los que el contraste es más evidente son las subvenciones y las restricciones cuantitativas.
La agricultura no fue incluida en la prohibición general a las subvenciones a la exportación ...
El GATT originario tenía sólo una sección en la que se exigía que las partes contratantes notificaran a las otras partes contratantes cualquier "subvención, incluida toda forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios, que tenga directa o indirectamente por efecto aumentar las exportaciones de un producto cualquiera del territorio de dichas partes contratantes o reducir las importaciones de este producto en su territorio". Por consiguiente, al principio no había prohibición de las subvenciones, internas o a las exportaciones. Esa disposición se convirtió en lo que es ahora el artículo XVI, 1. Después se añadió, como artículo XVI, 4, la prohibición de las subvenciones a las exportaciones de productos no primarios3.
Recién en 1955 se amplió el artículo XVI. En XVI, 2 se reconoció que las subvenciones a las exportaciones podían tener efectos perjudiciales. Éste fue seguido por el famoso artículo XVI, 3 se dice:
...siempre que no fueren usadas para aumentar la participación en el mercado ...
"las partes contratantes deberían esforzarse por evitar la concesión de subvenciones a la exportación de los productos primarios. No obstante, si una parte contratante concede directa o indirectamente, en la forma que sea, una subvención que tenga por efecto aumentar la exportación de un producto primario procedente de su territorio, esta subvención no será aplicada de manera tal que dicha parte contratante absorba entonces más de una parte equitativa del comercio mundial de exportación del producto de referencia, teniendo en cuenta las que absorbían las partes contratantes en el comercio de este producto durante un período representativo anterior, así como todos los factores especiales que puedan haber influido o influir en el comercio de que se trate".
Cuando se integró el artículo XVI, 4 que prohibe las subvenciones a las exportaciones de los productos no primarios, el trato especial a la agricultura quedó completo.
... pero esta norma está abierta a muchas inter-pretaciones
Posteriormente hubo intentos para aclarar las disposiciones del artículo XVI. Por ejemplo, la Ronda de Tokio (concluida en 1979) trató de definir las expresiones "parte equitativa del comercio mundial de exportación" y "período representativo anterior", pero no se lograron progresos importantes.
La norma del GATT que se refiere a este aspecto es la segunda fuente importante de exenciones de la agricultura a las normas generales. El GATT tiene cuatro normas que tratan sobre las restricciones cuantitativas:
Dos de estos cuatro artículos justificaban las restricciones cuantitativas en base a las dificultades relativas a la balanza de pagos (BP). Pero eran básicamente irrelevantes para los países más ricos, que no habrían podido recurrir a las excepciones de BP. Varios países en desarrollo recurrieron a dicha excepción, pero es improbable que su efecto de distorsión de los mercados haya sido significativo teniendo en cuenta su pequeña participación en el comercio mundial. Como consecuencia, las fuentes principales de las excepciones fueron los artículos XI y XIII. Las excepciones agrícolas que figuran en el artículo XI, 2 son:
Los contingentes de importación se permiten en algunos casos ...
... y la exención de la Sección 22 ...
Según Hathaway, estas disposiciones fueron introducidas principalmente para encajar con el programa agrícola de los Estados Unidos. Ello no obstante, los Estados Unidos no tardaron en descubrir que no podían aceptar tales disposiciones. En 1951, el Congreso de los Estados Unidos declaró que "no podía aplicarse ningún acuerdo que fuera incompatible con la Sección 22 de la Ley de Ordenación Agraria". Finalmente, en 1955 los Estados Unidos insistieron con éxito en lo que hoy se conoce como la famosa exención, con la amenaza de que en caso contrario se hubieran visto obligados a abandonar el GATT4. Esta exención "temporal" estuvo en vigor durante casi 40 años, hasta la RU, y se utilizó para restringir las importaciones de azúcar, maní y productos lácteos.
La exención fue una excepción a las excepciones. Mientras el artículo XI permitía a todas las partes contratantes adoptar medidas restrictivas del comercio si se trataba de políticas aplicadas para "restringir" la producción o comercialización del producto nacional, la exención permitía a los Estados Unidos aplicar restricciones a la importación al margen de dichas normas. Dicha exención, que discriminaba a todos los demás países, ha sido una fuente importante de continuo resentimiento y se esgrimió como argumento para demostrar que los Estados Unidos no actuaban con seriedad en el campo de la liberalización del comercio.
... fueron también razones para excluir la agricultura del GATT
En conjunto, estas dos excepciones fueron suficientes para mantener a la agricultura "efectivamente" fuera del GATT. Básicamente permitieron a los países: subvencionar a sus productores cuanto quisieran; ofrecer toda la protección que desearan en la frontera; y exportar el sobrante que se generaba con subvenciones a la exportación. No es casual que fueran ésos precisamente los tres aspectos abordados por el Acuerdo sobre la Agricultura de la RU.
El término "desorden" fue acuñado por el Prof. D. Gale Johnson de la Universidad de Chicago, en un libro publicado en 1973, para describir las distorsiones en los mercados mundiales de los productos agrícolas5. La fuente principal de dichas distorsiones eran las diversas excepciones dadas por el GATT a la agricultura, principalmente la flexibilidad para restringir el comercio y otorgar subvenciones al productor que, a su vez, generaban enormes sobrantes que debían colocarse en el mercado mundial con subvenciones a la exportación. Por razones obvias, las distorsiones se daban principalmente en los productos alimenticios de las zonas templadas, producidos y exportados por los países más ricos. La mayoría de los países en desarrollo no podían permitírselas.
Distorsiones en los mercados mundiales
Para describir el "desorden" de los mercados mundiales se utilizan algunas características registradas en los mercados mundiales de productos agrícolas en los años setenta y ochenta:6
Los aspectos principales
Con el riesgo de simplificar demasiado un gran número de cuestiones que fueron objeto de debate y negociación durante ocho años (1986-93), a continuación se resumen los aspectos principales de las negociaciones sobre la agricultura bajo tres encabezamientos: la Declaración de Punta del Este, por la que se dio inicio a la Ronda Uruguay; los actores e intereses principales en las negociaciones sobre la agricultura; y los hechos principales que desembocaron en el proyecto Dunkel de 1991 y el Acta Final de diciembre de 1993.
El Acuerdo debía incluir las políticas agrícolas internas de interés para la Ronda
La RU fue lanzada en 1986 por la Declaración Ministerial de Punta del Este, en la que se expusieron los objetivos de negociación de la Ronda. En el Recuadro 2 se reproducen las secciones pertinentes de la Declaración. Un elemento importante de la misma fue el reconocimiento explícito de los efectos que tienen en el comercio las políticas agrícolas nacionales. Se convino en que la Ronda se concentrara no sólo en la cuestión relativa a la protección en frontera y las subvenciones a las exportaciones, sino también en una amplia gama de cuestiones relativas a las políticas agrícolas nacionales.
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D. Asuntos para Negociaciones: Productos tropicales Las PARTES CONTRATANTES reconocen la importancia del comercio de los productos tropicales para un gran número de partes contratantes poco desarrolladas y convienen en que las negociaciones en este ámbito reciban una atención especial, que incluya el calendario de las negociaciones y la aplicación de los resultados, según lo dispuesto en B(ii). D. Asuntos para Negociaciones: Agricultura Las negociaciones tendrán por objeto lograr una mayor liberalización del comercio agrícola y poner todas las medidas que afectan el acceso a la importación y la competencia de exportación bajo normas y disciplinas reforzadas y más eficaces del GATT, teniendo en cuenta los principios generales que rigen las negociaciones, mediante: (i) la mejora del acceso a los mercados a través,
inter alia, de la reducción de los obstáculos a
la importación; Con objeto de lograr los objetivos arriba mencionados, el grupo de negociaciones que tiene la responsabilidad primordial de todos los aspectos de la agricultura utilizará las Recomendaciones aprobadas por las PARTES CONTRATANTES en su 40° Período de Sesiones, elaboradas de conformidad con el Programa de Trabajo Ministerial del GATT de 1982, y tendrá en cuenta los enfoques sugeridos en la labor del Comité del Comercio en la Agricultura sin perjuicio de otras alternativas que pudieran alcanzar los objetivos de las negociaciones. |
Fuente: Croome, J. (1999). Anexo - Declaración ministerial sobre la Ronda Uruguay.
Opiniones divergentes acerca del resultado deseado
Nuevamente a riesgo de simplificar demasiado, los intereses y las posiciones representadas en las negociaciones agrícolas por países o grupos de países (los Estados Unidos, la UE, el Grupo Cairns, el Japón y la República de Corea, los países en desarrollo importadores de alimentos y otros países en desarrollo) pueden resumirse de la siguiente manera:7
El balance de mitad de período
Tras la inauguración de la nueva Ronda en 1986, el primer paso importante fue el balance de mitad de período realizado en Montreal al final de 1988. Después de dos años de negociaciones, en el grupo agrícola las partes estaban distantes como nunca y no lograron producir un texto provisional como documento de trabajo de la reunión. Entre tanto, el Grupo Cairns se negó a aprobar los proyectos de texto presentados por cada uno de los otros 14 grupos de negociación (en otras áreas) mientras no hubiera un texto sobre la agricultura.
Un progreso significativo se logró al reanudarse el examen de mitad de período en abril de 1989. Éste culminó en el Acuerdo de Ginebra, por el cual los negociadores de los Estados Unidos dejaron de insistir en la opción cero-por-cero y se aprobaron una serie de medidas de corto plazo que suponían una congelación de los niveles actuales de ayuda interna, subvenciones a las exportaciones y protección en frontera. Las partes propusieron que las negociaciones prosiguieran buscando compromisos separados en cada una de esas tres esferas normativas.
Sin embargo, la UE y otros países se resistían a adoptar dicho enfoque. La UE se oponía en particular a hacer reducciones importantes en sus subvenciones a las exportaciones. Las conversaciones continuaron en espera de poder alcanzar un acuerdo en diciembre de 1990, plazo fijado inicialmente para la conclusión de la RU. Pero el texto preparado fue rechazado por la UE y no se logró un acuerdo. Recién en 1991 los negociadores llegaron finalmente a un consenso, por el que los países convenían en hacer concesiones en cada una de las tres esferas arriba mencionadas. Habiéndose logrado un acuerdo sobre este principio, el paso siguiente era establecer el nivel de las concesiones específicas lo que llevó otros dos años de ardua negociación.
El Proyecto Dunkel
En diciembre de 1991, el entonces director general del GATT presentó un proyecto de Acta Final completo, conocido como el Proyecto Dunkel, con la esperanza de acercar la Ronda a una conclusión. El Proyecto cubría la agricultura así como otras esferas que eran objeto de negociación. Contenía el primer texto completo sobre la agricultura, en el que se presentaban propuestas cuantitativas con respecto a concesiones en cada uno de los tres principales sectores de la agricultura. Pero tres días después, la UE rechazó el proyecto alegando que algunas de sus partes tendrían que renegociarse. Entre tanto, la aprobación por parte de la UE de la reforma de la PAC en mayo de 1992 fue un hecho importante que facilitó las negociaciones. Esta reforma acercó mucho la política agrícola de la UE a los objetivos esbozados en las propuestas de Dunkel. Su elemento más importante en cuanto a las negociaciones en curso fue sustituir una cierta cantidad de sostenimiento de los precios internos con pagos directos a los productores agrícolas.
No obstante, dos cuestiones continuaron dilatando las negociaciones. La UE seguía reacia a reducir considerablemente las subvenciones a la exportación, y quedaba la pregunta de si en el marco de la nueva PAC los pagos directos estarían sujetos a los compromisos en materia de reducción de la ayuda interna.
Acuerdo de Blair House
Con estos antecedentes los negociadores de los Estados Unidos y la UE emprendieron una serie de conversaciones bilaterales, que desembocaron en un acuerdo conocido como el Acuerdo de Blair House. Las reuniones se concentraron en hacer enmiendas convenientes al Proyecto Dunkel. Dichas enmiendas, incorporadas ahora en el Acta Final, incluían lo siguiente:
El Acuerdo
Así pues, el Acuerdo de Blair House superó el atolladero en el que se encontraba el grupo de negociación y la Ronda concluyó finalmente en diciembre de 1993. Con el AsA en el Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, el comercio agrícola se acercó mucho a las disciplinas del GATT después de 46 años, un tiempo realmente largo. Y "se acercó mucho" solamente, sin entrar totalmente, porque el Acuerdo permite todavía la utilización de subvenciones internas y a la exportación.
Croome, J. 1999. Reshaping the World Trading System: A History of the Uruguay Round, Kluwer Law International for WTO.
FAO. 1999. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: repercusiones en los países en desarrollo. Manual de capacitación, por S. Healy, R. Pearce y M. Stockbridge. Materiales para la planificación agrícola. No. 41. Roma.
Hathaway, D. 1997. Agriculture and the GATT: Rewriting the Rules, Policy Analysis in International Economics, Washington, D.C. Institute for International Economics.
Ingersent, K.A., Rayner, A. & Hine, R. 1994. Agriculture in the Uruguay Round, New York, St. Martin's Press.
Johnson, D.G. 1973. World Agriculture in Disarray, London, Fontana/Collins.
Josling, T., Tangermann, S. & Warley, T.K. 1996. Agriculture in the GATT, London, Macmillan Press Ltd.
Tyers, R. & Anderson, K. 1992. Disarray in World Food Markets: A Quantitative Assessment, Cambridge, Cambridge University Press. Valdes, A. & Zietz, J. 1980. Agricultural protection in OECD countries: its costs to less developed countries, IFPRI Research Report Number 21, Washington, D.C., IFPRI.
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1 Las ocho rondas de negociaciones fueron: Ginebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1950), Ginebra (1956), Dillon (1960-61), Kennedy (1962-67), Tokio (1973-79) y Uruguay (1986-93).
3 Como producto primario fue definido todo producto agrícola, forestal o de la pesca y cualquier mineral, sea en su forma natural sea que haya sufrido la transformación que requiere comúnmente la comercialización en cantidades importantes en el mercado internacional (el Artículo XVI del GATT).
6 Muchos analistas han "modelado" estas distorsiones con el objeto de demostrar los efectos que se hubieran producido si se hubieran reducido o eliminado. Los resultados típicos eran: los precios del mercado mundial aumentarían y serían más estables; y la producción y las exportaciones pasarían de las zonas que concedían subvenciones a las zonas que no las concedían, lo cual concuerda con la teoría de las ventajas comparadas. Véase, por ejemplo, Valdés y Zietz (1980), y Tyers y Anderson (1992).
7 Ingersent, Rayner y Hine (1994), describen en detalle la posición de todos los principales participantes en las negociaciones.
8 El Grupo consistía de 14 países, tanto en desarrollo como desarrollados: Canadá, Australia, Nueva Zelandia, Tailandia, Indonesia, Malasia, Filipinas, Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Uruguay, Fiji y Hungría.
9 En Croome (1999), y Josling, Tangerman y Warley (1996), pueden encontrarse excelentes reseñas de la historia de las negociaciones de la Ronda Uruguay.
