Módulo
7

Sistemas nacionales de control de alimentos: componentes y funcionamiento

Servicio de Calidad y Normas Alimentarias
Dirección de Alimentación y Nutrición

OBJETIVOS

Explicar los componentes básicos de un sistema nacional de control de alimentos y las formas en que se deben operar dichos componentes para alcanzar la máxima eficacia. Se describen las dificultades y beneficios de un sistema eficaz. Se introducen enfoques actualizados de gestión. Se destaca la importancia de la colaboración entre gobiernos, industria y consumidores a los efectos de alcanzar metas de mayor protección del consumidor y desarrollo económico a través del comercio de alimentos inocuos y de buena calidad.

CONTENIDO

PUNTOS PRINCIPALES

7.1 INTRODUCCIÓN

El acceso al suministro de alimentos inocuos, confiables y nutritivos es una necesidad básica de todas las personas. Los gobiernos tienen la obligación de garantizar que esta necesidad sea satisfecha. Producir alimentos de buena calidad e inocuos es también un requisito del desarrollo sostenible de los recursos agrícolas y del comercio nacional e internacional de alimentos.

Las normas alimentarias para la protección del consumidor y del comercio tienen una larga tradición. Moisés estableció leyes para evitar el consumo de carne de animales contaminados, especialmente animales que habían muerto por causas diferentes a la matanza supervisada. Las tablas de escritura de los asirios contenían descripciones para determinar correctamente los pesos y las medidas de los granos alimenticios. De que se tenga noticia, la cultura egipcia fue la primera en establecer requisitos para el etiquetado de ciertos alimentos. En la antigua Atenas se inspeccionaban las cervezas y los vinos para asegurar su pureza y buena calidad. Los romanos tenían un sistema estatal bien organizado de control de alimentos, para proteger a los consumidores contra el engaño. En la Edad Media algunos países de Europa aprobaron leyes sobre la calidad e inocuidad de los huevos, las salchichas, el queso, la cerveza, el vino y el pan. Algunos de estos antiguos estatutos aún se encuentran vigentes. La revolución industrial, comenzada en Europa a fines del siglo XVIII, dio un ímpetu tecnológico y económico al comercio de alimentos dentro y entre los continentes. La ciencia de la química de los alimentos data de la mitad del siglo XVIII, lo mismo que la mayor parte de las normas y sistemas básicos más antiguos de control de alimentos.

Desde la Edad Media las medidas de protección al consumidor han continuado evolucionando y expandiéndose para proporcionar mayor grado de protección y enfrentar los altos niveles de sofisticación de los problemas asociados con la calidad e inocuidad de los alimentos y las prácticas del comercio. Esto ocurrió particularmente a partir de la introducción de las técnicas de producción en masa y la emergencia de populosos centros urbanos a fines del siglo XVIII y comienzos del siguiente. Se requerían enfoques nuevos y diferentes para hacer frente a la preocupación pública por los problemas alimentarios surgidos como consecuencia de estos dramáticos cambios. La respuesta de la mayoría de los países en que tuvieron lugar dichos cambios fue la de aprobar leyes y reglamentaciones alimentarias y establecer organizaciones e instituciones oficiales para administrar las actividades del control de alimentos. Este enfoque sentó las bases y se convirtió en el precursor del control de alimentos de la época moderna.

7.2 IMPORTANCIA DEL CONTROL DE ALIMENTOS

.... pero las preocupaciones sobre seguridad de los alimentos y fraude son aún hoy pertinentes

El control de los alimentos juega un papel importante en los esfuerzos para asegurar tanto un suministro de alimentos de alta calidad, inocuos y nutritivos, necesario para la buena salud de la población, como para alcanzar las ventajas económicas derivadas del comercio de alimentos inocuos y de alta calidad. Sin embargo, los acontecimientos recientes son lo suficientemente alarmantes como para haber dado origen a preocupaciones respecto de la eficacia de los sistemas de control de alimentos. Casi 800 millones de personas anualmente sufren de desnutrición amplia, la mayoría en los países en desarrollo. La desnutrición no es causada únicamente por insuficientes suministros de alimentos, sino también por el consumo de una variedad limitada de ellos o de alimentos de mala calidad y no inocuos. Cada año mueren tres millones de niños por enfermedades diarreicas (incluida la disentería) causadas por el consumo de alimentos y agua de mala calidad.

Las principales preocupaciones de la mayoría de las personas respecto a la inocuidad de los alimentos en todo el mundo se relacionan con los contaminantes químicos de los alimentos, particularmente las mycotoxinas, incluidas las aflotoxinas; las materias químicas industriales tales como bifenoles policlorinados y metales pesados tóxicos; el uso de productos químicos agrícolas, tales como plaguicidas y fertilizantes; la presencia de residuos de medicamentos suministrados a los animales, y la inocuidad de los colorantes y otros tipos de aditivos en los alimentos. Recientemente, la contaminación biológica ha emergido como una de las preocupaciones más importantes de los consumidores, particularmente en los países desarrollados, como consecuencia de la difusión por los medios de comunicación de los principales brotes de enfermedades transmitidas por los alimentos importados o producidos internamente en los Estados Unidos, Reino Unido y Europa (Cuadro 1).

Cuadro 1: Problemas recientes de inocuidad de alimentos relacionados con la contaminación biológica de los alimentos

Contaminante	Alimento Vector	Origen y año	Cantidad de personas afectadas	Consecuencias económicas
Cyclospora	Frutillas y frambuesas	Guatemala 1996	casos (EE.UU.)	País exportador perdió millones de dólares en comercio.
Salmonella	Helados	Estados Unidos 1994	240.000 casos	Pérdida financiera para el productor y costo significativo en reputación y comerciabilidad de sus productos.
Escherichia coli O157	Alimentos rápidos hamburguesas	Estados Unidos 1993	4 muertes	Pérdida de confianza del consumidor en el producto.
Escherichia coli O157	Rábano blanco	Japón 1996	aproximada-mente 9.000 escolares afectados	Pérdida financiera para el productor y costo significativo en reputación y comerciabilidad del producto. Costo del tratamiento de pacientes.

Existe una creciente preocupación con respecto a organismos patógenos que también exhiben resistencia a los antibióticos. Además, los consumidores y algunos científicos han expresado gran preocupación por el uso de nuevas tecnologías en la producción de alimenticios, tales como la biotecnología. Los consumidores continúan resistiéndose a adquirir alimentos que han sido irradiados, a pesar de que esta tecnología ha sido minuciosamente examinada y considerada segura desde hace años, siempre que sea aplicada de acuerdo con medidas apropiadas de control. Otras tecnologías que causan preocupación incluyen el uso de innovaciones de empaque tales como el empaque en atmósfera modificada y el fortalecimiento de los alimentos como medio para superar las carencias de micro-nutrientes.

Estas preocupaciones refuerzan la necesidad de sistemas eficaces de control que den seguridad a los consumidores respecto a la calidad e inocuidad de los alimentos y que promuevan y faciliten el comercio tanto nacional como exterior. El comercio doméstico de alimentos se verá beneficiado por el valor agregado de los productos, la protección de las productores y procesadores correctos y escrupulosos contra los competidores desleales, y el desarrollo. de la industria y el comercio. La exportación de alimentos se verá facilitada por un mayor acceso a los mercados internacionales e ingreso de divisas y la eliminación del dumping a través de alimentos de calidad inferior.

7.3 ¿QUÉ ES EL CONTROL DE ALIMENTOS?

Aunque existen muchas definiciones de Control Oficial de Alimentos, la que acepta la FAO es: "todas las actividades obligatorias necesarias para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos". Esta definición fue publicada en las series Alimentación y Nutrición sobre Control de la Calidad de los Alimentos; Manual 14/11 titulado Gestión de Programas de Control de Alimentos. El control de los alimentos se aplica a través de todo el sistema alimentario. Los tres componentes básicos de una infraestructura de control de alimentos son la ley de alimentos y los reglamentos que la acompañan, la unidad de inspección, servicios de análisis y de ejecución, y los servicios de apoyo (educación, información, capacitación y asesoría).

El fundamento del control oficial de los alimentos es la ley. Sin un marco legal del gobierno no existe credibilidad para las actividades oficiales ni para aquéllos que las realizan. Más aún, no existen incentivos para que otros cumplan con las directivas emanadas de un organismo "no autorizado". Si la legislación define el papel del gobierno en el control de los alimentos, hay otros interesados con un papel a desempeñar, a saber, la industria alimentaria y los consumidores.

7.3.1 El papel del gobierno en el control de los alimentos

Como primer paso para mejorar el control de los alimentos se deberá revisar el marco legal sobre el cual se basa dicho control y actualizarlo cuando sea necesario. La ley de alimentos es una expresión de la voluntad del gobierno para asegurar la calidad e inocuidad de los alimentos y tomar las medidas requeridas de protección de los consumidores como materia de la política pública. La ley de alimentos deberá proporcionar una definición clara de los términos empleados en la misma así como los procedimientos para administrarla, incluida la autoridad para promulgar normas, reglamentos, códigos de prácticas, normas de calidad e inocuidad, y procedimientos para la manipulación, procesamiento, almacenamiento, embarque y venta de alimentos. Deberá definir el papel y la autoridad de la institución gubernamental competente y los poderes otorgados a dicha institución y a su personal. Deberá establecer el papel y la responsabilidad del sector privado y de otras instituciones, tales como la industria, las instituciones académicas, los comités científicos y los consumidores, con respecto a la calidad e inocuidad de los alimentos. Cualquier esfuerzo para modificar la ley deberá considerar los aportes de los sectores interesados en el control de los alimentos, tales como la industria de los alimentos y los consumidores.

Los reglamentos generales emanados bajo la autoridad de la ley también deberán incorporar las sugerencias de todos los sectores interesados. Deberán ser específicos, claros y expresados en lenguaje sencillo, de manera que puedan ser comprendidos por personas no técnicas. Ocasionalmente, los reglamentos sensibles desde un punto de vista regulatorio pueden ser emitidos sin consultas a entidades externas. En cualquiera de estos casos deberán establecer claramente los requisitos y las limitaciones o restricciones.

Es buena política facilitar la comprensión y el cumplimiento de las reglamentaciones emitidas, mediante materiales informativos diseñados para proporcionar explicaciones y respuestas a interrogantes previsibles y, cuando sea posible, organizando seminarios y talleres de educación y capacitación.

Las unidades funcionales primarias de un sistema de control de alimentos, en el nivel básico y mínimo, incluyen una inspectoría, un servicio de análisis, y una unidad de cumplimiento. La primera realiza inspecciones e indaga sobre el desempeño de la industria en el cumplimiento de los requisitos oficiales de control. El servicio de análisis realiza ensayos de laboratorio y examina los productos para determinar el cumplimiento de los requisitos obligatorios de la ley y sus reglamentos, incluyendo las normas alimentarias, los límites de calidad e inocuidad para los contaminantes químicos y biológicos, y los requisitos de empaque y otros para los cuales los ensayos son necesarios. La unidad de cumplimiento tiene la función de hacer cumplir la legislación y supervisar la presentación de acciones legales cuando ello se justifica. Otras unidades funcionales apoyan estas actividades en aspectos de administración, planificación, programación, investigación e información, además de la educación y la capacitación tanto a unidades de la institución como a grupos externos interesados, cuando los recursos lo permiten.

Inspección de alimentos. La unidad de inspección, con personal suficiente y adecuadamente capacitado, es un componente básico del sistema. La unidad inspecciona las instalaciones nacionales de elaboración, procesamiento y manipulación de alimentos, los alimentos de importación/exportación y las instalaciones de las empresas para verificar el cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios. Normalmente, los inspectores recogen muestras para todos los tipos de análisis de los alimentos para determinar el nivel de cumplimiento de cualquier alimento sospechoso, lo mismo que muestras de mercado con fines de seguimiento y vigilancia. En muchos países los inspectores también investigan acerca de sospechas de intoxicación o lesión producida por alimentos, comercialización y prácticas de manipulación fraudulentas, reclamos de los consumidores o de la industria y exportación o importación ilegal de productos alimenticios.

Es importante que los inspectores reciban capacitación en las técnicas más recientes de inspección y tengan cabal conocimiento de los modernos métodos para asegurar la inocuidad y calidad de los alimentos. Deberán recibir capacitación actualizada en las nuevas tecnologías de procesamiento y elaboración, incluyendo lo necesario para el control de estas tecnologías para asegurar un funcionamiento de máxima eficacia. También deberán estar capacitados para evaluar el funcionamiento del equipo y los instrumentos utilizados en la producción, de modo de estar seguros de que son debidamente controlados y vigilados. En resumen deben tener una buena capacitación y comprensión de la importancia de las Buenas Prácticas de Manufactura (BPM), reconocer las desviaciones respecto a las BPM y conocer sus efectos sobre la calidad e inocuidad de los alimentos. Finalmente, el inspector deberá comprender la aplicación de los sistemas basados en el Análisis de Peligros y de Puntos Críticos de Control (APPCC) como medio para mejorar las medidas de seguridad y control aplicadas por la industria de los alimentos.

Servicio de análisis. La función del laboratorio es crítica para el control de los alimentos. El personal de laboratorio sirve para confirmar o desechar las sospechas del inspector de que algún producto alimentario inspeccionado pueda no cumplir las normas establecidas. También confirma la calidad e inocuidad del alimento determinando si se han respetado los niveles o límites obligatorios de los contaminantes, aditivos u otros materiales restringidos, o si el producto cumple con las normas alimentarias. El laboratorio recoge datos analíticos relacionados con actividades de vigilancia, por ejemplo, sobre contaminantes de alimentos, contaminación microbiológica, normas de calidad e inocuidad, etc. Los laboratorios enfrentan problemas analíticos muy complejos causados por interferencias en la composición del producto. Estos problemas sólo pueden ser superados con el uso de los más modernos instrumentos analíticos y sofisticados métodos de análisis. Para ello también se requieren conocimientos técnicos actualizados, que sólo se pueden adquirir a través de programas permanentes de entrenamiento del personal.

Debido a que los resultados de los análisis pueden servir de base para una acción legal contra un productor de alimentos, los métodos y las técnicas utilizadas deben ser precisos y validados. En el sistema legal de la mayoría de los países, estas materias son cuidadosamente vigiladas y con frecuencia el analista del laboratorio se ve forzado a defender sus habilidades profesionales, el método y las técnicas de análisis utilizadas, la exactitud de los instrumentos empleados y, finalmente, los resultados del análisis. En estas circunstancias, los laboratorios oficiales de control de alimentos deben mantener un programa interno para garantizar su calidad y credibilidad.

Unidad de cumplimiento de las reglamentaciones. Las funciones de cumplimiento relativas al control de alimentos varían de un país a otro. Usualmente la responsabilidad de conducir acciones legales corresponde al Ministerio de Justicia. Sin embargo, el sistema de control de los alimentos normalmente debe recomendar una acción punitiva o alguna forma de sanción a las violaciones comprobadas en el curso de sus actividades de inspección. En este caso, el sistema debe tener una unidad de cumplimiento para asegurar que las recomendaciones relativas a acciones legales sean apropiadas; que estén respaldadas por suficientes y disponibles evidencias, y que se justifique el tiempo y los esfuerzos requeridos en los tribunales para lograr el cumplimiento de las normas.

La unidad de cumplimiento es responsable de las acciones que son consideradas de naturaleza reglamentaria, -tales como las gestiones en los tribunales de justicia- y de los programas orientados a lograr el cumplimiento a través de medios voluntarios. La mayor parte de las empresas cumplirá con normas y leyes razonables, siempre que comprendan qué deben hacer para cumplirlas y entiendan que es en su propio interés hacerlo. En consecuencia, mantener informada a la industria sobre los requisitos, trabajando con ella para ayudarla a cumplirlos, sería un gran avance para garantizar que los alimentos sean inocuos y de calidad adecuada sin tener que apelar a las acciones penales.

Los sistemas de control de alimentos deben trabajar con la industria y los consumidores

Entre las funciones de apoyo a la actividad de control de alimentos se incluyen las de información, educación y capacitación. Estas posiblemente sean de responsabilidad directa de otros organismos gubernamentales que trabajan en forma horizontal para diversas áreas, tales como la educación en salud, los servicios de información sobre comercio e industria, los servicios de información al consumidor, etc. En todo caso, es un elemento importante del sistema del control de alimentos, dado que tanto la industria como los consumidores necesitan información para tomar sus decisiones en el mundo de los negocios y el mercado. Los funcionarios del control de alimentos deben reconocer la necesidad de desarrollar información en un formato utilizable para mantener informada a las personas sobre aspectos importantes del suministro de alimentos.

Los servicios de información y capacitación pueden realizar talleres y seminarios sobre materias que es oportuno tratar y que son de interés para la industria y los consumidores, o elaborar materiales de información para ser distribuidos al público. La comunicación a través de anuncios en los medios de información pública, la publicación de folletos y boletines informativos y la preparación de una página en Internet pueden ser de gran utilidad para mantener informada a la población. Cabe también organizar programas de educación y capacitación, directamente o a través de instituciones educacionales. Una unidad de asuntos del consumidor se relacionaría con los problemas del consumidor y funcionaría con grupos de consumidores y los medios de información y el público en general, para describir los programas de control de alimentos, obtener aportes y proporcionar información útil y educativa. La unidad también puede colaborar comunicando al público mensajes importantes sobre la calidad e inocuidad de los alimentos, particularmente durante emergencia que requieren la participación del público para proteger a la población de una amenaza a la salud debida al suministro de alimentos.

Los servicios de ciencia y tecnología proporcionan el soporte requerido en la planificación y el apoyo a la investigación, o para el examen de las tecnologías más recientes de control o procesamiento de los alimentos, y pueden vincularse con las instituciones académicas pertinentes con respecto a la transferencia tecnológica. Los servicios de asesoría científica son absolutamente necesarios para un sistema de control de alimentos. La adopción de un enfoque de control de alimentos basado en el riesgo, requiere la comprensión de los peligros alimentarios y de cómo controlar, reducir o eliminar dichos peligros con el fin de disminuir los riesgos para la salud del consumidor. La comunidad científica juega un papel vital en el control de los alimentos, desarrollando métodos, realizando investigaciones y definiendo la gravedad del riesgo para los consumidores. Puede contribuir a la solución de problemas técnicos y proporcionar información científica confiable para apoyar y defender las acciones emprendidas. Puede proporcionar estimaciones de evaluación del riesgo de aditivos alimentarios, contaminantes y residuos, particularmente en circunstancias en que se requiere un nivel superior de protección del que proporcionan las normas internacionales, o cuando éstas no existen.

7.3.2 El papel de la industria

La industria alimentaria comparte la responsabilidad con las instituciones gubernamentales del logro de los objetivos de la estrategia nacional de control de alimentos. La industria es responsable de la aplicación de los códigos de buenas prácticas agrícolas (producción primaria) y de buenas prácticas de elaboración (producción secundaria), lo mismo que de un sistema de calidad e inocuidad de los alimentos, por ejemplo, el APPCC. El papel de la industria también puede incluir la educación y capacitación de los empleados en las áreas de manipulación de alimentos y del sistema general de calidad e inocuidad de los alimentos. También puede intervenir en la investigación para el desarrollo de nuevas tecnologías de control de los alimentos. Puede proporcionar información a los consumidores a través del etiquetado de los alimentos y la publicidad. La incorporación de la industria a las actividades nacionales de control de alimentos puede ser instrumental para resolver problemas potenciales y beneficiar a todos los interesados.

7.3.3 El papel de los consumidores

Los consumidores tienen derechos y responsabilidades; es decir ellos también tienen un papel que desempeñar en el control de los alimentos. Si bien tienen derecho a alimentos de alta calidad e inocuos, deben comprender que no existe un suministro de alimentos totalmente inocuo. Deben saber como proteger los alimentos en el hogar -al manipularlos durante la preparación y al servirlos, y al manipular y guardar los alimentos sobrantes- para evitar que constituyan un riesgo para la salud. Los consumidores también son una fuente valiosa de información, pero necesitan tener un punto focal en el sistema de control de alimentos para hacerle llegar sus insatisfacciones, presentar quejas sobre engaños y mala calidad de los productos e informar sobre lesiones o enfermedades causadas por los alimentos. Las organizaciones de consumidores pueden jugar un papel importante representándolos en la formulación de una estrategia nacional de control de alimentos y transmitiendo sus preocupaciones a quienes elaboran las políticas y a la industria.

7.4 ELABORACIÓN DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS

La estrategia nacional debe comenzar con un diagnóstico de la situación actual

El control oficial de alimentos requiere compromiso y recursos. Es importante obtener dicho compromiso y los recursos mediante la elaboración de una estrategia respecto a las metas que se desea alcanzar, cómo se lograrán, quién lo hará y dentro de qué plazo. La formulación de la estrategia constituye un esfuerzo nacional y deberá incluir a todos los sectores involucrados en la calidad e inocuidad de los alimentos. Se recomienda que un comité de trabajo examine la situación existente. El comité estará formado por personas con formación técnica (académica, científica, legal e industrial), social/cultural, y habilidades y conocimientos económicos, de tantos sectores afectados como sea posible. Se sugiere que el comité sea guiado y dirigido por un líder cívico o gubernamental bien conocido y hábil, con buenas credenciales, reputación y antecedentes respetables. El diagnóstico debería incluir el examen del marco legal, el tipo de productos alimenticios producidos para el mercado nacional y el de exportación, los métodos de procesamiento, las condiciones y prácticas involucradas, y el almacenamiento, transporte y otras prácticas de manipulación. Además, sería importante conocer los riesgos que presentan los alimentos para la salud, los procesos, manipulación y prácticas de almacenamiento, lo mismo que identificar la existencia de enfermedades o brotes de enfermedades o lesiones relacionadas con los alimentos, y cuales son sus causas. Por último, también es importante saber si existen factores culturales, sociales, económicos u otros que puedan producir repercusiones sobre la calidad e inocuidad de los alimentos o sobre las actividades necesarias para poner en práctica un sistema eficaz de control de alimentos.

Los resultados obtenidos en el diagnóstico se podrán comparar con los del examen de la plantilla de personal actual, la disponibilidad de recursos, las funciones de las diversas unidades administrativas competentes, los niveles de rendimiento del personal, y las bondades y debilidades del sistema de control de alimentos existente. También será necesario evaluar la voluntad y capacidad de las industrias para aceptar la responsabilidad de mejorar la calidad e inocuidad de sus productos y cómo lo están haciendo en el momento. Se deberá evaluar igualmente el papel de las instituciones académicas y de investigación en la industria alimentaria (solución de problemas técnicos, desarrollo de nuevos productos y asesoría).

El análisis de la información permite realizar debates y discusiones sobre posibles metas de corto y largo plazo, tomar decisiones para superar las brechas y duplicaciones en el sistema, fortalecer los aspectos débiles y desarrollar un enfoque programático para solucionar los problemas existentes, usando métodos basados en el riesgo. Un taller nacional de expertos y personas interesadas de todos los sectores puede ofrecer una oportunidad para obtener aportes para la preparación de la estrategia general. A medida que se avanza podrían ser necesarios nuevos recursos y ajustes en la organización, para lograr la eficiencia y efectividad deseadas.

7.5 SITUACIÓN ACTUAL

7.5.1 Deficiencias comunes del control de los alimentos

Si observamos cuidadosamente las capacidades para el control de los alimentos descubriremos que la mayoría de los países del mundo aún son clasificables como países en desarrollo. Ello significa que al nivel nacional, sin asistencia técnica ni recursos, es poco lo que se puede progresar en la solución y el manejo de los riesgos asociados con los alimentos inseguros. Los problemas de inocuidad de los alimentos se están tornando más complejos y por lo tanto será aún más difícil para los países en desarrollo enfrentarlos en el futuro.

El perfil de las habilidades para el control de alimentos de la mayoría de los países del mundo indica que la mayor parte de ellos no han desarrollado ni puesto en marcha una estrategia nacional para establecer el sistema de control de alimentos. Un sistema de este tipo tendría que ser diseñado para proteger la salud de los consumidores y promover el comercio activo de alimentos de calidad e inocuos. En algunos países donde sí existen estrategias, falta establecer metas razonables, apoyar el logro de tales metas o involucrar a los mayores interesados en el éxito de una estrategia de este tipo, a saber, la industria y los consumidores.

También descubriríamos que la mayoría de los países no tienen un sistema de gestión para elaborar y aplicar programas de control de alimentos eficaz y eficientemente administrados. Los programas que existen no son evaluados en relación con los objetivos y las metas perseguidas. No se vigila ni evalúa el desempeño de los programas. Se desperdician recursos en actividades redundantes o no productivas y frecuentemente se realizan las actividades que son fáciles y no las que son importantes. No se evalúa el rendimiento de los funcionarios en términos de logros o producción. No se mide la calidad del desempeño ni se dispone de un sistema de educación y capacitación permanente para elevar el nivel de las habilidades y conocimientos de los funcionarios operativos.

Casi todos los países, incluidos los industrializados, necesitan actualizar sus leyes y reglamentaciones alimentarias para reflejar con prontitud los cambios que se desarrollan y surgen en la aplicación de métodos modernos de control alimentario. Las leyes y los reglamentos alimentarios modernos deben reflejar los cambios en las normas comerciales internacionales y en las responsabilidades y funciones respectivas del gobierno, la industria y los consumidores para garantizar la inocuidad de los alimentos. Muchos países no tienen una ley alimentaria y se rigen por directivas emitidas por diversos ministros, algunas veces conflictivas. La mayor parte de los países que cuentan con legislación alimentaria tienen leyes que han estado en vigencia desde hace 30 o 40 años. Estas leyes no han sido actualizadas o han sido enmendadas poco a poco, creando un entramado complejo de normas que no son comprendidas por los reguladores, la industria o los consumidores. En numerosos casos leyes destinadas a otras materias contienen cláusulas o secciones dirigidas a la reglamentación de los alimentos. Por ejemplo, la legislación relativa a la salud pública o a la agricultura puede contener unos pocos párrafos o disposiciones generales destinadas a reglamentar los alimentos. Numerosas leyes han sido redactadas con tanto lenguaje prescriptivo que luego se transforman en barreras a los avances tecnológicos, restringen la innovación industrial e impiden u obstaculizan el comercio.

A causa de la limitación de recursos, los funcionarios de control de alimentos están mal equipados para cumplir sus respectivas funciones. Los servicios de inspección están mal equipados para realizar en las plantas el tipo de actividades requeridas por el procedimiento tradicional de inspección. Los elementos necesarios para examinar y verificar sistemas más sofisticados de control de calidad e inocuidad, por ejemplo elementos de un sistema APPCC, no son tomados en consideración.

Los laboratorios de muchos países carecen de instrumentos de análisis para realizar en forma adecuada el ensayo de los productos alimenticios. Frecuentemente no pueden obtener reactivos, normas, solventes y otros elementos necesarios para el análisis y no cuentan con los métodos y la capacidad técnica para realizar los ensayos requeridos para evaluar los atributos de calidad e inocuidad.

En muchos países el funcionario más importante de control de alimentos es el inspector de nivel municipal o local. Este inspector generalmente está menos calificado, por educación y capacitación, que cualquier otro funcionario de control de alimentos de la cadena. A este inspector no se le proporciona capacitación suficiente y continua como para que adquiera y mantenga la pericia necesaria. Sin embargo, el inspector tiene la responsabilidad de garantizar que el alimento que se vende o se sirve en los grandes centros urbanos sea inocuo, sano y nutritivo. Además, este inspector generalmente es el funcionario peor pagado de la cadena de control de alimentos. Para completar el escenario, el inspector también puede ser responsable de otros deberes relacionados con la salud, tales como el control de desperdicios y de vectores, manejo de situaciones molestas, control de enfermedades transmisibles, inocuidad del agua y una serie de otras actividades relacionadas con la salud pública. El punto aquí es que el personal de control de alimentos generalmente está poco capacitado y a menudo le falta la información técnica necesaria para cumplir sus funciones.

En el caso del personal de laboratorio se observan situaciones extremas de un país a otro. Muchos países dan preferencia al control de alimentos mediante análisis de laboratorio de productos alimenticios elaborados, con personal de laboratorio con grado universitario. Estos funcionarios altamente calificados realizan análisis químicos y biológicos rutinarios de productos alimenticios, por lo cual se puede considerar que están significativamente subempleados. En otros países se observa lo contrario: Los empleados de laboratorio sólo tienen niveles de educación básica y no pueden realizar análisis complejos de productos alimenticios; en consecuencia, tales análisis no se realizan.

Otra deficiencia grave es la falta de coordinación entre las diversas instituciones gubernamentales con responsabilidad de control de los alimentos para trabajar conjuntamente e involucrar a los sectores (industriales, académicos, consumidores) que pueden hacer aportes significativos al proceso. En algunos países los organismos autorizados para realizar aspectos diversos del control de alimentos compiten entre sí. En algunos casos, líneas de autoridad poco claras o leyes mal redactadas o responsabilidades superpuestas causan confusión en la industria alimentaria, los consumidores y las propias instituciones públicas. En muchos casos los organismos gubernamentales compiten entre sí por asumir la autoridad y la jurisdicción, a veces realizando las mismas tareas, emitiendo normas y reglamentaciones conflictivas sobre un mismo tema o iniciando programas que están en conflicto con los programas en curso en otro organismo, todo lo cual resulta en un desperdicio de los limitados recursos disponibles.

7.5.2 Avances recientes al nivel nacional

Se están produciendo cambios en las cuestiones que tienen relación con las preocupaciones generales por la calidad e inocuidad de los alimentos y las nuevas orientaciones del comercio. Entre los primeros de esos cambios cabe mencionar los esfuerzos en marcha en la mayoría de los países para actualizar las leyes, reglamentos y normas alimentarias.

En el curso de la última década numerosos países han realizado un esfuerzo concertado para revisar y actualizar la ley y los reglamentos alimentarios. Los países de la Unión Europea han introducido o están introduciendo cambios para armonizar las legislaciones nacionales con los requisitos establecidos por la Comisión Europea. Con la ayuda de la FAO, los antiguos países de economía centralmente planificada de Europa Oriental y Central han preparado nuevas leyes sobre alimentos, cuando no existían, y dejado de lado las viejas normas GOST. En su lugar se están adoptando nuevas normas basadas en el Codex. Se están desarrollando leyes y reglamentos más adaptados a economías orientadas al mercado. Casi todos estos países aspiran a entrar en la Unión Europea y se encuentran en el proceso de cumplir con los requisitos de acceso. Para su aceptación como miembros será necesaria la armonización de las leyes y los reglamentos.

En Asia, donde la industria tradicionalmente dependía del gobierno para la aprobación de la calidad e inocuidad, se están incorporando nuevos enfoques a las disposiciones de la ley de alimentos que establecen una mayor responsabilidad de la industria respecto a la calidad e inocuidad de los alimentos. En América Latina, se están aplicando procedimientos de certificación y/o registro como medio para asegurar el control alimentario, a menudo a través de instituciones no gubernamentales.

La mayor parte de los países desarrollados, que disponen de sistemas para examinar rutinaria y frecuentemente las leyes y los reglamentos de control, han estado llevando a cabo ese proceso con vistas a fortalecer las disposiciones sobre la inocuidad de los alimentos.

Otro cambio tiene que ver con la reorientación de las tendencias del control de alimentos. Esta reorientación tiene sus raíces en dos conceptos. Primero, el público expresa ahora gran preocupación con respecto a los alimentos peligrosos y el consiguiente riesgo. Sin embargo, los organismos oficiales de control de alimentos deben utilizar un sistema basado en la graduación del riesgo para determinar las áreas prioritarias a las cuales destinar sus limitados recursos. En consecuencia, no disponen de recursos para cuestiones de bajo riesgo y se insta a la industria a enfrentar los problemas mediante sus propios programas para garantizar la calidad. Además, el nuevo enfoque integrado del control de los alimentos requiere la colaboración entre el gobierno y todos los segmentos de la industria alimentaria.

La mayoría de los organismos de control de alimentos, así como muchos otros del sector público, están siendo afectados por la disminución de los aportes presupuestarios mientras que se les pide que hagan más cosas. Se les pide que encuentren medios más eficientes para realizar su trabajo sin sacrificar el control o la protección. Estos desafíos han dado lugar a la puesta a prueba de enfoques innovadores y, posteriormente, a algunos cambios dramáticos en los procedimientos tradicionales del control de los alimentos.

Nueva Zelandia y Australia decidieron establecer un organismo de control de inocuidad de alimentos que atenderá las necesidades de ambos países y compartirá los recursos para actividades comunes, que ahora se conoce como Autoridad Australiano-Neozelandesa de Alimentos.

En Japón se eliminaron casi 3000 puestos de inspectores de la plantilla gubernamental contratándose en cambio los servicios de inspección a una empresa del sector privado. En Asia se ha reorientado el papel del gobierno hacia la vigilancia de los esfuerzos de la industria para asegurar la calidad e inocuidad de los alimentos, en lugar de realizar estas actividades directamente como en el pasado.

En América Latina se está estableciendo la certificación por terceros de las medidas de calidad e inocuidad, mientras que en Europa se realiza un esfuerzo concertado para reducir la cantidad de organismos involucrados en el control de alimentos y consolidar la autoridad en sólo una o dos instituciones gubernamentales.

7.6 COMERCIO INTERNACIONAL DE ALIMENTOS

Algunos factores relacionados con el comercio internacional tienen gran importancia y sus repercusiones para el control y el comercio justo de alimentos. El comercio internacional de alimentos aumenta aceleradamente y se prevé que continuará haciéndolo en los próximos años. Las estadísticas de la OMC indican que dicho comercio alcanzó a 380 mil millones de dólares EE.UU. en 1997. Aunque la liberalización de las prácticas comerciales y la reducción de los aranceles y obstáculos no comerciales pueden explicar en parte dicho crecimiento, existen numerosas otras cuestiones a considerar por motivos de control alimentario.

Los consumidores están exigiendo productos alimenticios más baratos, lo mismo que disponibilidad de mayor variedad de alimentos durante todo el año. En el curso de las últimas décadas se han producido migraciones en masa de unos países a otros y desplazamientos de poblaciones desde zonas rurales a centros urbanos que crecen rápidamente. Esa migración ha aumentado la demanda de alimentos étnicos y tradicionales por personas que desean tener acceso a los alimentos de sus países de origen, disponibles principalmente a través de la importación. El aumento del turismo a casi todas partes del mundo ha creado conciencia y gusto por alimentos exóticos que se deben importar. La liberalización de las normas del comercio internacional, permitiendo intercambios sin aranceles ni barreras no comerciales, incluidos los obstáculos técnicos, ha abierto mercados anteriormente protegidos por contingentes de importación y políticas nacionales proteccionistas.

Gran parte de esto ha sido posible gracias a las innovaciones técnicas. Se han introducido empaques y tecnologías de empaque que han extendido la duración de numerosos productos que anteriormente no podían ser exportados a países lejanos porque se descomponían antes de llegar a su destino. Los métodos de producción, prácticas de manipulación y transporte rápidos, permiten que el alimento producido sea exportado a otros países a miles de millas de distancia. Métodos tales como el embarque en contenedores y plataformas de carga, los compartimentos para transporte refrigerado y congelado, el procesamiento del pescado en alta mar y el transporte aéreo proporcionan la posibilidad de disponer de gran variedad de productos frescos y nutritivos durante todo el año. Pero también permiten que productos que pudieran estar contaminados lleguen a las manos de los consumidores en otros países dentro de pocas horas o días, aumentando el riesgo.

Son sólo unos pocos países en el mundo que vigilan la importación de productos alimenticios hasta el punto de saber cuales productos son rechazados o retenidos, y por qué razones. Los Estados Unidos son el único país que ha reunido esta información durante algún tiempo, poniéndola a disposición del público y de cualquiera que se interese en la materia. La FAO ha mantenido un seguimiento de las estadísticas de Estados Unidos, como un medio para identificar el tipo de problemas de control que enfrenta el comercio internacional de los alimentos. El siguiente gráfico proporciona una indicación de los problemas predominantes en los últimos cuatro años.

7.7 REPERCUSIONES DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO

La Organización Mundial del Comercio (OMC) ha tenido efectos dramáticos en el comercio de los alimentos. La introducción de los requisitos y disciplinas de los Acuerdos MSF y OTC también podría crear el escenario para cambios igualmente dramáticos en el control de los alimentos.

Como se dijo anteriormente, las normas de inocuidad y calidad del Codex se han convertido en el punto de referencia del cumplimiento del Acuerdo MSF. Todos los países que comercian tendrán que adaptarse a este hecho. Por definición esto incluye toda medida aplicada con el fin de proteger la vida y la salud humana, animal y vegetal. Dado que se relaciona específicamente con los alimentos, incluye el control de los aditivos alimentarios, contaminantes de los alimentos, toxinas y organismos causantes de enfermedades.

Los elementos importantes del Acuerdo MSF incluyen la declaración de los Derechos Básicos de todo país Miembro de la OMC a establecer medidas sanitarias para la protección de la salud y la vida de su población humana, animal y vegetal. Esto deberá basarse en normas internacionales (Codex, IPPC u OIE) o justificarse utilizando métodos de evaluación del riesgo establecidos o aceptables internacionalmente y apoyados en sólida ciencia.

Todos los países Miembros de la OTC deberán armonizar sus procedimientos y normas, participando en el proceso de fijación de normas del Codex, IPPC y OIE, y aceptar el principio de equivalencia, o sea, "el resultado de la medida es el mismo, independientemente del método utilizado para lograrlo". Para cumplir el requisito de transparencia habrá que gestionar adecuadamente la disponibilidad de información, las notificaciones y la transparencia de los procesos de toma de decisiones y de ejecución de los términos del Acuerdo. También contribuye a ese propósito la creación del punto focal de consultas para asuntos del MSF. Se insta a los países desarrollados a prestar asistencia técnica a sus socios comerciales en desarrollo, particularmente a aquéllos que tienen dificultades en cumplir los términos del Acuerdo.

Como se indicó anteriormente, los objetivos del Codex se apoyan en un marco legal de leyes y reglamentos que protejan a los consumidores y eviten prácticas desleales de comercio, facilitando al mismo tiempo el comercio internacional. El propósito básico del control de los alimentos es el mismo y el Acuerdo MSF lo realiza eficazmente en el ámbito internacional a través del acuerdo mutuo de sus países Miembros.

Sin embargo, es necesario subrayar que el MSF deja en claro que se permiten las normas técnicas sólo cuando se las justifique, y sólo se pueden justificar mediante sólida evidencia científica que utilice procedimientos de evaluación del riesgo internacionalmente aceptables. Esto establece efectivamente la necesidad de que los gobiernos cuenten con un sistema de control de alimentos basado en el riego, que puedan utilizar con el fin de dar cumplimiento a los requisitos del comercio exterior.

Las normas internacionales pueden ser usadas cuando el país no tiene la capacidad para elaborarar normas propias

Numerosos países en desarrollo no disponen del personal técnico calificado o de los recursos financieros para contratar a un toxicólogo médico experto para realizar el delicado trabajo necesario para evaluar la inocuidad de sustancias propuestas para utilización como aditivos en los alimentos. La mejor forma de encarar estas materias es la de averiguar lo que han hecho o recomiendan el Comité Mixto FAO/OMS de Expertos en Aditivos Alimentarios (JECFA) y la Reunión Conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas (JMPR) u otros grupos ad hoc de expertos internacionales. Las recomendaciones del JECFA y la JMPR han sido aceptadas casi universalmente por los interesados -incluidos gobiernos nacionales, entidades regionales de fijación de normas y el Codex- respecto a la ingesta diaria aceptable (IDA) para la seguridad de los aditivos y los límites máximos de residuos (LMR) respecto a la seguridad en contaminantes y residuos de medicamentos veterinarios y plaguicidas.

En el curso de los últimos 100 años el control de los alimentos ha evolucionado lenta y metódicamente paso a paso, enfrentando los problemas originados por los cambios en las exigencias de los consumidores, los avances tecnológicos, los abusos del medio ambiente que han afectado a los alimentos y los nuevos métodos intensivos de la agricultura y la producción. Los últimos desafíos no son más que una continuación de este proceso, a excepción de la mayor urgencia en los países cuyos sistemas han avanzado más lentamente. Un sistema comercial liberalizado puede traer beneficios especialmente en el momento en que la demanda es alta y existen nuevas oportunidades. Perder estas oportunidades sencillamente porque se carece de sistemas de control alimentario significaría un costo elevado para el crecimiento económico.

7.8 ORIENTACIONES FUTURAS PARA EL CONTROL ALIMENTARIO

Se están produciendo modificaciones dramáticas en el control de los alimentos al nivel internacional -derivados en parte de los cambios en el comercio de alimentos- que tienen consecuencias positivas y negativas en todo el mundo. La mayor parte de las economías del mundo en desarrollo dependen en gran medida de la agricultura. Dado que muchos países en desarrollo también son exportadores, existe la posibilidad de mejorar las actividades de control alimentario con los recursos adicionales provenientes del aumento del comercio, elevando así la calidad e inocuidad de los alimentos tanto para el consumo doméstico como para la exportación. Esta es una consecuencia muy buena de dichos cambios.

El aspecto negativo de los cambios, particularmente para los países en desarrollo, se relaciona con el mayor acento sobre la inocuidad de los alimentos. Los países en desarrollo no administran ni controlan bien este aspecto, aunque su desempeño es mejor respecto a los productos de exportación que a los de consumo doméstico. La introducción en el mercado internacional de productos de mala calidad o inseguros aumenta el riesgo para los consumidores en el contexto mundial. Cada noticia sobre un episodio de enfermedad de transmisión alimentaria causado por un producto alimentario exportado debilita la confianza del comercio y de los consumidores en todos los alimentos importados, sin importar cual sea el país exportador responsable del brote. Casi de un día para otro los problemas de calidad e inocuidad del país exportador pueden convertirse en problemas de calidad e inocuidad en un distante país importador. Un ejemplo de ello es el caso de la contaminación por Cyclospora de frutillas y frambuesas.

La asistencia técnica para mejorar los sistemas de control de alimentos está incorporada a las normas de la OMC

Los avances recientes al nivel internacional han puesto a disposición de los países asistencia en el campo del control alimentario. Como resultado de los Acuerdos MSF y OTC, proporcionar asistencia técnica es obligación de cada uno de los miembros de la OMC, si tienen la capacidad para hacerlo. Esto no tiene relación alguna con los niveles de desarrollo. Países en desarrollo pueden ayudar a otros países en desarrollo en los aspectos en que han tenido experiencia. Los Miembros deberán informar a las Secretarías de los Comités del MSF y OTC sobre el tipo y la razón por la cual requieren asistencia técnica, cuando sus delegaciones la soliciten durante las reuniones de la OMC. El control de los alimentos será de la mayor importancia en los años venideros, particularmente cuando se inicien rondas de negociaciones sobre nuevos acuerdos o revisiones de los anteriores. Se necesitan años para construir un sistema confiable, completo, eficaz y eficiente de control de alimentos. Es necesario comenzar de inmediato si se desea alcanzar ese punto cuando surjan nuevos requisitos en el futuro.

Los países no pueden equivocarse si usan las normas del Codex. Se sugiere la plena participación de los Miembros, dentro de los límites de sus recursos, para asegurarse que las normas del Codex reflejen sus aportes. Al adherir al Codex y adoptar sus normas se presume que un país cumple con los términos del Acuerdo MSF. El cumplimiento es un requisito difícil y requiere un sistema de control alimentario eficaz y adecuadamente administrado para proporcionar el tipo de seguridad necesaria para convencer y crear la confianza de los socios comerciales.

La FAO puede proporcionar asistencia técnica. Desde 1975, 400 proyectos han sido desarrollados en todo el mundo y numerosos talleres, seminarios y cursos han sido organizados. Manuales y directrices cubriendo diferentes aspectos del control de los alimentos han sido preparados y servicios de asesoría en temas específicos se proporcionan a solicitud.

REFERENCIAS

FAO. 1999. La asistencia técnica de la FAO en el área del comercio internacional y la información. Roma.

FAO. 1998. FAO Technical Assistance Programme: Food Quality and Safety. (ESN internal publication). Rome.

FAO. 1998. Sistemas de calidad e inocuidad de los alimentos - Manual de Capitación sobre higiene de los alimentos y sobre el sistema de Análisis de Peligros y de Puntos Críticos de Control (HACCP). Roma.

FAO. 1995. The use of hazard analysis critical control point (HACCP) principles in food control. Food and Nutrition Paper 58. Rome.

FAO. 1993. Imported food inspection. Food and Nutrition Paper 14/15 - Manuals of food quality control. Rome.

FAO. 1993. Quality assurance in the food control chemical laboratory. Food and Nutrition Paper 14/14 Manuals of food quality control. Rome.

FAO. 1991. Gestión de los Programas de Control de Alimentos. Estudio FAO Alimentación y Nutrición 14/11 - Manual de control de la calidad de los alimentos. Roma.

FAO. 1991. Inspección de alimentos. Estudio FAO Alimentación y Nutrición 14/5 - Manual de control de la calidad de los alimentos. Roma.

FAO. 1991. La garantía de la calidad en al laboratorio microbiológico de control de los alimentos. Estudio FAO Alimentación y Nutrición 14/12 - Manual de control de la calidad de los alimentos. Roma.

FAO. 1990. Alimentos para la exportación. Estudio FAO Alimentación y Nutrición 14/6 Rev. 1 - Manual de control de la calidad de los alimentos. Roma.

FAO. 1986. El laboratorio de control de los alimentos Estudio FAO Alimentación y Nutrición 14/1 Rev. 1 - Manuales de control de calidad de los alimentos. Roma.

FAO. 1976. Orientaciones para el establecimiento de un eficaz sistema nacional de inspección de los alimentos. Serie Inspección de los Alimentos Nº 1. Roma.

III. Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC)