III. Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias
y Fitosanitarias (MSF) y Acuerdo sobre Obstáculos
Técnicos al Comercio (OTC)

OBJETIVOS

Este módulo describe las principales características del comercio internacional de productos forestales; indica las restricciones que afectan actualmente dicho comercio; señala cómo esas restricciones afectan el comercio internacional; y evalúa las tendencias futuras. También examina los temas de concentración de la Ronda Uruguay (RU) y las futuras negociaciones comerciales multilaterales, y exhorta a los países y las regiones a identificar su propia situación y a examinar las cuestiones más importantes para ellos.

CONTENIDO

13.1 Aspectos generales del comercio forestal

13.2 Las negociaciones comerciales y el sector forestal

13.3 Cuestiones de importancia para el sector forestal

13.4 Temas para debate

PUNTOS PRINCIPALES

• El ordenamiento del comercio forestal no está cubierto por el AsA, pues estos productos son tratados como bienes industriales.
• Si bien el nivel general de los aranceles a los productos forestales es ahora bajo, se mantienen algunos aranceles altos particularmente para tableros de madera (sobre todo tableros contrachapados), productos de ebanistería para la construcción y mobiliario.
• Los obstáculos no arancelarios, como los fitosanitarios y las normas técnicas y restricciones a la exportación, también influyen en el comercio forestal.
• Los impedimentos al comercio -definidos como medidas que probablemente restringen el comercio, a menudo aplicadas por motivos de conservación/medio ambiente, pero voluntarias y por lo tanto fuera de las reglas actuales de la OMC- muy posiblemente afectarán el comercio forestal en el futuro. Como ejemplos se pueden citar las medidas que limitan el comercio a los productos hechos con maderas procedentes de bosques ordenados de manera sostenible y el etiquetado ecológico.
• Las nuevas negociaciones proporcionan a los países en desarrollo la oportunidad para incorporar estos temas a la consideración de la OMC.

13.1 ASPECTOS GENERALES DEL COMERCIO FORESTAL

13.1.1 Características principales del comercio de productos forestales

La amplitud, la forma en que se realiza y la dirección del comercio internacional son elementos importantes para analizar y evaluar los efectos de los incentivos y restricciones al comercio. Las características del comercio internacional de productos forestales que tienen importancia para el análisis de las negociaciones comerciales son las siguientes:

La demanda mundial crece a un ritmo menor

• El incremento del consumo de madera. El consumo de leña y de madera industrial ha aumentado considerablemente durante los últimos 25 años. Aunque parece que el crecimiento de la demanda se ha desacelerado en los países desarrollados, continúa aumentando rápidamente en los países en desarrollo. Parece, no obstante, que las recientes dificultades económicas en algunas regiones están teniendo sus efectos y, aunque cabe esperar que la demanda mundial siga aumentando, lo hará a un ritmo menor del previsto.
• Sólo del 6 al 8 por ciento de la producción es objeto de comercio internacional en forma de productos forestales primarios. En 1997, el valor de las exportaciones alcanzó una cifra próxima a 135 000 millones de dólares, ligeramente inferior al nivel del 1995. Una de las razones que explica el bajo porcentaje señalado es que casi la mitad de la producción de madera en rollo se utiliza en los países productores en forma de leña y carbón vegetal. Otro factor importante son las exportaciones de productos secundarios elaborados (molduras, puertas, muebles, etc.) y de productos forestales no madereros como el rotén, caucho, nueces del Brasil, aceites y medicamentos.
• Han aumentado las exportaciones de casi todos los productos. Las exportaciones mundiales de madera en rollo industrial han aumentado un 30 por ciento desde 1970, hasta alcanzar 120 millones de m³; casi se han duplicado las de madera aserrada (a 113 millones de m³) y las de pasta de madera (hasta alcanzar los 35 millones de m³); y se han cuadruplicado las de tableros de madera, a 49 millones de m³, al igual que las de papel y cartón, que alcanzan a 87 millones de toneladas.
• Una gran parte de esos intercambios comerciales son de carácter regional o tienen lugar entre países limítrofes. Por ejemplo, una gran parte del comercio europeo tiene lugar dentro de Europa, más del 80 por ciento del comercio de Asia y Oceanía se lleva a cabo entre países de la región y en América del Norte existe un importante comercio transfronterizo.

Pequena participación de los productos tropicales

• Los productos forestales tropicales representan una pequeña parte de las exportaciones mundiales en casi todos los productos. La producción de madera en rollo industrial tropical supone alrededor de 18 por ciento de la producción mundial. Los productos tropicales representan porcentajes diversos, pero generalmente pequeños, de las exportaciones totales: 16 por ciento de la madera rollo industrial; 14 por ciento de la madera aserrada; menos de 7 por ciento en el caso de la pasta y el papel y los productos de cartón; y 35 por ciento en lo que respecta a los tableros de madera. Sin embargo, las exportaciones de madera contrachapada procedentes de los países tropicales llegan a 70 por ciento de las exportaciones mundiales.
• Un número reducido de países domina el grueso de las exportaciones e importaciones. En 1997, cinco países concentraron el 53 por ciento de las exportaciones e importaciones mundiales. Los países desarrollados dominan tanto las importaciones como las exportaciones y los principales importadores son también los exportadores más importantes. En 1997, los países desarrollados acumularon 80 por ciento del valor de las importaciones y exportaciones totales de productos forestales. Los cinco exportadores más importantes son Canadá, Estados Unidos, Suecia, Finlandia y Alemania; y los principales importadores Japón, Estados Unidos y algunos países de la Unión Europea, particularmente Alemania, el Reino Unido, Italia y Francia. Los países en desarrollo sólo ocupan una posición dominante en las exportaciones de madera contrachapada (el 70 por ciento del total mundial).

Pequena participación de los países en desarrollo en el comercio forestal...

• A los países en desarrollo sólo les corresponde el 15 por ciento de las exportaciones mundiales de productos forestales, y los países del Asia sudoriental, principalmente Indonesia, Malasia y la República Popular de China, ocupan una posición preponderante en el comercio de los países en desarrollo (75 por ciento de los intercambios comerciales).
• Aunque algunos países siguen desarrollando un activo comercio de trozas sin elaborar y de astillas de madera, en general las trozas (y en menor medida la madera aserrada) han sido sustituidas en la composición del comercio por productos más elaborados como la madera contrachapada y los productos secundarios de la madera. La participación de la pasta de madera en el comercio ha disminuido considerablemente, a 13 por ciento, y la de la madera aserrada también ha experimentado un ligero descenso y es ahora 19 por ciento. En cambio, ha aumentado a 12 por ciento la parte de los tableros de madera, y la variación más importante se ha registrado en el papel y el cartón, que en 1970 suponían 35 por ciento del comercio mundial de productos forestales y en este momento llegan a 48 por ciento. También han aumentado considerablemente las exportaciones de componentes de muebles, molduras, etc., concentradas en un número reducido de países.

... pero el comercio entre países en desarrollo está creciendo

• Han aumentado los intercambios comerciales entre países en desarrollo. Por lo que respecta a Asia, además de la corriente comercial principal hacia el Japón, en la actualidad se está desarrollando un comercio creciente entre países en desarrollo vecinos como la República Popular China, República de Corea, Filipinas, Tailandia, Indonesia, Malasia y Myanmar. Un cierto número de ellos han dejado de ser exportadores netos para convertirse en importadores netos de productos forestales, y en algunos de esos países han aumentado las importaciones procedentes de fuera de la región.

Figura 1: Importaciones mundiales de productos forestales por regiones, 1997

Figura 2: Exportaciones mundiales de productos forestales (en volumen) 1970-1997

Cuadro 1: Principales importadores y exportadores mundiales de productos forestales, 1997

(en miles de millones $EE.UU.)

Fuente: FAO.

13.2 LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES Y EL SECTOR FORESTAL

13.2.1 Negociaciones comerciales multilaterales

Los Acuerdos de la OMC abarcan a los productos forestales

En la RU los productos forestales no fueron incluidos en el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA), sino que se les consideró como productos industriales. Por esa razón, algunas disposiciones y normas del AsA referentes a los productos agrícolas no son aplicables a los forestales. A pesar de ello, al igual que en el ámbito de la agricultura, los niveles arancelarios y las Medidas No Arancelarias (MNA) fueron objeto de negociaciones muy detalladas. Se negociaron otros Acuerdos que no guardaban una relación directa con los productos forestales pero cuyos términos y condiciones también son aplicables a los productos forestales. De especial interés para el sector forestal son el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) y el Acuerdo sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC). Hay que mencionar otros acuerdos como el de las Subvenciones, que también tienen una pequeña incidencia.

13.2.2 Principales beneficios que pueden derivarse de la RU para el sector forestal

La mejora de las condiciones de acceso a los mercados está estrechamente relacionada con productos y mercados específicos y es posible que algunos países resulten beneficiados y otros se vean perjudicados.

Las principales ventajas son las siguientes:

Efectos limitados de las reducciones de los aranceles...

• Reducción de los aranceles. La reducción, o eliminación completa, de los aranceles a lo largo de varios años. Las reducciones arancelarias ofrecidas por los países varían considerablemente en función de diversos factores como:

• el producto de que se trate y su importancia para el país;
• cambios acordados por el país respecto de otros productos;
• el nivel arancelario existente antes de la RU;
• las características de las ofertas realizadas por otros países;
• el hecho de si el arancel estaba o no consolidado anteriormente; y
• el nivel de la base utilizado para la nueva consolidación arancelaria.

Aunque muy probablemente los efectos de la RU sobre el comercio serán positivos y beneficiarán al sector forestal¹, sus repercusiones sobre el comercio mundial de productos forestales podrían no sean muy significativas, especialmente en lo que respecta a los aranceles que ya eran bastante reducidos para muchos productos forestales antes de la Ronda. Todo parece indicar que serán los países desarrollados los más beneficiados.

Un estudio de la FAO ha hecho una estimación cuantitativa de las consecuencias de la disminución de los aranceles sobre el comercio internacional de productos forestales². Las reducciones más importantes que aplicarían los países desarrollados importadores tendrían lugar en los productos de pasta y papel (100 por ciento en promedio para el papel y el cartón y las partículas de papel y 83 por ciento para el papel de imprenta). Por otra parte, se produciría una disminución de la progresividad arancelaria en muchos productos, particularmente en los productos de madera maciza, en los que los tipos arancelarios disminuirían, en promedio, 31 por ciento en el caso de los tableros de madera, 50 por ciento en los productos semimanufacturados y 67 por ciento en los artículos de madera.

El estudio cuantificó el valor del comercio adicional de productos forestales (la "creación de comercio") que sería impulsado por los cambios arancelarios, así como el valor del intercambio comercial desplazado de los países en desarrollo al reducirse el margen entre los tipos arancelarios del Sistema General de Preferencias (SGP) y los tipos de la Nación más Favorecida (NMF). En los escenarios más probables, el estudio estimó un incremento neto del comercio mundial forestal que al finalizar el período de aplicación oscilaría entre 340 y 472 millones de dólares EE.UU., que se alcanzaría como resultado de un aumento del comercio de los países desarrollados y un descenso en los países en desarrollo. El estudio llegaba a la conclusión de que el aumento neto del comercio podría situarse entre las dos magnitudes señaladas.

En conjunto los efectos son reducidos pues equivalen tan sólo al 0,5 por ciento del comercio total de productos forestales. Ello se debe principalmente al hecho de que los tipos arancelarios ya eran bajos en general antes de la RU. Un resultado adicional de esto es que cualquier disminución ulterior de los tipos arancelarios no determinará probablemente una desviación significativa del comercios, puesto que para entonces tanto los países desarrollados como en desarrollo enfrentarán un tipo arancelario único, es decir, no existirán ya márgenes preferenciales.

...y disciplinas en las medidas no arancelarias

• Disciplina en las Medidas no Arancelarias (MNA). Las repercusiones de la RU en lo que respecta a las MNA serán más variables, pero es posible que tengan efectos positivos para el sector forestal, en particular a través del Acuerdo MSF que mejora las condiciones relativas a la inspección y la cuarentena y del Acuerdo OTC que limita la aplicación de las normas técnicas a objetivos legítimos vinculados a la salud, la inocuidad, la calidad de los productos y la protección del medio ambiente. Posiblemente, otros Acuerdos referentes a las subvenciones, la aplicación de derechos antidumping y compensatorios, las condiciones de acceso a los mercados y la valoración en aduana y los procedimientos de concesión de licencias también tendrán efectos positivos para el sector forestal.

13.2.3 Otras iniciativas de liberalización del comercio

Comercio forestal incluido en acuerdos de integración regional

Además de las negociaciones mantenidas en el marco de la OMC/GATT, están en marcha muchas otras iniciativas para liberalizar el comercio. Las reducciones globales acordadas en la RU se han complementado con otras reducciones derivadas de acuerdos comerciales regionales, que han establecido relaciones de intercambio preferenciales y, en no pocos casos, bloques de libre comercio. Todos ellos contienen reducciones que afectan al sector forestal. Cabe destacar la Unión Europea (UE), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC), la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y la Comunidad y Mercado Común del Caribe (CARICOM), por mencionar tan sólo algunos de ellos.

Por ejemplo, la APEC ha propuesto un calendario de liberalización del comercio en toda la región con arreglo al cual las economías miembros se comprometen a crear una región donde imperaría la libertad de comercio e inversiones no más tarde del año 2010 en el caso de las economías industrializadas y del 2020 en el de los países en desarrollo. Los productos forestales son uno de los quince sectores en los que se acometería una pronta liberalización sectorial voluntaria.

Se ha expresado la preocupación de que la proliferación de acuerdos comerciales regionales de estas características pueda influir negativamente en los esfuerzos de liberalización global del comercio.

13.3 CUESTIONES DE IMPORTANCIA PARA EL SECTOR FORESTAL

13.3.1 Los aranceles

Se mantienen algunos fitosanitarios

Salvo por lo que respecta a determinados productos en algunos mercados, los aranceles aplicables a los productos forestales en los países desarrollados no son elevados (menos del 5 por ciento para la mayor parte de los productos). Pese a ello, incluso cuando se hayan alcanzado los niveles previstos en la RU, los aranceles de determinados productos seguirán siendo elevados (del orden del 10 al 15 por ciento), en particular los aplicables a los tableros de madera (sobre todo los tableros contrachapados), los productos de ebanistería para la construcción y el mobiliario.

Aunque los países en desarrollo también reducirán muchos tipos arancelarios (algunos de ellos en forma considerable), en su mayor parte seguirán siendo mucho más elevados que los de los países desarrollados.

El acceso preferente es importante...

Muchos países exportadores pueden evitar los tipos arancelarios plenos, ya que gozan de preferencias especiales que se aplican a determinados países. Los países pertenecientes a agrupaciones regionales se benefician de reducciones que aplican los demás países del grupo, y algunos países aplican tipos especiales a otros con los que mantienen vínculos comerciales o políticos estrechos (por ejemplo, el TLC, la ASEAN, la Unión Europea-ACP [Grupo de Países de Africa, el Caribe y el Pacífico], Nueva Zelandia-Australia, etc.), mientras la mayor parte de los países en desarrollo (aunque no todos ellos) se benefician del sistema generalizado de preferencias (SGP).

Las condiciones del SGP varían considerablemente, pues cada uno de los países importadores que ofrece estas preferencias establece sus propias condiciones. Por consiguiente, los países pueden ser sumamente selectivos tanto respecto de los productos como del país exportador al que otorgan las preferencias. Cada país decide individualmente cuándo, a quién, o en qué condiciones aplica las preferencias y cuándo se pueden suprimir o modificar. Algunos países restringen o suprimen el derecho a gozar del SGP cuando los países exportadores alcanzan un determinado nivel de desarrollo económico o una determinada cuota de mercado para el producto en cuestión. Por ejemplo, Taiwan Provincia de China, República de Corea, Hong Kong, China y Singapur, a los que corresponde la mayor parte de las exportaciones de productos forestales con valor añadido procedentes de los países en desarrollo, han visto cómo muchos países desarrollados suprimían los privilegios del SGP y deben soportar tipos NMF más elevados. Una de las características de las ventajas del SGP es que en su mayor parte están limitadas a los productos que todavía tienen aranceles elevados, por ejemplo los diferentes tipos de tableros, los productos de ebanistería para la construcción y los muebles.

...pero los menores tipos NMF reducen los beneficios

Con la disminución de los tipos NMF se reducirán las ventajas de las preferencias para los países en desarrollo.

13.3.2 Medidas no arancelarias (MNA)

Las MNA que más afectan a los productos forestales son las siguientes:

Los contingen-tes arancelarios son importantes en algunos mercados

a) Restricciones cuantitativas, como diferentes tipos de contingentes (por ejemplo los contingentes asignados a un país determinado o un contingente que restringe la posibilidad de beneficiarse de un tipo arancelario determinado) existentes en algunos mercados. Así, la UE impone contingentes de importación a los productos de cartón y a los tableros. En tanto que todas las importaciones de tableros contrachapados de madera distinta de las coníferas procedentes de países que tienen derecho al trato SGP pagan un tipo arancelario inferior al que se aplica en el marco del régimen NMF (el 70 por ciento del tipo arancelario normal), los tableros contrachapados de coníferas se controlan todavía mediante un contingente anual general exento de derechos. La UE también aplica contingentes arancelarios o límites arancelarios máximos al papel de imprenta, los tableros de fibra, los productos de ebanistería para la construcción y algunos tipos de muebles.

b) Los reglamentos y las normas fitosanitarios y técnicos cambian constantemente y, aunque no siempre son obstáculos al comercio, sin duda lo dificultan. Las normas y reglamentos relacionados con el medio ambiente son particularmente importantes para el sector forestal. Aunque sólo algunas normas son discriminatorias para las importaciones y no son, por lo tanto, estrictamente obstáculos al comercio, lo cierto es que plantean problemas mucho más graves a los exportadores que a los productores nacionales, que tienen mayor facilidad de acceso a los procedimientos de prueba, más información y más posibilidades de acceder a las organizaciones que controlan el sistema, y que deben completar menor documentación. Además, las normas nacionales que difieren de las que se aplican a los posibles competidores pueden ser un mecanismo eficaz de protección de una industria nacional que destina la producción al consumo interno.

Las normas técnicas pueden limitar el comercio

Aunque los reglamentos fitosanitarios no son un problema de consideración en el caso de los productos forestales, plantean dificultades en determinadas situaciones. Cabe mencionar especialmente las normas y reglamentos técnicos de contenido medioambiental, por ejemplo, las restricciones referentes a los tableros de madera en los que se utilizan colas de formaldehído, que constituyen un riesgo para la salud; las restricciones impuestas a determinados procesos de conservación de la madera y a determinados materiales; los controles sobre los métodos de elaboración (por ejemplo, el blanqueado de la pasta, proceso en el que se manifiesta una tendencia generalizada a inducir u obligar a las empresas a sustituir el cloro, que produce subproductos de gran toxicidad, por otros blanqueantes menos perjudiciales para el medio ambiente); y la reglamentación en materia de embalaje.

En algunos casos, ese tipo de medidas ha provocado diferencias comerciales entre países. Casi siempre, más que de intentos deliberados de impedir el comercio se trata de trabas que es necesario superar. Es muy difícil decir si se utilizan como obstáculos al comercio, pero parece que en algunos casos los reglamentos y/o la forma en que se aplican son excesivos.

Las restricciones a la exportación también afectan el comercio

c) Restricciones a las exportaciones. Aunque las limitaciones a las importaciones son la forma más clara de restricción del comercio de productos forestales, también se restringen las exportaciones (impuestos o derechos a las exportaciones, prohibiciones de exportar y controles de otro tipo) y ello afecta al comercio. En la mayor parte de los países exportadores en desarrollo y en algunos países desarrollados existen aranceles de exportación, en especial, sobre las trozas, la madera aserrada y la madera terciada. Los derechos de exportación se aplican, habitualmente, por las mismas razones que los derechos de importación, es decir, para conseguir ingresos (sobre todo si este método de recaudación es más eficaz que otros instrumentos), para estimular, forzar o proteger la actividad de transformación nacional y, recientemente, para proteger a los bosques de un explotación excesiva. A veces, los países en desarrollo los justifican como una medida destinada a contrarrestar los efectos de las restricciones que imponen los países desarrollados importadores a la importación de productos elaborados. Ya se ha apuntado que la razón que se ha aducido recientemente para imponer derechos de exportación es la de limitar el grado de explotación a unos niveles sostenibles. El control de la intensidad de explotación es una medida en vigor o prevista en muchos países. Dado que la prohibición de las exportaciones es ilegal en virtud del artículo XI del GATT, en muchos países se adoptan medidas de distinto tipo (desde impuestos hasta permisos y licencias de exportación) en lugar de aplicar controles cuantitativos directos.

También se ha intensificado la aplicación de gravámenes indirectos en forma de regalías y derechos de reforestación. En los últimos años, se ha generalizado el control de las exportaciones de productos intermedios como la madera aserrada.

Es posible que se registren mejoras en lo que respecta a las MNA, las cuales, sin embargo, continuarán teniendo efectos importantes sobre el comercio. Para afrontarlas, serán necesarias una atención y presión permanentes, a través de medidas de vigilancia y de posibles modificaciones de los Acuerdos OTC y MSF. Continuarán existiendo restricciones a la exportación, ya que algunos países consideran que es la forma más directa de controlar algunas de las prácticas indeseables que existen en su sector forestal.

13.3.3 Impedimentos al comercio

a) Introducción

Definición de impedimentos al comercio

Además de las restricciones formales, existen muchas otras medidas que pueden considerarse impedimentos al comercio, aunque no restricciones formales como las que se han examinado anteriormente. Los impedimentos al comercio son a veces acciones legales según las normas del GATT/OMC, pero otras veces están básicamente fuera de los límites de los acuerdos internacionales en vigor según están definidos actualmente. Estas restricciones difieren de otras en dos aspectos principales: 1) no son propuestas por los motivos habituales de proteger o impulsar la industria nacional, ahorrar divisas, obtener ingresos, etc., sino por razones de conservación/medioambientales, y 2) se trata de las así llamadas medidas voluntarias. Por tanto, por lo general no guardan una relación directa con los reglamentos oficiales, aunque en determinados casos puedan ser impulsadas por los gobiernos de forma oficiosa. Aunque comparten muchas de las características y motivaciones de los obstáculos formales al comercio, quedan fuera del ámbito de las normas comerciales oficiales. Sin embargo, lo cierto es que presentan muchas similitudes con éstas, a menudo tienen un efecto similar y en muchos casos se adoptan con el mismo propósito de restringir el comercio.

b) Restricciones relativas al ordenamiento sostenible de los bosques

A menudo originadas en preocupa-ciones ambientales

Un cierto número de impedimentos al comercio están relacionados con cuestiones ambientales, pues en los últimos años se ha intensificado la preocupación acerca de la interrelación entre las actividades forestales y el medio ambiente. Las medidas relacionadas con cuestiones ambientales se refieren al transporte, elaboración y consumo, particularmente la contaminación producida por las fábricas de transformación; el uso de materiales contaminantes en los procesos de producción; las necesidades de energía para la elaboración; el consumo excesivo o incontrolado; y los problemas de la eliminación de los desechos³. Ahora bien, las medidas más recientes tienen como finalidad que sólo puedan ser objeto de comercio los productos forestales procedentes de bosques ordenados de manera sostenible.

Aunque muchas de esas medidas abordan preocupaciones legítimas, lo cierto es que sea deliberadamente o por omisión podrían reforzar las distorsiones del comercio y los obstáculos que lo dificultan, lo que eliminaría algunos de los beneficios resultantes de las negociaciones de la RU. Como ejemplo se pueden citar la certificación y el etiquetado ecológico, así como las restricciones o prohibiciones y boicoteos impuestos por los gobiernos municipales y los comerciantes minoristas.

Las iniciativas que se están adoptando en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC ilustran la problemática general y algunas de las cuestiones en las que se centra el debate sobre el comercio y el medio ambiente. Los miembros de dicho Comité están analizando una gran diversidad de asuntos relacionados con el comercio y el medio ambiente, como el etiquetado ecológico, el acceso al mercado, los efectos de la liberalización del comercio y las repercusiones que tienen sobre el comercio y el medio ambiente diversos acuerdos de la OMC (como el Acuerdo MSF y el Acuerdo OTC). Algunos de los temas que están siendo objeto de controversia y/o debate en el Comité son de interés para el sector forestal. Aunque el Comité presta más atención a las cuestiones generales que a sectores específicos, la actividad forestal es uno de los sectores en los que se suscitan muchos de esos problemas, dados los evidentes vínculos existentes entre la forestación y el medio ambiente.

Si bien es cierto que se ha decidido suprimir los obstáculos formales seguirán existiendo, probablemente cada vez con mayor fuerza, distintos impedimentos al comercio que bien deliberadamente o por omisión podrían incrementar los obstáculos al comercio.

(i) Prohibiciones y boicoteos impuestos por administraciones locales

Condición incierta de las prohibiciones de gobiernos locales

En algunas partes de Europa, Estados Unidos y, aunque en menor medida, en Australia, los gobiernos regionales y locales han comenzado a imponer restricciones o prohibiciones a la utilización de madera; algunos minoristas y comerciantes de madera han tomado la decisión de no comerciar con algunos productos; y existe entre los consumidores una cierta resistencia, cuya significación se desconoce, a comprar productos de madera. Una cuestión importante sin resolver es la de dilucidar en qué medida esas acciones son, o pueden serlo, una restricción al comercio, al establecer una discriminación entre productores, intencionada o no. Se ha suscitado un encendido debate acerca de si las medidas de protección del medio ambiente que se erigen en obstáculos al comercio son legítimas en el contexto de las normas comerciales acordadas internacionalmente y si las que adoptan los órganos de gobierno de ámbito subnacional son compatibles con las normas del GATT/OMC.

(ii) La certificación de productos forestales

Hasta ahora la certificación es marginal para el comercio...

La certificación de productos forestales se ha convertido en un tema de importancia, rodeado de una cierta controversia. La certificación trata de vincular el comercio con la ordenación sostenible de los recursos forestales facilitando información sobre los sistemas de producción de los bosques de los que procede la madera. El objetivo es que los usuarios puedan adquirir únicamente productos fabricados con madera procedente de bosques ordenados de manera sostenible.

La certificación y las actividades conexas de etiquetado ecológico están dando todavía sus primeros pasos. Es en Europa donde se muestra mayor interés por este tema, especialmente en Alemania, Países Bajos y Reino Unido, donde los grupos ecologistas son muy activos y donde hay grupos de comerciantes minoristas que consideran que el suministro de productos certificados puede reportar ventajas de mercado. Países exportadores como Canadá, Suecia, Finlandia, Malasia e Indonesia están desplegando una intensa actividad para desarrollar sus propios sistemas de certificación, como estrategia comercial defensiva y para perfeccionar sus prácticas de ordenación forestal. Hasta la fecha, las repercusiones sobre el comercio han sido limitadas pero en muchos mercados se está generando un grado notable de incertidumbre. Tanto por la gama de productos abarcados como por el volumen, el comercio de productos certificados es insignificante a escala mundial o regional, pues supone menos del 0,5 por ciento de la madera que es objeto de comercio internacional y una proporción muy pequeña de la que se utiliza con fines industriales.

Se han planteado diversas cuestiones en relación con la certificación. Los exportadores abrigan muchas dudas de que la adopción de los métodos y normas de producción que exige el sistema de certificación produzca beneficios netos. Se considera que si no existe una demanda importante de productos procedentes de bosques ordenados de forma sostenible y los importadores no están dispuestos a aportar algo (en forma de precios más elevados o un mayor acceso al mercado, por ejemplo), los beneficios tal vez no compensarán los costos adicionales. Otro de los problemas radica en que si no se aplica cuidadosamente, la certificación puede convertirse en un obstáculo no arancelario al comercio, al discriminar, intencionadamente o no, a los productores que no puedan o no quieran cumplir las normas exigidas en materia de ordenación forestal. El riesgo estriba especialmente en que pueda perjudicar a algunos países en desarrollo que no disponen de esa capacidad. La certificación puede favorecer a los países desarrollados en los que, al menos en la actualidad, las prácticas de ordenación forestal suelen aproximarse más a los objetivos de la sostenibilidad.

...pero probablemen-te su importancia aumentará

Probablemente el concepto de certificación ganará nuevos adeptos en el futuro, como ha ocurrido con muchos otros movimientos "verdes" de naturaleza similar; en tal caso podría tener repercusiones importantes para la estructura del comercio y el tipo de productos comercializados.

El elemento decisivo que marcará los efectos de los diferentes impedimentos al comercio será el número de países importadores que los apliquen y hasta qué punto sean estrictas las condiciones que se impongan. Si se generalizan, podrían tener consecuencias de mucho mayor peso que las restricciones al comercio actualmente en vigor.

(iii) La Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES)

Las restricciones aumentarán si las especies forestales son incluidas en CITES

La CITES es un convenio internacional que impone deliberadamente restricciones al comercio. Aplica un sistema de autorizaciones expedidas por las autoridades designadas de los países miembros para regular el comercio internacional de especies en peligro. Las especies, subespecies o poblaciones se enumeran en uno de los tres apéndices de la Convención y en función de ello están sometidas a un grado distinto de restricción comercial. Está prohibido el comercio de las especies incluidas en el Apéndice I; para las comprendidas en el Apéndice II es necesario disponer de una licencia de exportación expedida por la administración del país exportador; y para las especies del Apéndice III es necesaria una licencia de exportación para el país (o países) que han incluido las especies en la lista o un certificado de origen de otros países.

Recientemente la CITES ha suscitado controversias en el sector forestal, ante el intento de algunos países desarrollados, fuertemente respaldados por grupos conservacionistas, de incluir en los apéndices citados un cierto número de especies forestales de importancia comercial procedentes de países tropicales en desarrollo. Algunos grupos con intereses en el sector forestal o en el comercio han expresado la preocupación de que la CITES esté siendo utilizada para interrumpir o limitar el intercambio y de que el mero hecho de que una especie figure en la lista -incluso en el Apéndice III- repercutirá negativamente en el comercio de esa especie.

c) Cuestiones importantes para el sector forestal y aún no resueltas

Entre ellas se pueden mencionar las siguientes:

• saber si las medidas que se están adoptando atendiendo a consideraciones medioambientales y que se erigen en obstáculos al comercio son legítimas en el contexto de las normas comerciales acordadas internacionalmente; y cómo deben considerarse en el caso del sector forestal las excepciones a las que hace referencia el artículo XX (que permite excepciones generales a las principales normas comerciales por razones de protección del medio ambiente); y
• determinar si son compatibles con las normas del GATT/OMC los boicoteos o las prohibiciones impuestos por gobiernos subnacionales (y no por gobiernos nacionales). A este respecto, hay opiniones divergentes. Aunque no existen argumentos que indiquen más allá de toda duda si son o no compatibles con las normas del GATT/OMC, lo cierto es que éstas obligan a los gobiernos a asegurar que las medidas que adopten los órganos subnacionales sean compatibles con las obligaciones que ellos han contraído. No está claro, sin embargo, el significado que ello pueda tener desde el punto de vista jurídico.

13.4 TEMAS PARA DEBATE

Algunos de los puntos a los que se ha hecho referencia anteriormente están siendo objeto de análisis y de debate en la OMC y serán planteados en cualquier negociación futura. Al no estar incluidos los productos forestales en el AsA, no es necesario que se aborden en una nueva Ronda, aunque parece seguro que ésta abarcará los productos industriales (y, por tanto, los productos forestales).

Son también numerosos los aspectos ambientales de importancia para el sector forestal que se están afrontando en la OMC y que, lejos de haber sido resueltos, deben seguir siendo analizados y debatidos y podrían exigir incluso modificar algunas de las normas del GATT/OMC y sus interpretaciones. Muchos de ellos guardan relación con los obstáculos técnicos al comercio y las medidas sanitarias y fitosanitarias, o con el problema del acceso al mercado.

Temas de interés para los países

Entre los problemas y temas de interés que deberían abordar los participantes en las negociaciones multilaterales hay que señalar los siguientes:

a) la forma de garantizar que los países en desarrollo participen de los beneficios derivados de la Ronda Uruguay;

b) el procedimiento para asegurar la aplicación efectiva de los cambios introducidos por la Ronda Uruguay antes de acometer nuevas transformaciones;

c) determinar las esferas en las que las políticas y prácticas en vigor son discriminatorias y/o restringen el comercio y deben ser perfeccionadas;

d) cómo enfrentar los problemas descritos anteriormente como impedimentos al comercio, especialmente aquéllos que están relacionados con las consideraciones ambientales, garantizando al mismo tiempo la consecución de los objetivos que se persiguen con ese tipo de medidas;

e) cómo garantizar que se tomen en consideración las cuestiones que revisten una especial importancia para los países en desarrollo; y

f) cuál es la transcendencia de otros acuerdos regionales y bilaterales.

REFERENCIAS

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Bourke, I.J. Global Overview of Equitable Trading Practices. Proceedings of the Third Annual Conference on Timber and Forestry, Kuala Lumpur, Malaysia. 9-10 September 1997. (Also published in Asian Timber, Sept. 1998).

Bourke, I.J. Global Trends in Marketing of Environmentally Certified Forest Products. Proceedings of the National Agricultural and Resources Outlook Conference, Canberra 6-8 February 1996, Vol. 1 Commodity Markets and Resource Management, pp. 168-176. Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics, Canberra.

Bourke, I.J. 1995. International Trade in Forest Products and the Environment. Unasylva, Vol. 46 No. 183, p. 11. (Available on FAO Web site).

Bourke, I.J. 1988. Trade in Forest Products: A Study of the Barriers Faced by the Developing Countries. FAO Forestry Paper 83. Rome.

Bourke, I.J. & Leitch, Jeanette. 1998. Trade Restrictions and their Impact on International Trade in Forest Products. (Available on FAO Web site).

Brown, C. 1997. The Implications of the GATT Uruguay Round and Other Trade Arrangements for the Asia-Pacific Forest Products Trade. Asia-Pacific Forestry Sector Outlook Study. (Available on FAO Web site).

Iqbal, M. 1995. Trade Restrictions Affecting International Trade in Non-Wood Forest Products.

______________________________

¹ Para una evaluación de los efectos de la Ronda Uruguay véanse los estudios de Barbier (1996) y Brown (1997).

² Véase un análisis detallado en Barbier (1996).

³ Véase Bourke, I.J. (1995).