Sistemas de ordenación pesquera
Efecto de los sistemas de remuneración y mando
Inevitabilidad de la ordenación pesquera
La seguridad como parte integrante de la ordenación pesquera
Se ha especulado frecuentemente sobre si los distintos sistemas de ordenación pesquera pueden influir en la seguridad en el mar y de qué manera. La gestión en común del proceso de reglamentación, de forma que los grupos de interesados/usuarios tengan la oportunidad formal y la autoridad para participar en el diseño y la aplicación de reglamentos pesqueros, es especialmente importante, teniendo en cuenta el impacto que los reglamentos de ordenación pesquera ejercen en la reducción o el aumento de los peligros en la mar. Dicho impacto no es un concepto nuevo, pero por desgracia no ha sido muy estudiado[46].
En las pesquerías de acceso libre, la competencia se halla al orden del día. Para llegar a los caladeros y volver de ellos lo más rápidamente posible y con la mayor captura posible, se necesita aumentar la potencia del motor, el tamaño del barco y la eficiencia de los artes. Aunque las condiciones de trabajo y la eficiencia han mejorado de muchas formas al aumentar la mecanización, han surgido nuevos peligros y la tensión de la tripulación sigue siendo considerable, sobre todo porque se reducen sus efectivos para rebajar los costos. Los reglamentos sobre seguridad aceptados por la flota mercante encuentran resistencia en la pesquera, cuyos componentes se oponen a cualquier interferencia que pueda afectar a sus ingresos.
Acceso limitado por tamaños (y tipos de artes)
Captura total permisible (CTP)
CTP con días limitados en la mar
Cuotas individuales (CI)
Cuotas individuales transferibles (CIT)
En las pesquerías de acceso libre, la capacidad de las flotas tenía que llegar tarde o temprano a superar el rendimiento de las poblaciones capturables. En muchos países, esto coincidía más o menos con la llegada de la Convención de las Naciones Unidas de 1982, que dividió lo que antes era “alta mar” en zonas económicas exclusivas para los estados ribereños, permitiendo a cada estado controlar sus pesquerías hasta un límite de 200 millas a la altura de sus costas. Posteriormente, para controlar la actividad pesquera, se han desarrollado distintos medios de ordenación que se describen a continuación.
Este tipo de control tiene por objeto impedir a barcos superiores a un determinado tamaño entrar en una zona, normalmente con el fin de reservarla para embarcaciones de bajura más pequeñas. El resultado no intencionado que se ha obtenido frecuentemente es que los propietarios han cambiado la construcción de sus barcos para ajustarse a los criterios. Estos cambios pueden influir gravemente en la estabilidad y navegabilidad de los barcos, muchos de los cuales han cobrado fama de “violadores de normas” o “monstruos marinos”. Ha sido difícil evitar estas prácticas, ya que en muchos casos se carece de medidas para intervenir en nombre de las autoridades.
Sin embargo, desde el punto de vista de la seguridad, es importante tener también en cuenta que, cuando faenan en las mismas zonas barcos grandes y pequeños, surgen peligros de abordaje y daños. Asimismo, si se agotan caladeros cercanos a la costa, los barcos pequeños se ven obligados a alejarse más de lo que les permitirían su capacidad y construcción. Es éste un problema real, que se registra frecuentemente en países tanto industrializados como en desarrollo.
El establecimiento de un límite superior de CTP sin otros reglamentos, conduce invariablemente a una competencia incluso más dura que la registrada en las pesquerías de acceso libre. Se suele llamar a estas pesquerías “Derby” u “Olímpicas” y las actividades en ellas suponen una gran presión para el capitán, la tripulación y el barco, hasta que se agota la CTP.
Para mitigar el efecto de las “pesquerías olímpicas”, juntamente con las CTP, se estipula el número de días permitidos en la mar. En algunos casos, las autoridades deciden de antemano en qué días de la campaña se podrá faenar. Este sistema es desafortunado desde el punto de vista de la seguridad, ya que no puede tener en cuenta factores importantes como los meteorológicos.
En cambio, al estipularse días en tierra, especialmente si ello va unido a un mínimo de seguro de sueldos, las autoridades pueden planificar con anticipación suficiente las inspecciones de los barcos y actividades educativas como los cursos sobre seguridad.
La idea en que se basan las cuotas individuales es dividir de antemano la CTP entre un determinado número de barcos o partes. De esta forma debería eliminarse el elemento de competencia por la mayor parte posible de la captura permisible, lo que a su vez evitaría la urgencia de faenar y desplazarse con la mayor rapidez posible. El éxito de este sistema depende evidentemente del realismo con que se establezcan las CTP. Si, a juicio de los pescadores, la CTP es demasiado extravagante, tratarán de pescar su cuota lo más rápidamente posible. Si, por otra parte, se considera realista la CTP, podrá planificarse la actividad pesquera durante toda la campaña sin excesiva presión. Pero las actividades pesqueras siguen sometidas todavía a las presiones de las fluctuaciones de los precios en el mercado que se aplican a todas las pesquerías en general.
Desde el punto de vista de la ordenación pesquera, las CI deberían proporcionar un instrumento para evitar el incremento ulterior de las flotas pesqueras nacionales, pero no ofrecen un incentivo para reducir la sobrecapacidad ya existente de la flota.
En cambio, haciendo que las cuotas sean transferibles, se proporciona un incentivo para reducir la flota repartiendo las cuotas entre menos barcos y deshaciéndose de los demás. Pero esto vuelve a introducir a su vez la presión del máximo rendimiento y productividad de cada barco, lo mismo que en las pesquerías de acceso libre. El tener que pagar por el derecho a pescar, que antes era gratuito, incrementa tanto la presión financiera sobre los propietarios como la presión de rendimientos sobre el barco y la tripulación, con evidentes efectos negativos en la seguridad.
Estos ejemplos muestran que, aunque los sistemas de ordenación pesquera no tienen por objeto regular la seguridad en el mar, inevitablemente ejercen un efecto al respecto. Es importante tener en cuenta la seguridad en el mar cuando se evalúan los posibles regímenes de ordenación pesquera; en los casos en que estos ejercen un impacto directo en las operaciones pesqueras, deben permitir a los pescadores suficiente flexibilidad para poder elegir la opción segura. Preferiblemente, la seguridad debe ser parte integrante del sistema de ordenación desde el comienzo mismo.
Además de los factores ya mencionados, se ha discutido sobre si el sistema de remuneración puede influir en la seguridad en el mar. Los tipos fundamentales de remuneración predominantes en la industria pesquera son el sistema de reparto y el sistema de sueldos más una prima por captura. El primero es el más generalizado y frecuentemente se combina con una garantía de sueldo mínimo, mientras que el segundo se aplica solamente en barcos de cierto tamaño administrados por compañías estructuradas y en muchos casos se adopta mediante acuerdos que regulan, entre otras cosas, las horas de trabajo.
En el primer caso, el pescador suele ser un empresario o asociado y falta en gran medida la relación normal entre el empleador y el empleado en que se suele basar el sistema de seguridad y salud ocupacionales en la industria. En muchos países, esto significa que los pescadores no disfrutan de los mismos beneficios de seguridad social que los empleados en tierra.
Lo mismo que cualquier sistema de pago, el reparto tiene ventajas e inconvenientes. Quienes lo defiende aducen que incrementa la motivación, crea un espíritu de equipo y da a cada marino un interés en los resultados obtenidos. Hace también que se distribuyan los riesgos entre el propietario y la tripulación durante los períodos de poca pesca y, cuando las cosas van bien, la tripulación se beneficia directamente. El “espíritu de Klondike” que fomenta este sistema es parte integrante del entorno de trabajo y los incentivos en la pesca no industrial. No cabe duda de que el reparto induce a los pescadores a trabajar más duramente y durante más horas, lo que de suyo contribuye al riesgo a causa de la fatiga. Aumenta también la motivación para faenar en condiciones atmosféricas adversas, para aceptar riesgos mientras se pesca con la esperanza de elevar la captura y para cargar excesivamente el barco cuando se pesca mucho.
En todo esto es preciso tener en cuenta la responsabilidad del patrón. Éste decide dónde, cuándo, cómo y durante cuánto tiempo se debe faenar. El modo en que controla el trabajo a bordo depende de su disposición y temperamento, sus compromisos (por ejemplo, préstamos), su edad, la experiencia, etc. En un estudio sobre la seguridad, realizado entre pescadores de Islandia, el factor de seguridad más importante que se señaló fue la disposición del capitán[47]. El patrón no es inmune a los incentivos y presiones del sistema de reparto. Por el contrario, no sólo su propio salario, sino el de todos los demás, depende de su rendimiento.
A este respecto, es interesante señalar que aunque los pescadores puedan tener oficialmente derecho a negarse a realizar un trabajo inseguro, lo que en teoría les daría los mismos derechos de que disfrutan los trabajadores en tierra, su situación es muy diferente y no es probable que pongan en práctica ese derecho. Ante todo, es norma tradicional y primordial en el mar que el capitán decida y que cualquier insubordinación pueda ser castigada por el capitán o la compañía quizás con la pérdida del sueldo del viaje o incluso con la pérdida del puesto de trabajo a bordo. Además, está generalizada la idea de que los riesgos físicos son parte del trabajo. Por otra parte, la tripulación se considera como participante en la empresa lo que implica la participación tanto en los riesgos como en los beneficios. Esto ejerce en cada miembro de la tripulación una notable presión de compañerismo para no decepcionar a los demás. Y en último lugar, pero no menos importante, no hay ningún agente de control a bordo del barco, al cual un miembro de la tripulación pueda dirigirse para que proteja sus derechos. En tierra se puede recurrir a tales agentes y, en cumplimiento de las normas de seguridad, se puede llegar a cerrar la empresa.
Por consiguiente, se puede concluir que el sistema de reparto entraña ciertos elementos de riesgo. Sin embargo, está tan integrado en la tradición pesquera que parece muy improbable que tengan éxito los intentos de sustituirlo con otro sistema posible, cambiando el sistema de primas y reparto de riesgos por una auténtica situación de empleado asalariado[48]. No obstante, esto no significa que las autoridades, los propietarios de los barcos y los pescadores no deban estudiar el sistema con vistas a reducir los elementos que contribuyen a los riesgos.
Se está generalizando gradualmente el reconocimiento del hecho de que los océanos y sus recursos vivos constituyen un biosistema mundial interactivo. Ningún país puede evitar influir en otros mediante sus acciones u omisiones en materia de ordenación de sus pesquerías. La sobrepesca no sólo puede destruir una población, sino también provocar el colapso de otras especies que se alimentan de ella. La destrucción de los criaderos en una zona puede afectar a la pesca en aguas totalmente diferentes. El trastorno de las rutas migratorias en alta mar puede ejercer efectos generalizados en zonas costeras, etc. El mar que hasta hace poco era considerado la cornucopia de alimentos para todos, aparece cada vez más como un recurso sensible y limitado que todos los que lo explotan deben administrarlo cuidadosamente.
Este concepto es tan revolucionario que se tardará bastante en comprobar plenamente todas sus consecuencias: el acceso libre a las pesquerías terminará por desaparecer, tanto en alta mar como dentro de las aguas nacionales. Todos los países deberán encontrar los medios para ordenar sus pesquerías, recoger información sobre el tamaño y la composición de sus flotas y ajustarlas a la capacidad de las poblaciones ícticas existentes dentro de su jurisdicción. Para conseguir esto, habrá que limitar y controlar de alguna forma incluso las pesquerías artesanales de los países en desarrollo. Debido al tamaño reducido de las embarcaciones y a la relativa ineficiencia de sus artes, se tiende a infravalorar la importancia del control de la pesca artesanal. Sin embargo, a escala mundial, el número de embarcaciones artesanales asciende probablemente a más de 2 500 millones y se ha calculado que obtienen la mitad de las capturas pesqueras anuales destinadas al consumo humano, cuyo total es de unos 30 millones de toneladas[49]. Por consiguiente, las meras cifras demuestran que las embarcaciones artesanales son las protagonistas en la pesca mundial y, en cuanto tales, no pueden quedar exentas del régimen regulatorio.
De lo contrario, el destino de la pesca estará determinado biológicamente, por el colapso de las poblaciones. Esto tendría evidentemente consecuencias desastrosas para quienes dependen de la pesca para su subsistencia.
La mayoría de los países industrializados, así como algunos países en desarrollo, están aplicando ya en distintas medidas los mismos tipos de controles en sus pesquerías. En algunos países, los regímenes de ordenación son completos y eficaces, mientras que en otros son sólo fragmentarios y la infraestructura para aplicarlos es casi inexistente. En algunas regiones, como se ha señalado ya, los países han conseguido formar coaliciones para cooperar en cuestiones de ordenación pesquera como el seguimiento, control y vigilancia (SCV).
Ejemplo de ello es la cooperación de los pequeños estados insulares del Caribe que trabajan para armonizar sus legislaciones pesqueras. La legislación de cada país incluirá normas mínimas sobre inspección y sobre el equipo de seguridad que deberán llevar los barcos pesqueros de TODOS los tamaños. Esta legislación es completamente diferente de la existente en la mayoría de los países pesqueros industrializados, los cuales, como se ha indicado ya, tienden a aplicarla solamente a barcos que superan un determinado tamaño.
Este tipo de cooperación se halla frecuentemente integrada y apoyada por instituciones internacionales, especialmente la FAO, la cual proporciona a los países que lo solicitan asistencia para la elaboración de planes de ordenación pesquera.
Los ajustes estructurales que se necesitan en muchas pesquerías tardarán mucho en llegar a ser efectivos. La ordenación pesquera es un proceso que evoluciona a lo largo del tiempo respondiendo a nuevas circunstancias. Es evidente que, en muchos países en desarrollo, se tardará aún mucho en someter las actividades pesqueras a un control oficial. Las pesquerías han sido de libre acceso, las flotas han estado mal controladas y en muchos casos se ha faenado directamente desde la costa sin puertos que pudieran actuar como puntos de control. Como la actividad pesquera es frecuentemente el empleo de último recurso para obtener un salario o al menos para alimentar a la familia, la restricción del acceso a una pesquería puede resultar una tarea política y prácticamente abrumadora. No obstante, en todas las pesquerías se deberá aceptar la inevitabilidad de la ordenación, y la experiencia demuestra que los beneficios de dicho régimen compensan de hecho los gastos.
Namibia constituye un ejemplo de país en que se ha transformado con éxito la pesca no controlada en una actividad bien ordenada. En los decenios precedentes a la independencia lograda en 1990, en aguas de Namibia la merluza estaba sometida a una intensa sobrepesca y su biomasa se había reducido en más del 80 por ciento.
“Cinco años después de asumir el control de sus recursos pesqueros gracias a la independencia, Namibia había conseguido crear 6 000 nuevos puestos de trabajo, duplicar el empleo asalariado en el sector pesquero, triplicar los ingresos en divisas, triplicar los ingresos fiscales del presupuesto del Ministerio de Pesca, e integrar el sector pesquero más plenamente en la economía general del país. Se consiguió esto con el trasfondo de condiciones ambientales adversas (el “Niño de Benguela” de 1993-94 en la pesca), la importante reducción de la captura total permisible (para fomentar la recuperación de las poblaciones) y una disminución del 30 por ciento en los desembarques de pescado.”[50]
Se puede aducir que las pesquerías de Namibia difieren de las de la mayoría de los países en desarrollo por ser modernas e industrializadas y existir relativamente pocos pescadores artesanales. Sin embargo, el ejemplo de Namibia muestra que se puede ordenar la pesca de forma que se recupere el costo de la ordenación y de su aplicación.
En contraposición a Namibia, que introdujo con buenos resultados las pesquerías basadas en derechos, la República Popular de China sustituyó en gran medida el control estatal de la flota de bajura con la propiedad privada, como parte de su política de apertura de puertas. Como se hizo esto sin adoptar a la vez las medidas de ordenación necesarias, miles de nuevos pescadores se dedicaron a la pesca marina, muchos de ellos sin licencia. Embarcaciones cada vez menores están sustituyendo a los barcos grandes en los caladeros chinos, lo que desborda los mecanismos de aplicación de las leyes que fundamentalmente están preparados para ocuparse de la pesca realizada en barcos grandes. Las autoridades tienen también problemas para controlar la expansión indiscriminada de la flota y obtener estadísticas fiables de las operaciones pesqueras. Para reducir la presión de pesca en las aguas chinas se está recurriendo al desplazamiento de los barcos grandes a aguas distantes para faenar en las ZEE de otros países previo acuerdo con éstos, mientras que las pesquerías costeras se regulan principalmente por una veda de dos o tres meses al año. No obstante, este método no ofrece incentivo alguno para reducir la flota ni controla en manera alguna las condiciones de trabajo a bordo de los barcos. Se ha establecido una moratoria para la construcción de barcos nuevos, excepto cuando se trata de sustituir otros viejos, con el fin de impedir que siga creciendo la flota, pero resulta difícil aplicarla, en parte por falta de coordinación entre las autoridades estatales y locales. Es preciso introducir un régimen completo de ordenación que abarque tanto la capacidad de la flota como las condiciones de trabajo a bordo, para que las pesquerías chinas eviten una grave crisis en un futuro próximo[51].
De todo lo expuesto se deduce claramente que la situación de la pesca mundial ha cambiado espectacularmente en los últimos años. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que entró en vigor en 1994, establece no sólo los derechos, sino también las obligaciones de los estados ribereños en la ordenación de sus ZEE de 200 millas. Por ello, cabe esperar que todos los estados ribereños adopten las medidas correspondientes durante los próximos años.
Esto abrirá el camino para el establecimiento de reglamentos que garanticen la seguridad y el bienestar de los pescadores y sean inherentemente compatibles con los que promueven la utilización sostenible de las poblaciones ícticas. Los países industrializados han tratado durante decenios de mejorar la seguridad en el mar de forma voluntaria. Hay ahora un consenso general entre los promotores de la seguridad en que la capacitación obligatoria en materia de seguridad es la condición previa indispensable para cualquier éxito. La vinculación de las exigencias sobre seguridad con los permisos de pesca es una forma práctica de superar la falta de motivación que ha constituido hasta ahora un obstáculo para mejorar la seguridad de los pescadores en el mar. La seguridad en el mar debe integrarse en la ordenación general de la pesca en todos los estados ribereños si se quiere conseguir unas condiciones de trabajo más seguras para los pescadores.
Esto vale tanto para los países en desarrollo como para los desarrollados. En muchos países desarrollados, la infraestructura para un proyecto de este tipo, es decir el marco jurídico e institucional, existe ya, si bien puede ser competencia de distintos sectores administrativos. En cambio, en la mayoría de los países en desarrollo no existe tal infraestructura. Por esta razón, en algunos países, la integración de la seguridad en la ordenación pesquera general exigirá la revisión de las normas de ordenación existentes, mientras que en los países que empiezan a aplicar la ordenación de los recursos, las normas sobre seguridad deberán incorporarse desde el principio.
La buena gestión de la pesca deberá incluir el empeño directo de los participantes en ella, confiriendo a la vez derechos de usuario y responsabilidades. El régimen de ordenación no deberá tratar solamente de adaptar la flota pesquera al rendimiento potencial del recurso, sino también controlar la navegabilidad de las embarcaciones, las condiciones de trabajo a bordo y garantizar que las tripulaciones tengan la capacitación y conocimientos técnicos necesarios. Estos aspectos se destacan claramente en el Código de Conducta para la Pesca Responsable:
“Los estados deberían mejorar, por medio de programas de formación y capacitación, la preparación y competencia de los pescadores y, cuando proceda, su calificación profesional. Dichos programas deberían tener en cuenta las normas y las directrices acordadas internacionalmente”. y además:“Los estados deberían mantener, según proceda, registros de los pescadores en los que debería incluirse, cuando sea posible, información relativa a su hoja de servicios y calificaciones, incluyendo los certificados de aptitud profesional, de conformidad con la legislación nacional”[52].
