Durante mucho tiempo las preferencias comerciales han sido un instrumento de la política exterior y comercial empleado para establecer relaciones más estrechas, tanto económicas como políticas, entre los países interesados. Además, el trato preferencial de las importaciones de los países en desarrollo por parte de los países desarrollados se ha transformado en un elemento firme de las políticas orientadas al desarrollo. Los diversos regímenes actuales de preferencias comerciales para los países en desarrollo pueden clasificarse en tres categorías principales: i) el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP); ii) los regímenes preferenciales especiales para grupos de países en desarrollo; y iii) los acuerdos regionales de libre comercio entre determinados países desarrollados y determinados grupos de países en desarrollo.
i) Los orígenes del SGP se remontan a los años sesenta, cuando en la UNCTAD I celebrada en Ginebra en 1964 se examinó la necesidad de mejorar las condiciones comerciales para los países en desarrollo. Posteriormente, en la UNCTAD II celebrada en Nueva Delhi en 1968 se decidió crear el SGP, que tomó forma concreta en un entendimiento de la UNCTAD en octubre de 1970.[1] El SGP debía otorgar preferencias comerciales para todos los países en desarrollo, de manera indiscriminada y no recíproca, principalmente para los productos manufacturados y semimanufacturados, con objeto de superar la dependencia de los países en desarrollo con respecto a las exportaciones de materias primas, caracterizadas por las tendencias desfavorables de sus precios a largo plazo y las marcadas fluctuaciones a corto plazo de sus cantidades y precios. Ahora bien, aunque la violación del principio de la nación más favorecida (NMF) que de ello se seguía era incompatible con las normas fundamentales del GATT, el problema terminó resolviéndose de manera general en 1979 con la inclusión de la “cláusula habilitante” en el GATT (véase la Sección 6). La UE fue la primera agrupación de países desarrollados que introdujo su esquema SGP, en julio de 1971, seguida poco después de otros países desarrollados.
Aunque el SGP fue aprobado a nivel multilateral y todos los países desarrollados otorgan preferencias en el marco de ese régimen, el ámbito y alcance precisos del trato preferente lo decide unilateralmente cada país que otorga la preferencia. Por esta razón los esquemas difieren de un país a otro. Las diferencias se refieren a todos los aspectos de los esquemas, es decir, los productos comprendidos, los márgenes de preferencia, las normas de origen, las preferencias específicas para los países menos adelantados, los criterios para aplicar el principio de graduación (exclusión) del sistema a países beneficiarios (o a algunas de sus exportaciones) una vez alcanzados determinados niveles de desarrollo económico o de actividad exportadora, y otras disposiciones como la adhesión de los países beneficiarios a algunos derechos laborales o normas ambientales.
Los esquemas difieren también en los productos agropecuarios que comprenden. Todos incluyen algunos productos, pero el número y el tipo de los productos incluidos difieren mucho, así como la magnitud de los márgenes de preferencia. Por ejemplo, en 1992 el esquema de la UE se aplicaba a 168 países beneficiarios e incluía 530 productos agropecuarios, mientras que el de los Estados Unidos se aplicaba a 133 países en desarrollo y comprendía 467 productos agropecuarios, y el del Japón a 151 países beneficiarios y abarcaba 289 productos agropecuarios (Yamazaki, 1996, p. 412). En total (es decir, para todos los productos agropecuarios comprendidos y para todos los países beneficiarios) el margen de preferencia ascendía a 14 por ciento del valor de las importaciones en la UE, al 6 por ciento en los Estados Unidos, y al 16 por ciento en el Japón (según cálculos de Yamazaki, 1996, p. 414).
ii) Además del SGP, algunos países desarrollados otorgan preferencias arancelarias especiales y más favorables a grupos limitados de países en desarrollo, con quienes suelen estar relacionados por vínculos coloniales anteriores o relaciones políticas regionales. Los regímenes especiales más destacados son los que mantienen la UE en virtud del Convenio de Lomé (conocido actualmente como Acuerdo de Cotonú) para los países africanos, caribeños y el Pacífico (ACP), y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), de los Estados Unidos, que últimamente se extendió a los países del Africa subsahariana en virtud de la ley relativa al crecimiento y las oportunidades de Africa. Al amparo de estos regímenes especiales, los márgenes de preferencia suelen ser mayores que los acordados en el marco del SGP, y se abarcan más productos. En algunos casos, las preferencias comprenden incluso algunos productos agrícolas ‘sensibles’ que están totalmente excluidos del trato preferencial SGP, como el azúcar, tanto en el régimen de la UE para los países ACP como en la ICC de los Estados Unidos. Los márgenes de preferencia para determinados productos agrícolas establecidos en el marco de estos regímenes especiales pueden ser muy amplios. Por ejemplo, el Protocolo del Convenio de Lomé relativo al Azúcar garantiza a los beneficiarios el mismo precio para el azúcar que reciben los productores de la UE. Las preferencias otorgadas por la UE a las importaciones de banano procedentes de los países ACP son también muy específicas. Además de las restricciones conexas impuestas a las importaciones procedentes de otros países distintos de los países ACP, han creado importantes dificultades en el GATT/OMC, como ha podido comprobarse en sucesivas diferencias relativas al banano.
Los regímenes preferenciales especiales para grupos limitados de países en desarrollo también han tropezado últimamente con algunas dificultades en el GATT/OMC porque no están en consonancia con la “cláusula de habilitación” que cubre sólo el trato preferente para todos los países en desarrollo dispuesto en el SGP (véase la Sección 6). En respuesta a la consiguiente necesidad de reestructurar los regímenes preferenciales especiales, el 26 de febrero de 2001 la UE decidió conceder la entrada en régimen de franquicia a todas las importaciones de los países menos delantados, en el marco de un plan denominado Iniciativa “Todo menos armas” (TMA).[2] En virtud de este arreglo, otorgará a los 48 (ahora 49) países menos adelantados reconocidos por las Naciones Unidas y para casi todos los productos el acceso franco y no sujeto a contingente a los mercados de la UE.[3] El acceso franco no se concederá para armas (25 líneas arancelarias). Para tres productos agrícolas (banano, azúcar y arroz) el acceso franco se irá implementando gradualmente en tres pasos (cuatro, en el caso del banano) y en un plazo de tres a cuatro años.
Dentro de la UE, hubo una fuerte resistencia contra la aplicación de derechos nulos a algunos productos agropecuarios en el marco de esta Iniciativa. En particular, se opusieron tenazmente los grupos de presión azucareros y arroceros de la UE, por temor a que minara fatalmente la sostenibilidad de los regímenes de mercado altamente proteccionistas de la Unión para el azúcar y el arroz. Estaban preocupados de que los países menos adelantados pudieran, en consonancia con las normas de origen, exportar a la UE la totalidad de su producción interna de azúcar y arroz, e importar al mismo tiempo sus necesidades de consumo interno del mercado mundial. Se temía, además, que los países menos adelantados pudieran importar arroz crudo, elaborarlo y reexportarlo a la UE, agregando valor suficiente como para cumplir con los requisitos de las normas de origen.[4] Lo cual podría obligar a la UE a liberalizar sus regímenes de mercado para dichos productos, aunque más no fuera porque no puede reexportar esas cantidades en el marco de las actuales limitaciones impuestas por la OMC a las exportaciones subvencionadas. Sería difícil conjurar esos temores haciendo más estrictas las normas de origen. Después de todo, para productos homogéneos como el azúcar no sólo es difícil comprobar el origen real de un determinado envío, sino también prácticamente imposible impedir que el país beneficiario de la preferencia exporte toda su producción interna y consuma productos importados.[5] Otra solución podría haber sido establecer contingentes para las importaciones preferenciales, como de hecho se examinó en la UE en el ámbito del debate acerca de la iniciativa TMA y de los productos ‘sensibles’, como el azúcar. Al final, sin embargo, en el plan TMA no se establecieron contingentes para limitar el acceso en régimen de franquicia, aunque pueden ponerse en juego medidas de salvaguardia si se presentaran “dificultades serias” en los mercados de la UE.
iii) Aunque más no fuera por los problemas causados en el GATT por los regímenes preferenciales especiales para grupos limitados de países en desarrollo, algunos países desarrollados han empezado a transformar algunos de esos regímenes en regímenes regionales de libre comercio compatibles con el GATT, con una liberalización del comercio recíproco entre los países desarrollados y los países en desarrollo interesados. Un ejemplo es el de los nuevos acuerdos euromediterráneos que la UE ha concertado con algunos países de la cuenca del Mediterráneo y que todavía se están negociando con otros países de esa región.[6] Se supone que regímenes recíprocos de naturaleza semejante reemplazarán en el futuro las preferencias establecidas por la UE en el marco del Convenio de Lomé para los países ACP que no son países menos adelantados (véase la Sección 6). Aunque dichos regímenes regionales de libre comercio han nacido históricamente de preferencias comerciales no recíprocas para países en desarrollo, estrictamente hablando ya no pertenecen más a la categoría de preferencias arancelarias para países en desarrollo. De ahí que tampoco se les dedicará más espacio en el presente estudio.
En resumen, las preferencias para los países en desarrollo revisten tres formas principales: el Sistema Generalizado de Preferencias; los regímenes preferenciales especiales para limitados grupos de países en desarrollo (como Lomé/Cotonú o la Iniciativa de la Cuenca del Caribe); y las zonas regionales de libre comercio entre países desarrollados y países en desarrollo. La última forma, sin embargo, que supone preferencias recíprocas, estrictamente hablando no pertenece a la categoría de las preferencias comerciales para los países en desarrollo.
