El aspecto del paisaje rural del sur de Europa a comienzos de los años cincuenta tenía ciertas características que vistas desde el presente parecerían más asociadas a la América Latina de esa época: la agricultura estaba dominada por la tracción animal; los rendimientos de los cereales y la ganadería eran bajos; el latifundio y la aparcería eran formas habituales de propiedad y tenencia de la tierra en muchas zonas de Italia, España y Portugal, donde los trabajadores sin tierras constituían una clase social rural fundamental; otras regiones se caracterizaban por una agricultura campesina minifundista pobre, particularmente las áreas de montaña (por ejemplo en los Apeninos, los Pirineos, los Alpes, el Macizo Central francés, la Cordillera Cantábrica, los Sistemas Bético y Penibético españoles, el Alentejo portugués); y las condiciones sanitarias y los servicios de electricidad, agua potable, caminos, educación y atención médica eran precarios. El campo se contraponía a la ciudad, centro de la industria, los servicios profesionales, las artes, la educación, las finanzas y el progreso.
En pocas décadas este paisaje mudó radicalmente: se produjo una revolución en la tecnología agraria y los rendimientos, cayendo drásticamente la ocupación agrícola, disminuyendo el número de explotaciones y aumentando su tamaño; se abandonó el cultivo de zonas marginales y se reforestó parte de ellas, constituyéndose también parques naturales y zonas protegidas; los latifundios extensivos se fraccionaron o se convirtieron en modernas empresas agrarias; la clase de los braceros agrícolas prácticamente se extinguió y los campesinos pobres migraron o se transformaron en modernos agricultores familiares (profesionales o trabajadores a tiempo parcial) o se dedicaron a otras ocupaciones en la localidad; los servicios sociales mejoraron notablemente; se diversificaron las actividades económicas, lo que ofreció a las familias oportunidades de empleo rural fuera de la agricultura; se multiplicaron los lazos comerciales, sociales y culturales del medio rural con el mundo exterior; la agricultura se volvió un componente minoritario del ingreso rural; y la calidad de vida de la población rural se acercó a la de la urbana. Estos cambios afectaron en diferente medida y con distintos tiempos a las diversas regiones de la Europa latina, y en algunas se encuentran todavía en proceso, pero su dirección y características generales son comunes.
Durante este período también se produjeron importantes cambios en las zonas rurales de América Latina, pero sin la intensidad de los registrados en Europa. La razón es que el proceso de desarrollo rural no es independiente del desarrollo económico general, sino sólo un aspecto de éste. La profundidad de los procesos de cambio rural en Europa se explica sobre todo por su articulación con el proceso general de desarrollo. Al respecto, hubo tres circunstancias fundamentales para el cambio rural en Europa, que no estuvieron presentes - o no en la misma medida - en América Latina:
Estas condiciones favorecieron el abandono de zonas de producción marginales y el aumento del tamaño de las explotaciones agrarias y su capitalización, alcanzándose así grandes mejoras en la productividad del trabajo y los ingresos agrícolas. Además, permitieron la construcción de infraestructura y el suministro de servicios modernos en áreas rurales, lo que mejoró las condiciones para la diversificación productiva. Por último, generaron un fuerte mercado consumidor de productos agroindustriales de calidad y de diversos tipos de servicios ofrecidos por el medio rural (recreativos, ambientales, deportivos, culturales, residenciales), dinamizando así la economía rural.
Los fondos estructurales de la UE, examinados más adelante, apoyaron estos procesos endógenos al facilitar la construcción de infraestructura rural, la modernización de las explotaciones agrarias, la formación de capital humano y, más recientemente, la mejora del ambiente y la diversificación de la economía rural. Por su parte, los fuertes subsidios a los productos agrícolas dinamizaron sin duda la economía rural al aumentar el ingreso de los agricultores, pero a un alto costo; no sólo por la carga para los contribuyentes y las distorsiones en los mercados agrícolas, sino también porque los recursos empleados podrían haberse utilizado mejor en estimular la creación de empleo rural no agrícola. Se hubiera favorecido así a la misma población pero facilitando el cambio de ocupación, sin fomentar una rentabilidad artificial de la agricultura. Como se indica más adelante, sólo en la década pasada y no sin dificultades empieza a abrirse camino en la UE una estrategia de desarrollo rural multisectorial.
Comparando la agenda actual para el desarrollo rural en los países latinos de Europa y América hay muchas tareas comunes pero también algunas diferencias de fondo, que responden a las disparidades en los procesos de desarrollo.
La primera es que la agricultura tiene mucha mayor importancia en el empleo y los ingresos en América Latina, al tiempo que la modernización agrícola es más desigual y en promedio bastante menor. En consecuencia, parecería que modernizar la agricultura debería ser la primera prioridad para las zonas rurales latinoamericanas. Sin embargo, hay varias razones por las que la diversificación económica tiene igual o mayor prioridad que la modernización agrícola, por importante que ésta sea. Una razón es que el aumento de población rural debida al incremento demográfico encuentra creciente dificultad para hallar empleo en las grandes ciudades a través de la migración, salvo en un sector informal cada vez más saturado que ofrece condiciones habitacionales y ambientales indignas. Otra razón es que el crecimiento de los ingresos agrarios a través de la modernización de las explotaciones y el aumento de la productividad del trabajo supone el crecimiento de la superficie agraria por trabajador y la expulsión de mano de obra de la agricultura. Finalmente, debido a diversos factores (recursos naturales pobres, pequeña escala de producción, aislamiento), para una parte importante de los campesinos pobres la agricultura comercial no ofrece una alternativa viable para salir de la pobreza. Por estas razones, la diversificación de la economía rural es muy importante en América Latina, aunque de distinto modo que en Europa. En Europa lo es porque se necesita crear alternativas locales de empleo para la población que deberá ir abandonando la agricultura conforme disminuya su rentabilidad artificial. En América Latina, en cambio, la diversificación es importante porque es la única forma de responder al crecimiento de la población rural, facilitar la modernización agraria al absorber los excedentes de mano de obra que resulten de ella y ofrecer una alternativa económica viable a gran parte del campesinado pobre.
Otra diferencia es que en América Latina el desarrollo rural aparece con una urgencia que no tiene en Europa debido a la enorme magnitud de la pobreza rural en la región. El desarrollo rural tiene pues que ser inscrito en América Latina en el marco de una pobreza rural generalizada. No por ello el desarrollo rural debe confundirse con la lucha contra la pobreza ni reducirse a una suma de programas de apoyo directo a las poblaciones pobres. Cuando la pobreza es tan vasta como en el medio rural latinoamericano, la lucha contra ella es sólo un aspecto de la lucha por el desarrollo o, más propiamente, por “un tipo” de desarrollo que sea incluyente y vaya acompañado de equidad económica y democracia social. El desarrollo rural en América Latina es una dimensión fundamental del desarrollo económico así entendido, y como tal hay que plantearlo, no como programa de asistencia a las poblaciones rurales pobres.
El concepto de lo rural está cambiando rápidamente. Los especialistas latinoamericanos hablan de “nueva ruralidad”[3], término con el que se designa la naciente visión del espacio rural y la nueva forma de concebir el desarrollo rural. También en Europa se podría hablar de “nueva ruralidad” en un sentido similar. En América Latina, se está cuestionando incluso la definición estadística de las zonas rurales y de la población rural, habiéndose propuesto adoptar una definición similar a la europea basada en la densidad de población municipal en vez del número de habitantes de los centros poblados o su condición de cabecera municipal[4].
Algunas características de la nueva concepción del desarrollo rural, coincidentes en Europa y América Latina, son: i) acento en la dimensión territorial en contraste con la sectorial agraria, así como mayor conciencia de las distintas funciones y servicios prestados por la agricultura más allá del aspecto productivo; ii) reconocimiento de los múltiples vínculos entre las pequeñas ciudades y el campo circundante y de la relación entre desarrollo urbano y rural; iii) reconocimiento de la complementariedad entre agricultura y otras ocupaciones en la generación de ingresos rurales, de la generalización de la agricultura a tiempo parcial y del origen multisectorial del ingreso de muchas familias rurales; iv) conciencia de la función residencial de las zonas rurales, en oposición a una percepción puramente productiva o recreativa de las mismas, que lleva a prestar atención a la provisión de servicios sociales y residenciales a las poblaciones rurales; v) reconocimiento de la creciente integración de las zonas rurales en los mercados (de productos, insumos, tecnología y mano de obra) y su incorporación al proceso de globalización, así como conciencia de la importancia de la competitividad territorial frente a la sectorial; vi) atención al potencial económico que ofrecen los activos ligados al territorio, de tipo geográfico, histórico, cultural, paisajístico y ecológico; y vii) acento en la participación de los diversos agentes involucrados en el diseño y la aplicación de las políticas y programas de desarrollo rural.
La anterior concepción, basada en un enfoque territorial de lo rural, es relativamente reciente y no puede considerarse todavía dominante. Impera en los medios intelectuales y frecuentemente en el discurso político, y ha sido abrazada por los organismos internacionales de desarrollo, pero tarda en abrirse paso en la organización institucional de los estados y en las políticas específicas de fomento, debido al peso de los grupos de presión agrarios y la tradicional organización sectorial de los aparatos administrativos. Las administraciones públicas no han sido plenamente reorganizadas para diseñar y operar políticas con lógica territorial y, con importantes excepciones analizadas en el apartado 3, las políticas aplicadas en las zonas rurales en ambos continentes obedecen todavía más a lógicas sectoriales. En Europa, por ejemplo, como se explica más adelante, los programas de tipo territorial tienen recursos minoritarios dentro del segundo pilar de la PAC, pilar que a su vez cuenta con recursos minoritarios en relación con los recursos totales de la PAC. La tendencia, sin embargo, es al aumento de los recursos destinados a los programas territoriales.
A pesar de la convergencia entre América Latina y Europa respecto de la concepción de la “nueva ruralidad”, existen diferencias que vale la pena mencionar.
La primera se relaciona con la evolución del concepto de desarrollo rural. En la Unión Europea, por mucho tiempo el desarrollo rural fue equiparado al agrícola, que se consideraba debía ser estimulado mediante subsidios a los precios y a la modernización de los procesos de producción. Los padres fundadores de la Comunidad veían el desarrollo económico como una combinación de modernización agrícola e industrialización; aquélla era la base del desarrollo del campo, ésta de la ciudad. Esta visión ha cambiado, pero todavía hoy la CE y especialmente su Dirección General de Agricultura, conciben la política de desarrollo rural como una política “de acompañamiento” de la política agrícola. En América Latina, por otro lado, hay una tradición que conjuga concepciones distintas del desarrollo rural: productivistas, basadas en la innovación tecnológica agrícola apoyada en políticas de extensión y crédito subsidiado; redistributivas, basadas en la reforma agraria; visiones que hacen hincapié en la infraestructura y los servicios sociales; y, más recientemente, visiones institucionales, basadas en la descentralización, la organización de los productores y las organizaciones de la sociedad civil[5]. Esta última visión es un importante antecedente de la “nueva ruralidad”, junto con las experiencias de los proyectos de desarrollo rural integral en los años setenta y ochenta, y de los fondos de inversión social para financiar pequeños proyectos, sobre todo de infraestructura, a solicitud de las comunidades rurales, en los noventa.
Otra diferencia es que en el imaginario latinoamericano del desarrollo rural, la transformación de la agricultura campesina y la lucha contra la pobreza en el campo están íntimamente relacionadas, hasta el punto que con frecuencia se confunden. Esto obedece a la importancia de la pobreza rural en América Latina, ya mencionada, asociada a un dualismo entre agricultura empresarial y campesina mucho más pronunciado que en Europa. En Europa, en cambio, el desarrollo rural aparece más ligado a la lucha contra la marginación de ciertas regiones, el deseo de usar y proteger mejor los territorios nacionales y evitar que algunos queden despoblados, y el interés por mantener vivas y compartir con los visitantes las culturas, tradiciones y patrimonios de los diversos territorios.
En América Latina la distancia entre la ciudad y el campo es en general mayor. Por un lado, varias décadas de cuantiosas inversiones públicas y privadas en infraestructura y servicios hacen que muchas de las poblaciones rurales de Europa cuenten con facilidades y servicios residenciales de calidad (en educación, salud, recreación, distribución comercial, transportes, comunicaciones), y con oportunidades de empleo semejantes a las de los grandes centros urbanos, habiéndose constituido en muchos lados vastos sistemas de “conurbación rural”[6]. En cambio, en América Latina las medianas y grandes ciudades son mucho más concentradoras de servicios, sobre todo de servicios de calidad. Si estos servicios no están al alcance de todos, no es por falta de oferta sino porque los bajos ingresos impiden que grandes sectores de la población tengan el acceso a ellos. Por otro lado, el hecho de que, salvo contadas excepciones, la densidad de población es mucho mayor en los países europeos explica también la tendencia a esa “conurbación rural”.
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[3] Véase, por ejemplo,
Edelmira Pérez Correa et al. (ed), "Memorias del Seminario Internacional
La Nueva Ruralidad en América Latina" (dos volúmenes),
Pontificia Universidad Javeriana - Facultad de Estudios Ambientales y Sociales,
Bogotá; y Rafael Echeverri Perico y María del Pilar Ribero, "Nueva
Ruralidad: Visión del Territorio en América Latina y el Caribe",
IICAy Corporación Latinoamericana Misión Rural, 2002. [4] Ver José E. Da Veiga, "A encruzilhada estratégica do Brasil rural", en Edelmira Pérez y José M. Sumpsi, op. cit. y "Do crescimento agrícola ao desenvolvimento rural", en Ana Celia Castro (ed), Desenvolvimento em debate: Panéis do desenvolvimento brasilero II, Ed. Mauad/BNDES, Rio de Janeiro, 2002. [5] Ver Orlando Plaza, "Desarrollo rural: Enfoques y métodos alternativos", Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, Lima, 1998. [6] Ver Thierry Linck: "El campo en la ciudad: reflexiones en torno a las ruralidades emergentes", en E. Pérez et al (ed), Memorias del Seminario Internacional La nueva ruralidad en América Latina, op. cit.. |
