• 1. VUE D'ENSEMBLE
• 2. LA CRISE ÉCONOMIQUE ET LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
• 3. LA PRODUCTION VIVRIÈRE DE LA CAMPAGNE 1998/1999
  • 3.1 Précipitations
  • 3.2 Intrants
  • 3.3 Prévisions de production pour 1998/99
• 4. LA SITUATION DES DISPONIBILITÉS ALIMENTAIRES
  • 4.1 Prix du riz et accès aux vivres
  • 4.2 Bilan de l'offre et de la demande de produits alimentaires
  • 4.3 Situation nutritionnelle
  • 4.4 Aide alimentaire internationale
  • 4.5 Groupes cibles de l'aide alimentaire et interventions d'aide alimentaire
  • 4.6 Programme rural "vivres-contre-travail"
  • 4.7 Interventions de sécurité alimentaire à des fins de stabilisation des marchés
  • 4.8 Questions liées à l'aide alimentaire sous forme de blé

1. VUE D'ENSEMBLE

En Indonésie, les bouleversements économiques ont érodé les moyens d'existence d'importants groupes de la population, les rendant beaucoup plus vulnérables à l'insécurité alimentaire. Les prix des aliments ont flambé alors que le pouvoir d'achat chutait de manière spectaculaire du fait de la montée du chômage et de la baisse des salaires réels. De plus, les plus pauvres s'inquiètent de la rapidité avec laquelle leurs avoirs et leurs économies fondent, compromettant sensiblement leur capacité de faire face à l'avenir.

Compte tenu de ces problèmes et incertitudes alimentaires, une mission FAO/PAM d'évaluation des récoltes et des disponibilités alimentaires s'est rendue en Indonésie du 15 au 24 mars pour les perspectives actuelles de la production alimentaire et la situation d'ensemble des disponibilités alimentaires. La mission a été relativement courte et ses conclusions se fondent sur des entretiens avec de hauts fonctionnaires du gouvernement et des représentants des organismes bilatéraux et multilatéraux de développement et d'alimentation présents dans le pays et sur des visites sur le terrain dans les principales zones rizicoles de Java.

La mission a conclu qu'outre les problèmes économiques généralisés, la situation des approvisionnements alimentaires continuait d'être perturbée par l'insécurité et la montée des troubles civils dans certaines zones du pays. Certains indices montrent que les marchés fonctionnent mal, les négociants hésitant à stocker ou transporter d'importantes quantités de produits à cause des risques. Ces disfonctionnements et le rôle moins important que joue maintenant l'Office national de planification de la logistique, le BULOG, causent d'importantes variations des prix et des disponibilités de riz dans le pays, réduisant d'autant l'accès des plus pauvres aux marchés. D'une manière générale, si l'on s'attend à voir une légère reprise de l'économie et de l'agriculture cette année, les perspectives à plus long terme concernant l'emploi et la croissance restent incertaines.

Les perspectives de la production de riz semblent prometteuses pour 1999. Grâce aux précipitations favorables et aux prix à la production attrayants, la récolte de la campagne principale sera probablement bonne. En outre, vu la persistance du phénomène La Niña, on attend des précipitations supérieures à la normale pendant la saison sèche, pour laquelle les semis commencent en mai. On pense aussi que les efforts déployés par le gouvernement pour fournir des crédits subventionnés et pour assurer une meilleure disponibilité des intrants en appuyant le secteur privé, stimuleront la production vivrière en 1999.

Sur la base des estimations officielles du Bureau central des statistiques, on prévoit une production de paddy de 48,6 millions de tonnes, soit un volume analogue à l'estimation définitive du Bureau de 48,5 millions de tonnes pour 1998. A partir de ces prévisions, on estime les besoins d'importation de riz pour la campagne de commercialisation 1999/2000 (avril-mars) à quelque 3,1 millions de tonnes, dont environ 1,3 million de tonnes sont couvertes par les importations commerciales et à des conditions de faveur et l'aide alimentaire promises. Cela laisse un déficit d'environ 1,8 million de tonnes de riz qui devra être comblé par des importations commerciales/à des conditions de faveur, des prêts, des dons et des aides alimentaires sélectives. Outre le riz, quelque 3,3 millions de tonnes de blé seront nécessaires pendant la campagne de commercialisation en cours. On prévoit que le blé sera moins consommé que ces dernières années, puisque la crise économique a fait tomber les revenus et donc la demande d'aliments coûteux à base de blé, notamment dans le secteur de l'alimentation rapide. Il existe d'importants stocks de blé dans le pays – on les estime à quelque 500 000 tonnes – du fait de ce fléchissement de la demande. En les prenant en compte et avec l'aide bilatérale promise, on estime les besoins non couverts d'importation de blé à 2,2 millions de tonnes pour la campagne 1999/2000.

Bien que la crise économique ait surtout compromis la sécurité alimentaire dans les zones urbaines, où les pertes d'emplois se sont soldées par une baisse des revenus des ménages rendant plus difficile leur accès aux produits alimentaires, les problèmes en découlant gagnent les zones rurales du fait de l'intensification des migrations. Dans certaines régions rurales, la population a sensiblement augmenté, exerçant une pression considérable sur les services, renforçant la concurrence pour les emplois et déprimant les salaires. De plus, comme ces migrants sont sans terre et que leurs avoirs ou leurs économies sont maigres, ils sont plus exposés aux pénuries alimentaires. Mais en dépit de la montée de la pauvreté en milieu rural, c'est surtout la situation nutritionnelle des chômeurs urbains pauvres qui est préoccupante. Dans ces zones, malgré des perspectives de légère reprise cette année, d'importants groupes de population restent très vulnérables à l'insécurité alimentaire dans la mesure où leurs moyens de lutte se sont érodés. Des études montrent que les carences nutritionnelles sont en augmentation, en particulier dans les groupes à risque (enfants, femmes enceintes et mères allaitantes).

La solution à long terme de l'insécurité alimentaire en Indonésie réside dans la reprise de l'économie. Des mesures ont été adoptées aux niveaux national et international pour stimuler cette reprise mais il est peu probable que leur effet se fasse sentir à court terme. Dans l'intervalle, le gouvernement se trouve confronté à un énorme défi: assurer une plus grande sécurité alimentaire à la population et notamment aux pauvres les plus exposés, dont le nombre ne cesse de croître. L'aide alimentaire au pays devrait viser en priorité les enfants de moins de cinq ans, les femmes enceintes et les mères allaitantes en milieu urbain. Compte tenu de la disponibilité de l'aide alimentaire et des coûts, il est recommandé que l'aide internationale vienne soutenir les fabricants locaux de produits à base de blé tels que les nouilles et les aliments composés. Il faudrait aussi examiner les possibilités d'accorder un soutien complémentaire au programme OPK lancé par le gouvernement, qui a pour objet de fournir du riz à des prix subventionnés à quelque 19 millions de familles pendant la campagne 1999/2000.

2. LA CRISE ÉCONOMIQUE ET LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

La crise économique des dix-huit derniers mois a considérablement accru la vulnérabilité d'importants groupes de la population à l'insécurité alimentaire. Elle a commencé au milieu de 1997 avec la chute de la rupiah par rapport au dollar E.-U. et l'aggravation des problèmes de liquidité du pays devant le manque de confiance dans le secteur financier.

De ce fait, alors que le pays avait connu une bonne croissance économique en 1996, avec une progression de 8 pour cent du PIB, l'économie s'est contractée de 15 pour cent en 1998. Bien que les perspectives économiques pour 1999 soient plus encourageantes, puisque l'on envisage une remontée de la rupiah face au dollar (voir graphique 1), une baisse de l'inflation et une légère amélioration de la croissance prévue, les effets de la crise économique sur la sécurité alimentaire du pays restent très forts.

Bien que les effets de la crise économique aient été plus graves en milieu urbain qu'en milieu rural, une bonne partie de la population rurale a également souffert, notamment les acheteurs nets de produits alimentaires. La hausse des prix des produits alimentaires est donc particulièrement préoccupante. Les prix ont flambé l'année dernière (voir graphique 2) et les salaires nominaux n'ont pas suivi la hausse des prix à la consommation, d'où une baisse des salaires réels. Dans le secteur agricole, on estime que si les salaires nominaux ont progressé de 20 à 40 pour cent entre décembre 1997 et août 1998, l'indice national des prix à la consommation a, lui, augmenté de 81 pour cent pendant la même période.

La population dans son ensemble a été profondément touchée par la crise économique mais ce sont les plus pauvres qui ont le plus souffert du fait de la chute de la demande de main d'œuvre, de la baisse des transferts des groupes aisés et de l'érosion du pouvoir d'achat. Bien que divers organismes essaient actuellement d'estimer plus exactement l'ampleur de la pauvreté dans le pays, on ne connaît pas avec exactitude le nombre de personnes touchées. Il semblerait néanmoins que les premiers chiffres avancés, de 80 à 100 millions de personnes, soient exagérés.

3. LA PRODUCTION VIVRIÈRE DE LA CAMPAGNE 1998/1999

Le régime des pluies de mousson est un facteur décisif de la production agricole de la principale saison humide qui va d'octobre à mars et des deux saisons sèches qui vont de mai à août et de septembre à octobre. La récolte annuelle de riz est produite à environ 60 pour cent pendant la saison humide, les deuxième et troisième campagnes prises ensemble fournissant les 40 pour cent restants. D'une manière générale, les conditions météorologiques des années 90 ont été mauvaises pour les récoltes. En 1994, une grave sécheresse a sensiblement réduit la production de riz et depuis la fin de 1997, les perturbations climatiques causées par El Niño ont eu des répercussions sur la production vivrière, les sécheresses causées par le phénomène ayant réduit la production de riz de la saison humide 1997/98.

3.1 Précipitations

Pendant le début de la campagne de la saison humide, les précipitations ont été plus fortes que lors des dernières années et généralement favorables au développement des cultures. Toutes autres choses étant égales, les disponibilités accrues d'eau devraient permettre d'obtenir une première récolte de riz de la campagne 1999 plus abondante que celle de l'an dernier, réduite par la sécheresse. Voir le graphique 3 ci-dessous qui indique les niveaux des précipitations mensuelles dans les principales régions rizicoles de l'Indonésie.

Outre des précipitations plus abondantes que pendant la dernière campagne, les services de météorologie envisagent un scénario plus optimiste pour les précipitations du premier semestre de 1999 qui devraient être favorables aux semis et au développement des cultures de la campagne de saison sèche qui débute en mai.

3.2 Intrants

La hausse du prix du paddy et la disponibilité et les apports accrus d'engrais permettront aussi d'accroître la productivité de la riziculture cette année. La hausse des prix du paddy a d'ailleurs contribué à atténuer les effets sur les agriculteurs de l'élimination, en décembre 1998, des subventions pour l'achat d'engrais. Avant cette date, les prix des engrais étaient fortement subventionnés et une partie d'entre eux était utilisée pour des cultures non vivrières et même exportée, d'où des pénuries d'engrais dans le pays. Pour assurer l'adéquation des approvisionnements, le gouvernement a donc pris diverses mesures, dont l'ouverture du marché au secteur privé, l'octroi de garanties aux lettres de crédit pour les importations d'engrais et des directives prescrivant à la société nationale s'occupant des engrais, PT Pusri, d'acheter les engrais directement au port à des fins de commercialisation directe.

Parmi les autres mesures prises par le gouvernement pour stimuler la production et réduire les effets, pour les agriculteurs, de l'élimination des subventions pour l'achat d'engrais, on compte l'expansion de la fourniture de crédits subventionnés. Les agriculteurs peuvent maintenant obtenir des crédits au taux annuel de 10,5 pour cent – au lieu de 14 pour cent précédemment – et le plafond des prêts à l'hectare a été relevé à 2 millions de rupiahs. Le montant annuel total des prêts subventionnés a également été porté à un maximum de 6,9 trillions de rupiahs.

Sur la base des projections du Bureau des statistiques concernant les superficies en culture et les rendements, on prévoit que la production de paddy de 1999 sera de 48,66 millions de tonnes, soit une légère augmentation par rapport à la dernière estimation du Bureau pour la campagne 1998, mais plus de trois millions de tonnes de moins que l'objectif de 52 millions de tonnes visé par le gouvernement.

Par comparaison, du fait de la baisse sensible de la demande de maïs pour l'élevage des volailles, on prévoit que les superficies en culture et la production de maïs diminueront fortement, de 16,6 et 13,9 pour cent respectivement, par rapport à 1998. Le Bureau central des statistiques prévoit aussi que les superficies cultivées et la production de patates et d'arachides devraient baisser de 3 à 5 pour cent (voir les tableaux 1 à 3 et le graphique 4 ci-dessous).

Graphique 3: Précipitations mensuelles

Tableau 1: Indonésie: Superficies des cultures vivrières, par région, premières estimations de l'ONS pour 1999.

Tableau 2: Indonésie: Prévisions concernant la production vivrière de 1999 par rapport celle des autres années (en milliers de tonnes)

Tableau 3. Indonésie: Prévisions concernant la production vivrière de 1999 par région/province (en milliers de tonnes)

3.3 Prévisions de production pour 1998/99

En ce début de campagne, toute prévision concernant la production vivrière ne peut être que provisoire étant donné que seule la récolte de riz de la première campagne (humide) a commencé. Toutes les perspectives de récolte pour le reste de la campagne dépendent étroitement des conditions météorologiques et des disponibilités d'intrants.

On trouvera aux tableaux 2 et 3 les prévisions du Bureau central des statistiques pour la production vivrière de 1999 comparées aux autres années. On prévoit une production totale de paddy de 48,66 millions de tonnes, chiffre proche de l'estimation révisée de 48,47 millions de tonnes pour 1998.

4. LA SITUATION DES DISPONIBILITÉS ALIMENTAIRES

4.1 Prix du riz et accès aux vivres

En Indonésie, la lutte contre la pauvreté et la sécurité alimentaire dépendent très fortement de la reprise économique. Des mesures ont été prises aux niveaux national et international pour stimuler cette reprise mais il est peu probable qu'on en sente les effets à court terme. Dans l'immédiat, il est donc nécessaire d'aider les couches de la population qui risquent le plus de connaître des troubles nutritionnels irréversibles et durables.

L'insécurité alimentaire en Indonésie est plus une question de perte de revenus et d'érosion du pouvoir d'achat que de production globale et d'offre. En d'autres termes, la nourriture est disponible (en dépit des besoins d'importations estimés par la mission) mais à des prix tels que de plus en plus de pauvres ne peuvent l'acheter.

L'amélioration attendue de la production de riz de cette année, due à la fois aux bonnes conditions météorologiques et aux efforts accrus du gouvernement pour soutenir l'agriculture, devrait stimuler la reprise de l'économie rurale et améliorer l'accès des ménages à la nourriture. Malgré ces améliorations, la situation alimentaire de certains groupes vulnérables des zones rurales, notamment des pêcheurs qui ont vu leurs sources de revenus baisser, reste préoccupante. Ces groupes vont donc avoir besoin de recevoir une aide extérieure.

En outre, bien que la crise économique ait surtout touché les zones urbaines, où les pertes d'emplois se sont soldées par une baisse des revenus des ménages et de leur accès aux produits alimentaires, les problèmes en découlant semblent atteindre les zones rurales. On sait, par exemple, que le mouvement migratoire des villes vers les campagnes s'accélère entraînant une augmentation de 30 pour cent dans la population de certaines communautés rurales. En outre, la majorité de ces migrants sont sans terres et dans une situation économique très précaire puisqu'ils ont dépensé la totalité de leurs avoirs et de leur épargne. L'impact de ces migrations n'a pas encore été mesuré mais on a des raisons de penser qu'elles font peser une pression accrue sur les services ruraux et qu'elles accroissent la concurrence sur le marché du travail. Cela a pour effet de déprimer plus encore les salaires, qui ont sensiblement baissé depuis la crise. Les femmes des zones rurales semblent particulièrement touchées. Si la baisse de la masse salariale profite à la production et aux producteurs, on s'attend à voir la situation économique des ménages sans terre – qui selon certaines estimations, représentent plus de 50 pour cent de la population rurale – empirer dramatiquement. Il importe donc de suivre de près la situation alimentaire dans les zones rurales. Dans ce domaine, l'initiative du gouvernement, de proroger la durée du programme OPK dans tout le pays en le ciblant mieux, sera des plus utiles.

Outre les problèmes économiques généralisés, la situation des approvisionnements alimentaires est encore aggravée par l'insécurité et la montée des troubles civils dans certaines zones du pays. Cela expliquerait que, selon certaines indications, les négociants hésitent à stocker ou à transporter sur de longues distances d'importantes quantités de produits alimentaires. Cela, venant s'ajouter au retrait partiel du BULOG, cause d'importantes variations de prix entre les différentes régions, les marchés devenant de plus en plus localisés.

Près de 70 pour cent du riz produit en Indonésie est vendu. Le bon fonctionnement des marchés est donc indispensable à la sécurité alimentaire des zones rurales et urbaines. Les prix ont flambé après la mi-1998 et ils restent élevés et supérieurs aux cours mondiaux, en dépit des importations records de 1998/99 (voir le graphique 5) et des bonnes perspectives de la première récolte de la campagne de cette année. En outre, on relève d'importantes variations de prix d'une région à l'autre, qui s'expliquent par les incertitudes au niveau politique, les dysfonctionnements des marchés – les négociants hésitant à acheter, à stocker et à transporter du riz – et le rôle de second plan que joue maintenant le BULOG (voir graphique 6).

Le riz étant l'aliment de base en Indonésie, sa production et son offre jouent un rôle central dans la politique alimentaire. Auparavant, l'Office national de logistique (BULOG) était chargé de réguler les marchés des produits vivriers et était l'importateur exclusif de certains produits de base tels que le riz. Avec les récentes réformes et la libéralisation du commerce et des importations, le BULOG exerce un moindre contrôle sur les importations: il est uniquement responsable de celles de riz, le commerce du sucre, du blé et du maïs ayant été libéralisé. Bien que le commerce international du riz ait aussi été ouvert au secteur privé, il est peu probable que celui-ci joue un rôle important dans la vente aux groupes vulnérables: il n'a guère d'incitations pour transporter du riz jusque dans des régions éloignées et isolées où le pouvoir d'achat est faible et les infrastructures en mauvais état.

Par le passé, les observateurs avaient pu porter deux grandes réussites au crédit du BULOG, à savoir qu'il avait réussi à maintenir le prix du riz à des niveaux relativement stables par rapport aux cours mondiaux et à assurer l'approvisionnement adéquat de tous les consommateurs dans tout le pays, où et à quelque distance qu'ils se trouvent des lieux de production. Il avait pu y parvenir grâce à un important réseau d'entrepôts et de magasins implantés même dans les îles les plus éloignées. La deuxième de ces réussites était particulièrement importante pour la sécurité alimentaire, surtout dans les régions qui auraient risqué de ne pas être desservies du fait de la médiocrité de leurs infrastructures et du manque de développement de leurs marchés. Maintenant, en partie du fait de la perte d'influence du BULOG et en partie du fait de l'insécurité, on a des raisons de penser que les marchés du riz deviennent de plus en plus localisés, ce qui amène de plus grandes variations interrégionales des prix que l'année passée.

4.2 Bilan de l'offre et de la demande de produits alimentaires

Le bilan de l'offre et de la demande de produits alimentaires pour la campagne 1999/2000 est donné au tableau 4. Il importe de rappeler que si ce bilan donne une perspective globale des besoins à l'échelle nationale sur la base des informations disponibles, il ne tient pas compte des questions relatives au pouvoir d'achat, à l'accès à la nourriture et aux différences régionales en matière de consommation et donc aux degrés d'insécurité alimentaire et de vulnérabilité. Ces questions sont donc examinées plus en détail dans les sections ci-après sur la nutrition et les besoins d'aide alimentaire. Le bilan se fonde sur les hypothèses suivantes:

• une population, au milieu de la campagne 1999/2000, de 206,55 millions de personnes (calculée sur la base des estimations de l'année dernière et d'un taux de croissance officiel de 1,6 pour cent par an).
  
  
• des stocks d'ouverture, pour le riz, de 4,3 millions de tonnes, dont quelque 1,2 million de tonnes détenues par le BULOG, le solde par le secteur privé et les ménages.
  
  
• une consommation de riz par personne de 141,6 kg par an après correction, comparée au niveau antérieur de 149 kg pour l'Indonésie. La consommation de maïs par personne reste estimée au niveau antérieur de 26 kg. On prévoit que la consommation de blé tombera de 30 pour cent (à 14 kg par habitant) du fait de l'élimination des subventions et de la baisse du pouvoir d'achat de la population.
  
  
• une baisse de 15 pour cent de l'utilisation du maïs fourrager du fait du fléchissement du secteur de la volaille.
  
  
• pour le riz, on suppose que les pertes et autres utilisations correspondent à 15 pour cent de la production.
  
  
• les stocks de clôture du riz seront au même niveau que les stocks d'ouverture, c'est à dire qu'il n'y aura pas de diminution.

Tableau 4: Indonésie: Bilan de l'offre et de la demande de céréales, avril 1999- mars 2000 (en milliers de tonnes)

¹ Taux d'usinage de 63,2 pour cent
² Importations commerciales de riz = 990 000 tonnes et prêts à des conditions de faveur de 200 000 tonnes du gouvernement japonais

4.3 Situation nutritionnelle

En dépit de la légère reprise de l'économie et de l'agriculture attendue cette année, d'importants groupes de la population urbaine vont rester gravement exposés à l'insécurité alimentaire. C'est sur les groupes vulnérables des zones urbaines que les répercussions de la crise économique sur les disponibilités alimentaires sont les plus manifestes. Des études récentes font état de carences nutritionnelles croissantes dans certains des groupes, notamment les plus à risque tels que les enfants en bas âge, les femmes enceintes et les mères allaitantes. Bien qu'une partie des problèmes nutritionnels soit causée par la baisse des apports caloriques, c'est surtout la baisse de qualité du régime alimentaire qui est dangereuse. Si les ménages pauvres consomment toujours des quantités normales de riz, ils ont réduit leur consommation de produits plus coûteux mais plus nutritifs, tels que la viande, le poisson et les œufs. Des études récentes réalisées par Helen Keller International montrent que de graves problèmes liés à l'alimentation apparaissent dans les zones urbaines où l'incidence des carences en oligo-éléments a considérablement augmenté dans les groupes des mères et des jeunes enfants (de moins de cinq ans) et les cas d'amaigrissement sont plus fréquents. Elles montrent également que les niveaux de malnutrition maternelle, de cécité nocturne et d'anémie sont en hausse. Ces tendances sont inquiétantes et constituent des indicateurs importants des difficultés d'accès à une alimentation adéquate. Outre leurs apports alimentaires insuffisants, les habitants des zones urbaines ont vu leurs mécanismes d'adaptation aux pénuries alimentaires se détériorer étant donné que beaucoup ont déjà épuisé leurs économies. De récentes études ont montré que le pourcentage des ménages sans épargne a considérablement augmenté, passant de 10 à 18 pour cent de tous les groupes socio-économiques du pays. Elles concluent que la crise est loin d'être terminée, notamment pour les pauvres en milieu urbain dont bon nombre semblent être mal desservis par les divers mécanismes de soutien et les programmes d'aide alimentaire existants.

4.4 Aide alimentaire internationale

Vu la vulnérabilité accrue de certains groupes de population aux pénuries alimentaires, l'aide alimentaire internationale, de préférence achetée sur place , sera indispensable pour répondre aux besoins de ces groupes. Plus précisément, elle devra viser à:

1. réduire les risques de carences nutritionnelles dans les groupes vulnérables;
   
   
2. offrir un soutien aux revenus des ménages urbains pauvres;
   
   
3. constituer un tampon permettant de réguler l'instabilité du marché.

L'aide alimentaire est donc nécessaire non pas pour couvrir un déficit de l'offre mais pour s'attaquer aux problèmes indiqués ci-dessus. Les estimations de l'aide alimentaire nécessaire pour 1999 s'établissent comme suit:

Tableau 5: Estimations provisoires des engagements/livraisons d'aide alimentaire pour 1999 (tonnes)

1/ Le blé sera utilisé pour fabriquer des aliments composés et/ou des nouilles enrichies dans le pays.

4.5 Groupes cibles de l'aide alimentaire et interventions d'aide alimentaire

Les groupes cibles prioritaires de l'aide alimentaire devraient être les enfants de moins de cinq ans, les femmes enceintes et les mères allaitantes des zones urbaines les plus touchées par la crise économique. Ces groupes ont besoin d'un apport en aliments enrichis permettant de compenser les carences en vitamines et en sels minéraux causées par la baisse de la consommation d'aliments à forte valeur nutritive. Compte tenu des facteurs techniques et des coûts, la meilleure manière de procéder sera de fournir les produits suivants à base de blé, préparés localement avec l'appui des organisations internationales:

• compléments alimentaires enrichis pour les jeunes enfants, à consommer sous forme de bouillies;
  
  
• pâtes sèches enrichies, à distribuer aux femmes à risque des ménages urbains pauvres.

La distribution sera faite par l'intermédiaire du réseau Posyandu (groupes d'auto-assistance de femmes) et des ONG locales et internationales. On estime que, compte tenu des difficultés de gestion et de ciblage, 1 à 1,5 million d'enfants de 6 mois à 5 ans et 400 000 à 700 000 mères pourraient bénéficier de ce programme. Les zones d'interventions prioritaires seront Java et Sumatra, et plus particulièrement les villes de Jakarta, Surabaya, Bandung, Medan, Yokjakarta, Jabotabek et Semarang. Certaines zones rurales pauvres, situées surtout dans les îles orientales, devront aussi être visées par le programme. Le PAM prévoit de toucher 350 000 enfants et mères grâce à la poursuite de son programme de distribution de mélange blé-soja . L'UNICEF renforce également ses capacités de distribution de son mélange VITADELE, composé de farine de riz, de soja et de sucre.

L'aide alimentaire internationale sous forme de soutien aux revenus des ménages urbains sera distribuée comme suit:

• vente de riz subventionné (Programme OPK: 1000 rupiahs le kg) soutenant le programme du gouvernement, notamment dans les régions où le gouvernement a des difficultés à intervenir pour des raisons institutionnelles;
• distribution de pâtes enrichies aux enfants des écoles;
• activités urbaines, "vivres-contre-travail".

Le Programme OPK du gouvernement a été lancé en juillet 1998: il devrait viser 17 millions de familles pour une période de 9 mois. Chaque famille était habilitée à recevoir 10 kg de riz par mois au prix subventionné de 1000 rupiahs le kg. En décembre 1998, cette allocation a été portée à 20 kg par famille. Le gouvernement envisage de continuer le programme en 1999/2000, et d'en faire bénéficier 19 millions de familles.

Selon une enquête récente, malgré certaines difficultés, le programme semble avoir été mis en œuvre de manière efficace par l'intermédiaire de l'important réseau de commercialisation du BULOG. Il n'a cependant eu qu'un effet limité sur les pauvres en milieu urbain du fait:

• des limitations inhérentes à sa conception et s'expliquant par le fait qu'il a dû être élaboré et mis en œuvre en très peu de temps;
• que les indicateurs de pauvreté retenus pour son élaboration étaient issus d'une enquête de 1966 et ne prenaient pas en compte la pauvreté urbaine causée par les séquelles de la crise économique. En outre, ils reflétaient la pauvreté et non l'insécurité alimentaire.
• qu'il ne prenait pas en compte que les personnes ayant une résidence officielle, excluant ainsi un grand nombre de pauvres en milieu urbain qui ne sont pas déclarés à l'état civil.

En décembre 1998, le programme avait distribué 705 000 tonnes de riz à une moyenne de 7,3 millions de ménages. Cependant, 5,1 pour cent de ces ménages seulement vivaient en milieu urbain et ils n'ont reçu que 4,4 pour cent des quantités distribuées.

Pour remédier à cette situation, il a été recommandé d'accroître le nombre de bénéficiaires du programme dans les zones urbaines et de le rendre plus sélectif dans les zones rurales. Cela devrait être possible si l'on fait appel aux indicateurs des statistiques de l'Agence nationale de planification de la famille (BKKBN) concernant la sécurité alimentaire (ménages mangeant moins de deux repas par jour, consommant des aliments riches en protéines moins d'une fois par semaine, dont le chef de famille a perdu son emploi lors des licenciements massifs, dont au moins un des enfants a dû quitter l'école du fait des difficultés économiques, qui ne peuvent pas recevoir de traitement médical en cas de maladie).

Les ONG et les responsables de communautés devront participer à la sélection des bénéficiaires et au suivi du programme, notamment dans les zones urbaines. Il sera possible d'améliorer le ciblage en prêtant attention aux zones où l'on enregistre une forte augmentation des impayés de factures d'eau, d'électricité ou de téléphone. On estime que le Programme OPK de distribution de 20 kg de riz par mois devrait toucher environ 2 millions de ménages urbains. Le PAM négocie actuellement des modalités lui permettant de satisfaire 10 pour cent de ces besoins pour les groupes les plus défavorisés, c'est à dire ceux vivant dans les zones où le gouvernement a des difficultés à intervenir parce qu'elles abritent une forte concentration de personnes non déclarées à l'état civil.

Etant donné que les Indonésiens donnent la priorité à l'enseignement, le taux des abandons scolaires n'a pas été particulièrement alarmant pendant la première année de la crise. Néanmoins, avec l'aggravation de la situation, de nombreux parents démunis ne sont plus en mesure de scolariser leurs enfants et les taux d'abandon ont augmenté en même temps que les taux d'inscription baissaient. Selon certaines indications, jusqu'à 6 millions d'enfants auraient abandonné leurs études. Pour s'attaquer à ce problème, le PAM étudie avec le gouvernement la possibilité de lancer un programme permettant à chaque élève présent à l'école pendant un mois entier de ramener à la maison 5 kg de pâtes sèches enrichies. On estime que quelque 530 000 élèves des zones urbaines particulièrement pauvres pourraient bénéficier de ce programme. Non seulement les pâtes fourniront un revenu familial d'appoint, mais elles permettront aussi d'améliorer le régime alimentaire des autres enfants de la famille.

Les activités urbaines de "vivres-contre-travail", bien que plus complexes et plus coûteuses que les programmes "travail-contre-rémunération" , ont le grand mérite d'être axées sur les plus nécessiteux. On prévoit donc de distribuer une partie des aliments du programme de lutte contre la pauvreté en milieu urbain, dans le cadre d'activités "vivres-contre-travail" par l'intermédiaire d'ONG locales et internationales. Les quantités de nourriture distribuées dépendront des capacités des diverses ONG.

4.6 Programme rural "vivres-contre-travail"

Les régions où la production agricole est médiocre et/ou celles où reviennent un grand nombre de migrants restent exposés à des pénuries alimentaires. Le PAM prévoit donc de poursuivre, par l'intermédiaire du Ministère de l'agriculture, son programme de "vivres-contre-travail" pour la conservation des sols et le développement des infrastructures. Le programme fournira 48 000 tonnes de riz supplémentaires entre juillet 1999 et mars 2000.

4.7 Interventions de sécurité alimentaire à des fins de stabilisation des marchés

Une importante partie du riz produit localement est commercialisée. Le bon fonctionnement des marchés est donc indispensable à la sécurité alimentaire non seulement de la population urbaine mais aussi de quelque 80 pour cent des Indonésiens. Les prix du marché restent élevés et très supérieurs aux cours mondiaux malgré la perspective d'une bonne récolte et les gros volumes d'importation de l'an dernier. Les prix sont aussi très variables d'une région à l'autre et, même près des rizeries, la marge bénéficiaire du système commercial peut atteindre 70-80 dollars la tonne.

Les principales raisons de l'importance de cette marge sont:

• les incertitudes qui entourent les prochaines élections et qui font que les négociants hésitent à acheter en plus grandes quantités;
• le manque de capitaux qui explique que seuls les gros négociants sont en mesure d'acheter, d'où une tendance à la fixation des prix;
• l'élimination du rôle habituel du BULOG en matière de stabilisation des prix, qui touche plus particulièrement les régions éloignées, où les coûts de commercialisation sont plus élevés.

On a également relevé certains problèmes de commercialisation. Par exemple, lorsque la mission est retournée au marché de gros de Semarang, alors que la majeure partie de la récolte de paddy de saison humide était déjà rentrée, le chiffre d'affaires était tombé à un tiers de celui d'octobre 1998 (lorsque le même marché avait été visité). Alors qu'en octobre, la plus grande partie du riz était importée, cette fois le riz local prédominait. Les négociants ont confirmé qu'ils hésitaient à acheter pour deux raisons: l'insécurité et la possibilité que les marchés soient inondés plus tard par des importations de riz meilleur marché.

D'une manière générale, les agriculteurs pensaient que les prix du paddy étaient bons. Cependant le prix plancher du BULOG (1 400 rupiahs le kg) ne peut pas toujours être maintenu, surtout lorsque les agriculteurs à court de liquidités doivent faire appel à des intermédiaires (les collecteurs) pour vendre rapidement et payer leurs ouvriers pour la moisson et le battage. Les exploitants riches stockent le paddy et le vendent aux rizeries lorsque les prix sont intéressants. Le BULOG n'achète pas le paddy mais il achète le riz, surtout auprès des rizeries coopératives.

Les préoccupations des agriculteurs en matière de sécurité, les inquiétudes relatives aux importations à moindre prix, les structures commerciales oligopolistiques et la création de stocks plus importants que d'habitude à l'exploitation peuvent créer une pénurie artificielle de riz sur les marchés et ainsi contribuer à des hausses de prix dans certaines régions.

A titre de précaution, il conviendrait de doter le BULOG d'un capital suffisant et de lui donner des directives claires d'intervention pour stabiliser le marché du riz. Les négociants doivent également recevoir des assurances concernant les politiques du gouvernement et être étroitement associés aux efforts de stabilisation du marché. En outre, selon l'évolution du marché du riz, les donateurs devraient envisager d'acheter du riz sur place.

4.8 Questions liées à l'aide alimentaire sous forme de blé

Le marché de la farine de blé et des pâtes en Indonésie se limite à quelques négociants, dont un en particulier en contrôle une importante partie. Compte tenu de la capacité excédentaire de traitement par rapport à la demande en très forte baisse et de la libéralisation des importations, on se serait attendu à une baisse importante des prix de la farine de blé et des produits dérivés du blé. Or, les prix sur le marché local restent très supérieurs aux cours mondiaux. Cela peut s'expliquer en partie par le fait que le BULOG répugne à vendre à un prix inférieur à leur coût les stocks considérables qu'il avait importés lorsque les cours internationaux étaient élevés et qu'il avait le monopole.

Si les minoteries et les fabricants de pâtes ne sont pas en mesure de présenter des offres compétitives, la fabrication locale et la distribution des suppléments alimentaires à base de blé destinés aux femmes et aux enfants risquent d'être difficiles et inutilement coûteuses.