El principio fundamental en que se basaron los acuerdos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el desarrollo CNUMAD, celebrada en Río de Janeiro en 1992, fue la exigencia de afrontar las preocupaciones de desarrollo y ambientales al tratar de resolver los acuciantes problemas de la degradación ambiental con que se enfrenta el mundo.
| El principio fundamental de la CNUMAD de 1992 fue la necesidad de afrontar juntamente los problemas de desarrollo y los ambientales. |
Los acuerdos alcanzados en Río condujeron al establecimiento de un nuevo sistema de gestión ambiental internacional en forma de varios acuerdos ambientales multilaterales, como el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la diversidad biológica (CDB) y la Convención de Lucha contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular en África. En el ámbito de estos acuerdos, se han propuesto y, en algunos casos, aplicado varios mecanismos encaminados a fomentar la producción de bienes y servicios ambientales, junto con el desarrollo económico.
Se examinan a continuación los efectos posibles en la mitigación de la pobreza de uno de los principales mecanismos propuestos en el ámbito del Convenio Marco sobre el Cambio Climático: la introducción de mercados de créditos por reducción de las emisiones de carbono. Un grupo importante de participantes potenciales en dicho mercado es el de los usuarios de la tierra, entre los que figuran los productores agrícolas y forestales, quienes pueden obtener créditos por la reducción de las emisiones mediante cambios en sus prácticas de uso de la tierra. Las enseñanzas aprendidas del examen de los efectos potenciales de este mecanismo en la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria entre los grupos de usuarios de la tierra sirven también para comprender los efectos potenciales de los mecanismos propuestos en virtud de otros acuerdos ambientales multilaterales que impliquen un cambio en el uso de la tierra.
Ha habido una notable controversia sobre la medida y los efectos potenciales del cambio climático, en la que ciertos optimistas sostenían que el calentamiento mundial es una hipótesis sin probar y exagerada por los alarmistas18, mientras que otros afirmaban que su tasa de aumento es importante y sus efectos serán probablemente enormes19. La controversia sobre el cambio climático deriva en su mayor parte de la dificultad de separar los cambios inducidos por los seres humanos de los que ocurren naturalmente, ya que se sostiene que el cambio climático es una tendencia histórica demostrada por las pruebas de las glaciaciones del pasado. Sin embargo, los efectos de los cambios climáticos se han observado recientemente con una frecuencia y gravedad crecientes. Existe ahora un consenso en la comunidad científica en que los cambios observados durante los últimos decenios se deben casi ciertamente a las actividades humanas y a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera20. De tales gases, el principal es el dióxido de carbono, que representa alrededor del 50 por ciento del efecto de calentamiento causado por todos los gases21, pero hay también otros gases como el metano y el óxido nitroso, que contribuyen notablemente a la retención del calor, incrementando así el calentamiento mundial.
| El cambio climático ha sido una cuestión controvertida, pero hay ahora un consenso cada vez mayor en que los cambios están inducidos por los seres humanos. |
En el tercer informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), se afirma que ha habido un aumento de la temperatura media mundial de 0,2 oC a ± 0,6 oC durante el siglo XX22 cambio climático ha sido una cuestión controvertida, pero hay ahora un consenso cada vez mayor en que los cambios están inducidos por los seres humanos. Además, los niveles del mar han subido aproximadamente 15-20 cm en todo el mundo y las precipitaciones han aumentado por término medio un 1 por ciento aproximadamente. Sin embargo, mientras en las zonas situadas a latitudes elevadas están aumentando notablemente las precipitaciones, estas han disminuido efectivamente en muchas zonas tropicales. Al mismo tiempo, las concentraciones atmosféricas de GEI han aumentado un 30 por ciento aproximadamente durante los dos últimos siglos.
Si no se hace nada para reducir estas emisiones, según las proyecciones, en 2100 se habrá producido un aumento del calentamiento mundial de 1,4-5,8 oC con respecto a los niveles de 1990 y el nivel del mar habrá subido por término medio 9-88 cm. La magnitud de los cambios indicados por las proyecciones, que tienen en cuenta las emisiones de ozono y aerosol basándose en estimaciones del crecimiento demográfico, los sumideros de energía, el uso de la tierra y los cambios tecnológicos, ha aumentado notablemente desde el segundo informe de evaluación del IPCC publicado en 1996. En aquella época, las proyecciones indicaban que el calentamiento mundial conduciría a un aumento térmico de 2 oC aproximadamente, con un margen de incertidumbre de 1 oC a 3,5 oC23. Si no se reducen las emisiones de GEI continuará el calentamiento mundial.
En un nuevo informe de la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos se afirma que el calentamiento debido a gases de invernadero y otras alteraciones de origen humano del sistema climático pueden acrecentar las posibilidades de que se produzcan grandes y abruptos acontecimientos climáticos regionales o mundiales, cuyos efectos son muy difíciles de calcular, pero que serán ciertamente irreversibles24.
El sector de la agricultura25 tiene importancia decisiva en la cuestión del cambio climático, ya sea como una de las fuentes del problema, ya sea como objeto de sus efectos. Aun aceptando las proyecciones más bajas de un aumento de la temperatura de 1,4 oC, las consecuencias para la infraestructura física y socioeconómica, así como para la agricultura, serían graves:
La mayor parte de los efectos del cambio climático se dejarán sentir probablemente en los países en desarrollo debido a su situación geográfica y a su mayor dependencia del sector agrícola, que es muy sensible a las condiciones climáticas.
| La agricultura y la actividad forestal contribuyen al cambio climático y padecen sus efectos. |
El aumento de las concentraciones de GEI se debe principalmente a la quema de combustibles fósiles y a la producción de cemento, actividades que se realizan sobre todo en países industrializados. Asimismo, se estima que dichos países son los responsables del 70 por ciento aproximadamente de todas las emisiones de GEI de origen humano. Sin embargo, las emisiones de fuentes agrícolas son también importantes, ya que representan el 12-40 por ciento de las actuales emisiones de origen humano26. El IPCC estima que las prácticas agrícolas y forestales emiten alrededor del 50 por ciento del total de metano, el 70 por ciento del de óxido nitroso y el 20 por ciento del de dióxido de carbono27.
| La mayor parte del carbono del mundo está almacenado en los suelos y los bosques, pero se han emitido grandes cantidades a la atmósfera como consecuencia de la actividad agrícola y forestal. |
Los científicos calculan que un 80 por ciento del carbono mundial está almacenado en los suelos o los bosques y que una notable cantidad del carbono contenido originalmente en los suelos y bosques ha sido emitido como consecuencia de las actividades agrícolas y forestales y de la deforestación28. Por medio de la fotosíntesis, las prácticas agrícolas y forestales absorben y fijan el carbono en el suelo, las plantas y los árboles, reduciendo así los GEI atmosféricos. Por consiguiente, los cambios en el uso de la tierra y en las prácticas de gestión de la misma podrían conducir a fijar de nuevo o absorber grandes cantidades de carbono en el suelo y los árboles29.
La reducción de la deforestación, la creación de masas forestales mediante la ampliación de las plantaciones, la adopción de prácticas agroforestales, la reducción de la degradación de los suelos y la rehabilitación de los bosques degradados son ejemplos de las medidas que pueden contribuir a la absorción del carbono y contrarrestar así los efectos de las emisiones realizadas en otros lugares30.
| Podrían invertirse estas tendencias incrementando las masas forestales e introduciendo prácticas agrícolas que fijen más el carbono en los suelos. |
Dixon et al. estiman que el potencial económico mundial de absorción del carbono mediante cambios en el uso de la tierra varía de 0,5 a 2 GtC/año (gigatoneladas de carbono al año) en los próximos 50 años31. Según Lal et al., la adopción de una agricultura de conservación y la gestión de los residuos podrían incrementar en un 49 por ciento la absorción del carbono en la agricultura; asimismo, podría conseguirse una absorción del 25 por ciento cambiando las prácticas de cultivo, de un 13 por ciento mediante esfuerzos de rehabilitación de la tierra, de un 7 por ciento cambiando el uso de la tierra y de un 6 por ciento mejorando la gestión del agua32.
Un estudio realizado por Tipper et al. indica que el establecimiento de plantaciones de árboles en zonas utilizadas anteriormente como pastos podría incrementar el almacenamiento del carbono en la vegetación en unas 120 toneladas por hectárea, mientras que la adopción de prácticas de agrosilvicultura, tales como plantar árboles para madera y frutales intercalados con cultivos anuales (como maíz) o perennes (como café) podría contribuir a una absorción de 70 toneladas de carbono/ha33. Por último, en los casos en que se hallan amenazados bosques cerrados, la prevención puede evitar la emisión de hasta 300 toneladas de carbono/ha y, en casos de bosques degradados, una ordenación y restauración atentas pueden incrementar el almacenamiento de carbono en unas 120 toneladas por hectárea.
| El Protocolo de Kyoto exige tanto la reducción de las emisiones de GEI como el aumento de la absorción en los bosques y los suelos. |
El Protocolo de Kyoto establece el objetivo de reducir las emisiones mundiales de GEI a un 5,2 por ciento menos que los niveles de 1990 para 200834. Reconoce que es posible reducir las emisiones netas ya sea mediante la disminución de la tasa de emisión de GEI a la atmósfera, ya sea incrementando la tasa de su eliminación de la atmósfera mediante sumideros, y considera que ambos medios son complementarios. Se reconoce así que el aumento de la absorción del carbono es un medio que los países pueden utilizar para reducir las emisiones y puede aplicarse mediante distintos mecanismos. Uno de los que mayor interés suscitan en el contexto de la mitigación de la pobreza es el Mecanismo para un desarrollo limpio (MDL).
| Por medio del MDL, se podría compensar a países en desarrollo por la reducción de emisiones de GEI y el aumento de la absorción de carbono. |
El MDL es un sistema establecido en virtud del Artículo 12 del Protocolo de Kyoto que permite a los inversores de los países del Anexo B (países industrializados con compromisos de reducción de emisiones jurídicamente vinculantes), cuyas emisiones de GEI superan los niveles a que se habían comprometido, obtener un crédito de carbono de los países en desarrollo, los cuales, a su vez, deberán reducir sus emisiones o incrementar la absorción mediante medidas como la conservación de bosques o la inversión en tecnologías limpias35. Los costos de reducción de las emisiones de carbono son en los países en desarrollo mucho menores que en los industrializados, y esto es la base para estabilizar el mercado36. Se prevé que podrían utilizarse pagos a países en desarrollo por la reducción de las emisiones con los cuales se financiaría el desarrollo sostenible, si bien todavía no son claras las normas con arreglo a las cuales se realizaría esto.
Ejemplo de agrosilvicultura: cultivo de mijo bajo Acacia albida en Malí
Las actividades agroforestales contribuyen a la absorción de carbono y al mismo tiempo pueden mejorar los ingresos agrícolas.
FAO/15859/R. FAIDUTTI
El establecimiento del MDL ha sido controvertido, porque permite que se compensen con la absorción por medio del cambio en el uso de la tierra las emisiones de carbono en general. Las principales objeciones son las siguientes:
| Los mecanismos del MDL para compensar la absorción del carbono a base de la tierra no son todavía claros, pero actualmente la reforestación y la forestación pueden tener derecho a compensación. |
A pesar de los problemas que entrañan las actividades de absorción basadas en el cambio del uso de la tierra, existe todavía un notable interés en emplearlas como medios para reducir el cambio climático, principalmente debido a su bajo costo y a su potencial de mejorar la sostenibilidad de las prácticas de uso de la tierra. En noviembre de 2001, 178 países firmaron los Acuerdos de Marrakech, que establecen las normas fundamentales para el funcionamiento del MDL y confirmaron que la reforestación y la forestación son actividades que pueden tener derecho a compensación, mientras que excluyeron la conservación de bosques en pie (evitar la deforestación) y la absorción del carbono del suelo a base de la agricultura, al menos para el primer período de compromisos que termina en 2012. Los Acuerdos establecen también un límite máximo a los créditos por reducción de emisiones que pueden obtenerse de la absorción, en unos 175 millones de toneladas de equivalente de dióxido de carbono37.
Novedades recientes indican que la demanda definitiva de créditos por emisión de carbono con arreglo al MDL puede ser mucho menor de lo previsto en un principio. La retirada de Estados Unidos del Protocolo de Kyoto redujo la demanda potencial en un 40-55 por ciento. Otra cuestión importante que podría reducir la demanda de reducciones de emisión de carbono es la medida en que la Federación de Rusia participará en el mercado para ofertar la reducción de emisiones y cuándo. La entrada inmediata y plena de la Federación de Rusia en el mercado podría hacer bajar los precios en una tercera parte38 . Estas novedades indican que los precios de las reducciones de las emisiones de carbono podrían bajar a un nivel tan bajo como el de 3,60 dólares por tonelada de carbono.
| Se están ejecutando ya proyectos de absorción del carbono mediante cambios en la utilización de la tierra. |
Persiste una notable incertidumbre con respecto a la forma definitiva que adoptará el MDL y cómo se tratará la cuestión de la absorción basada en cambios en el uso de la tierra. Los Acuerdos de Marrakech establecieron una junta del MDL que está elaborando actualmente directrices y prácticas mejores. Entre tanto, existe un notable interés en aprovechar los créditos del carbono para fomentar el desarrollo agrícola sostenible. Se han elaborado más de 30 proyectos para reducir el carbono mediante cambios en el uso de la tierra sobre la base de un pago bilateral, si bien no resulta todavía claro si tales proyectos tendrán derecho a créditos basados en el MDL39. Entre ellos figuran varios destinados específicamente a productores pequeños y de ingresos limitados. El proyecto Scolel Té de Chiapas, México, es un ejemplo de ello. En él, los créditos por carbono obtenidos mediante las actividades forestales realizadas por grupos y comunidades de pequeños agricultores se administran por medio de un fondo fiduciario que sirve también para suministrar asistencia técnica y financiera a los participantes. Los costos de la absorción del carbono en estos proyectos se estiman en 12 dólares por tonelada de carbono40. Otros ejemplos importantes son el proyecto Profafor de Ecuador y el proyecto TIST de la República Unida de Tanzanía en los que se conceden créditos a pequeños productores por la absorción forestal del carbono.
Varios organismos de desarrollo, ONG y empresas privadas, entre los que figuran la FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), el Banco Mundial, Winrock International y Ecosecurities Ltd, están elaborando información pertinente o están realizando ya proyectos de desarrollo que alcancen objetivos tanto de desarrollo sostenible como de absorción del carbono. Su interés no se limita a obtener los beneficios de la absorción para el MDL, sino que se extiende a posibles programas futuros que puedan generar pagos por mitigar los efectos del cambio climático. El Banco Mundial está proponiendo actualmente el establecimiento de un fondo BioCarbono, cuya finalidad sería obtener reducciones de las emisiones de carbono eficaces en función del costo, junto con beneficios intersectoriales en las esferas de la biodiversidad y la gestión de tierras41.
| ¿Puede la compensación por la absorción del carbono a base de la tierra con arreglo al MDL contribuir a la vez a la mitigación de la pobreza? |
Son inciertas las consecuencias para los usuarios pobres de la tierra de los cambios en el uso de la tierra que permiten absorber el carbono. Se han hecho pocas investigaciones prácticas sobre los aspectos económicos de usuarios pobres de la tierra que participen realmente. Los problemas planteados son muy importantes, dado que la mayoría de la población pobre del mundo vive en zonas rurales y depende de actividades de uso de la tierra para su supervivencia. Para comprender la forma en que los programas de pago por absorción de carbono pueden influir en esta población rural pobre estimada en 800 millones de personas, es necesario considerar los tipos de sistemas de uso de la tierra por parte de los usuarios pobres y sus repercusiones en las emisiones de carbono, así como los posibles costos y beneficios privados y sociales derivados de la adopción de prácticas que reducen las emisiones y generan la absorción.
La relación entre la pobreza y la ordenación de los recursos naturales es una cuestión ampliamente investigada y debatida. La idea de que la pobreza es una de las causas principales de la degradación de los recursos en forma de deforestación y degradación de bosques y tierras fue la base de muchos de los acuerdos derivados de la CNUMAD en 1992. Sin embargo, las investigaciones y la experiencia de tales programas durante los diez últimos años han demostrado que no hay correlaciones claras y evidentes ni vínculos causales entre la pobreza y la degradación de los recursos.
A efectos del examen que sigue, se pueden dividir las prácticas del uso de la tierra en aquellas que surten un efecto en los sumideros de carbono que se hallan encima del terreno, especialmente los bosques, y aquellas que influyen en los sumideros de carbono dentro del suelo. Actualmente, teniendo en cuenta las últimas novedades relacionadas con el MDL, las actividades basadas en los bosques42 han cobrado una importancia mayor, si bien se siguen considerando importantes las de absorción de carbono por el suelo. El marco institucional y las normas para la gestión mundial del cambio climático se hallan todavía en gran medida en desarrollo, y la absorción de carbono por el suelo podría tener derecho a créditos con arreglo al MDL en futuros períodos de compromiso.
| En la actividad forestal, no es claro el vínculo entre la deforestación y la pobreza. |
En un examen completo de las pruebas sobre la relación entre el crecimiento macroeconómico y la deforestación, Wunder concluye que los resultados son ambiguos: en algunos países niveles más altos de ingresos entrañan tasas más elevadas de deforestación, mientras que en otros ocurre lo contrario43. Concluye que el resultado depende de la fuerza relativa de dos efectos opuestos: el crecimiento de los recursos de capital que permite la deforestación, en contraposición al «efecto de incentivo de precios» en virtud del cual la deforestación resulta menos atractiva debido a los mayores rendimientos potenciales de otras actividades económicas. La fuerza relativa de estos efectos depende de la dotación de recursos del país y del tipo de pautas de crecimiento que se sigan.
Asimismo, a nivel microeconómico, las pruebas sobre la relación entre los niveles de ingresos y la deforestación son complejas, y no hay ninguna dirección clara de causalidad. Por una parte, el aumento de los ingresos puede crear en los productores una mayor capacidad de causar la deforestación, debido a un acceso más fácil al capital. Por otra, niveles más elevados de pobreza hacen que el valor de la mano de obra sea más bajo y proporcionan así mayores incentivos para realizar una tala de bosques con uso intensivo de mano de obra. En muchos casos, es probable que la pobreza esté más unida a la degradación de los bosques que a la deforestación, porque la tala parcial o temporal de tierras forestales es más viable dentro de las limitaciones de los usuarios pobres de la tierra. Frecuentemente, estos usuarios pobres consiguen acceso a recursos forestales sólo después de que se han realizado actividades en gran escala de explotación maderera que abren caminos y establecen otra infraestructura básica. Es entonces cuando los usuarios pobres de la tierra pueden proceder a la deforestación.
| También en lo relativo a la degradación de las tierras agrícolas el vínculo con la pobreza es ambiguo. |
Se generan también emisiones de carbono a causa de prácticas de gestión de la tierra que provocan el agotamiento de los recursos de suelos por erosión, o cambios en la composición química y biológica del suelo. Los determinantes decisivos de los efectos del sistema de explotación agrícola en la erosión son la medida en que se mantiene la cubierta de tierra, especialmente durante períodos de precipitaciones, y las características del suelo y la topografía en cuestión. Una de las principales causas de la erosión del suelo es la labor de preparación para la producción agrícola, especialmente por medios mecánicos. Otras prácticas generalizadas que provocan la erosión son la producción de cultivos anuales en laderas o la duración insuficiente de los períodos de barbecho para los cultivos extensivos.
| Los pagos por absorción del carbono basada en el uso de la tierra no afectarán necesariamente a los pobres, a menos que se hagan esfuerzos específicos para determinarlos y hacerlos participar. |
La pobreza está asociada frecuentemente con la adopción de sistemas de explotación agrícola en laderas pendientes o con ciclos cortos de barbecho, debido principalmente a las limitaciones sobre el acceso a la tierra. Sin embargo, la adopción de sistemas mecánicos de laboreo está asociada negativamente con la pobreza, lo mismo que la labranza con tracción animal. Así pues, se encuentran los mismos resultados ambiguos en lo que respecta a la relación entre la pobreza y las prácticas que degradan la tierra: en los casos en que el capital es uno de los requisitos para la adopción de prácticas que provocan la degradación, los usuarios pobres de la tierra no contribuyen a ello; cuando el sistema de explotación agrícola implica el agotamiento de bienes de capital natural en forma de recursos de suelos, entonces el sistema está asociado con la pobreza.
Estas conclusiones tienen varias consecuencias para el efecto potencial de los programas de pagos por absorción de carbono en la mitigación de la pobreza. Los pagos por absorción de carbono que se basan en el uso de la tierra no afectarán necesariamente a los usuarios pobres de la tierra; por ejemplo, hay muchas situaciones en que los pobres no serán ni los más competitivos ni los mayores suministradores potenciales de absorción de carbono por medio de cambios en el uso de la tierra. Sin embargo, hay países y situaciones en que es verdad lo contrario, pero es preciso determinarlos con mayor claridad a fin de elaborar planes eficaces que permitan alcanzar tanto la absorción como los objetivos de desarrollo. Para hacerlo, es preciso comprender mejor los factores que impulsarán la respuesta potencial de los usuarios pobres de la tierra e incrementarán su competitividad potencial como suministradores.
| ¿Pueden los pobres ser suministradores competitivos de servicios de absorción del carbono? |
Los mercados potenciales de carbono para mitigar la pobreza dependen de la medida en que los pobres quieran y sean suministradores competitivos de créditos. Los costos de oportunidad con que se enfrentan los usuarios de la tierra son un determinante decisivo de quienes serán los vendedores dispuestos y cuáles serán los precios que pongan. Los costos de oportunidad de adoptar la absorción son sencillamente los beneficios que los productores obtendrían por contribuir a ella. Sin embargo, la determinación de tales costos no es sólo cuestión de comparar los beneficios de los distintos sistemas de explotación agrícola. Asuntos como el grado de seguridad alimentaria que les ofrezca un sistema o el tiempo y la cantidad de mano de obra necesaria son también componentes importantes de los costos de oportunidad de los productores, los cuales determinan, a su vez, los precios a que estarían dispuestos a pagar por servicios de absorción de carbono. Además, los beneficios potenciales de la absorción dependerán de la tasa y cantidad total de los servicios de absorción que los productores puedan suministrar, factores que están determinados fundamentalmente por circunstancias agroecológicas. En la sección siguiente se examina la forma en que la pobreza puede influir en los costos de oportunidad y en la productividad del suministro de servicios de absorción de carbono y, por lo tanto, en la capacidad de los productores pobres de participar en los mercados del carbono.
| ¿Cómo adoptan los pobres sus decisiones sobre gestión de la tierra? |
En este debate es fundamental el marco conceptual para las decisiones sobre gestión de la tierra que adopten los usuarios de ella y sus repercusiones en la producción de beneficios privados y públicos. En este marco (presentado esquemáticamente en la Figura 39), se considera al hogar que utiliza la tierra como la unidad fundamental en la adopción de decisiones. Los hogares actúan en determinadas condiciones socioeconómicas y ambientales, que configuran sus decisiones definitivas sobre el uso de la tierra. Entre ellas figuran factores de macronivel, como el grado de integración en el mercado, la existencia de infraestructura y las condiciones agroclimáticas. Estos factores influirán en los incentivos y limitaciones de los usuarios de la tierra en la adopción de sus decisiones. Además, los hogares tienen una determinada dotación de recursos, por ejemplo, tierras, mano de obra y capital, que asignan a las distintas actividades en sus esfuerzos por mantener su subsistencia. Tales actividades generadoras de medios de subsistencia pueden dividirse en las que se basan en la tierra y en las que no se basan en ella. Las primeras pueden tener por objeto la generación de beneficios privados de producción, o de servicios ambientales pagados. La forma en que los hogares asignan sus recursos a las actividades de uso de la tierra dará resultados tanto privados como públicos: los beneficios privados adoptan la forma de productos para consumo propio o ingresos derivados de los productos comercializados, mientras que los beneficios (o costos) públicos son servicios ambientales o, más precisamente, la absorción (o emisiones) de carbono.
Los efectos de los cambios en el uso de la tierra adoptados a efectos de la absorción del carbono pueden dividirse en dos categorías principales: 1) cambios en el uso de la tierra que provocan un cambio en la fuente de medios de subsistencia y 2) cambios en la gestión de la tierra que influyen (aumentando o reduciendo) en sus actuales fuentes de medios de subsistencia. Los costos de oportunidad con que se enfrentan los productores y, por tanto, su disponibilidad a suministrar créditos de carbono son diferentes en cada caso.
| La absorción del carbono se realiza a veces cambiando las fuentes de subsistencia, por ejemplo, pasando de la agricultura a la actividad forestal. |
Un ejemplo común de la primera categoría es el caso en que la absorción se realiza mediante un cambio en el uso de la tierra de la agricultura a la actividad forestal. Volviendo a la Figura 39, esto provocaría un cambio, de la producción privada a la producción de un servicio ambiental, en el uso de la tierra. Además, el cambio podría modificar la cantidad de tiempo o capital que el hogar invierte en actividades que no utilizan la tierra. Por supuesto, la medida en que se produce este cambio puede variar, pudiendo darse una combinación de prestación de servicios agrícolas y ambientales (dependiendo también de las opciones existentes fuera de la explotación agrícola).
Es importante reconocer que las actividades de subsistencia generan algo más que la mera corriente de insumos o productos; proporcionan también seguridad permitiendo a los hogares afrontar acontecimientos imprevistos, como la pérdida de la cosecha o una enfermedad en la familia. Para muchos hogares rurales pobres, la satisfacción de las necesidades alimentarias de subsistencia con su propia producción supone un cierto grado de protección del riesgo del consumo basado en el mercado. Es este un beneficio importante para muchos productores de zonas poco integradas en el mercado o donde los mercados no funcionan bien. Así pues, el costo de oportunidad de pasar a pagos de servicios ambientales como importante fuente de subsistencia puede ser más elevado para los productores pobres que para aquellos que están plenamente integrados en el mercado y no dependen de su propia producción para tener un consumo seguro. Sin embargo, para los hogares pobres, los pagos por carbono podrían representar también una forma importante de incrementar su seguridad, dependiendo de su periodicidad y certeza. Si se estructuran los pagos de forma que proporcionen los beneficios de una especie de seguro, los usuarios pobres de la tierra podrían estar mucho más dispuestos que otros a recibir tales pagos.
| En algunas circunstancias, los pobres pueden proporcionar servicios de absorción de carbono cambiando sus fuentes de subsistencia, si se estructuran debidamente los programas de pagos. |
Los usuarios pobres de la tierra adoptan también frecuentemente actividades de uso de la tierra que les permiten mantener una serie de bienes que pueden liquidar rápidamente respondiendo a crisis imprevistas. Un bosque en pie representa una fuente potencial de ingresos a la que se puede acceder mediante la extracción en caso de una necesidad repentina de ingresos. La participación en un programa de absorción reduce o elimina la utilización potencial de esta fuente de ingresos y crea así la necesidad de otros medios de seguridad para afrontar crisis. También en este caso, el impacto de este factor en el deseo de los pobres de suministrar créditos dependerá mucho de la medida en que los pagos proporcionen seguridad, además de ingresos, a los hogares.
Aunque los problemas de seguridad puedan dar lugar a un aumento de los costos de oportunidad de la prestación de servicios ambientales por parte de los pobres, es probable que la reducción de los ingresos de la producción agrícola en las tierras convertidas ejerza el efecto opuesto. Es probable que los ingresos derivados de la agricultura comercial con uso intensivo de capital sean superiores a los obtenidos de los sistemas de subsistencia con escasos insumos en las tierras forestales convertidas. Por ello, es probable que el pago necesario para inducir a un usuario de la tierra a renunciar a tales ingresos sea menor para los productores pobres que para quienes puedan participar en sistemas más comerciales. Las consecuencias de ello son que los usuarios de la tierra de bajos ingresos pueden ser suministradores baratos de servicios de absorción, si se estructuran los programas de forma que se satisfagan sus necesidades de seguridad de consumo.
| En otros casos, la absorción del carbono no implica cambios en los medios de subsistencia, sino sólo prácticas diferentes, por ejemplo, cambios en las prácticas agrícolas o forestales. |
Los costos de oportunidad para un usuario de la tierra al adoptar prácticas que influyan en sus actuales fuentes de subsistencia incluirán probablemente cambios en las prácticas agrícolas, para generar la absorción del carbono del suelo, y en las prácticas de ordenación forestal, para reducir la degradación. Las cuestiones fundamentales a este respecto son la medida en que el cambio afecta a los resultados de los beneficios privados para el hogar (por ejemplo, el tamaño de la flecha de la actividad a los resultados en la Figura 39) y el período de tiempo en que probablemente se producirán tales efectos. Los programas de pagos por absorción de carbono pueden generar beneficios que permiten a los usuarios de la tierra adoptar medidas que den lugar a una mayor productividad y que antes no sabían o no podían adoptar. En otros casos, los pagos por la absorción pueden compensar a los usuarios de la tierra por la reducción de la productividad derivada de la adopción de las prácticas de absorción.
| La compensación por la absorción del carbono puede ayudar a los agricultores a superar las limitaciones de capital para adoptar prácticas más sostenibles que les beneficien a largo plazo. |
Un ejemplo del primer caso podrían ser las prácticas de ninguna o poca labranza. Con el tiempo, la adopción de tales prácticas conduce frecuentemente a una mayor productividad agrícola y mayores ingresos netos para los agricultores. En tal caso, los agricultores se benefician de la adopción de prácticas de absorción de dos maneras: de los pagos que reciben por introducir los cambios y de las mejoras en las condiciones ambientales en que trabajan, lo que incrementa la productividad del uso de la tierra. Una razón importante por la que los agricultores pobres no adoptan tales medidas es su incapacidad para hacer inversiones que exigen gastos a corto plazo para obtener beneficios a largo plazo. En los grupos de bajos ingresos, el costo del acceso al capital a través de las distintas formas de crédito es generalmente más elevado que el que deben afrontar los grupos de ingresos más altos, lo que les impide hacer las inversiones que realizarían si pudieran. Los pagos por servicios de absorción de carbono ofrecen una forma interesante de reducir los costos de capital para los usuarios de la tierra de bajos ingresos. También en este caso, una cuestión fundamental es la medida en que se estructuren sus pagos para permitir a los productores superar esta limitación de inversión. No es probable que resulten atractivos para los productores pobres los pagos que no proporcionen capital suficiente en esta fase inicial de adopción de prácticas de uso de la tierra que absorban el carbono.
La adopción de nuevas prácticas de gestión de la tierra puede generar frecuentemente nuevas necesidades de fuerza de trabajo, ya sea en lo que respecta a la cantidad total de mano de obra como a la periodicidad de tales necesidades. El costo de oportunidad de la fuerza de trabajo es otra cuestión que determinará la respuesta de los usuarios de la tierra a los cambios en el uso que permitan absorber el carbono. Es posible que los usuarios de la tierra no estén dispuestos a adoptar prácticas de absorción, ni siquiera en los casos en que den lugar a un aumento general de la productividad, si no pueden satisfacer las necesidades de mano de obra o si los beneficios para esta son inferiores a los que podrían obtener en otros lugares. Por lo que respecta a las repercusiones para los usuarios pobres de la tierra, los efectos podrían ser contradictorios. Por una parte, los costos de oportunidad de la fuerza de trabajo en la población pobre pueden ser bastante bajos porque existen limitadas posibilidades de dedicarse a actividades muy productivas. Esto indicaría que los usuarios pobres de la tierra estarían dispuestos a prestar su trabajo para las actividades de absorción a un precio inferior. Por otra parte, los usuarios pobres de la tierra probablemente tendrán más limitaciones en su capacidad de incrementar la cantidad de fuerza de trabajo en la explotación agrícola, debido a que es más probable que estén situados en zonas donde funcionan mal los mercados de trabajo. En este caso, los determinantes decisivos de la escasa participación de los usuarios de la tierra en la oferta de absorción serán la medida en que las prácticas de gestión de la tierra provoquen una carga mayor de fuerza de trabajo y la periodicidad y cuantía de los pagos por la absorción.
| En los casos en que prácticas sostenibles implican una reducción de la productividad, los pagos por absorción del carbono deberán compensar a los agricultores las pérdidas de ingresos. |
La otra posibilidad, en la que la adopción de prácticas de absorción del carbono provoca una reducción de la productividad, crea una serie de costos de oportunidad para el usuario de la tierra semejante a los descritos en los cambios en el uso de la tierra. Fundamentalmente, el pago por el carbono está sustituyendo a otra fuente de ingresos (por ejemplo, el cambio de una producción de uso de la tierra a una producción de servicio ambiental en la Figura 39). La disponibilidad del productor a comprometerse a dicho cambio dependerá no sólo de que los pagos equivalgan a los mayores ingresos de la producción, sino también de los efectos en los niveles de consumo y seguridad alimentaria. Serán también pertinentes los costos de oportunidad del trabajo y el capital. En este caso, será probablemente importante la medida en que el cambio en la práctica de gestión de la tierra dé lugar a una reducción permanente del potencial productivo.
| ¿Pueden los usuarios pobres ser suministradores eficientes de servicios de absorción de carbono? |
Aunque los costos de oportunidad para los usuarios de la tierra al prestar servicios de absorción de carbono son un determinante fundamental del nivel de precios que les hará apetecibles los pagos, también es importante considerar lo eficientes que serán los usuarios pobres para suministrar carbono, a fin de calcular su competitividad potencial en el mercado. Los determinantes principales de este factor son la tasa de absorción y el costo a que puede suministrarse por medio de los distintos cambios en el uso y la gestión de la tierra en distintas circunstancias agroecológicas. Tales determinantes dependen de condiciones ambientales, como se muestra en la Figura 39. Hay una notable heterogeneidad espacial en la capacidad biofísica de la tierra y los árboles para absorber el carbono y en el costo de las tecnologías necesarias para conseguirlo. La competitividad de los usuarios pobres de la tierra para suministrar absorción de carbono dependerá de las condiciones biofísicas en que actúen.
El costo por tonelada del carbono absorbido varía ampliamente según las actividades, las circunstancias agroecológicas y las tecnologías necesarias. Un modelo de simulación de los costos marginales de la absorción por medio de cambios en el uso de la tierra, construido por McCarl et al., indica que las estrategias más baratas son principalmente las de absorción de carbono en el suelo y, en cierta medida, la forestación y la gestión de la fertilización y los abonos44.
Los costos varían también mucho según las categorías de cambios en el uso de la tierra para absorber el carbono. Las estimaciones de los costos de la absorción en los bosques de América Latina varían desde menos de 1 hasta 30 dólares por tonelada45. Las actividades de base forestal, que implican la plantación de especies de rápido crecimiento en rodales uniformes y condiciones agroclimáticas favorables, son las que mayor potencial tienen de generar beneficios de absorción a bajo costo y a corto plazo. Este hecho ha suscitado preocupaciones con respecto al potencial de los programas de pagos por absorción de carbono para estimular proyectos de plantación forestal en gran escala que podrían desplazar a los usuarios de la tierra más pobres y causar efectos negativos en otros servicios ambientales, especialmente los relacionados con la biodiversidad46. Sin embargo, se ha afrontado expresamente este riesgo al diseñar el MDL, el cual exige objetivos de desarrollo sostenible tanto como la reducción del cambio climático. Por lo tanto, es de esperar que las normas del MDL destaquen la importancia de determinar y promover actividades de uso de la tierra que generen beneficios intersectoriales con otros servicios ambientales, así como beneficios económicos sostenibles para los mismos usuarios de la tierra.
| Las posibilidades y los costos de la absorción del carbono difieren mucho según los suelos y condiciones climáticas. |
La capacidad de los suelos de absorber el carbono por medio de cambios en la gestión de la tierra varía mucho según el tipo de suelos, la medida en que están degradados y las condiciones climáticas. Antle y McCarl compararon las distintas cantidades de carbono que podrían absorberse en distintos lugares con distintas tecnologías en los Estados Unidos y encontraron notables variaciones47. Las estimaciones indican que son más elevados los costos para conseguir incrementos de carbono en los suelos muy degradados. Por consiguiente, es posible que las zonas con mayor potencial para suministrar servicios de absorción de carbono en el suelo sean también aquellas en las que resulta más costoso.
| Para determinar si y cuándo los pobres pueden ser suministradores eficientes de servicios de absorción de carbono, se necesita más información sobre la distribución geográfica de la población pobre en las distintas condiciones biofísicas. |
No se dispone de suficiente información fiable sobre la distribución geográfica de la pobreza en relación con las características biofísicas que influyen en el costo de la oferta de absorción de carbono. Un examen de los estudios sobre la correlación geográfica entre degradación de tierras y pobreza determinó que la mayoría de los estudios realizados a una macroescala de análisis no encontraron dicha vinculación y que, en varios casos, tanto los porcentajes como las cifras absolutas de población pobre eran mayores en zonas con elevado potencial agroecológico48. Sin embargo, varios estudios de micronivel encontraron correlaciones significativas entre la degradación de la tierra y la pobreza. En cuanto a la distribución geográfica de la pobreza en relación con los bosques, hay algunas indicaciones de elevadas concentraciones de población pobre en zonas forestales marginales, si bien los datos no eran de una escala y ámbito suficientes para extraer conclusiones generales.
Trabajadores en un vivero forestal del Pakistán
Plantar árboles en terrenos degradados puede ofrecer a los agricultores una fuente adicional de ingresos si genera créditos en concepto de carbono comercializable.
FAO/17523/G. BIZZARRI
Estos resultados subrayan la necesidad de una mejor identificación de la distribución geográfica de los pobres entre las distintas condiciones biofísicas a una escala de análisis bastante detallada, pero con una cobertura amplia e incluso mundial. Sería, pues, necesario determinar, sobre la base de estos datos, los medios por los que puede obtenerse la absorción y los costos correspondientes en zonas que tienen buenas posibilidades de alcanzar los objetivos de la absorción del carbono y la mitigación de la pobreza.
Queda aún por realizar mucho trabajo para determinar las normas de funcionamiento de programas de absorción como el MDL. Es probable que la forma en que se resuelvan estas cuestiones influya mucho en las posibilidades de tales programas de beneficiar a los pobres. En la sección siguiente se examinan algunas de las cuestiones fundamentales relacionadas con la ejecución de los programas, tales como la permanencia, la forma de los contratos y los costos de aplicación y transacción.
La permanencia de absorción del carbono como medio de reducir el cambio climático es objeto de preocupación porque los cambios en el uso de la tierra para absorber el carbono son reversibles y el carbono absorbido puede volver a emitirse si cambian después las prácticas de gestión. Además, la capacidad de almacenar carbono de los ecosistemas es limitada: llega un punto de saturación después del cual no se puede almacenar más carbono. Las estimaciones indican que el carbono absorbido por el suelo mediante cambios en la labranza alcanza generalmente el punto de saturación después de unos 20 años, mientras que la absorción por los bosques tiene un período de saturación más largo. Es probable que la reversibilidad y el potencial de saturación de las actividades de absorción lleguen a constituir una especie de factor de descuento aplicable a los precios pagados por tales servicios, según el tiempo que se tarde en llegar a la saturación y el riesgo percibido que se invierta la absorción49. Además, estos factores plantean importantes cuestiones sobre la forma en que deberán estructurarse los cambios para crear incentivos al mantenimiento de los depósitos de carbono en zonas saturadas o para impedir que se invierta la absorción mediante cambios en las prácticas de uso de la tierra. Es de suponer que una vez que los usuarios de la tierra han alcanzado el punto de saturación de la absorción cesen de mantener tales zonas en un régimen de uso de la tierra con vistas a la absorción, a menos que haciéndolo obtengan suficientes beneficios privados que justifiquen su costo. Cuando no ocurra esto, sería necesario efectuar pagos por el almacenamiento o se reduciría considerablemente el precio de la compensación de las emisiones de carbono. Asimismo, probablemente se considerarán de menos valor los esfuerzos de absorción que se vea entrañan un riesgo elevado de que se invierta en emisión.
| El carbono absorbido puede volver a emitirse por medio de la deforestación o la inversión de las prácticas de uso de la tierra. La permanencia de la absorción es causa de preocupación. |
Las preocupaciones por la permanencia pueden dar lugar a una reducción de los niveles de los pagos por los servicios de absorción que presten los pobres, si se cree que éstos tienen más probabilidades de invertir las prácticas que han promovido la absorción. Puede ocurrir esto fácilmente debido a que los pobres tienen más necesidad de asegurarse contra los riesgos que amenazan su consumo y una capacidad más limitada para hacerlo. La liquidación de bienes de capital natural es un medio típico de afrontar crisis imprevistas y, por ello, es posible que los suministradores pobres de absorción del carbono tengan más probabilidades de invertir las prácticas de absorción a falta de otros mecanismos de seguridad. Esto puede hacer que desciendan los pagos del carbono para los suministradores pobres o que éstos queden excluidos del mercado como abastecedores.
No obstante, los problemas de permanencia pueden actuar también a favor de los usuarios pobres de la tierra si se comprueba que adoptan las prácticas de forma permanente para beneficiarse de la mayor productividad general. Ocurriría esto en los casos en que las prácticas adoptadas para la absorción generen un beneficio general a largo plazo para los usuarios de la tierra, y cuando dichas prácticas no han podido ser adoptadas antes por falta de capital; en estos casos, los incentivos de los usuarios de la tierra se derivarían de los beneficios privados, y no de los pagos que reciban. Es probable que ocurra esto con mayor frecuencia entre los usuarios pobres de la tierra. Volviendo a la Figura 39, en tales casos habrá una fuerte reacción recíproca positiva entre los resultados del servicio ambiental y la mejora de las condiciones ambientales de los productores.
| Otro problema es la incertidumbre sobre si la absorción efectiva alcanzará las expectativas. |
Se plantea otro riesgo en el mercado de servicios de absorción de carbono debido a la incertidumbre de que los niveles de absorción reales alcancen el potencial previsto. Los usuarios de la tierra pueden concertar un acuerdo de absorción basándose en el supuesto de que pudieren generar la absorción de una cierta cantidad de carbono, pero pueden comprobar después de varios años que no han alcanzado los niveles esperados, ni siquiera siguiendo las prácticas recomendadas. Además, los servicios de absorción tienen derecho a compensación sólo si proporcionan un beneficio adicional por encima de una base de referencia estimada, que es relativamente incierta.
La forma de los contratos sobre el carbono y los procedimientos subsiguientes de seguimiento determinarán la medida en que se repartirá este riesgo entre los compradores y los vendedores. Los usuarios de la tierra podrían ser pagados por las hectáreas en que adoptan prácticas que se sabe generan carbono, independientemente de la cantidad que se absorba realmente, en cuyo caso el vendedor asumiría el riesgo de cualquier déficit. De lo contrario, se podría pagar a los usuarios de la tierra por el carbono absorbido efectivamente, en cuyo caso serían ellos quienes asumieran el riesgo. La eficiencia de uno u otro de estos planes estará determinada por los costos relativos del seguimiento de las prácticas de uso de la tierra en comparación con el tonelaje efectivo de carbono, y por condiciones biofísicas y económicas que influyen en la oferta de absorción50.
Para los usuarios pobres de la tierra, son claramente más beneficiosos los contratos por hectárea en que se adopten las prácticas de uso de la tierra. No es probable que tales usuarios puedan cargar con el riesgo de los déficit de suministro de carbono. Sin embargo, también es más probable que presenten un grado mayor de heterogeneidad espacial en cuanto al suministro de carbono, debido al tamaño menor de sus tierras, a la mayor variación de los niveles de gestión aplicados a las prácticas de uso de la tierra y quizá a una heterogeneidad incluso mayor en los recursos biofísicos que controlan. Además, el seguimiento tanto de las prácticas de uso de la tierra como de los resultados en tonelaje de carbono será probablemente mucho más costoso entre los productores pobres debido al tamaño de la superficie y tonelaje de la absorción. En la sección siguiente se examinan dos costos de transacción que implica el trato con productores pobres.
| Los costos de ejecución y seguimiento de los programas de absorción del carbono son más elevados cuando se trata de pequeños productores pobres. |
Los elevados costos de transacción51 asociados con los suministradores pobres de servicios de absorción representan un importante obstáculo para su participación en los mercados del carbono. Tales costos se derivan de la pequeña escala en que actúan los usuarios pobres de la tierra y del grado mayor de incertidumbre con respecto a sus derechos de propiedad. Frecuentemente, los usuarios pobres de la tierra no tienen un título seguro y claro de sus bienes raíces, o trabajan en sistemas de gestión común de la propiedad que exigen la aceptación del grupo para introducir cambios. Además, es posible que exista más de un tipo de derechos de propiedad para una determinada superficie de tierra, tales como derechos a los árboles, al agua y a la recolección de los residuos después de la cosecha. Es posible que los pobres tengan acceso sólo a un tipo de derecho de propiedad en relación con una parcela de tierra y, frecuentemente, ese derecho sea sólo de carácter informal. Estos factores hacen que aumenten mucho los costos de la introducción de cambios en el uso de la tierra para absorber el carbono y que haya un grado mayor de incertidumbre sobre la capacidad de suministrar servicios de absorción.
Los costos relacionados con la determinación, negociación, contratación y ejecución de pagos por absorción son evidentemente mucho más elevados cuando se trata con pequeños productores dispersos geográficamente que trabajan en condiciones agroecológicas e institucionales heterogéneas. La reducción de los costos de transacción relacionados con los pagos por la absorción del carbono (o cualquier tipo de servicio ambiental) es una cuestión fundamental que debe afrontarse para canalizar a los pobres los beneficios de tales programas.
| Para garantizar la participación de los pobres se necesita coordinación y creación de capacidad. |
Será necesario coordinar y unificar la prestación de servicios de absorción de los grupos de productores pobres para que puedan participar eficazmente en los mercados del carbono. Pueden realizarse las transacciones de carbono a través de organizaciones locales ya existentes, como los gobiernos, asociaciones de agricultores u ONG. La identificación de zonas o situaciones en que grandes grupos de usuarios de la tierra de bajos ingresos participan en tipos análogos de actividad de uso de la tierra, tales como las zonas de reasentamientos o reforma agraria o tierras de propiedad comunal, podría ser un medio importante para unificar la prestación eficaz de los servicios de absorción entre la población pobre.
Será más difícil resolver el problema de la complicación y poca claridad de los derechos de propiedad, si bien es evidente que se necesitará algún tipo de desarrollo institucional. Aunque este proceso exigirá necesariamente la intervención de instituciones gubernamentales, al menos para formalizar cualquier reforma, quienes pueden administrar con mayor eficacia los procesos de negociación y coordinación de las soluciones al problema son las ONG, las cuales podrían facilitar el desarrollo de normas de coordinación y acuerdos entre los interesados a nivel local.
| Hay que determinar también situaciones en que se conseguirán beneficios recíprocos entre la absorción del carbono y la mitigación de la pobreza. |
Se necesita crear capacidad a nivel local, para facilitar las transacciones de mercado, y un sistema de intermediarios honrados y a bajo precio del mercado del carbono para que se beneficien de él los pobres. La determinación con mayor claridad de los lugares y situaciones en que habrá probablemente un cruce de beneficios entre el suministro de absorción de carbono y la mitigación de la pobreza contribuirá también mucho a conseguir que los pagos por carbono sean accesibles a los pobres. Los organismos y las instituciones de investigación internacionales pueden desempeñar una importante función al respecto. La disponibilidad de información fiable sobre los lugares en que puede obtenerse a un costo menor la absorción por medio de cambios en el uso de la tierra, y la medida en que los usuarios pobres de la tierra tienen acceso a tales oportunidades, será decisiva para que los inversores y suministradores consigan un mercado del carbono que trate de alcanzar los objetivos tanto de la mitigación de la pobreza como del desarrollo sostenible. La elaboración y difusión de perfiles de oportunidades de inversión que den lugar a créditos de carbono a precios competitivos, así como a una mitigación de la pobreza, podrían estimular mucho la capacidad para conseguir estos objetivos.
| Para hacer participar a la población pobre se necesitan esfuerzos especiales, pero con ello se contribuirá al logro de los objetivos del Programa 21. |
El análisis expuesto indica que los usuarios pobres de la tierra tienen pocas probabilidades de llegar a beneficiarse de los pagos por créditos de absorción del carbono, a menos que se realicen esfuerzos concertados para la creación de capacidad e instituciones y para obtener información. Incluso en el caso de que se adopten tales medidas, los pagos por cambios en el uso de la tierra para absorber el carbono no representan una panacea ni para la reducción de la pobreza rural ni para la mitigación del cambio climático. No obstante, los pagos por la absorción de carbono pueden desempeñar una función importante al fomentar el desarrollo sostenible entre la población pobre, en consonancia con los objetivos de desarrollo del Programa 21, y pueden representar un nuevo medio importante para financiar tales esfuerzos.
Los pagos por servicios ambientales pueden permitir a los usuarios pobres de la tierra adoptar prácticas agrícolas sostenibles, sobre todo en situaciones en que la falta de capacidad de inversión es el principal factor limitativo. Es importante reconocer que pueden surgir conflictos, lo mismo que sinergias, entre el doble objetivo del desarrollo ambiental y económico; sin embargo, reformas de política e institucionales pueden incrementar mucho la complementariedad entre los objetivos ambientales y de mitigación de la pobreza.
| Es preciso perseguir los objetivos de equidad y eficiencia al diseñar mecanismos que promuevan objetivos ambientales. |
Ante todo, es necesario considerar que tanto la equidad como la eficiencia son criterios fundamentales para diseñar mecanismos que estimulen la prestación de bienes y servicios ambientales que beneficien a la comunidad mundial. Esta fue la base de los acuerdos concertados en Río de Janeiro en 1992, aunque no se hayan aplicado de forma coherente desde entonces. No es justo ni eficaz exigir el suministro de bienes y servicios ambientales a los pobres, a menos que tales medidas ofrezcan también posibilidades de mejorar sus medios de subsistencia. Para asegurar que ocurra esto, se necesitará mucha más información, reformas institucionales y creación de capacidad.
18 W. Beckerman. 1995. Small is stupid - blowing the whistle on the greens. Londres, Duckworth; J.L. Simon. 1995. The state of humanity. Cambridge, MA, Estados Unidos, Blackwell.
19 P.R. Ehrlich y A.H. Ehrlich. 1996. Betrayal of science and reason - how anti-environmental rhetoric threatens our future. Washington, D.C., Island Press; N. Meyers y J. Simon 1994. Scarcity or abundance? A debate on the environment. Nueva York, Estados Unidos, W.W. Norton.
20 Committee on Abrupt Climate Change, Ocean Studies Board, Polar Research Board, Board on Atmospheric Sciences and Climate, National Research Council. 2001. Abrupt climate change: inevitable surprises. Washington, D.C., National Academy Press; National Research Council (NRC). 2001. Climate change science: an analysis of some key questions. Washington, D.C., National Academy Press; Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). 2001. The science of climate change 2001. Report of Working Group I. Disponible en: www.usgcrp.gov/ipcc/default.html
21 Organismo alemán de cooperación técnica (GTZ). 2001. On track towards climate protection. Eschborn, Alemania.
22 Tercer informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). 2001. Climate change 2001: impacts, adaptations, and vulnerability. Informe del Grupo de Trabajo II. Disponible en: www.usgcrp.gov/ipcc/default.html
23 Op. cit., nota 21.
24 Op. cit., nota 20.
25 Se define la agricultura utilizando la definición de la FAO e incluye los cultivos, la actividad forestal y la pesca.
26 J.M. Antle y B. McCarl. 2001. The economics of carbon sequestration in agricultural soil. En T. Tietenberg y H. Folmer. International yearbook of environmental and resource economics, Vol. VI. Cheltenham, Reino Unido y Northampton, MA, Estados Unidos, Edward Elgar Publishing.
27 Op. cit., nota 22.
28 Ibid.
29 R. Lal, J.M. Kimble, R.F. Follett y C.V. Cole. 1998. The potential of US cropland to sequester carbon and mitigate the greenhouse effect. Chelsea, MI, Estados Unidos, Ann Arbor Press.
30 R. Tipper. 1997. Mitigation of greenhouse gas emissions by forestry: a review of technical, economic and policy concepts. Documento de trabajo, Institute of Ecology and Resource Management, Universidad de Edimburgo, Escocia. Puede verse un examen de varias prácticas de gestión de la tierra que pueden incrementar la absorción de carbono en el suelo en: FAO. 2001. Soil carbon sequestration for improved land management practices. World Soil Resources Report No. 96. Roma.
31 R.K. Dixon, J.K. Winjum, K.J. Andrasko, J.J. Lee y P.E. Schroeder. 1994. Integrated systems: assessment of promising agroforest and alternative land-use practices to enhance carbon conservation and sequestration. Climatic Change, 27: 71-9.
32 Op. cit., nota 29.
33 R. Tipper, ed. 1998. Assessment of the cost of large scale forestry for CO2 sequestration: evidence from Chiapas, Mexico. Report PH 12. International Energy Authority Greenhouse Gas & R&D Programme (disponible en: www.eccm.uk.com/climafor/publications.html).
34 M. Grubb, C. Vrolijk y D. Brack. 1999. The Kyoto Protocol: A guide and assessment. Londres, Earthscan.
35 L. Olsson y J. Ardö. 2001. Soil carbon sequestration in degraded semiarid agro-ecosystems - perils and potentials. Ambio. En prensa.
36 K. Brown y D.W. Pearce, eds. 1994. The causes of deforestation. Londres, UCL Press.
37 Una cantidad equivalente al 1 por ciento de las emisiones del año base (1990) de los países del Anexo B, multiplicado por cinco. T. Black-Arbelaez 2002. Applying MDL to biological restoration projects in developing nations: key issues for policy makers and project managers (disponible en: http://www.gefweb.org/Document/Forest_Roundtable/Applying_CDM_Rev1.pdf).
38 Op. cit., nota 37.
39 R. Nasi, S. Wunder y J.J. Campos. 2002. Forest ecosystem services: can they pay our way out of deforestation? Discussion paper prepared for GEF for the Forestry Roundtable, Nueva York, 11 de marzo de 2002 (disponible en: www.gefweb.org/documents.pdf); y S. Bass, O. Dubois, J. Ford, P. Moura-Costa, M. Pinard, R. Tipper y C. Wilson. 1999. Rural livelihoods and carbon management. An issue paper. Report from the workshop on the implication of carbon offset policies for the rural poor and landless, Edimburgo, Reino Unido, 20-21 de septiembre de 1999 (disponible en: www.ecosecurities.com o www.ecce.uk.com).
40 Para mayor información, consúltese el sitio Web del proyecto: www.eccm.uk.com/scolelte/index.html
41 Comunicación personal, Louise Aukland Ecosecurities.
42 Todavía no se han determinado las definiciones de forestación y reforestación en el ámbito del MDL, por lo que podrían incluir actividades como la inversión de la degradación forestal o el aumento de la superficie agroforestal.
43 S. Wunder. 2001. Poverty alleviation and tropical forests - what scope for synergies? World Development, 29(11): 1817-1833.
44 B.A. McCarl y B.C. Murray. 2001. Harvesting the greenhouse: comparing biological sequestration with emissions offsets. Documento no publicado, Department of Agricultural Economics, Texas A&M University, College Station, TX, Estados Unidos.
45 Op. cit., nota 37.
46 Ibid.
47 Op. cit., nota 26.
48 FAO. 2001. Two essays on socio-economic aspects of soil degradation. FAO Economic and Social Development Paper No. 149. Roma.
49 Op. cit., nota 44.
50 Op. cit., nota 26.
51 Los costos de transacción se definen como los costos necesarios para concertar un contrato, que incluyen los costos para los compradores y vendedores para encontrarse unos con otros, los costos relacionados con la negociación y los costos de la vigilancia y aplicación del contrato.
