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DOCUMENT D'INFORMATION Nº 2

ENCOURAGER L'ENGAGEMENT POLITIQUE EN FAVEUR DE L'UTILISATION DES CRITÈRES ET INDICATEURS COMME INSTRUMENTS POUR LA GESTION DURABLE DES FORÊTS

par
José Antonio Prado D.
1

Présentée à la
Conférence internationale sur la contribution des critères et indicateurs pour
la gestion forestière durable : le chemin à suivre (CICI - 2003)
Guatemala (Guatemala)
3-7 février 2003

REMERCIEMENTS

L'auteur remercie pour leur précieuse collaboration Don Wijewardana, Froylán Castañeda, Jaime Hurtubia, Juan Blas Zapata, Kathryn Buchanan, Laslo Pancel, Marcela Ochoa, Mary Coulombe et Robert Hendricks.

1. INTRODUCTION

Depuis la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (CNUED), tenue en 1992 à Rio de Janeiro, où une politique en matière de gestion des forêts a été adoptée pour la première fois au niveau mondial, les "Principes forestiers" et plusieurs initiatives nationales et internationales ont été élaborés en vue d'encourager la gestion durable des forêts (GDF). La plus complète et la plus efficace parmi ces initiatives est celle qui concerne les critères et indicateurs internationaux et régionaux pour les processus de gestion durable des forêts. Dix ans après la Conférence de Rio, plus de 150 pays participent à ces processus, qui ont été mis en place dans le monde entier, sur la base de liens géographiques (par exemple, les initiatives de la CMPFE, de Tarapoto, d'Amérique centrale) ou des écorégions (par exemple, processus de Montréal, de l'OIBT).

"Les critères et indicateurs sont des instruments qui aident à identifier les tendances dans le secteur forestier, à déterminer les effets des interventions de gestion forestière au fil du temps et à faciliter la prise de décisions dans les processus nationaux de politique forestière. Ces instruments servent principalement à encourager des pratiques de gestion forestière améliorées et à établir un domaine forestier plus sain et plus productif" (Braatz, 2001). Ils ont contribué à l'élaboration d'une vision commune de la GDF et ont fourni un cadre commun pour décrire, surveiller et évaluer les progrès vers une gestion durable des forêts, aussi bien théoriquement que sur le terrain (Wijewardana, 1997).

Les critères identifient les principales composantes de la gestion durable des forêts, y compris les fonctions fondamentales des forêts, comme la diversité biologique et la santé des forêts, les avantages socio-économiques, comme la production de bois d'oeuvre et d'autres produits forestiers et des valeurs et services socio-culturels et spirituels, qui sont, dans de nombreux cas, encore plus importants que les produits forestiers; et le cadre juridique et institutionnel nécessaire pour faciliter la GDF. Les indicateurs peuvent être quantitatifs ou qualitatifs.

Le premier processus a été lancé par l'OIBT en 1990. Depuis, de nombreux autres processus ont été mis en place partout dans le monde. Le processus d'Helsinki a regroupé 38 pays européens en 1994; la même année, le Processus de Montreal a suivi, regroupant des pays non européens avec les forêts tempérées et boréales; en 1995, les pays du Traité de coopération amazonienne ont commencé à formuler la proposition de Tarapoto; depuis d'autres processus ont défini des critères et indicateurs pour l'Afrique sèche, la région du Proche-Orient, les forêts sèches de l'Asie et l'Amérique centrale-Lepaterique. L'Organisation africaine du bois a aussi élaboré des critères et indicateurs pour ses pays membres.

"Les critères et indicateurs de gestion durable des forêts ont contribué à l'élaboration d'une vision commune de la gestion durable des forêts et ont fourni aux pays un cadre pour définir cette gestion. Le cadre des critères et indicateurs pourrait ne pas être le seul mécanisme pour la surveillance et l'évaluation de la gestion et l'établissement de rapports à ce sujet, mais il est l'un de ceux qui ont été largement acceptés" (Yokohama Meeting, 2001). Les critères et indicateurs ont été décrits comme l'un des instruments de gestion forestière les plus novateurs élaborés au XXe siècle et ce parce que, outre qu'ils fournissent aux pays un moyen de mettre en oeuvre une gestion durable des forêts, ils permettent de documenter les progrès accomplis de sorte que les décideurs puissent intervenir pour assurer un progrès continu vers cet objectif (Wijewardana, 2002, communication personnelle). D'autre part, certains estiment que, étant des instruments facultatifs, les critères et indicateurs ne seront jamais un moyen vraiment efficace pour progresser vers la gestion durable des forêts.

Quoique les pays soient très intéressés à se joindre à ces initiatives et qu'ils tendent de plus en plus à avoir une vision commune de ce que devrait être la gestion forestière durable, les progrès concernant l`application des critères et indicateurs ont été lents. Seuls quelques-uns des processus ont pu fournir un rapport périodique sur la mise en oeuvre effective. Les processus de Montréal, pan-européen et de l'OIBT ont déjà établi un rapport ou le feront bientôt, donnant une vue d'ensemble des progrès accomplis dans leurs éco-régions respectives. Dans la plupart des cas, les pays commencent seulement maintenant à définir des indicateurs nationaux ou à établir une série de données de base qui leur permettront de suivre les progrès futurs.

Mais la mise en oeuvre des critères et indicateurs n'est pas la seule à être lente, tout le processus mondial qui s'occupe de faire avancer la GDF progresse lentement. Si nous analysons la mise en oeuvre des propositions pour l'action du Processus IPF/IFF (Groupe intergouvernemental spécial sur les forêts/ Forum intergouvernemental sur les forêts) qui constitue le cadre général pour parvenir à une gestion forestière durable, nous pouvons voir le même problème, le processus de mise en oeuvre n'a pas été selon les prévisions.

D'après l'examen effectué par l'OIBT concernant l'Objectif de l'an 2000 qui porte sur l'application des critères et indicateurs dans les pays appartenant à cette organisation, il y a eu des progrès importants en ce qui concerne la formulation de nouvelles stratégies et de nouveaux plans directeurs pour le secteur forestier; en réformant la législation et en remaniant les arrangements institutionnels, "toutefois, il n'y a pas de preuves suffisantes indiquant que les stratégies ont été exécutées. La principale raison avancée dans presque tous les rapports nationaux est le manque de fonds et de personnel qualifié. Il ressort de ces rapports que la volonté d'appliquer les critères et indicateurs existe, mais que ce sont les moyens qui font défaut" (Poor et Thang, 2000).

La grande diversité des réalités et des intérêts se rapportant aux forêts rend l'application des critères et indicateurs très dépendante de la volonté politique nationale, qui était jusqu'à présent inexistante. Le manque de compréhension et d'engagement de la part des gouvernements semble être une des principales raisons de la lenteur des progrès accomplis en matière de gestion durable des forêts. Quelles sont les principales raisons de cette situation? Que peut-on faire pour changer cette attitude? Comment peut-on renforcer l'engagement politique? Ce sont là les principales questions traitées dans le présent document.

2. IMPORTANCE DE L'ENGAGEMENT POLITIQUE POUR L'APPLICATION DES CRITÈRES ET INDICATEURS DE GESTION DURABLE DES FORÊTS

On décrit les critères et indicateurs de gestion durable des forêts et less propositions pour l'action du Processus de l'IPF/IFF, particulièrement lorsqu'ils ont trait à des instruments pour l'action (Pinchot Institute, 2002). Pour cette raison, lorsqu'on analyse l'application des critères et indicateurs, il est difficile d'éviter l'examen de tout le processus qui a été mis en place depuis la CNUED, y compris l'IPF/IFF; le COFO; le FNUF et d'autres instances régionales. Il n'est pas possible d'isoler les critères et indicateurs provenant d'autres initiatives ou accords, car tous visent à parvenir à la gestion durable des forêts. En tant qu'instrument de gestion des forêts, les critères et indicateurs ne peuvent fournir que des informations dans le temps concernant les indicateurs pour chacun des critères. Disposer d'un tel instrument pour l'évaluation ne servira à rien, à moins qu'un engagement ne soit pris pour adopter des mesures dans la bonne direction.

Lorsqu'on analyse l'application des Propositions pour l'action du processus de l'IPF/IFF et l'utilisation des critères et indicateurs, on s'accorde généralement à reconnaître la lenteur du processus et les principales raisons de celle-ci. "Actuellement, de nombreux pays en développement n'ont pas la capacité d'utiliser les critères et indicateurs de gestion durable des forêts comme instruments pour la surveillance et l'établissement de rapports, même s'ils reconnaissent leur importance pour encourager la gestion forestière durable" (FNUF, 2002). En d'autres termes, les gouvernements n'ont pas donné l'appui nécessaire à un progrès réel en réduisant la déforestation et la dégradation des forêts; la perte de diversité biologique ou la création d'une participation plus grande de la société à la prise de décisions sur la conservation, la gestion et l'utilisation des forêts, parmi tous les éléments considérés dans les critéres et indicateurs et les propositions pour l'action de l'IPF/IFF.

L'OIBT a peut-être entrepris les essais sur le terrain les plus complets sur les critères et indicateurs. Elle a constaté que dans la majorité des pays producteurs, deux facteurs ont contribué à la lenteur des progrès dans l'application des critères et indicateurs: le manque de capacités et l'absence d'engagement politique (Johnson, 2001).

Au niveau international, en comparant les différents processus, il y a presque un accord sur les principaux concepts appliqués dans les critères et indicateurs. Les problèmes commencent au niveau opérationnel, c'est-à-dire au niveau national. Même en considérant que la coopération internationale doit jouer un rôle fondamental pour aider les pays en développement à appliquer les critères et indicateurs, c'est au niveau national qu'il faut décider ce qui va vraiment entraîner l'application des critères et indicateurs ainsi que la mise en oeuvre des propositions pour l'action.

Par conséquent, le FNUF estime qu'il est indispensable que l'engagement politique passe du niveau international au niveau national pour que les instances des Nations Unies appliquent effectivement les critères et indicateurs et d'autres accords concernant les forêts. Le renforcement de l'engagement politique a été considéré comme l'une des six principales fonctions du FNUF. Compte tenu du rapport étroit existant entre ces processus, cette considération est également valable lorsqu'on analyse l'application des critères et indicateurs de gestion durable des forêts. Rametsteiner et Wijewardana (2002) insistent sur le role clé que doit jouer le FNUF pour créer un engagement politique à tous les niveaux, soulignant la coordination et la collaboration entre les initiatives relatives aux critères et indicateurs et en encourageant la surveillance, l'évaluation et la communication de rapports aux instances internationales. La nature et l'ampleur de l'engagement politique requis à différents stades varient comme il est démontré ci-dessous.

2.1 Engagement politique au niveau international

C'est au Sommet de Rio en 1992 qu'on a parlé pour la première fois d'un engagement politique au niveau international en vue de promouvoir la gestion durable des forêts. Les pays développés se sont engagés à aider les pays en développement à parvenir à la gestion durable des forêts, mais l'appui offert n'a pas été aussi efficace qu'on ne le supposait.

Le FNUF devrait être l'un des instruments, avec la FAO et d'autres organisations internationales, membres du CPF (Partenariat de collaboration sur les forêts), qui permettront que l'engagement politique au niveau international se concrétise. Parvenir à un engagement politique effectif, aux niveaux international, régional, national et local est un facteur essentiel pour que tous les aspects du mandat du FNUF se réalisent, y compris l'application des critères et indicateurs de gestion durable des forêts.

Dans les pays peu développés, les progrès vers la gestion durable des forêts dépendent en grande partie de la coopération qu'ils peuvent recevoir de la part des pays développés et des organisations internationales, pour le renforcement des capacités, l'accès aux technologies respectueuses de l'environnement et leur transfert pour soutenir la gestion durable des forêts. Cette coopération internationale est un facteur essentiel qui crée des capacités nationales pour l'élaboration et la mise en oeuvre de la GDF étant donné que, comme on le reconnaît généralement, le manque de ressources est un facteur limitatif important. Dans les pays peu développés, le renforcement des capacités au niveau national pourrait être le moyen le plus efficace de créer un engagement. Il pourrait déclencher un processus en chaîne éducation-connaissances-participation nécessaire pour avancer vers la gestion durable des forêts.

Etant donné que la conservation et la gestion des forêts posent un problème au niveau mondial, en raison de leur importance indéniable pour la vie sur la terre, les organisations de coopération internationales, telles que l'Office allemand de la coopération technique, l'Agence japonaise de coopération internationale, l'USAID, l'ACDI, la FINNAID, l'ASDI et d'autres institutions internationales, devraient traiter ce problème en priorité.

2.2 Engagement politique au niveau régional

Les accords régionaux visant à encourager la GDF et l'application des critères et indicateurs pourraient inciter les pays à prendre un engagement au niveau national. Les pays européens donnent un bon exemple de collaboration et de coordination par le biais de la Conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe (CMPFE). "Cet engagement à long terme au niveau politique le plus élevé et une approche souple pour traiter les questions de politique forestière sont les principales caractéristiques de cette Conférence qui peut être considérée comme un exemple pour l'intégration politique européenne" (Mayer, 2002).

L'engagement politique au niveau régional peut produire des synergies et une coordination importantes notamment pour l'obtention d'informations, une recherche forestière coordonnée, en particulier lorsque les pays ont des écosystèmes semblables (Sall, 1994) et l'échange de compétences techniques. Comme exemples de ces associations de recherche, nous pouvons mentionner le Programme européen pour les ressources génétiques forestières (EUFORGEN) et le Réseau européen pour la recherche dans les écosystèmes forestiers (EFERN).

En Afrique, l'Organisation africaine du bois constitue une tribune politique et une plateforme pour des débats régionaux et la coordination future. Au niveau sous-régional, le Sommet de Yaoundé sur les forêts, tenu au Cameroun en mars 1999, a été la première fois dans l'histoire où des dirigeants de pays voisins se sont réunis pour prendre des mesures en faveur de leurs forêts. Le principal résultat a été la "Déclaration de Yaoundé" qui a mis en lumière des engagements tels que la création de nouvelles aires forestières protégées, et des plans pour combattre l'abattage illégal et le braconnage" (WWF, 2002). Les pays du Cône Sud, qui ont des écosystèmes semblables, des régimes de propriété des forêts, des problèmes et des besoins comparables, ont créé une association sous-régionale, l'"Initiative du Cône Sud" pour mettre en pratique les critères et indicateurs.

Mettre en oeuvre ce type de coordination régionale entre les pays en développement n'est pas une tâche aisée. Là encore, l'appui des pays développés et des organisations internationales est important pour obtenir de bons résultats. Selon la Commission des forêts et de la faune sauvage pour l'Afrique (1999) "bien que la plupart des pays comprennent le rôle déterminant joué par les forêts pour le développement national, l'Afrique manque encore d'une voix permanente et d'une plateforme qui puissent définir et promouvoir des idées, actions et orientations communes pour la gestion durable des forêts" Encourager l'engagement politique au niveau régional pourrait être efficace pour la gestion durable des forêts, en favorisant la collaboration entre les pays.

2.3 Engagement politique au niveau national

L'élément clé pour l'application des critères et indicateurs et la mise en oeuvre des propositions pour l'action de l'IPF/IFF est un engagement politique au niveau national. L'engagement politique aux niveaux international et régional peut jouer un rôle clé en encourageant la gestion durable des forêts seulement si un engagement ferme est pris au niveau national, dans les pays développés et en développement. Autrement, tous les débats internationaux sur la gestion durable des forêts et sa mise en oeuvre continueront à être un simple échange de points de vue.

L'engagement au niveau national est certainement le plus important, car c'est à ce niveau qu'agissent les gouvernements, les sociétés privées, les propriétaires des forêts, les populations autochtones, les ONG et d'autres parties intéressées, et où la société dans son ensemble peut exprimer ses préoccupations et contribue aux progrès vers la gestion durable des forêts.

Le manque d'engagement politique de la part des autorités politiques nationales et d'autres parties intéressées est l'une des principales raisons des progrès médiocres concernant la mise en oeuvre de propositions pour l'action et l'utilisation des critères et indicateurs comme instruments pour évaluer la gestion durable des forêts et établir des rapports sur ce sujet. Il y a aussi le cas où les décideurs de haut niveau, tout en étant capables de percevoir l'importance de la GDF, ne la considèrent pas comme une priorité par rapport à d'autres nécessités plus urgentes. Il s'ensuit qu'aucun appui n'est donné aux institutions responsables de la mise en oeuvre des actions nécessaires. Sall (1994) explique " Le fait est que dans une période de récession générale et de rareté des ressources, les pays en développement sont obligés de mettre en oeuvre des "politiques de survie" (par exemple, concernant la santé publique et l'éducation) tout en cherchant à sauvegarder et à exploiter les ressources naturelles; cela nécessite des choix difficiles". "Une triste réalité, de nombreux pays africains sont dans l'impossibilité de se joindre aux stratégies du Programme Action 21 à cause du fardeau actuel de leur dette. La réduction du fardeau de la dette reste la préoccupation dominante des décideurs africains" (Sous-comité de la Commission des forêts et de la faune sauvage pour l'Afrique, 1999).

Cette réalité indique que dans de nombreux cas, le problème n'est pas un simple manque d'engagement, mais la nécessité de consacrer les ressources toujours rares aux besoins les plus urgents. On peut reconnaître l'importance de la conservation et de la gestion des forêts d'un point de vue économique, environnemental et social, mais elle doit être renvoyée devant les problèmes plus urgents qui, bien souvent, influent directement sur la vie quotidienne des populations. Cette réalité renvoie le problème de la conservation et de la gestion durable des forêts.

Confrontée à cette réalité, la coopération internationale devient un facteur essentiel pour créer l'engagement national nécessaire. C'est pour attribuer un ordre de priorité plus élevé à la GDF que le FNUF s'est penché sur ce problème au cours de deux sessions ministérielles.

2.4 Engagement politique au niveau sous-national

Certains pays ont élaboré des indicateurs pour établir des comptes rendus au niveau sous-national. Ce besoin est fondé sur des éléments spécifiques, par exemple la superficie d'un pays, la structure politique ou la diversité écologique. Parmi les pays qui participent au Processus de Montréal, il y a quelques exemples: Australie, Canada, Chine et Etats-Unis. L'élaboration d'indicateurs sous-nationaux pose des problèmes spéciaux en termes d'engagement politique, en raison de la nécessité d'établir des vues communes aux différents niveaux politiques. L'établissement d'indicateurs sous-nationaux nécessite une large participation des institutions éducatives, du secteur industriel, des groupes autochtones et des gouvernements, à leurs différents niveaux, des organisations écologiques et des groupes d'intérêt. La participation de tous ces groupes est une manière de susciter un engagement.

L'engagement au niveau sous-national n'implique pas nécessairement l'élaboration de critères et indicateurs sous-nationaux. Le concept de niveau sous-national pourrait varier depuis un Etat tout entier dans un continent jusqu'à une propriété forestière dans un petit pays. Cet engagement à un niveau moins élevé peut être aussi important que l'engagement au niveau national. Il peut être important pour la collecte de données précises sur les indicateurs nationaux et pour élargir le soutien aux critères et indicateurs et à la GDF.

L'OIBT en donne un bon exemple. L'application en conditions réelles des critères et indicateurs a permis de constater que dans de nombreux pays, l'engagement en faveur des critères et indicateurs était plus important au niveau de l'unité d'aménagement forestier qu'au niveau national. Cela était dû au fait que les gestionnaires de l'unité d'aménagement forestier ont observé que "la raison principale pour laquelle de nombreux pays et gestionnaires des forêts recueillaient des données sur les critères et indicateurs était qu'ils souhaitaient demander tôt ou tard la certification de leurs produits forestiers" (Johnson, OIBT, 2001).

3. FACTEURS POUVANT RENFORCER ET FACILITER L'ENGAGEMENT POLITIQUE À DIFFÉRENTS NIVEAUX.

Il ne fait pas de doute que l'engagement politique doit être renforcé à différents niveaux. De nombreux pays ont fait des progrès considérables en ce qui concerne la mise en oeuvre des critères et indicateurs moyennant l'application des directives pour la gestion durable des forêts, une nouvelle législation, le renforcement institutionnel et la réallocation des ressources au sein des institutions compétentes, mais des efforts supplémentaires doivent être entrepris. Dans beaucoup d'autres pays, les actions en ce sens ont été rares (Verolme et al, 2000). On n'a pas vraiment soutenu les institutions chargées de proposer et de mettre en oeuvre les changements nécessaires dans les politiques forestières, ni les instituts de recherche forestière et on n'a pas adopté un langage commun avec les différentes parties prenantes.

3.1 Encourager l'engagement politique au niveau international

Dans les sections précédentes, on a examiné l'importance de l'engagement politique au niveau international pour avancer vers la gestion durable des forêts, en déclarant qu'il y a un besoin évident de le renforcer, comme en est convenu le FNUF.

La résolution du Conseil économique et social qui porte création du FNUF reconnaît la nécessité de fournir des orientations générales. L'un des objectifs du Forum est de: "renforcer l'engagement politique en faveur de la gestion, de la conservation et du développement durable de tous les types de forêt par: un engagement ministériel, la mise au point de moyens d'assurer la liaison avec les organes directeurs des organisations, institutions et instruments internationaux et régionaux, et la promotion d'un dialogue orienté vers l'action et la formulation de politiques forestières".

Il n'y a pas de doute que le FNUF, par le biais de son unité ministérielle, devrait être l'un des principaux champions de l'engagement politique au niveau international. Les organisations qui constituent le Partenariat de collaboration sur les forêts (CPF) doivent aussi jouer un rôle fondamental dans ce processus, non seulement au niveau international mais aussi aux niveaux régional et national.

Le groupe d'experts réunis dans l' "Initiative des huit pays" tenue à Bonn en novembre 2000, a recommandé que "l'engagement politique soit créé par la réalisation des fonctions du FNUF, en travaillant étroitement avec le CPF et, ce qui est encore plus important, en améliorant les conditions favorables à la gestion durable des forêts au niveau des pays".

Lors de cette réunion, plusieurs idées ont été proposées pour renforcer l'engagement politique. "identifier des `partenariats judicieux' entre les pays développés et les pays en développement pour entreprendre une mise en oeuvre conjointe des projets ou collaborer à l'exécution des programmes forestiers nationaux, renforçant ainsi la capacité des pays en développement de prendre des engagements politiques en faveur de la GDF". On a proposé des programmes visant à améliorer la prise de conscience des décideurs, en particulier dans les pays en développement, ainsi qu'un réseau pour encourager et renforcer la participation des ministères au FNUF pour des échanges réguliers de vues et d'expériences, aboutissant à une interaction politique plus importante entre les ministères et à une meilleure coordination entre les gouvernements et tous les instruments existants liés aux forêts (Initiative des huit pays, 2000).

Une participation plus grande des ministres des forêts aux délibérations du FNUF devrait être un moyen efficace de favoriser un engagement politique à tous les niveaux, en considérant un programme bien structuré et en axant les discussions sur quelques thèmes bien choisis. Il est également important d'assurer plus de participation, de la part des ministres et de la société civile, en particulier de la part des pays en développement. Une réunion ministérielle avec un ordre du jour ouvert sera moins efficace qu'un dialogue plus structuré orienté vers l'action.

La coordination entre les différents processus concernant les critères et indicateurs, créant un réseau mondial, pourrait être une bonne façon de renforcer l'engagement politique. Un tel réseau pourrait également produire la rétro-information nécessaire du niveau pratique au niveau théorique. On a rencontré certaines difficultés pour évaluer certains indicateurs et présenter des rapports à leur sujet, en particulier ceux concernant les fonctions socio-économiques, la diversité biologique et le carbone (Réunion de Yokohama, 2001). L'OIBT a constaté que les trois-quarts des 32 pays participants ont eu des difficultés pour obtenir des données sur 40-50 % des indicateurs (Johnson, 2001). Cette situation a conduit certains à proposer un examen pour chercher d'autres moyens de les évaluer ou de renvoyer leur examen jusqu'à ce que les pays obtiennent davantage d'informations. Certains pays ont examiné les critères et indicateurs, en ont associé certains pour les rendre plus complets et en ont laissé d'autres de côté. En Finlande, la liste révisée des critères et indicateurs contient 47 indicateurs, tandis que la liste originale en comptait 160 (Suoheimo, 2001). D'autres pays et organisations considèrent que, si le concept original de critères et indicateurs doit être conservé, il ne convient pas d'éliminer ni même d'associer des indicateurs. Même si les pays ne peuvent pas présenter un rapport sur un indicateur, ils ne devraient pas l'éliminer, car le problème qui est à l'origine de cet indicateur existe encore et devra être résolu tôt ou tard.

Un autre élément important pour créer un engagement politique est la coordination adéquate entre les organisations internationales et les programmes de coopération exécutés par les pays. "Pour être efficace, leur contribution doit être consolidée, coordonnée et soutenue". "Si l'on cherche des fonds étrangers, il convient que les partenaires extérieurs reprennent les engagements non remplis par les donateurs précédents" (Sall, 1994). La continuité entre les programmes de coopération peut avoir un impact important pour la création de capacités nationales, nécessaire pour poursuivre le processus une fois que ces programmes seront terminés. Le manque de capacités locales pour continuer les programmes lancés par la coopération internationale est l'un des principaux problèmes posés.

En ce qui concerne l'assistance internationale, Poore et Thang (2000) font valoir que: "l'assistance aux projets de l'OIBT prenant la forme d'une subvention et non pas d'un prêt et étant gérée par un organe d'exécution international, cette Organisation est beaucoup mieux acceptée par les producteurs que la plupart des autres organismes. Cela signifie également que plus de ressortissants du pays bénéficiaire participent à la gestion du projet et cela constitue automatiquement une expérience et renforce la mise en valeur des ressources humaines".

La proposition la plus controversée pour renforcer l'engagement politique aux niveaux international et national, est un accord concernant un instrument juridiquement contraignant. Selon les pays qui soutiennent cet instrument, il s'agirait du moyen le plus efficace de créer un engagement politique pour une action effective vers la gestion durable des forêts. D'autres pays et groupes demeurent sceptiques ou sont fortement opposés à l'idée qu'une convention forestière soit la réponse pour engendrer une volonté politique et, partant, la mise en oeuvre de la GDF à l'échelle mondiale.

3.2 Encourager l'engagement politique au niveau national

Indépendamment des progrès accomplis vers la gestion durable des forêts, il importe que l'engagement politique soit renforcé dans tous les pays. Dans les pays développés, selon une évaluation faite par un groupe d'ONG (Verolme et al., 2000), il y a encore un manque d'engagement pour attribuer un rang de priorité plus élevé à la gestion durable des forêts. Il est aussi mentionné que les pays n'ont pas mis en oeuvre de nouveaux programmes pour remplir spécifiquement ces accords internationaux, ni n'ont établi des moyens appropriés pour la participation des parties intéressées aux décisions liées aux politiques forestières et à leur mise en oeuvre.

Dans les pays où l'application des critères et indicateurs ou d'autres initiatives visant à encourager la gestion durable des forêts est encore à ses débuts, le processus pour parvenir à un niveau approprié d'engagement politique peut être long et difficile, du fait qu'il tente de faire participer non seulement les acteurs liés aux forêts et activités concernant les forêts, mais aussi d'autres acteurs intéressés travaillant dans d'autres secteurs, qui influent sur l'existence ou sur la qualité des forêts. L'énergie, l'agriculture, l'eau, l'extraction minière et l'éducation sont tous des secteurs pertinents du point de vue de la gestion durable des forêts. En conséquence, encourager l'engagement politique au niveau national exigera des actions tant à court qu'à long terme.

a. Diffusion des concepts liés à la GDF et aux critères et indicateurs

Reconnaître l'importance de la GDF et des critères et indicateurs comme les instruments les plus importants pour surveiller et établir des rapports à différents niveaux est le point de départ pour créer l'engagement politique nécessaire au niveau national. En particulier dans les pays en développement, les responsables des politiques forestières et d'autres, qui d'une certaine façon influent sur l'existence ou la qualité des forêts, n'ont pas toujours la connaissance suffisante des concepts de gestion durable des forêts et encore moins des critères et indicateurs. Ces concepts ne sont connus, et dans certains cas génériquement connus, que par les personnes qui travaillent dans les institutions s'occupant de forêt, d'autres organisations liées au secteur forestier et dans les ONG connexes. Même si cette situation évolue positivement, cette réalité impose à la communauté forestière nationale et internationale une tâche importante qui consiste à transmettre ces concepts aux autorités politiques et administratives chargées des ressources forestières et des domaines connexes, et à la communauté dans son ensemble.

b. Participation des intéressés aux décisions

La participation des différents groupes d'intérêt aux décisions sur la politique et la législation liées à la conservation et à la gestion durable des forêts est l'un des moyens les plus efficaces de créer un engagement politique permanent. Il faut que non seulement les décideurs soient conscients de l'importance de la gestion durable des forêts, mais aussi l'ensemble de la société. Pour provoquer ce changement, il est indispensable d'engager un dialogue entre toutes les parties prenantes, géré d'une manière indépendante, hors des institutions conventionnelles, afin d'assurer une participation effective et des résultats impartiaux (Hurtubia J., communication personnelle 2002). Très souvent, les mécanismes désignés suscitent de nombreuses attentes parmi les participants qui ne se reflètent pas en définitive dans les politiques ni dans les mesures prises relativement à la conservation et à la gestion des forêts. Une participation ouverte et effective des intéressés assure des politiques à long terme et un engagement à différents niveaux. Il est aussi primordial de faire participer des acteurs d'autres secteurs qui d'une certaine manière influent sur les forêts et la gestion des forêts, tels que l'agriculture, l'énergie, l'eau et l'extraction minière.

"Bien que l'importance nationale de la gestion durable des forêts soit maintenant reconnue au sein des gouvernements et dans une petite partie de la population, il est nécessaire de diffuser le message sur une plus grande échelle, en particulier parmi les concessionnaires, les industriels du bois, les travailleurs forestiers et les communautés agricoles et autres vivant dans la forêt ou à proximité. Il faut les convaincre que la gestion durable de la forêt est dans leur intérêt et, lorsque cela est possible, de participer au processus" (Poor et Thang, 2000). Ils précisent également que: "des consultations plus fréquentes avec les communautés locales ont l'effet d'obtenir un appui au niveau local pour la gestion durable des forêts et de réduire l'empiètement et les dommages".

Les différents acteurs intéressés peuvent établir leurs propres moyens d'encourager l'application des critères et indicateurs. Les sociétés privées peuvent inclure cette question dans leur gestion, leur planification et leurs essais en conditions réelles. L'application des critères et indicateurs aidera certainement l'organisation des sociétés. Les universités devraient inclure tous les concepts créés lors des tribunes internationales sur les forêts dans les programmes d'études, de troisième cycle et d'éducation permanente.

Dans de nombreux pays, les ONG ont réussi à encourager la GDF et à faire comprendre au grand public l'importance de la conservation des écosystèmes forestiers. Elles ont également joué un rôle actif dans le processus de politique international. Malheureusement, dans ertains cas, les ONG ont d'autres intérêts, ce qui affaibli leur position en tant que champions de la gestion durable des forêts.

Par ailleurs, comme stratégie à long terme, il est important d'inclure le concept de GDF dans les programmes d'études des collèges et universités, pas seulement en foresterie, mais aussi dans d'autres domaines connexes. Les programmes de formation concernant l'application des critères et indicateurs se sont révélés efficaces pour faire participer les intéressés.

c. Programmes forestiers nationaux

Les programmes forestiers nationaux (PFN) ou d'autres processus équivalents ont été identifiés comme des instruments adaptés pour encourager la GDF (Initiative des huit pays: rapport de synthèse, 2000). L'élaboration et la mise en oeuvre des PFN offrent une bonne occasion de faire participer différents acteurs et groupes intéressés, des décideurs jusqu'à la communauté dans son ensemble, et de donner au secteur forestier les moyens d'assurer un engagement politique réel et à long terme, dépassant le cadre temporaire fixé par certaines politiques gouvernementales. Il s'agit là d'un facteur essentiel pour la mise en oeuvre des politiques forestières.

A cet égard, Bourke et Wijewardana (2002) déclare: "Il y a tout lieu de penser que les processus nationaux influencés par les gouvernements peuvent jouer un rôle actif, important et souvent critique dans l'élaboration des règles, l'infrastructure et les priorités. Ils sont également importants pour assurer un engagement de la part des principaux participants, à savoir ceux qui prennent part le plus directement à la gestion des ressources forestières, les propriétaires et les exploitants forestiers".

Un problème fréquent, en particulier dans les pays peu développés, est la fragmentation des responsabilités concernant les forêts dans différentes institutions gouvernementales, ce qui rend difficile la formation d'un engagement politique et l'élaboration de politiques forestières rationnelles, et réduit le pouvoir de négociation au niveau politique, en raison des intérêts différents et souvent opposés entre les institutions. Les programmes forestiers nationaux peuvent être les instruments qui permettront de renforcer les institutions s'occupant de forêts.

d. Coopération internationale

La communauté et les organisations internationales ont un rôle important à jouer en renforçant l'engagement politique au niveau national, particulièrement dans les pays peu développés. Les pays et organismes donateurs doivent déployer des efforts réels pour créer des capacités locales, étant donné qu'il a été reconnu que l'un des échecs de la coopération est de ne pas les créer. Concernant cette question, les participants à l'atelier organisé en 1999 par l'IFAG, en Finlande, ont recommandé: "les pays donateurs doivent être disposés à réviser leurs procédures".

Pour ce qui concerne la coopération internationale et son impact sur l'engagement local en faveur de la gestion durable des forêts, il faudrait se concentrer sur deux aspects fondamentaux: la création de capacités locales, ce qui est difficile avec les procédures en vigueur, et la coordination entre les pays et les organismes donateurs, afin d'établir des programmes à long terme, qui peuvent avoir la continuité nécessaire, quelle que soit la source du financement.

Une coordination appropriée entre la coopération internationale et les gouvernements et autorités locaux, qui n'existe pas toujours, peut constituer un soutien important pour renforcer l'engagement politique à long terme nécessaire pour avancer vers la gestion durable des forêts..

e. GDF, critères et indicateurs et certification

Si aucun des programmes forestiers nationaux officiels ou l'application des critères et indicateurs pour la GDF ne sont directement liés à la certification, ils n'en constituent pas moins une base essentielle sur laquelle reposent de nombreux mécanismes de certification (Banque mondiale, 2002). Etablir des liens appropriés entre la GDF, les critères et indicateurs et la certification peut susciter un engagement plus important en faveur des forêts et de la gestion forestière de la part des différents acteurs et groupes d'intérêt. "La formation et les essais en conditions réelles concernant les critères et indicateurs de l'OIBT ont montré que les nombreux pays et gestionnaires des forêts qui recueillent des données sur les critères et indicateurs ont en fait l'intention de demander tôt ou tard la certification de leurs produits dérivés du bois" (Johnson, 2001).

Examiner les indicateurs au niveau national, dans le cadre d'un processus international, peut être un mécanisme important pour créer un engagement national, dans la mesure où le processus est ouvert et participatif.

Elaborer des indicateurs applicables à l'unité d'aménagement forestier (UAF) peut être un moyen important de faire participer les gestionnaires des forêts, les entreprises et d'autres organisations, étant donné que les indicateurs nationaux sont ajustés pour mieux répondre aux besoins de leur application pratique. Ils peuvent aussi voir le rapport avec les normes de certification. De cette manière, tous ces éléments commencent à s'adapter au concept général de GDF.

f. Etablir des aires de démonstration pour la GDF

L'établissement d'aires de démonstration pour la GDF, où le concept de gestion durable des forêts et l'application de critères et indicateurs sont clairement démontrés sur le terrain, peut être un instrument important pour susciter un intérêt au niveau national et obtenir un soutien pour l'application des critères et indicateurs à différents niveaux. Ces aires peuvent être un bon instrument pédagogique pour démontrer l'application des critères et indicateurs et peuvent être utilisées aux niveaux tant national qu'international et comme un excellent champ d'action. Elles peuvent aussi constituer un cadre très bien défini pour la coopération internationale. Une aire bien gérée peut convaincre beaucoup plus de personnes, en particulier les décideurs, que des centaines de pages bien écrites.

g. Ajouter de la valeur à la gestion durable des forêts et favoriser la participation du secteur privé

Dans de nombreux pays, le secteur forestier joue un rôle marginal dans l'économie nationale, de sorte que l'on pense que la gestion durable des forêts est peu rentable. Démontrer que la GDF est économiquement viable sera déterminant pour créer un engagement politique. Tout effort visant à obtenir de nouveaux produits ou services provenant de la forêt, qui pourrait augmenter les revenus et la rentabilité de la gestion durable des forêts est important, étant donné qu'il contribuera à attirer plus d'investissements dans le secteur forestier, tant public que privé, augmentant ainsi la possibilité que la gestion devienne durable. C'est pourquoi il est important de mesurer la valeur des produits autres que le bois et les services y afférents.

Ajouter de la valeur aux forêts exige beaucoup de temps. Selon la forêt, la qualité de la forêt et les conditions générales du pays, le processus peut prendre 10, 20 ans ou plus. Dans les pays peu développés, afin de combler cette lacune, un soutien extérieur doit être fourni dans les plus brefs délais pour cette période de transition.

Il est fondamental de faire intervenir le secteur privé comme élément actif dans la gestion durable des forêts pour consolider l'engagement politique et favoriser le développement. Dans certains cas, les critères et indicateurs sont considérés par les propriétaires privés et les gestionnaires de forêts comme un moyen de compliquer la vie, parce qu'ils ne répondent pas aux besoins en matière de gestion forestière (Grayson, 2002). Pour leur faire changer d'avis, il faut amener le secteur privé à entreprendre cet effort afin d'attirer des ressources vers le secteur forestier. Il est indéniable que la plupart des pays en développement ne disposent pas de ressources suffisantes pour encourager la gestion durable des forêts, de sorte qu'ils doivent créer les conditions nécessaires pour attirer des investissements privés, moyennant des règlements clairs et stables, qui assurent un investissement à long terme, facteur essentiel pour la gestion durable des forêts.

Les politiques macro-économiques et générales ainsi que les barrières sectorielles à l'investissement privé empêchent encore la mobilisation totale des ressources privées dans de nombreux pays.

4. INTÉGRER PLUS DE PAYS ET DE RÉGIONS DANS LES PROCESSUS RELATIFS AUX CRITÈRES ET INDICATEURS

Plus de 150 pays qui représentent presque toutes les forêts du monde participent au moins à un des processus pour l'application des critères et indicateurs. Certains pays ne se sont pas engagés dans ces processus, mais même si l'on tient compte du fait qu'ils n'ont pas de vastes zones forestières, ils peuvent être importants, du point de vue de la diversité biologique. Il serait bon de savoir pourquoi ces pays ne se sont pas joints à ces processus et n'ont pas essayer de les intégrer2. Mais dans tous les cas, "l'idée d'utiliser les critères et indicateurs comme instruments pour aider un pays à atteindre l'objectif de la gestion durable des forêts doit venir d'abord du pays lui-même". (Hendricks, 2002, communication personnelle).

Ce qui importe également, c'est de trouver un moyen de renforcer les rapports entre les pays au niveau régional comme il est décrit au chapitre 2.2.

Il faudrait encourager ce type d'associations régionales. Lors de la Réunion de l'Initiative des huit pays, tenue à Bonn en 2000, on a proposé l'organisation de réunions ministérielles régionales ou sous-régionales, dans le cadre du FNUF, en se fondant davantage sur des bases beaucoup plus communes sur le plan des écosystèmes et des conditions politiques et économiques. Ces réunions régionales peuvent être plus utiles, en termes de renforcement de l'engagement politique et aideraient à mieux définir les problèmes qui devraient constituer l'ordre du jour des réunions ministérielles mondiales, tant au FNUF qu'au COFO, outre la mise en place d'une coopération et d'une collaboration régionales.

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS: LA VOIE À SUIVRE

Bien que la mise en oeuvre de la gestion durable des forêts, moyennant l'application des différents instruments acceptés au niveau international, ait été lente, il importe de souligner les progrès faits depuis 1990 en matière de gestion durable des forêts, lorsque l'élaboration des critères et indicateurs a commencé. Outre les processus internationaux pour élaborer des critères et indicateurs, plusieurs institutions internationales ont formulé des directives pour la gestion durable des forêts.

La majorité des pays participant aux processus pour l'application des critères et indicateurs et les autres initiatives ont fait quelques progrès vers la gestion forestière durable. Ces progrès ont été plus ou moins importants, selon les conditions du pays et en particulier selon les capacités techniques et les ressources disponibles. Les pays développés ont fait des progrès importants quant à l'application des critères et indicateurs en tant qu'instruments pour surveiller la gestion durable des forêts et établir des rapports à ce sujet. D'autre part, la majorité des pays en développement n'ont guère avancé en ce qui concerne l'application des accords visant à encourager la gestion durable des forêts, incluant l'application des critères et indicateurs.

La lenteur du processus est attribuée principalement au manque d'engagement politique aux niveaux international, régional et national et à l'insuffisance des ressources disponibles. On a dit également que dans de nombreux cas, l'importance de la GDF est clairement perçue par les dirigeants politiques mais qu'ils doivent renvoyer les mesures en raison de nécessités plus immédiates et plus urgentes.

Différentes organisations internationales ont apporté d'importantes contributions à la gestion durable des forêts, soutenant les pays par le transfert de technologie et de ressources économiques.

Afin d'augmenter l'engagement politique en particulier dans les pays où les progrès vers la gestion durable des forêts ont été lents ou nuls, il est nécessaire d'envisager des mesures à différents niveaux.

5.1 Niveau international

a. Un dialogue bien focalisé sur les forêts

Au niveau international, il est sans aucun doute nécessaire de maintenir un dialogue bien focalisé sur les forêts au niveau le plus élevé. Il reste encore d'importantes questions à résoudre et un dialogue aidera certainement à créer un engagement politique et à déclencher les actions requises pour faire avancer la mise en oeuvre de la gestion durable des forêts et l'application des critères et indicateurs spécialement dans les pays peu développés.

b. Coopération et collaboration internationales

Renforcer la coopération internationale est une question clé pour la gestion durable des forêts. L'échange d'informations et d'expériences, l'augmentation des ressources financières et le transfert de technologies respectueuses de l'environnement sont des éléments déterminants pour créer des capacités locales, permettre aux pays en développement et aux pays dont l'économie est en transition d'intégrer tous ces processus. La coopération entre les institutions et les organisations coopérantes et les pays donateurs semble être l'un des facteurs essentiels pour améliorer la coopération dans le secteur forestier, en particulier en créant des capacités locales.

c. Coordination entre les différents processus relatifs aux critères et indicateurs

La comparabilité et la compatibilité des indicateurs utilisés par les différents processus régionaux sont importantes, en particulier compte tenu des similitudes entre les critères utilisés par la plupart d'entre eux. "La CMPFE s'est engagée à améliorer la comparabilité des différentes séries de critères et indicateurs partout dans le monde et également à entreprendre des efforts avec d'autres processus et organisations régionaux afin notamment d'élaborer des définitions communes de termes et de concepts clés (CMPFE, 2001b). Dans le processus de Montréal, il est déclaré que "Si la question importante de l'harmonisation et de la comparabilité entre les processus n'a pas encore été traitée en détail par le Processus de Montréal, c'est une question qui requiert un nouvel examen. Tout progrès vers l'harmonisation devrait être envisagé avec prudence afin de conserver les valeurs des programmes respectifs (MPLO, 2001).

Ces types d'activités visant à améliorer la comparabilité et la compatibilité pourraient aider à renforcer l'engagement politique international, en tant que facteur essentiel pour progresser vers la gestion durable des forêts.

On devrait envisager de créer un réseau informel entre les processus pour l'application des critères et indicateurs, en aidant à créer une communication et une coordination améliorées. Il y a eu peu d'avantages réels pour les communications passées entre les processus, notamment ceux de Montréal et d'Helsinki. Etablir un lien plus permanent entre ceux-ci et d'autres processus pourrait être un moyen de maintenir la pression pour faire avancer l'adoption et la mise en oeuvre des critères et indicateurs. On propose que la création de ce réseau soit approuvé lors de la CICI - 2003 comme un résultat de la réunion (Coulombe, M. 2002, communication personnelle).

Il a également été proposé de convenir d'une série mondiale de critères et indicateurs, mais cette idée a de nombreux détracteurs.

d. Un instrument juridiquement contraignant

La plupart des pays considèrent qu'un accord sur un instrument juridiquement contraignant serait un moyen très efficace d'assurer un engagement politique aux niveaux international et national, pour la mise en oeuvre de propositions pour l'action et l'application des critères et indicateurs. Toutefois, d'autres pays et groupes restent sceptiques ou s'opposent à cette proposition.

La poursuite du débat sur un instrument juridiquement contraignant dépendra de l'efficacité du FNUF pour ce qui est de la mise en oeuvre des propositions pour l'action de l'IPF/IFF. Malheureusement, la dernière réunion du FNUF a démontré qu'une grande méfiance règne dans les pays et que l'engagement politique international nécessaire pour avancer est encore faible.

5.2 Niveau national

a. Programmes forestiers nationaux.

Les programmes forestiers nationaux peuvent être un mécanisme efficace pour créer l'engagement politique nécessaire et résoudre des problèmes liés aux administrations forestières, ce qui semble être l'un des principaux obstacles au progrès vers la gestion durable des forêts dans de nombreux pays. Les programmes forestiers nationaux peuvent aussi constituer un cadre bien structuré pour faciliter la coopération internationale, pour attirer des investissements privés dans le secteur forestier et renforcer la participation de la société civile à la planification et à la prise de décisions concernant les forêts. A cet égard, les pays devraient créer les conditions juridiques et macro-économiques à long terme nécessaires pour favoriser la participation du secteur privé aux activités forestières.

b. Renforcement de la participation des groupes d'intérêt

Afin de créer un engagement politique efficace et à long terme pour favoriser la gestion durable des forêts et l'application des critères et indicateurs, les pays devraient encourager le dialogue entre toutes les parties prenantes, permettant aux différents groupes d'intérêt de participer aux décisions de principe, à la législation, à la surveillance et à l'établissement de rapports, créant des opinions communes sur l'avenir de la conservation et de la gestion des forêts. En outre, une diffusion sur grande échelle des concepts clés de la GDF est nécessaire, aux différents niveaux de l'éducation.

Il ne suffit pas de faire participer les forestiers et les institutions et organisations s'occupant des forêts aux processus axés sur la gestion durable des forêts. La participation d'autres secteurs connexes, tels que l'agriculture, l'énergie, l'eau et l'extraction minière est très importante pour susciter un engagement politique au niveau national.

c. Examen des critères et indicateurs aux niveaux national et international

Il est difficile d'appliquer les critères et indicateurs, même pour les pays les plus développés. Il est amplement démontré qu'un grand nombre d'indicateurs ne peuvent être surveillés, ce qui crée un environnement politique négatif aux niveaux national et sous-national, rendant plus difficile d'obtenir le soutien politique nécessaire. Cette situation est à l'origine de l'opinion qu'il faut procéder à un examen, en se concentrant sur les indicateurs qui mesurent le mieux la durabilité et reflètent le mieux les changements dans les écosystèmes forestiers. Cet examen augmenterait le soutien fourni au niveau national, particulièrement au niveau des gestionnaires des forêts, compte tenu du fait que les indicateurs seraient mieux liés à l'application pratique dans le secteur forestier. Toutefois, il n'y a pas actuellement d'accord au sujet de cet examen.

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1 Senior Advisor, Instituto Forestal; Huerfanos 554, Santiago, Chile; Tel: 562-6930720; Fax: 562-6381286; japrado@infor.cl

2 Il n'y a pas d'informations disponibles au sujet des raisons pour lesquelles certains pays n'ont pas participé à ces processus.

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