3. ¿Quién debe prestar los servicios?

OBJETIVO

En el capítulo anterior se señaló que el suministro de servicios podía ser desagregado en cuatro componentes y que no era necesario que un mismo sector, agencia o ámbito de gobierno los prestase a todos. El objetivo de este capítulo es explorar algunos de los factores que es necesario considerar al decidir el ámbito apropiado y el tipo de organización gubernamental que mejor pueda proveer una función. Para esto es necesario responder tres preguntas: ¿Quién debe pagar el servicio? ¿Quién debe producirlo? ¿Quién debe regularlo?

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• La descentralización exige que se revisen los acuerdos fiscales para el financiamiento de los servicios. Esto puede llevar a la aplicación de procedimientos para la 'recuperación de costos'.

• En principio, es factible descentralizar la producción y distribución de un gran número de servicios. Pero existen límites impuestos por las economías de escala y por las dificultades para establecer o supervisar contratos adecuados.

• Las normas y los reglamentos gobiernan todas las transacciones económicas. Proporcionan una estructura estable y reducen los costos de transacción y la información asimétrica. La descentralización puede conducir a una reasignación de las funciones de regulación, cuando es guiada por el principio de subsidiaridad.

• La tarea de regulación del gobierno puede aumentar a medida que el sector privado asume mayores responsabilidades. Cuando la gobernabilidad es débil, la 'captura' de la regulación y la búsqueda de rentas de posición se convierten en posibles problemas. También es necesario tomar en cuenta el financiamiento de las funciones reguladoras que resulten de la descentralización.

3.1 ¿Quién debe pagar?

3.1.1 Introducción

Una de las razones por las cuales los gobiernos han prestado servicios agrícolas es porque se ha considerado deseable o necesario que paguen por ellos. La decisión de descentralizar ofrece una oportunidad para cuestionar esta posición. De hecho, tal como se indicó anteriormente, en algunos casos la justificación de la reforma institucional deriva de la incapacidad del gobierno para enfrentar la carga financiera de dichos servicios. Para tratar estos temas, examinamos primero la forma en que el mercado determina el pago de los servicios. Luego se analiza cómo el gobierno central financia los servicios que presta y cómo diferentes formas de descentralización pueden alterar esos arreglos. Por último, se explica como introducir mecanismos de recuperación de costos así como algunos inconvenientes que esto podría suscitar.

3.1.2 Principios de la formación de los precios en el mercado

Oferta y demanda

Es útil iniciar con una revisión del papel que desempeñan los precios en economías de mercado. En ellas, el precio que el consumidor racional está dispuesto a pagar por una unidad adicional de un servicio es menor o igual a los beneficios que espera obtener por sus derechos a tal servicio. Normalmente, la demanda de un servicio disminuye a medida que su precio aumenta, en parte como resultado de restricciones en los ingresos y además porque otros bienes y servicios se convierten en substitutos más atractivos para los consumidores.

Resulta claro que el productor se mostrará renuente a vender un servicio a un precio inferior al costo pleno de reposición de los recursos requeridos para prestarlo^[35]; esto generaría pérdidas y estaría en mejores condiciones si utilizara sus recursos en otras actividades. A medida que el precio de un servicio aumenta, los productores se mostrarán generalmente dispuestos a aumentar su oferta, debido a que así pueden hacer un uso más ventajoso de sus recursos. En condiciones de competencia, cuando las empresas tienen libertad para entrar o salir de una industria, el equilibrio entre la demanda y la oferta determinará el precio del servicio. Los precios de mercado también pueden ser interpretados como un mecanismo de racionamiento. Si la demanda se incrementa, el precio sube y las empresas de una industria expandirán su producción. Si los precios suben como para generar ganancias^[36], nuevas empresas entrarán en la industria. El incremento de la oferta tenderá a disminuir los precios y a eliminar las ganancias excesivas lo cual, conceptualmente, conduce a un precio 'de equilibrio' socialmente eficiente^[37] en el que la oferta equipara a la demanda.

Demanda efectiva y necesidad

Es importante considerar que, a un precio dado, la demanda por un bien o servicio se mide por la cantidad que los consumidores están dispuestos a comprar y tienen capacidad para hacerlo. La condición de que el consumidor esté en condiciones de pagar diferencia conceptualmente la demanda efectiva de la necesidad. Un agricultor puede necesitar semillas híbridas para aumentar sus rendimientos, pero si no tiene capacidad para hacerlo, no dispone de demanda efectiva para ellas.

Derechos de propiedad

Cuando un comprador paga a un vendedor un bien o servicio, en el fondo lo que ambos están intercambiando son derechos de propiedad o derechos de acceso (entitlements). El contenido de estos derechos difiere y está asociado al tipo de servicio transado. Derechos privados^[38] sobre un servicio significan que sólo la persona directamente interesada tiene autoridad para decidir la forma en que el recurso será utilizado (Ricketts, 1987).

Para que un derecho sea realmente efectivo es deseable que se sustente en la fuerza de la ley, lo que lo convierte en un derecho legal. Si un derecho de propiedad privado está definido de manera incorrecta, parte del derecho adquirido será de 'dominio público' y no estará bajo el control del 'propietario'. Esto reducirá el precio que un comprador estará dispuesto a pagar por el servicio, o incluso hará imposible su venta. Sin embargo, aún la completa acreditación legal no autoriza el uso irrestricto del servicio a esa persona. En otras palabras, los derechos de propiedad también pueden imponer limitaciones al uso de un servicio.

3.1.3 Arreglos fiscales del gobierno

En la Sección 1.1.2 señalamos que los organismos gubernamentales que prestan servicios de apoyo al sector agrícola son a menudo monopolios y que los servicios que prestan han sido frecuentemente subvencionados o proporcionados gratuitamente. También señalamos que los costos crecientes de las subvenciones contribuyeron a crear los déficit públicos que determinaron la necesidad de reformas institucionales, incluyendo la descentralización. Esto implica, inter alia, una necesaria depuración o revisión de los compromisos fiscales relacionados con los servicios que se pretende descentralizar.

Arreglos fiscales para el suministro de servicios por el gobierno central

Cuando el gobierno central presta servicios mediante un ministerio (por ejemplo, el de agricultura), por lo general se financian con fondos públicos. Las finanzas públicas se administran bajo el principio de la cuenta corriente consolidada unificada (CCCU). Es decir, todos los ingresos fiscales (impuestos, gravámenes, derechos) y no-fiscales (cuotas, cargos por servicios prestados, ingresos de otras fuentes) se depositan en una cuenta unificada mantenida en la Tesorería (el banco del gobierno) y transferidos desde esta cuenta a los diferentes organismos gubernamentales. El balance de la CCCU indica la situación del flujo corriente de caja del gobierno. La Tesorería regula la liberación de fondos de acuerdo con su disponibilidad de fondos durante el año fiscal^[39].

En principio, la Tesorería libera los fondos a los ministerios de acuerdo al presupuesto aprobado por la asamblea nacional, que autoriza al gobierno a recaudar y gastar recursos financieros. El funcionario que encabeza cada ministerio u organismo de gobierno de rango similar (normalmente el Director General) generalmente es también el Jefe de Contabilidad (JC). La Tesorería concede al JC la 'autoridad para incurrir en gastos' (AIG), conforme al presupuesto aprobado, generalmente por períodos trimestrales. La AIG especifica las cantidades para cada renglón del gasto aprobado en el presupuesto. Cada JC, a su vez, emite AIGs derivados (certificaciones) al funcionario designados por el organismo. Estas certificaciones le autorizan a incurrir en gastos hasta el límite estipulado en la AIG. Este funcionario está autorizado a emitir órdenes de pago a terceros hasta el límite estipulado en la certificación de cada uno de los renglones aprobados. Estas órdenes comprometen la Tesorería a pagar a los proveedores. Las AIG y las certificaciones no incluyen la autoridad para pagar salarios a los empleados del gobierno, los cuales son pagados directamente por la Tesorería.

Descentralización fiscal

El traslado de los recursos financieros y del patrimonio de la administración central a otros ámbitos de gobierno se denomina descentralización fiscal. La descentralización fiscal afecta tanto a los ingresos como a los gastos del presupuesto, aunque el impacto local generalmente es mucho mayor en lo que se refiere al gasto. En particular, la descentralización fiscal involucra:

• La autoridad para recaudar impuestos localmente, y/o para solicitar préstamos en los mercados de capitales.

• La autoridad para presupuestar independientemente el uso de los recursos financieros, tanto los propios como los transferidos por el gobierno central.

• El diseño de los instrumentos para transferir recursos financieros desde el gobierno central hacia las agencias descentralizadas.

• Los procedimientos para hacer uso de los recursos transferidos según esos instrumentos.

• El sistema de control sobre el uso de recursos transferidos por el gobierno central.

La descentralización puede tener efectos profundos en el control que ejerce el gobierno central sobre los aspectos financieros de la economía y, a través de ello, en el desempeño económico general. En muchos países la eficacia del proceso de descentralización desde el gobierno central hacia los gobiernos locales ha presentado fallas debido a debilidades en la recaudación de los ingresos y en el traslado de los recursos desde el gobierno central.

Transferencia de funciones versus transferencia de recursos

En la historia de los procesos de descentralización han ocurrido casos en que la transferencia de funciones no fue acompañada por una adecuada transferencia de recursos. En estos casos, el suministro de los servicios se deterioró. Hay varias posibles explicaciones sobre las causas de este deterioro:

• El gobierno central no deseaba realmente transferir las funciones.

• El gobierno central no disponía de recursos para transferir.

• Más frecuentemente, los enemigos de la descentralización lograron bloquear o reducir su eficacia, con miras a acumular pruebas para anular la decisión y así conservar posiciones de poder que perderían si el proceso tiene éxito.

Desconcentración

La desconcentración del suministro de servicios hacia entidades periféricas no involucra la descentralización fiscal. En el proceso de desconcentración, el funcionario a cargo de la unidad desconcentrada, por ejemplo el jefe local del sector agrícola (JLSA) se convierte en oficial de contabilidad por derecho propio. El JLSA responde jerárquicamente al Director General de Agricultura y prepara el plan de trabajo del distrito (o municipio) para la aprobación de la oficina central del ministerio. Este funcionario también prepara el presupuesto anual, el cual tras la aprobación por parte del ministerio central y del gabinete, es incluido en el presupuesto nacional. Sin embargo, el JLSA recibe el AIG respectivo directamente de la Tesorería en lugar del ministerio sectorial y emite órdenes de pago que normalmente son ejecutadas por un funcionario subalterno del gobierno local, quien actúa como representante de la Tesorería en este ámbito de gobierno.

Otra modificación que puede introducirse con la desconcentración tiene que ver con la 'apropiación de ayudas' (AA). Estas son de dos tipos:

• Ingresos no-fiscales, como los cargos por suministro de servicios, la venta de bienes (v.g. las vacunas) y la venta ocasional de equipos.

• Los fondos disponibles resultantes de préstamos o transferencias (grants) externos.

A las unidades desconcentradas de un ministerio central se les puede permitir retener dichos ingresos, aunque esto raramente ocurre. Cuando el componente no-fiscal de las rentas provenientes de las AA no se depositan en la CCCU, la Tesorería tiende a liberar fondos a las unidades desconcentradas sobre una base neta. Eso significa que los recursos se liberan bajo la premisa de que los requerimientos de flujo de fondos equivalen a los gastos esperados menos los ingresos programados de fuentes AA. Menores recaudaciones de éstos últimos por parte de la unidad desconcentrada generará un déficit local de fondos.

La desconcentración puede mejorar la eficiencia administrativa reduciendo drásticamente el número de operaciones involucradas en la autorización, la certificación y el pago, debido a que en los ámbitos locales del gobierno las oficinas desconcentradas -incluyendo las de la Tesorería- son más pequeñas y el número de transacciones mucho menor. Ahora bien, estos adelantos en eficiencia administrativa sólo se logran cuando se cuenta con personal adecuado (por ejemplo contadores entrenados) en este ámbito de gobierno y si los fondos son realmente liberados por la Tesorería de conformidad con los presupuestos aprobados. En muchos países en desarrollo, sin embargo, estas condiciones no siempre se cumplen.

Devolución

La devolución hacia los gobiernos locales implica cierto grado de descentralización fiscal y una serie de cambios significativos en los procedimientos. El cambio más ambicioso es que el principio de CCCU se implementa en cada gobierno local y que estos manejen sus transacciones financieras de manera independiente, aunque bajo supervisión de la Tesorería. El proceso de devolución supone que los gobiernos locales reciban autoridad para:

• Recaudar ingresos fiscales mediante impuestos locales.

• Solicitar préstamos en los mercados de capitales, en algunos casos.

• Retener sus ingresos de origen fiscal y no-fiscal.

• Retener las transferencias y préstamos de sus AA, incluyendo las donaciones privadas.

Existen cuatro maneras por medio de las cuales los gobiernos locales rurales pueden recaudar recursos en forma independiente:

• Estableciendo impuestos locales.

• Vendiendo bienes y servicios.

• Mediante contribuciones voluntarias (en efectivo o mano de obra) para proyectos locales de las organizaciones rurales.

• A través de donaciones de fuentes privadas.

Las principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales incluyen las licencias y otros derechos, los derechos postales, los peajes, y los cargos por servicios como el suministro de agua y electricidad. Pocos gobiernos locales rurales, sin embargo, logran recaudar cantidades suficientes para cubrir los costos de cumplir sus responsabilidades. Algunas posibles explicaciones son:

• Cuentan con una base de impuestos reducida.

• Los políticos locales son renuentes a tomar medidas impopulares.

• La resistencia de los contribuyentes potenciales, quienes tienen poca confianza en la capacidad del gobierno local para administrar adecuadamente los recursos.

• El sentimiento generalizado de que el gobierno central es rico y por lo tanto debe satisfacer las necesidades de los 'pobres' gobiernos locales.

Como se requiere cierto tiempo para modificar estos complejos factores, la tasa de aumento de los ingresos locales tiende a ser generalmente modesta.

Transferencias financieras intergubernamentales

Cuando el gobierno central transfiere fondos desde la Tesorería a los gobiernos locales, a fin de complementar sus ingresos, estamos en presencia de Transferencias Fiscales Intergubernamentales (TFIG). Con frecuencia, las TFIG representan la parte mayor del presupuesto de los gobiernos locales y su composición determina en la práctica el grado de devolución permitido por las autoridades centrales. En el ámbito local, los ingresos de las diversas fuentes se gastan en conformidad con el presupuesto aprobado por la asamblea local pero generalmente sometido a controles por el gobierno central. El grado y tipo de estos controles es otro factor determinante del grado de devolución permitido.

Dependencia de las transferencias

Siempre existe alguna posibilidad de que las TFIG generen dependencia. La dependencia ocurre cuando los gobiernos locales asumen que el gobierno central debe pagar todo. Los políticos locales tienden a pensar que su función consiste en 'cabildear' al gobierno central para obtener más recursos, en lugar de intentar aumentar la independencia financiera de la región.

Delegación

La delegación implica una variedad de arreglos financieros. Una forma de delegación se basa en la relación contractual entre el gobierno central y un agente independiente (del sector privado, voluntario o público). Al agente se le exige realizar una función pública determinada o suministrar una serie de bienes y servicios específicos, a cambio de una suma de dinero acordada previamente. Por ejemplo, se puede delegar a una empresa privada o una ONG la ejecución de un proyecto de desarrollo rural, o algunos de sus componentes. Estos contratos pueden renovarse sobre una base anual o para períodos más largos. Los agentes delegados deben someter el presupuesto anual a la aprobación de las autoridades que delegan (normalmente un ministerio especializado o el Ministerio de Hacienda). Entonces, la Tesorería transfiere los fondos con base en los procedimientos acordados en el marco de los arreglos contractuales.

Una forma de delegación consiste en crear organismos autónomos, v.g. institutos de investigación o de riego. Disponen de un presupuesto y una administración separados, pero sus procedimientos financieros son a menudo los de un departamento gubernamental. El presupuesto es aprobado de la misma manera y la liberación de fondos se efectúa a través de la Tesorería. Sin embargo, estos institutos normalmente están autorizados a retener su AA.

Otras formas de delegación pueden involucrar la creación de empresa públicas, por ejemplo una empresa nacional de suministro de agua o una empresa de electricidad. Estas realizan actividades comerciales y mantienen una contabilidad comercial. Las empresas venden bienes y servicios y retienen los ingresos de tales ventas. En estos casos, el gobierno central realiza un pago para establecer el capital accionario de la empresa, actúa como fiador de la empresa cuando recurre a los mercados de capitales para solicitar préstamos y, a menudo, asume el reintegro de parte de los gastos incurridos en el suministro de los servicios por la vía de subsidios aprobados en el presupuesto general.

Coparticipación con las OSC

La coparticipación con las OSC no está sujeta a los mismos requisitos de control financiero, puesto que el gobierno central no está obligado a cumplir los compromisos financieros de las OSC, salvo el desembolso de los fondos concedidos bajo los acuerdos contractuales suscritos. Los directores de las OSC son responsables de las consecuencias legales que puedan tener sus malas prácticas financieras, al igual que cualquier gerente de una empresa privada. La transferencia de fondos a las OSC requiere de instrumentos especiales que técnicamente no son iguales a las TGIF, aunque pueden tener rasgos similares. En particular, es preferible que:

• Los instrumentos indiquen claramente la causa por la que se decidió establecer la organización, lo mismo que los objetivos, la estrategia y el enfoque que la OSC se compromete a desarrollar para lograr los objetivos.

• Establezcan el principio de que los recursos estarán disponibles por un periodo razonable de tiempo y sujetos a un buen registro que incluya ciertos indicadores de desempeño y de disciplina financiera previamente acordados. Esto debe ser así, incluso cuando la liberación de fondos se hace sobre una base anual, a fin de actuar en consonancia con los procedimientos presupuestarios del gobierno.

• El compromiso financiero sea en forma de una cifra global y que el desembolso no esté ligado a proyectos específicos. Esto último podría afectar la independencia de la OSC para transferir fondos entre sus diferentes actividades, entorpeciendo su capacidad para responder a las demandas de sus miembros. Más aún, complicaría innecesariamente los procedimientos burocráticos de aprobación del presupuesto y desembolso de fondos.

En algunos países, se han introducido instrumentos especialmente diseñados para efectuar las transferencias financieras a las OSC. Se utilizan sobre bases ad hoc incluso en los proyectos financiados por donantes. Estos instrumentos (v.g. convenciones, programas-contrato) son del tipo de los contratos que delegan funciones tales como el apoyo a organizaciones de base, la creación de grupos y el entrenamiento, y que pueden incluir el manejo de fondos para subvencionar proyectos de autoayuda. Las convenciones proporcionan un marco de largo plazo a los contratos y un acuerdo en principio de que el gobierno proporcionará apoyo financiero al contratista. Los programas-contrato son más específicos y comprometen el desembolso de fondos gubernamentales en un año financiero en particular. En estos casos, las OSC tienen considerable autonomía para realizar las tareas encomendadas. Sin embargo, tal autonomía puede desdibujarse cuando la administración central requiere que los presupuestos anuales de las OSC estén sujetos a una detallada aprobación ex ante, o cuando se requiere aprobación central para proyectos individuales presentados por las comunidades a través de las OSC.

Resumen

La desconcentración involucra sólo un cambio en las prácticas presupuestarias y los procedimientos para el desembolso de fondos, dentro de una administración que sigue siendo unitaria. Por su parte, la delegación, la devolución y la coparticipación involucran cambios en las fuentes y en el flujo de los recursos fiscales y no-fiscales de un ámbito de gobierno a otro, y de actores gubernamentales a no-gubernamentales.

3.1.4 Sistemas de recuperación de costos y formación de precios

Precios con base en los costos totales

Hasta ahora, al considerar los arreglos fiscales asociados a la descentralización, hemos asumido implícitamente que los servicios a ser descentralizados serán financiados por el sector público. Sin embargo, una de las razones para (o de las consecuencias de) la descentralización puede ser la eliminación o la reducción del subsidio a los servicios. Esto involucra el establecimiento de un sistema apropiado de precios. Cuando el gobierno ha tenido el monopolio del suministro, no existen otras empresas que puedan ayudar a establecer los precios. Tampoco ha habido competencia de nuevas empresas que entran en el mercado si es que el precio ha sido suficientemente alto como para generar ganancias. En estos casos, ¿cómo debe establecerse el precio del servicio? Si la intención fuese que el servicio se preste sobre una base financieramente sustentable y que los consumidores del servicio no deban ser subvencionados por (o no subvencionen a) los contribuyentes, entonces el principio del 'costo total medio' parecería el más apropiado^[40]. Esto exigiría que el proveedor estime los costos totales de reposición de suministrar el servicio, a fin de establecer un precio por unidad tal que en un período de tiempo determinado esos costos puedan ser recuperados. De esta manera se generarían beneficios suficientes para mantener el servicio, aún cuando haya que reemplazar las inversiones fijas y la infraestructura.

Una breve reflexión permite ilustrar algunos de los problemas operativos de llevar ese principio a la práctica. ¿Cómo se estima la demanda efectiva del servicio? ¿Cuán sensible será la demanda en relación al precio? ¿Cómo se asignan los costos a un servicio, en particular cuando la institución proporciona varios servicios? ¿Cómo se estiman los costos de los recursos utilizados para prestar un servicio^[41]? ¿Qué hacer para evitar que los costos, y por ende, los precios aumenten como consecuencia de gastos innecesarios? Aunque estos problemas parecen complejos, las empresas privadas tratan con ellos rutinariamente. Cuán bien los logren resolver determinará el éxito o el fracaso. Si se quieren establecer sistemas sustentables de precios sin subsidios para los servicios agrícolas, antes o como parte de un proceso de descentralización, estos problemas deben ser abordados.

El enfoque del incremento gradual

En ausencia de orientaciones de parte del mercado, existen legítimas razones para que se adopte un enfoque de incremento gradual a fin de abordar las medidas de recuperación de los costos. Una razón válida para ello es que a los agricultores les toma algún tiempo acostumbrarse a pagar servicios que previamente recibían sin ningún costo. Aunque 'necesiten' el servicio, o se sirvan de él si no les cuesta nada, esto no representa su demanda efectiva cuando se vean obligados a pagarlo. La experiencia sugiere que los agricultores pueden boicotear un servicio, o reducir su uso considerablemente, cuando comienzan a pagarlo. Les toma tiempo establecer si esta decisión afecta adversamente a su empresa y decidir el nivel óptimo de uso.

Otra razón para adoptar el incremento gradual es que también el organismo puede demorar en determinar el costo real del servicio. Como acabamos de ver, puede tomar tiempo establecer la demanda efectiva del servicio, así como los medios más eficientes para suministrarlo. La agencia que proporcionaba el servicio puede haber tenido un nivel de gastos innecesariamente alto, difícil de reducir en lo inmediato. En especial, puede tomar algún tiempo ajustar los niveles de empleo y ser difícil estimar los costos de reposición de los equipos y la infraestructura.

3.1.5 Mantenimiento de apoyo fiscal al suministro de servicios

Prioridades del gobierno central vs. las del gobierno local

En la práctica, hay una gran variedad de razones por las cuales, históricamente, los organismos gubernamentales no han aplicado el principio del costo total. En la Sección 1.1.2 se afirmó que los gobiernos frecuentemente subvencionan los servicios prestados por instituciones públicas. En términos del análisis hecho en la Sección 2.1 se podría argüir que esto se hacía por tratarse de 'bienes altamente valorados' o por motivos de 'redistribución del ingreso'. Si el suministro de los servicios se descentraliza, estos pretextos para la subvención probablemente tendrán que ser reexaminados. Una de las razones para ello es que el cambio en los arreglos fiscales hace más transparentes los costos de las subvenciones. Otra razón, particularmente aplicable a la devolución a gobiernos locales, es que las nuevas prioridades pueden ser diferentes a las del gobierno central. Los servicios considerados 'bienes altamente valorados' en el ámbito central pueden ser vistos de manera diferente por los gobiernos locales. De igual forma, el punto de vista sobre cuáles grupos de la sociedad deben recibir servicios subvencionados puede variar porque las prioridades políticas o sociales difieren entre el ámbito local y el central. El gobierno central tendrá que mantener un TGIF apropiado para los gobiernos locales o para otros organismos responsables del suministro de servicios, si desea que las subvenciones continúen; no obstante, el gobierno local podría asignarle una prioridad no muy alta. El gobierno central puede llegar a alterar sus propias prioridades a medida que los costos de la subvención de los servicios sean más transparentes.

Bienes colectivos locales

En la Sección 2.1 también señalamos que hay situaciones de 'falla del mercado' donde es impropio, o difícil, establecer los precios con base en los costos totales. Por ejemplo, en los bienes públicos puros el problema llamado disfrute libre (free-riding) hace difícil recaudar ingresos y, como resultado, normalmente se financian con la imposición general. Cualquier medida de descentralización tiene que tomar esto en cuenta. Sin embargo, es concebible que la justificación y el tipo de la intervención cambie a medida que nos desplazamos hacia los ámbitos locales de gobierno. Allí parece haber dos posibilidades en conflicto. De acuerdo con Oates (1972), uno de los factores más importantes que aboga en favor de la descentralización es que mientras el tamaño de la población cubierta por un gobierno local disminuye, la homogeneidad de la población aumenta y sus necesidades comunes pueden identificarse más claramente. Con los servicios agrícolas este efecto puede reforzarse si el suministro local reduce el rango de la diversidad agroecológica. Ello le permite al gobierno local proporcionar tipos y niveles apropiados de bienes y servicios. Por ejemplo, los estudios empíricos sugieren que hay bienes colectivos locales que el gobierno central suele pasar por alto, pero que tienen alta prioridad para las comunidades locales. Los ejemplos incluyen proyectos de infraestructura rural local tales como la construcción, mejoramiento y mantenimiento de caminos rurales, y el suministro de agua y electrificación rural.

Bienes reservados

Por otro lado, a medida que el tamaño de la comunidad disminuye, se hace más fácil identificar quién ganará más (y quién podría perjudicarse) por el suministro de ciertos tipos de 'bienes colectivos'. Por ejemplo, desde el punto de vista del gobierno nacional, el suministro, el subsidio o la vigilancia de instalaciones para el control de algunas enfermedades parasitarias del ganado pueden parecer justificados debido a sus externalidades hacia otros ganaderos. Sin embargo, en el ámbito local puede suceder que los beneficiados sólo sean los dueños de ganado o sea los miembros de la comunidad con mayores recursos, quienes por lo general también el gobierno local. El resto de la comunidad puede objetar que tales actividades se financien con fondos públicos, sobre todo cuando éstos se recaudan mediante impuestos locales. Las instalaciones para el control de enfermedades del ganado asumen más bien las características de un bien reservado^[42], cuando se observan desde una perspectiva local. En estas circunstancias, se podría esperar que los ganaderos paguen por su usufructo, aún cuando el gobierno local pueda jugar algún papel organizando o supervisando el servicio.

Podría ocurrir que otros servicios de apoyo al sector agrícola asuman las características de bienes reservados en el ámbito local. Esto aparece como un asunto empírico, que depende de las circunstancias particulares de cada localidad. La importancia de estas situaciones proporcionará la justificación económica para incentivar la creación de asociaciones cuyos miembros demandan servicios agrícolas similares. El financiamiento de estos servicios podría obtenerse mediante el pago de las cuotas de los miembros y de derechos por los usuarios.

Disposición al pago

El gobierno local, al igual que el gobierno central, puede atender demandas así como también necesidades de suministro de bienes y servicios. Así, los agricultores pueden demandar bienes colectivos locales que el sector privado es incapaz de proveer y estar dispuestos a pagar al gobierno local por el suministro. Esta 'disposición al pago' es un criterio importante para evaluar si existe demanda efectiva por un bien o servicio. Este criterio, sin embargo, no permite identificar las necesidades prioritarias, por lo que los políticos y funcionarios locales tendrán que determinarlas por sí mismos.

3.2 ¿Quién debe producir?

Subsidiaridad y especialización

Dada la posibilidad de desagregar los componentes del suministro, cuando el gobierno central considera la descentralización de un servicio tiene la opción de continuar produciéndolo directamente o de transferir esta función a otros ámbitos de gobierno. Los principios de subsidiaridad y especialización tienen papeles importantes a jugar en esta opción.

Economías de escala

Como se vio en la Sección 2.3.1, uno de los factores económicos que determina el ámbito óptimo de gobierno en que se debe producir un servicio es la existencia de economías de escala. Si existen considerables economías de escala, asociadas al tamaño del mercado, disminuirán las ventajas económicas de descentralizar la producción. Esta es obviamente una cuestión empírica que deberá ser investigada en cada situación. No obstante, a manera de ejemplo, mientras que en un país grande y rico puede ser adecuado devolver al ámbito regional la mayoría de los poderes y funciones relacionados con -v.g. la investigación agrícola-, la devolución sería inadecuada en un país pequeño y pobre. De hecho, en algunos países pequeños podría convenir lo contrario, buscando la colaboración con países vecinos a los efectos de resolver problemas comunes de investigación.

Siempre en lo que a producción se refiere, la desagregación en diferentes funciones es a menudo factible, lo que significa que puede ser posible descentralizar ciertas funciones, como las operaciones cotidianas y labores de mantenimiento, mientras la infraestructura principal se mantiene centralizada. Conviene verificar el argumento de la importancia de las economías de escala desde tres puntos de vista. Primero, el electorado responsable de los arreglos existentes puede estar exagerando la importancia de las economías de escala porque disfruta de los beneficios de una situación de monopolio, con costos y gastos innecesarios, y ausencia de competencia. Segundo, las tecnologías modernas pueden operar a menudo en escalas menores que las tecnologías más antiguas. Tercero, el aumento de la competencia elimina gastos innecesarios y la inercia organizacional, y acelera la búsqueda de mejores tecnologías.

Demanda local

Otra razón importante para considerar la descentralización de la producción es la existencia de variaciones significativas en la demanda local. Uno de los beneficios de la devolución radica en la habilidad de los funcionarios localmente elegidos para identificar y responder a las necesidades locales. Estas ventajas también se aplican a la coparticipación con las OSC para satisfacer necesidades locales en los países en desarrollo.

Capacidad local

Por otra parte, hay a menudo quejas de que las organizaciones locales no disponen de suficiente capacidad para producir servicios eficientemente. Los enemigos de la devolución pueden usar este argumento para evitar perder posiciones de influencia y, en cambio, pueden apoyar medidas de desconcentración. Sin embargo, en los países en desarrollo, las unidades locales del gobierno central están plagadas de problemas de escasa capacidad, de manera que se establece una competencia real por recursos limitados para el desarrollo de capacidades entre los que desean fortalecer unidades gubernamentales centrales desconcentradas y quienes desean fortalecer a las administraciones de los gobiernos locales. Un argumento similar se presenta en un reciente documento del Banco Mundial (Recuadro 3.1). El desarrollo de capacidades es, de hecho, un componente primordial de los programas de descentralización, independientemente de la forma de descentralización que el gobierno haya adoptado.

Recuadro 3.1 Problemas de limitada capacidad administrativa local

Fuente: Litvack et al. (1998).

Contratación externa (outsourcing)

Cualquier organización responsable del suministro de servicios debe tener acceso a destrezas administrativas apropiadas en asuntos de orden legal, de personal, adquisiciones y cuestiones financieras. Sin embargo, es concebible que algunas de estas destrezas puedan obtenerse mediante la contratación de profesionales externos. Por ejemplo, se pueden reclutar profesionales privados, con base en el pago de honorarios por trabajo realizado, a fin de que ayuden en el diseño de proyectos, presentación a concursos, contratación, supervisión de obras en construcción, certificación de facturas de los contratistas, etc. De igual modo, organizaciones relativamente pequeñas pueden contratar externamente contadores/auditores privados para que efectúen ciertos servicios de contabilidad y entreguen informes financieros. Pero, ¿existen estos proveedores de servicios privados en las zonas rurales? En algunos lugares la respuesta es no, lo que constituye un caso típico de falla del mercado. Sin embargo, estos profesionales privados pueden estar presentes en pueblos de tamaño intermedio, no demasiado alejados de las zonas rurales en cuestión, y podrían estar interesados en contratos que no impliquen un empleo de tiempo completo. Es probable que haya una mayor oferta si las organizaciones públicas proporcionan un mercado para esas empresas, en lugar de obstaculizar su desarrollo mediante el efecto de exclusión (crowding out) resultante de la contratación de su propia capacidad operativa. El Recuadro 3.2 ilustra casos de contratación externa en Cabo Verde y Malí.

Al considerar este problema, varios factores deben ser sopesados. Por ejemplo, los profesionales privados normalmente cobran tarifas más altas que los empleados públicos. Pero, por otra parte, se les paga sólo por trabajo concluido, no cuentan con seguro social y su contrato puede ser rescindido en cualquier momento si no cumplen satisfactoriamente su tarea. La contratación de profesionales puede resultar en gastos administrativos más altos o más bajos, pero es su relación costo/producto la que necesita ser considerada. Por lo demás, siempre será necesario controlar la contratación externa de estos servicios, y la dirección del organismo debe establecer los estándares mínimos de capacidad que una organización externa debe alcanzar.

Recuadro 3.2 Contratación externa de servicios profesionales

Fuente: R. Pantanali (comunicación personal).

Las destrezas técnicas son menos necesarias en organizaciones descentralizadas porque el know-how técnico se presta más fácilmente a ser contratado externamente que las destrezas administrativas. Los gobiernos locales y las OSC pueden contratar externamente la construcción, el mantenimiento y, a veces, hasta la operación de instalaciones que prestan servicios como el suministro de agua, el riego y la vialidad rural. Los líderes de los grupos de interés de la comunidad pueden ser entrenados en las habilidades necesarias para la ejecución de sus propios proyectos, los cuales normalmente son de tamaño y nivel de complejidad al alcance de los postulantes. De hecho, uno de los objetivos de la devolución es adaptar las características técnicas de los proyectos de la comunidad y del gobierno local de modo que los técnicos locales puedan ejecutarlos. Una vez más, esto trae a colación el problema de las normas y los estándares, ya que en muchos casos los elevados estándares impuestos por la administración central determinan una ejecución inadecuada, o la incapacidad de mantener adecuadamente las instalaciones. Naturalmente, mientras menos desarrollada sea una zona rural, más difícil será contratar a proveedores de servicios privados. En zonas muy aisladas, los gobiernos locales tienen que confiar completamente en sus propios recursos o en la ayuda de unidades desconcentradas del gobierno central. En este caso deberían modificarse las tareas de las unidades desconcentradas, para reflejar los objetivos de la política gubernamental.

Contratos y gobernabilidad

Una de las ventajas de la contratación externa (outsourcing) es la disciplina del sistema de incentivos del sector privado: la habilidad de premiar un buen desempeño y castigar un mal desempeño puede trasferirse al sector público. Hay, sin embargo, dos razones de peso por las cuales es difícil asignar la producción de todos los servicios al sector privado. Una se relaciona con los problemas de regulación y supervisión y se discutirá en la próxima Sección. La otra se relaciona con la dificultad de redactar contratos apropiados con el sector privado. En el Capítulo 2 vimos que el riesgo y la incertidumbre pueden hacer que el sector privado no se muestre dispuesto o sea incapaz de prestar un servicio determinado, generando una situación de mercado incompleto. En teoría, debería ser posible para el gobierno concertar un contrato con una organización del sector privado para producir un servicio y compensarla financieramente por los riesgos y las pérdidas esperadas. En la práctica, toda una gama de problemas entre el principal y el agente, que surgen de la información asimétrica y de la conducta oportunista^[43], determinan graves dificultades para llevar a cabo este enfoque. Los problemas para obtener información suficiente a fin de asegurar que las tarifas que cobra la organización sean razonables pero no excesivas, o de redactar un contrato que tome en cuenta todas las eventualidades posibles, pueden ser tan complejos que sería más barato para el gobierno continuar proporcionando el servicio.

Problemas contractuales similares pueden surgir en el suministro de bienes altamente valorados por parte del sector privado, y en el de otros bienes y servicios en los cuales el gobierno interviene con fines de redistribución de ingreso. En estos casos, los contratos tendrían que especificar en detalle a qué grupos se les permite acceder al bien o servicio y qué cantidad les corresponde.

3.3 ¿Quién debe regular?

3.3.1 Normas, reglamentos e instituciones

Es fácil concluir que todas las transacciones económicas tienen que ser gobernadas por algún conjunto formal o informal de normas y reglamentos que definan las condiciones bajo las cuales el comercio e intercambio tienen lugar. Por ejemplo, sería muy arriesgado comprar bienes y servicios si los derechos de propiedad que definen su titularidad no estuvieran claramente especificados. ¿Estaría usted dispuesto a comprar una casa si alguien más pudiera venir y alegar que le pertenece?

La Nueva Economía Institucional

La Nueva Economía Institucional (NEI) se interesa de las instituciones^[44], es decir de las normas y las convenciones, y de cómo ellas configuran o son configuradas por las transacciones y la conducta económica. El Recuadro 3.3 incluye algunas definiciones acerca de las instituciones.

Puede verse que las instituciones comprenden tanto normas formales como informales. Ejemplos de normas formales son las leyes, estatutos, acuerdos internacionales y contratos. Ejemplos de normas informales son las convenciones sociales y los códigos de conducta. Las normas de funcionamiento a las que Ostrom se refiere (Recuadro 3.3) pueden, o no, asemejarse estrechamente a las leyes formales existentes en las legislaciones nacionales, a los reglamentos administrativos y a las decisiones de los tribunales de justicia. Ostrom afirma que un sistema que se gobierna por 'la norma de la ley' es aquél en el que las leyes formales y las normas de funcionamiento están estrechamente alineadas y hechas cumplir. Hay numerosas instancias, sin embargo, donde las normas en funcionamiento pueden asignar derechos y deberes de facto contrarios a los derechos y deberes de jure de un sistema legal formal. Por ejemplo, las normas formales de los organismos públicos de riego pueden prohibir la aceptación de sobornos de los agricultores por el servicio, pero esa práctica puede ser tan común que el precio exacto de los diversos tipos de servicios sea bien conocido por los agricultores y la mayoría de los funcionarios (Ostrom, 1992).

Recuadro 3.3 Algunas definiciones de institución

Es importante que el analista de políticas esté consciente de esta realidad. Sin embargo, la identificación de las normas en funcionamiento puede requerir una observación paciente y de largo plazo. Es improbable, por lo tanto, que el método de la 'evaluación rural rápida' sirva para este objetivo. Ostrom advierte que la dificultad para entender algunas instituciones puede llevar a dos tipos de errores. El primero es asumir que las normas en uso son idénticas a las leyes formales. Caer en este error conduciría a otorgar excesiva confianza a la eficacia del cambio de las leyes para determinar cambios de conducta. El segundo error es asumir que no existen más instituciones que las establecidas formalmente por el estado. El peligro en este caso es que se tomen acciones que destruyan instituciones existentes, que estaban funcionando eficazmente.

Reducción de los costos de transacción

El principal papel de las instituciones económicas en una sociedad es reducir la incertidumbre, estableciendo una estructura estable para las interacciones humanas y las transacciones económicas. Instituciones adecuadas reducirán los costos de información y de transacción de los intercambios. Las regulaciones también pueden reducir el riego de conductas oportunistas que derivan de la información asimétrica. De igual modo, algunas instituciones pueden agravar los problemas de información e incrementar los costos de las transacciones económicas. En la medida en que los analistas de políticas entiendan las funciones, formas e importancia de las instituciones, aumentará su capacidad de mejorar el desempeño de las transacciones económicas en presencia de mercados incompletos o inexistentes. En algunos casos, esto puede requerir que nuevas instituciones sean adoptadas por las organizaciones existentes. En otros casos, puede requerir incentivar la creación de nuevas formas de organización capaces a su vez de conformar instituciones adecuadas.

3.3.2 Descentralización y regulación

La ley y el orden

Las leyes, normas y reglamentos tienen muchas de las características de los bienes públicos. De hecho, el marco legal nacional puede concebirse como el bien público primordial^[45], con el gobierno en la función de establecer el marco de referencia y desarrollar un conjunto de procedimientos para detectar las desviaciones respecto a esas normas y reglamentos (el sistema policial) y para hacerlas cumplir (el sistema judicial). La descentralización puede provocar la necesidad de nuevos arreglos institucionales para gobernar las funciones del suministro que se descentralizan. El principio de subsidiaridad se aplica tanto a la función reguladora como a los otros componentes del suministro. El poder para establecer y supervisar las normas y reglamentos puede ser desempeñado por el gobierno central, o puede ser delegado o devuelto hacia ámbitos de gobierno más bajos, incluyendo la autorregulación por parte de organizaciones o grupos de organizaciones del sector privado y voluntario. El gobierno central buscará desempeñar un papel regulador cuando desee que una norma o política específica sea implementada en todo el país o cuando tenga un papel principal en el financiamiento del servicio en cuestión.

La carga reguladora

Un problema que puede surgir cuando el suministro de un servicio se transfiere al sector privado es que los contratos tienen que ser supervisados o monitoreados para garantizar que se cumplan satisfactoriamente. Una necesidad similar de supervisión ocurre cuando el sector privado asume el suministro de bienes y servicios en condiciones de escasa competencia o de monopolio natural. Es probable que la carga reguladora del gobierno aumente a medida en que el sector privado asuma mayores responsabilidades. La supervisión y regulación sólo puede hacerse eficazmente cuando la gobernabilidad es fuerte. Paradójicamente, cuando la gobernabilidad es débil puede resultar más idóneo que el gobierno continúe suministrando los bienes y servicios, si su provisión no puede transferirse a los mecanismos del mercado. La misma consideración es válida cuando el gobierno central delega funciones a otros organismos públicos o cuando los gobiernos locales contratan externamente ciertas actividades.

'Captura' de la función de regulación

Hay otros problemas asociados con la regulación gubernamental. Existen costos considerables de información asociados a la regulación. Las personas u organismos sujetos a regulación a menudo no revelan buena parte de la información necesaria, al contrario de lo que hacen los reguladores; es decir, se produce una situación de información asimétrica. Cuando esto es consistente, se puede 'capturar' a los reguladores: los agentes sujetos a regulación manipulan la información proporcionada con el propósito de satisfacer sus intereses. Es probable que esta situación sea más común cuando la gobernabilidad es débil. Este es otro de los factores a considerar cuando se decide la descentralización de servicios y la modalidad que debe asumir.

La búsqueda de rentas

La regulación puede generar costos indirectos significativos cuando da origen a actividades dirigidas a la búsqueda de rentas^[46]. Los mercados muy regulados tienden a tornarse inflexibles, por dos razones (FAO, 1991a). Primero, cuando las regulaciones dan origen a ingresos elevados, existirán inevitablemente intereses creados que deseen mantenerlas en su forma original, a pesar de que cambien las condiciones económicas. Sólo estarán dispuestos a abandonar esos beneficios si otros nuevos compensan la pérdida resultante de los cambios en la regulación. Segundo, cuando la regulación es impuesta por el gobierno central se establecen a menudo normas iguales para todo el país, independientemente de las circunstancias locales. Es más, cuando las condiciones económicas cambian, puede no haber métodos económicos y sencillos para modificar la regulación. En algunos países el Estado tendrá dificultad para hacer cumplir las regulaciones, excepto en zonas específicas o entre determinados grupos (v.g. étnicos). El resultado es el aumento del costo de los riesgos asociados a las transacciones y la disminución de la credibilidad del estado.

Una posible solución sería promover un sistema de regulación más descentralizado, con mayor autonomía y, por ende, más flexibilidad para adaptarse a las condiciones locales. Sin embargo, para que sea eficaz es necesario que los reguladores locales tengan poderes y credibilidad suficientes como para hacer cumplir las regulaciones.

Si los gobiernos intentan regular con demasiado rigor, el resultado puede ser un traslado de actividad de la economía formal y regulada al mercado paralelo ilegal y no-regulado. Esto ocurrirá cuando el costo de cumplir con la regulación sea mayor que el riesgo de operar ilegalmente. Si esto se generaliza, se puede llegar a minar la autoridad y credibilidad del gobierno. Así, los gobiernos deberían tener un incentivo para restringir sus regulaciones a los temas donde puedan esperar un grado aceptable de cumplimiento de la norma.

Financiamiento de la regulación

Otro problema que tiene que ser considerado es quién va a financiar las funciones reguladoras tras el proceso de descentralización. Aún cuando el gobierno central tenga la intención de transferir la responsabilidad de la regulación al gobierno local, las autoridades locales podrían encontrar dificultades para financiar estas funciones y alguna forma de TGIF sería entonces necesaria. Por otra parte, se ha visto que muchos servicios que inicialmente parecen ser bienes públicos en el ámbito nacional, asumen las características de 'bienes reservados' en el local. En estas circunstancias, es más fácil hacer pagar los costos de la regulación a los grupos que están siendo regulados, o incentivarlos a autorregular parcial o totalmente sus actividades.

3.4 Conclusiones

La decisión de descentralizar el suministro de servicios agrícolas suscita diversas cuestiones y ofrece la oportunidad para poner en duda opiniones previamente aceptadas. Se ha señalado que la descentralización no necesariamente debe aplicarse a todos los componentes del suministro de servicios y que diferentes modalidades de descentralización pueden emplearse para sus diversas funciones. Es también evidente que la eficacia de la descentralización está fuertemente determinada por la capacidad del gobierno local y por la fortaleza de los sistemas de gobernabilidad locales.

En lo que respecta al financiamiento del suministro, la desconcentración involucra sólo un cambio en los procedimientos presupuestarios y de liberación de fondos dentro de una administración unitaria. La delegación, la devolución y la coparticipación con OSC involucran cambios más fundamentales. Dada la escasa capacidad de recaudación de muchos gobiernos locales, las TGIF pueden ser necesarias si se desea mantener el financiamiento público de los servicios. Sin embargo, la descentralización ofrece una oportunidad para explorar la introducción de medidas de recuperación de costos.

La magnitud y los medios para descentralizar la producción de servicios están influidos por una variedad de factores. La existencia de economías de escala puede limitar la magnitud de la descentralización, pero variaciones significativas en la naturaleza de la demanda local pueden aumentar las ventajas de la descentralización. La capacidad limitada del gobierno local para atender la producción de servicios puede convertirse en un obstáculo, pero en ocasiones es posible superarlo mediante la contratación externa de ciertas funciones. Sin embargo, es improbable que esto pueda ofrecer una solución completa.

El grado de gobernabilidad es un factor principal al considerar la manera más eficaz de regular el suministro de los servicios. De hecho, hay circunstancias en las cuales el peso de la regulación y el abuso de los mecanismos de regulación pueden dificultar la descentralización eficaz de ciertos servicios.