6. La investigación agrícola

OBJETIVO

En los primeros cinco capítulos se desarrolló un marco analítico que identifica muchos de los factores que habría que tomar en cuenta al decidir si se descentralizan los servicios agrícolas. El objetivo de los próximos seis capítulos es aplicar esos criterios a diferentes servicios de apoyo al sector agrícola. En este capítulo se examina primero la naturaleza de los productos de la investigación agrícola. A continuación se estudian los factores que afectan la oferta y la demanda de dichos productos. Finalmente se discuten algunos aspectos específicos que deberán ser tomados en cuenta con relación al financiamiento, la producción y la regulación, a fin de decidir la forma de descentralización más apropiada. En los restantes capítulos se seguirá el mismo esquema de presentación.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• Las particulares características de la investigación agrícola determinan que, por lo general, la investigación básica sea considerada un bien público y que un grupo de productos de la investigación tiendan a ser 'no-vendibles'.

• Los gobiernos probablemente mantendrán su función reguladora de la investigación agrícola, así como el financiamiento de algunos tipos de la misma, en especial de la investigación básica y de la no-vendible. En principio, el gobierno central no necesita desempeñar el papel de productor.

• A fin de incentivar al sector privado a emprender la investigación de productos vendibles se necesita que los derechos de propiedad intelectual estén bien desarrollados.

• Por lo general, el gobierno central delega la prestación de servicios de investigación agrícola a institutos especializados. En los países más grandes es posible desconcentrar las actividades de investigación, pero esto puede ser difícil en los más pequeños.

• Cuando el sector público suministra tecnologías no-vendibles, puede generar competencia a los productos vendibles de la investigación.

• Estimular la competencia por los fondos para la investigación puede ser un componente importante del proceso de descentralización.

6.1 Características de los productos de la investigación

Tipos de productos de investigación

Suelen distinguirse tres tipos de productos de la investigación^[51]:

• Resultados de la investigación básica o pre-tecnológica: estos son resultados, a menudo consistentes en conocimiento puro, que permiten a los investigadores desarrollar prototipos innovativos de los productos que el usuario final utilizará en el proceso de producción o que consumirá directamente.

• Desarrollo de prototipos: incluye el diseño y la verificación de nuevos productos para su uso final, aplicando los resultados de la investigación básica en una forma original.

• Innovaciones utilizables: son los resultados finales, disponibles para los usuarios, después del diseño y experimentación exitosa de los prototipos.

Bienes vendibles vs no-vendibles

Es importante reconocer dos categorías principales de productos de la investigación agrícola, desde el punto de vista de su potencial comercial: los bienes vendibles y los no-vendibles^[52]. Los primeros son productos de investigación cuyas características aseguran que sean excluibles. Por ejemplo, las semillas híbridas no se pueden producir si no se tiene acceso al material genético, que es propiedad de quienes han desarrollado la variedad. Los productos no-vendibles son los no son fácilmente excluibles (por ejemplo, el control biológico de plagas, semillas compuestas, retoños de yuca libres de nemátodos) y con la mayor parte de las características de los bienes públicos. Muchos de ellos son más afines a procesos que a productos.

Si existe suficiente demanda efectiva y las características técnicas de los productos incluyen un grado significativo de monopolio, los productos vendibles pueden ser vendidos a precios que compensen los costos de investigación y desarrollo. Por el contrario, los productos no-vendibles no tienen precios que compensen los costos de investigación, ya que pueden ser fácilmente imitados por los proveedores y utilizados por usuarios que no contribuyeron a financiar la investigación. Los costos directos de producción de estos productos se podrían recuperar, no así los de investigación.

La investigación como un bien público

En el Capítulo 2 vimos que un producto es un bien público cuando no es ni excluible ni competitivo. Según esta clasificación, todos los productos de la investigación básica serían bienes públicos que deberían ser suministrados mayoritariamente por el gobierno. Históricamente, los gobiernos han desempeñado un importante papel en la investigación básica, debido, en parte, a su naturaleza de bienes públicos y al deseo de hacerlos asequibles a todos los productores de prototipos y de innovaciones utilizables. Otra razón es que, en muchos tipos de investigación, se necesita una masa crítica de recursos que conduce a la existencia de economías de escala. Más aún, como no se puede garantizar un resultado exitoso, la producción es riesgosa. A medida que en el continuum de los productos de la investigación nos movemos hacia las innovaciones utilizables, los productos son cada vez más excluibles y competitivos, y gradualmente asumen las características de bienes privados.

¿Puede ser la investigación básica un bien privado?

La sofisticación de la tecnología moderna, la globalización de los mercados y la concentración de grandes recursos financieros en empresas privadas han hecho las cosas más complejas y estrechado los vínculos entre las tres categorías de productos de la investigación. Por ejemplo, en biogenética es posible asegurar la exclusión de productos de la investigación básica a través de sus lazos críticos con la manera en que pueden ser utilizados para el desarrollo de prototipos. Cuando esto ocurre, los productos de investigación básica se convierten en bienes privados.

El control de las nuevas tecnologías

El control de las características de una nueva tecnología es una fuente importante de poder monopólico para los proveedores de innovaciones tecnológicas. De por sí constituye un rasgo positivo, ya que hace que la investigación sea rentable para la empresa privada, lo cual estimula el desarrollo de innovaciones que son las fuentes del crecimiento económico. Este poder monopólico es el resultado ya sea de la dificultad de imitación o de la legislación. Un ejemplo de difícil imitación es una nueva herramienta cuya eficacia depende del material utilizado. Las copias hechas por un competidor serían sustitutos eficaces sólo si pueden obtener el mismo material y disponen del equipo necesario para falsificarlo. Otro ejemplo sería un producto químico cuyos ingredientes responden a una fórmula que no puede ser fácilmente identificada o que requiere equipos sofisticados y costosos para su fabricación.

Las patentes y los derechos de propiedad intelectual

La ley proporciona otra forma de protección frente a la competencia desleal a las empresas comerciales de investigación y desarrollo (I&D), es decir, contra la posibilidad de que los competidores puedan fabricar el mismo producto o uno muy similar sin incurrir en sus costos. Cuando esta protección no existe, surge el problema del disfrute libre (free-riding) que impediría que la empresa privada se arriesgue a invertir en el desarrollo tecnológico. La protección consiste en otorgar un poder monopólico a los nuevos productos mediante derechos de patente otorgados por los gobiernos, generalmente por un cierto tiempo y para un tipo de producto. Sólo esto permite amortizar el costo de la investigación y hacerla rentable, atrayendo de este modo a la inversión privada. En un marco competitivo, la protección de los derechos de propiedad intelectual estimula la competencia, promoviendo el desarrollo de nuevas tecnologías.

Resumen

En resumen, cuando se evalúan los productos de la investigación, lo principal consiste en determinar:

• Hasta que punto el producto de cada etapa del desarrollo tecnológico es vendible a usuarios de la siguiente etapa.

• Cuanto mayor sea la probabilidad de que el producto sea comercial, menor será el riesgo de que los costos de investigación no puedan ser incluidos en el precio del producto. Esto, sin embargo, depende de otros dos factores:

  * las características del producto; y

  * la protección de los derechos de propiedad intelectual.

• Hasta que punto las actividades de investigación se realizan en un medio competitivo.

6.2 Demanda y oferta de productos de la investigación agrícola

La demanda

Muchos de los productos de la investigación agrícola que podrían causar mayor impacto en los países en desarrollo no son vendibles a precios que compensen los costos de la investigación. Las razones principales son las siguientes:

• Pueden ser fácilmente reproducidos por los usuarios a bajo costo, si bien con calidad inferior. Por ejemplo, las semillas y plantas libres de patógenos.

• El conocimiento puede ser transmitido por los agricultores mediante intercambios informales de conocimientos y experiencias (diseminación de prácticas agrícolas innovadoras).

• Pueden ser fácilmente replicados por imitación; v.g. las herramientas agrícolas sencillas.

• Su utilización está íntimamente vinculada al entrenamiento y a la extensión; por ejemplo, el control biológico de plagas.

• El mercado potencial es demasiado pequeño. Esto es particularmente cierto para las innovaciones que sólo son adecuadas a zonas agroecológicas específicas y/o en cultivos o especies animales sin importancia comercial.

• Los agricultores no tienen suficiente acceso al financiamiento que les permita adquirir las innovaciones.

Los primeros tres casos se presentan cuando existe un bajo nivel de monopolio y las patentes carecen de importancia o no aportan suficiente protección. Este problema se agrava, a excepción de algunos países grandes, cuando no se respetan los derechos de propiedad intelectual, lo cual limita seriamente la posibilidad de que los productos de investigación puedan adquirir las características de bienes privados. En estos casos, la empresa privada no estará dispuesta a incurrir en gastos de investigación que no puedan ser recuperados. Estos factores permiten explicar la limitada participación del sector privado en la investigación agrícola de los países en desarrollo, aunque frecuentemente esto también es el resultado de políticas deliberadas de los gobiernos.

A medida que un país se desarrolla y sus agricultores se hacen tecnológicamente más 'sofisticados', crece la proporción de sus transacciones monetarias. Como resultado, se utilizan más insumos y herramientas modernas, el aumento del mercado permite mayor competencia entre los proveedores de insumos, las técnicas de mercadeo se hacen más transparentes y aumenta el interés del sector privado en participar. La calidad y eficiencia de los insumos y los equipos adquieren mayor importancia para los productores agrícolas. Todo esto fortalece las posibilidades de los abastecedores de sacar provecho a la calidad de sus productos y obtener mejores precios y/o más ventas mediante mejores técnicas de mercadeo. El resultado es que los costos del mercadeo por unidad vendida disminuyen y aumentan los márgenes de ganancia. En este punto, el sistema de incentivos estimula a las empresas privadas de suministro de insumos y equipos a realizar actividades de investigación a fin de mejorar sus posiciones de mercado.

No obstante, incluso en las economías agrícolas bien desarrolladas, existe siempre un sector de productos no-vendibles lo mismo que la necesidad de llenar vacíos en investigación básica y en productos potencialmente vendibles pero que no interesan a la empresa privada.

La oferta

Para la oferta, los factores más importantes son la cuantía de los recursos financieros requeridos, los riesgos y las economías de escala. La investigación agrícola es costosa y frecuentemente involucra economías de escala significativas. Es también, por definición, una actividad riesgosa, aunque es probable que el riesgo disminuya a medida que crece el tamaño de las operaciones de investigación. Las economías de escala y los factores de riesgo tienen tres consecuencias importantes:

• En muchos países, en especial los pequeños, las economías de escala pueden determinar un techo al número de organismos de investigación técnica o económicamente viables.

• La empresa privada tiende a concentrarse en productos vendibles que puedan ser comercializados en escala adecuada.

• Las actividades privadas de investigación tienden a concentrarse en un número relativamente pequeño de grandes organizaciones.

Por ejemplo, el mercado mundial de innovaciones biotecnológicas está bajo el control de cuatro o cinco grandes corporaciones. Sin embargo, incluso en el caso de las líneas de investigación más sencillas, el costo de concebir, diseñar, experimentar in situ y realizar pruebas de campo para el desarrollo de prototipos, así como el tiempo requerido para colocar en el mercado una innovación utilizable, pueden ser considerablemente superiores al precio al cual se venden los nuevos productos.

6.3 Modalidades adecuadas de descentralización

6.3.1 El papel del gobierno central

Estos factores de demanda y oferta, lo mismo que las características de la investigación agrícola, tienen mucho que ver en la elección del tipo de descentralización más adecuada, de sus procedimientos y de los ámbitos de gobierno encargados de la regulación, el financiamiento y la producción del servicio.

El papel regulador

Según ya vimos, la legislación sobre los derechos de propiedad es esencial para estimular la participación del sector privado en la investigación agrícola o permitir que los organismos del sector público apliquen medidas de recuperación de costos a sus propias innovaciones. El principio del desborde jurisdiccional indica que esta tarea compete al gobierno central, ya que existe una legislación supranacional que regula los derechos de la propiedad intelectual. No obstante, el gobierno central suele delegar en organismos especializados la aplicación y supervisión de esta legislación.

La investigación puede generar externalidades negativas y el principio del desborde jurisdiccional indica que corresponde al gobierno central legislar para controlar investigaciones potencialmente perjudiciales. El gobierno nacional puede establecer una entidad reguladora para vigilar las actividades de investigación y evitar esa posibilidad, llegando incluso a prohibir o restringir fuertemente ciertos tipos de investigación básica y de prototipos.

Existen también posibilidades de fraude en los productos de la investigación agrícola: los investigadores podrían asignar a sus productos propiedades que no tienen, sin que los agricultores o consumidores dispongan individualmente de suficiente información como para verificarlo. Es posible que el gobierno central tenga que legislar y encargar a una entidad especializada la vigilancia de esta situación. En el Capítulo 9 se discuten con mayor detalle los aspectos específicos de este tipo de regulación.

La concesión de patentes, certificados de calidad de los productos y licencias de importación para productos tecnológicos por parte del gobierno puede generar posiciones monopolísticas. Es necesario, por lo tanto, extremar el cuidado a fin de evitar un ambiente poco competitivo: una cosa es proteger la propiedad intelectual y otra permitir posiciones dominantes en mercados no competitivos y con barreras al ingreso. El potencial monopolístico de las nuevas tecnologías puede generar rentas de posición sin que el proveedor tenga que invertir en mejorar la calidad de sus productos, lo cual obstaculiza su desarrollo ulterior^[53].

Nuevamente, corresponde al gobierno central establecer un marco que estimule un ambiente de investigación competitivo. Como se examina más adelante, el proceso de descentralización puede contribuir a esto de diversas maneras.

El papel financiero

Anteriormente se identificaron dos actividades en las cuales es probable que el gobierno central mantenga un rol financiero. Una de ellas es el financiamiento de la investigación básica que no interesa al sector privado y que, según el principio del desborde jurisdiccional, es atendido de manera más eficaz por el gobierno central. La otra tiene que ver con las tecnologías no vendibles resultantes de la investigación. Si los gobiernos no intervienen, el espectro de tecnologías disponibles para los agricultores será inferior al óptimo, lo que conlleva dos consecuencias negativas principales:

• La producción de los agricultores mercantiles quedaría rezagada, ya que el avance tecnológico estaría limitado a las actividades agrícolas que utilicen productos de investigación vendibles.

• La productividad de los agricultores marginales se vería afectada ya que, independientemente de las características de los posibles productos, las empresas privadas no invertirán en el desarrollo tecnológico debido a que saben que sus clientes potenciales no disponen de los medios para remunerar adecuadamente sus esfuerzos de investigación.

Así, la intervención del gobierno en el financiamiento puede justificarse por razones técnicas, de eficiencia económica y de alivio a la pobreza. Es posible, sin embargo, que en los países grandes parte de este financiamiento provenga de los gobiernos provinciales o locales, más que del gobierno central, en cuyo caso los beneficios de las nuevas tecnologías sólo llegarían a los agricultores de ciertas zonas.

El papel como productor

En teoría, no existen razones por las que el gobierno central deba tener un papel productivo en la investigación: mediante contratos suficientemente específicos es posible que esta función sea llevada a cabo por una diversidad de organizaciones, mientras el gobierno central mantiene el financiamiento y la regulación. En la práctica, la propia naturaleza de la investigación, cuyos resultados no se conocen con seguridad, hace muy difícil la elaboración de contratos apropiados. Más aún, cuando la gobernabilidad es débil, puede ser muy difícil supervisar y dar seguimiento a los contratos de investigación. Existen situaciones, por lo tanto, en las que puede ser más eficaz que el gobierno central realice las investigaciones, aunque esto suele delegarse a instituciones especializadas.

6.3.2 El proceso de reforma: las etapas iniciales

Uno de los objetivos generales de la descentralización es responder mejor a los requerimientos y las demandas de la población, y mejorar la eficiencia del suministro de bienes y servicios, lo mismo que la transparencia y rendición de cuentas de parte de los proveedores de los servicios. Una de las metas de la descentralización de la investigación agrícola es acercar los investigadores a los usuarios de sus productos. Esto comprende varios aspectos:

• Permitir que los clientes/usuarios de las innovaciones influyan en la programación de la investigación, participen en la investigación aplicada y contribuyan a evaluar los resultados de los respectivos programas.

• Dar al sector privado la oportunidad de participar en la generación de productos vendibles de la investigación.

• Asegurar una sana competencia en productos vendibles de la investigación.

• Suministrar tecnologías 'no-vendibles' y promover la competencia por los fondos públicos destinados a ese fin.

• Promover un equilibrio entre las investigaciones que benefician a los agricultores mercantiles y las que favorecen a los agricultores de menores recursos, en buena parte orientados a su propia subsistencia.

Un primer paso para diseñar la reforma es evaluar las organizaciones que tienen a su cargo la investigación agrícola y aquéllas hacia las cuales podrían descentralizarse esas responsabilidades. Los temas abordados en capítulos anteriores son importantes para esta evaluación. De acuerdo con los puntos tratados en la Sección 2.4 es de la mayor importancia comprender:

• Las relaciones entre ministerios supervisores e institutos de investigación.

• El papel de los grupos que tienen a su cargo las decisiones en el ministerio supervisor y en los institutos de investigación.

• Las motivaciones de la dirección y el personal, y el estilo de administración.

• La forma de organización interna de los institutos.

• Las alianzas internas y externas que apoyan a la administración.

• La cultura predominante en la organización.

• Las relaciones con los usuarios de los productos de la investigación.

Los resultados de esta evaluación variarán considerablemente, de acuerdo a las situaciones existentes en los países.

Cultura de la organización

Un importante elemento del proceso de reforma consiste en romper los sistemas cerrados, cuando existen, y desarrollar un marco competitivo. Muchos institutos de investigación de países en desarrollo están ávidos de recursos, debido a que no son eficientes y, sobre todo, no son eficaces. Esto deriva de su configuración de poder y de constituir sistemas cerrados, más que de la falta de normas, directrices o recursos. Si el ambiente fuese apropiado, dispondrían de mayores recursos. Si se les entregan recursos no condicionados al desempeño, muy probablemente no mejorará la eficiencia ni la eficacia. El compromiso de un gobierno con la reforma se calibra por su capacidad para cambiar el ambiente de las instituciones, lo cual en muchos casos no es una operación indolora. Desgraciadamente, la formulación de muy pocos programas de investigación atiende a estos asuntos. Por el contrario, destacan la calificación técnica del personal, la necesidad de contratar personal mejor calificado, la falta de adecuación de los recursos y equipos y, a veces, de las estructuras organizativas. Muy pocas veces se aborda la cultura de la organización y aún menos, sorprendentemente, la pertinencia de los programas de investigación. Invariablemente esto da como resultado una lista de objetivos programáticos sin relación alguna con la realidad de la institución, lo mismo que una larga lista de elementos que los donantes deberían financiar.

La selección del ministerio supervisor

La selección del ministerio supervisor, su configuración de poder y la de los institutos de investigación son muy importantes para determinar:

• Los actores de los procesos de planificación y rendición de cuentas. Esto es, quiénes influyen en la selección de los temas a investigar, la aprobación del presupuesto, la supervisión de la ejecución del plan de trabajo y la evaluación de las repercusiones del trabajo realizado.

• Las posibilidades de establecer vínculos eficaces entre los investigadores y los usuarios de los productos de la investigación, a los efectos de formular el programa y evaluar las repercusiones de las investigaciones realizadas.

Aún cuando el Ministerio de Agricultura sea la autoridad que delega, no están de por sí garantizados adecuados mecanismos de planificación y rendición de cuentas, ni de participación de los usuarios en la elaboración de los programas de investigación y la evaluación de los resultados. De hecho, la experiencia indica que, hasta ahora, ha sido muy difícil asegurarlos y sólo en escasas ocasiones lo logra la presión de los donantes.

6.3.3 Delegación y desconcentración de las actividades de investigación

Por lo general, los gobiernos centrales no se encargan de las actividades de investigación sino que, conforme al principio de especialización, delegan su responsabilidad en institutos de investigación agrícola. Estos, especialmente en los países pequeños, están estructurados en varias divisiones; su administración central conserva el control de la formulación de los programas, planes de trabajo y presupuestos. En otros países, especialmente en los mayores y en los estados federales, existen varios institutos delegados responsables de regiones y/o productos específicos. En casi todos los casos, el principio de subsidiariedad exige alguna forma de desconcentración del organismo delegado y el establecimiento o fortalecimiento de los centros regionales (Recuadro 6.1).

Recuadro 6.1 Desconcentración de servicios de investigación en Malí

Fuente: R. Pantanali (comunicación personal).

Asociaciones de productores y recuperación de costos

El gobierno central puede traspasar responsabilidades de investigación de cultivos específicos a las asociaciones de productores o a cámaras de comercio, las cuales actuarían con independencia de los institutos públicos de investigación, establecerían su propia agenda, e implementarían sus propios programas. En estos casos, la transferencia de responsabilidades se combina con la autoridad para establecer un impuesto sobre los bienes producidos a fin de pagar el costo de la investigación. Esta práctica constituye un retorno al sistema que funcionó bastante bien en muchos países durante la época colonial, cuando los institutos de investigación eran controlados directamente ya sea por los agricultores comerciales o por empresas de mercadeo fuertemente interesadas en la eficacia de los resultados de la investigación. La autoridad para establecer impuestos puede ser otorgada por el gobierno o asumida espontáneamente por las OSC, con la autorización de sus miembros. En este último caso, se trata de una actividad estrictamente privada en la que el papel de gobierno se limita a dar la autorización, si ello es requerido por la ley. Ejemplo de un arreglo de este tipo es la Fundación para Investigación sobre el Té de los Países de África del Sur, cuyo centro de operaciones se encuentra en Malawi.

Investigación participativa

Existe creciente evidencia sobre los beneficios de que los agricultores se asocien a las actividades de investigación adaptativa, incluyendo las decisiones sobre la agenda y la ejecución del trabajo experimental. Cuando esto ocurre, las actividades de investigación y de extensión no están sólo "más estrechamente coordinadas", sino que constituyen una actividad tripartita. El Recuadro 6.2 presenta algunos ejemplos interesantes de este nuevo enfoque.

Recuadro 6.2 Participación de los agricultores en la experimentación

Contratos de investigación

La delegación a empresas privadas puede asumir varias formas, reguladas por contratos para objetivos específicos y por un período limitado. Estos contratos especifican el trabajo de investigación que debe realizarse y la remuneración a pagarse. Normalmente contemplan convenios entre empresas privadas e institutos nacionales de investigación, pero también pueden incluir universidades u otras instituciones educativas competentes del sector público o privado. En estos casos, los proveedores de los servicios de investigación son simplemente contratistas.

Coparticipación para la investigación

No obstante existen casos de incorporación de empresas privadas a programas nacionales de investigación, en las que las empresas asumen y financian total o parcialmente algún sub-programa de su interés y comparten los resultados con el organismo anfitrión (o su unidad desconcentrada) en una suerte de alianza estratégica. Las universidades pueden investigar, conjuntamente con institutos especializados y compartir los gastos. Contratar tiene la ventaja de movilizar capacidades altamente especializadas que no suelen estar disponibles en los institutos de investigación; por otra parte, limita la utilización de fondos públicos y hace que el contratista esté sujeto a criterios de desempeño.

La devolución a los gobiernos locales

Devolver responsabilidades al gobierno local es una opción sólo factible en países grandes que disponen de una masa crítica de recursos humanos y físicos en ámbitos provinciales o locales. Aún allí, alguna forma de organización y dirección centralizadas podría ser necesaria, a fin de estimular el intercambio de ideas y evitar una inútil duplicación de actividades. Lo que de hecho permite la devolución es la posibilidad de que las agendas de investigación reflejen las necesidades locales, siempre y cuando las elites locales no se 'adueñen' de ellas para satisfacer sus necesidades específicas en detrimento de la población agrícola en general.

6.3.4 Estímulo a la investigación en el sector privado

Cuando los productos de la investigación incorporan de por sí un alto grado de monopolio, es casi seguro que el sector privado se interese en ellos. En esas circunstancias, el principal papel del gobierno es asegurar el desarrollo de un mercado competitivo sano. Por otra parte, también puede interesar al gobierno privatizar -total o parcialmente- sus activos de investigación agrícola, en especial los destinados a investigaciones 'cercanas a situaciones de mercado' que desarrollan innovaciones útiles a partir de prototipos. La liberalización y el estímulo a grupos privados de investigación (que usualmente forman parte de empresas comerciales) son políticas diseñadas para lograr un mercado altamente competitivo. En ese contexto, 'estímulo' implica:

• El establecimiento de un ambiente macroeconómico previsible, favorable a la empresa privada.

• La protección de los derechos de propiedad intelectual.

• Normas y prácticas que garanticen igualdad de oportunidades a todos los actores, en un ambiente competitivo.

Sin embargo, aún cuando se cumplan estas condiciones, en ocasiones el interés privado puede no materializarse. Por ejemplo, cuando al agotarse los efectos causados por logros extraordinarios en el desarrollo de prototipos en una línea de producción, el ulterior crecimiento requiera de nuevos esfuerzos en investigación básica. La experiencia de la fruticultura chilena de exportación es aleccionadora a este respecto (Recuadro 6.3).

Recuadro 6.3 El papel de los organismos públicos y privados en la investigación agrícola chilena

Fuente: Carney, 1998, citando un problema descrito por Jarvis (1994).

Argumentos a favor y en contra de la privatización

¿Hasta qué punto es aconsejable que el gobierno se retire de actividades de investigación de las que se derivan 'productos vendibles'? Un argumento sólido para la privatización es que la empresa privada es más eficiente debido a un contacto mas estrecho con los usuarios, a su estricta responsabilidad frente a quienes las financian y a políticas de personal más profesionales.

Los argumentos contra la privatización destacan que ésta no asegura el desarrollo de un mercado competitivo porque en países pequeños, por razones de economía de escala, la competencia pudiera no ser una perspectiva realista. También porque las empresas multinacionales pueden evadir la competencia mediante acuerdos entre ellas y otras formas de fortalecer sus posiciones monopólicas. Se tiene la impresión de que la privatización abrirá las puertas a las empresas multinacionales poderosas, que alcanzarán posiciones dominantes en el mercado interno y venderán sus productos a los agricultores a precios que incluyen beneficios mucho mayores de lo que justifica el costo de la investigación. El contra-argumento tiene dos vertientes:

• La liberalización ayudará realmente a establecer un ambiente competitivo si se aplican las políticas adecuadas. Muchas veces, el suministro de productos competitivos que ofrecen resultados similares puede asegurarse mediante el desarrollo de tecnologías no vendibles.

• El costo de obtener productos tecnológicos vendibles en institutos gubernamentales podría resultar mucho más alto que precio pagado a los proveedores privados; además, se cargaría a todos los contribuyentes, no sólo a los que se beneficien utilizando dichos productos.

Un fuerte argumento en favor de mantener la actividad pública en los productos vendibles plantea que los programas de investigación de las grandes empresas privadas no responden necesariamente a los intereses de mercados relativamente pequeños en determinados países. Obedecerían más bien al 'cabildeo' de productores poderosos en su propio entorno político y a veces podrían no responder adecuadamente a objetivos de conservación ambiental relevantes en el país.

Competencia a través de productos no-vendibles

La múltiple entrada de proveedores en el mercado privado de productos tecnológicos no es la única forma de estimular la competencia. El mercado de ciertas tecnologías vendibles puede verse limitado por tecnologías alternativas que se hacen accesibles a un grupo grande de agricultores a precios no vinculados al costo de la investigación. En estos casos, los productos tecnológicos no-vendibles sustituyen a los vendibles. Por ejemplo, técnicas para mejorar la producción de estiércol, ensilaje y heno en las fincas (tecnologías típicamente no vendibles) pueden competir con los fertilizantes químicos y los alimentos industriales para animales, reduciendo así la necesidad de insumos y generando efectos beneficiosos tanto para el flujo de caja de los agricultores como para el ambiente. Por otra parte, técnicas biológicas de control de plagas también pueden competir eficazmente con los pesticidas químicos (Recuadro 6.4).

Recuadro 6.4 La competencia de los productos no-vendibles con los transables

Fuente: Pantanali (comunicación personal).

Fondos de Investigación Agrícola (FIA)

Otra forma de descentralizar y ampliar el número de proveedores de productos no-vendibles es introducir y mantener la competencia por la asignación de fondos públicos destinados a la investigación. Esto llevaría los recursos financieros públicos más allá de los institutos nacionales, incluyendo a todos los competidores profesionalmente calificados, locales y foráneos, del sector público o del privado, entre los cuales fundaciones y ONGs, algunas de las cuales han comenzado a operar especialmente en América Latina. La esencia de la competencia es que cada organización participante presente su propio programa de investigación, lo justifique y destaque sus ventajas comparativas.

La competencia entre equipos de investigación tiene el potencial de mejorar el ambiente en el cual se trabaja y ofrece a los investigadores más y mejores oportunidades. Esto, a su vez, puede atraer mayor número de estudiantes y profesionales interesados en calificarse y dedicar sus energías e imaginación a la investigación agrícola del país.

Con este fin, se han establecido diversos fondos para investigación agrícola (FIA), a veces con una contribución significativa del Banco Mundial, en países africanos como Kenya, Tanzania, Ghana y Camerún. Estos ofrecen oportunidades a diferentes organismos, privados o públicos, para proponer programas de investigación y licitar por los fondos disponibles a fin de financiar los programas aprobados. Los FIA son una herramienta de descentralización que ofrece considerables ventajas, entre las cuales:

• Iguales oportunidades para todos los participantes capacitados, de los sectores público, privado o voluntario.

• Posibilidad de que los programas deban originarse en las demandas de los clientes, como condición para tener acceso a los recursos de los fondos.

• Separación entre el proveedor y el evaluador del servicio prestado, lo cual es una condición para una eficaz rendición de cuentas (accountability).

• Posibilidad de incluir a los clientes/usuarios en el proceso de evaluación, como componente de la apreciación de la segunda fase del programa.

Los dirigentes y el personal de institutos nacionales de investigación tienden a oponerse a los FIA porque quiebran el régimen de monopolio. Las experiencias de los primeros intentos de introducir los FIA indican que las burocracias se han opuesto y han utilizado tácticas dilatorias para obstaculizar su funcionamiento^[54]. No obstante, con el tiempo y después de las dificultades iniciales, la situación parece haber mejorado en la mayor parte de los países que han realizado estos experimentos. El éxito del FIA depende del diseño apropiado de sus mecanismos de ejecución y, sobre todo, del poder político de los miembros del comité o directorio responsable de administrar los fondos. Estos comités han sido diseñados para incluir una representación significativa de los usuarios finales de los productos de investigación, entre los cuales los agricultores de escasos recursos. En la práctica, la capacidad de estos grupos -en especial, los agricultores de subsistencia y las mujeres- para influir en la toma de decisiones en reuniones de comités o directorios, ha sido marginal. Esto no debería sorprender, ya que dichos representantes difícilmente tienen la capacidad de los demás miembros para las discusiones y el 'cabildeo'. De ahí que establecer un FIA no garantice per se que los intereses de los pobres estén automáticamente protegidos.

6.4 Conclusiones

Existe toda una gama de razones para que un gobierno intervenga en la prestación de servicios de investigación agrícola, muy especialmente en países pequeños con bajos ingresos donde las economías de escala, combinadas con una baja demanda efectiva, podrían hacer poco rentable la prestación por parte del sector privado. En todos los países, el sector público seguramente continuará jugando un papel significativo en el suministro de investigación básica y puede haber también ciertos tipos de tecnologías no-vendibles casi mercantiles, que justifiquen alguna forma de suministro gubernamental. Sin embargo, a medida que se expande la base científica de un país, se va haciendo posible descentralizar el componente de producción a través de la delegación a los sectores privado y voluntario, siempre que el gobierno sea competente para diseñar y supervisar la planificación de la investigación y los arreglos contractuales. El sector privado también podría asumir un papel creciente en el suministro de servicios de investigación, en la medida que el marco regulador proporcionado por el gobierno logre crear mecanismos de exclusión, como los derechos de propiedad intelectual.

En los países grandes es más factible desconcentrar el suministro de servicios de investigación. Esto podría hacer que la investigación sea más adecuada a las necesidades locales, pero para ello deberían existir mecanismos que aseguren la participación de los agricultores locales en la elaboración del programa de investigación. Más aún, la desconcentración per se no hace nada para estimular la competencia entre los proveedores potenciales de servicios de investigación.

En la actualidad se está experimentando con varias innovaciones, a fin de generar competencia en el suministro de servicios investigación agrícola. El uso de Fondos de Investigación Agrícola parece ser sumamente prometedor al respecto.