1.1 El arrendamiento de la tierra es un elemento importante del entorno en que se desarrolla la agricultura en todo el mundo. El contrato de arrendamiento agrario es una realidad que ha de tenerse en cuenta. Existe una gran variedad de tipos de contrato, que van desde los arrendamientos a cambio de mano de obra y los acuerdos de aparcería en pequeña escala, frecuentes en África, Asia y América Latina, hasta los arrendamientos de tierras de Europa septentrional y otras zonas de la OCDE1, donde el cultivo esta sumamente mecanizado. Aunque sus contextos son muy diferentes, todos ellos presentan una forma similar, que se caracteriza por una separación entre propiedad y uso de la tierra.
1.2 El arrendamiento es un medio para que las familias de agricultores que no poseen tierras o capital, o los poseen en pequeña cantidad, tengan acceso a la tierra. En ese sentido, el contrato de arrendamiento constituye una parte tan consabida de la estructura del sector agrícola que a menudo su importancia es pasada por alto, subestimada o mal interpretada. De hecho, la persistencia de esos contratos es motivo de preocupación en las regiones donde están asociados con la concentración de la propiedad de la tierra y desequilibrios de poder a favor de los terratenientes.
1.3 En lugar de tratar de corregir esos desequilibrios estructurales mediante un examen de los contratos de arrendamiento, algunos Estados han intentado reemplazar el arrendamiento por la explotación personal y directa (véase el Recuadro 1.1). Sin embargo, como se observa en el ejemplo del Recuadro 1.1, el fomento de la explotación personal y directa no se ha traducido necesariamente en la desaparición del arrendamiento ni en un mayor equilibrio de poder en la agricultura. El arrendamiento sigue siendo importante, incluso donde ha habido intentos oficiales de reemplazarlo. Esta discrepancia entre la normativa y la práctica es una característica destacada del sector agrícola aun en aquellos lugares donde los contratos de arrendamiento están sancionados oficialmente.
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Recuadro 1.1 LOS EFECTOS DE LA REFORMA DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN LA INDIA Durante la década de los cincuenta, todos los estados de la India abolieron los derechos e intereses de los intermediarios sobre la tierra. Se otorgó la condición de riyati, es decir propietario que cultiva directamente la tierra, a quienes estaban de facto en posesión de ella en esos momentos, incluidos los arrendatarios y subarrendatarios. De este modo 8,8 millones de beneficiarios tuvieron acceso a unos 7,3 millones de hectáreas. A pesar de ello, para la década de los sesenta era evidente que gran parte de la tierra que los terratenientes habían conservado legalmente en calidad de riyati se cultivaba en ese entonces mediante acuerdos extraoficiales, predominantemente de aparcería. Una nueva legislación sobre reforma agraria, de alcance provincial, intentó otorgar a esos arrendatarios y aparceros derechos de riyati, ofreciéndoles títulos de propiedad de la tierra a cambio de una cantidad fijada oficialmente y pagadera en diez plazos. Sin embargo, tampoco esta medida impidió que se concertaran contratos de arrendamiento. Según datos recientes del Gobierno de la India (informe de la 48ª Ronda de NSS, 1996), en la actualidad hay 17,1 millones de hogares (el 15 por ciento de todos los hogares rurales) con tierras en arriendo o aparcería cuya superficie asciende a 9,4 millones de hectáreas (el 8 por ciento de todas las tierras de cultivo). Se estima que el 84 por ciento aproximadamente de esos 17,1 millones de arrendatarios y aparceros no disponen de un registro oficial de sus intereses ni están protegidos contra el desahucio, y por consiguiente no tienen acceso al crédito institucional ni a otros insumos que suelen obtenerse a través de cooperativas u otros cauces convencionales. |
1.4 El renovado interés por el arrendamiento de la tierra que se ha observado recientemente forma parte del reconocimiento más generalizado de la necesidad de promover una agricultura intensiva de carácter familiar como medio de aprovechar la abundancia en todo el mundo de tierras de cultivo no utilizadas o explotadas insuficientemente (incluida la tierra que se cultiva actualmente con ayuda de maquinaria). En estas circunstancias, surgen constantemente nuevas situaciones y oportunidades, con formas de arrendamiento que permiten beneficiarse tanto a los terratenientes como a los propietarios de tierras improductivas, según se indica en el Recuadro 1.2.
1.5 Además, muchos aparceros que son propietarios de tierras improductivas o que no disponen de capital para comprar tierra, aun en el caso de que la hubiera, han expresado su deseo de tener más libertad en el uso de las tierras que cultivan. En los antiguos países comunistas, la resistencia de muchas familias a vender las tierras que han adquirido recientemente está obstaculizando la concentración de las parcelas pequeñas y dispersas resultantes del proceso de restitución y privatización de la tierra para crear explotaciones más viables. En todos estos casos, una mejora en los acuerdos de arrendamiento puede ofrecer posibles soluciones.
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Recuadro 1.2 EL ARRENDAMIENTO DE LA TIERRA COMO ELEMENTO DE IGUALACIÓN DEL TAMAÑO DE LAS EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS EN JAVA OCCIDENTAL La tenencia de la tierra en Java occidental está en gran medida libre de restricciones legales. Aunque aproximadamente el 70 por ciento de las parcelas cultivadas son explotadas directamente por el propietario, hay datos que indican que el arrendamiento de la tierra actúa como un elemento de igualación del tamaño de las explotaciones agrícolas. Esto ha sucedido en las zonas de tierras altas, donde la reorientación de los cultivos tradicionales hacia las hortalizas se ha realizado a través de una agricultura contractual organizada por intermediarios. Ese mercado de arrendamientos ha permitido que aumentara el acceso a tierras apropiadas para el cultivo de hortalizas, mientras que, antes de que se cultivaran, no había tierras en arriendo en esas zonas. En lugar de arrendar directamente la tierra, los agricultores con tierras improductivas la subarriendan a los intermediarios, con la condición de que sean éstos quienes vendan las hortalizas cosechadas. Durante la campaña en que las tierras no se utilizan para cultivar hortalizas, los intermediarios suelen arrendarlas como arrozales. Este tipo de acuerdo se considera beneficioso para todas las partes. El agricultor sale ganando porque tiene acceso a más tierras fuera de la aldea. El terrateniente sale ganando porque se reducen sus costos de transacción, al ser el intermediario quien se ocupa de todas las operaciones de subarriendo. [Yokoyama, S. 1995. 'Agricultural diversification and institutional change: a case study of tenancy contract in Indonesia', Developing Economies 33(4): 374-396] |
1.6 El arrendamiento brinda también posibilidades para la gestión de la agricultura en gran escala en los países desarrollados. Aunque no se enfrentan con las situaciones extremas de concentración de la tierra y falta de acceso a ella que se registran en los países en desarrollo, casi todos los países desarrollados siguen reconociendo las ventajas del arrendamiento. Estas ventajas consisten, en particular, en la separación entre el costo de la compra de la tierra y las necesidades de capital para llevar a cabo una actividad económica cada vez más intensiva y mecanizada. También se esgrime el argumento -que está aún por ser demostrado en gran medida- de que un sistema saneado de arrendamientos permite a los agricultores jóvenes y competentes ampliar y desarrollar sus capacidades potenciales, con los consiguientes beneficios para el sector en su totalidad2.
1.7 Como resultado de ello, el arrendamiento de la tierra ha pasado a ser una cuestión importante para la FAO, como una de las muchas formas que le permiten afrontar su preocupación general por la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza. El interés de la FAO por el arrendamiento de la tierra abarca diversos aspectos. En el plano operativo, el objetivo de promover un equilibrio y una equidad crecientes en las relaciones entre propietarios de la tierra y arrendatarios requiere una mayor comprensión de los elementos que han de tenerse en cuenta al concertar un arrendamiento. A nivel de políticas generales, es necesario examinar las condiciones en que puede ser apropiado un arrendamiento y la medida en que puede utilizarse para mejorar el acceso a la tierra en caso de concentración o fragmentación de ésta.
1.8 Aunque el arrendamiento constituye un medio de mejorar el acceso a la tierra, los conocimientos sobre él son todavía relativamente escasos, especialmente cuando se refiere a tierras privadas. Esta falta relativa de conocimientos ha hecho que se cometieran errores importantes y que se desaprovecharan muchas oportunidades. Los posibles efectos de ello han sido numerosos, y han consistido especialmente en frenar el desarrollo económico y social y mantener sistemas de cultivo anticuados. Aunque existen fuentes de información sobre los regímenes de arrendamiento, es evidente que ninguna de ellas permite responder a preguntas básicas y fundamentales como las siguientes: ¿Qué es un arrendamiento? ¿Cuándo puede y debe utilizarse? ¿Qué es necesario hacer para concertar un arrendamiento? ¿Qué marco social, político y económico debe crearse para facilitar la introducción de arrendamientos? ¿Qué medidas son necesarias para aplicar de manera satisfactoria un régimen de arrendamiento?
1.9 A través de estas directrices, la FAO desea informar a los gobiernos y otros interesados sobre los principales beneficios que puede reportar el arrendamiento. El objetivo que se persigue es proporcionar información y ejemplos para la elaboración de políticas y programas que faciliten el acceso a la tierra de los agricultores con tierras improductivas, a fin de mejorar tanto la productividad como la sostenibilidad de los sistemas de cultivo. Las directrices se han preparado partiendo del principio de que:
... es posible formular contratos satisfactorios que establezcan un equilibrio entre los intereses del propietario de la tierra y los del arrendatario y que permitan mejorar el acceso a las explotaciones agrícolas y redunden en una mejora de la producción agrícola y de la administración de la tierra.
1.10 Las directrices están dirigidas a un público muy amplio, compuesto por todos los que están interesados en los contratos de arrendamiento. Este público incluye a los encargados de formular políticas, los funcionarios u otros empleados de la administración pública, los oficiales y asesores de campo, las ONG y las asociaciones de propietarios de la tierra y de arrendatarios.
1.11 Estas directrices han sido concebidas como una revisión del "estado de los conocimientos" de las mejores prácticas existentes en lo que concierne al arrendamiento de tierras. Al igual que otras orientaciones de la FAO, estas directrices no constituyen un plan maestro, sino que tratan de promover una reflexión y un análisis sobre los problemas con que se enfrentan quienes se ocupan de la tenencia de tierras. También proporcionan un conjunto de conocimientos prácticos para la toma de decisiones. Al reconocer que el carácter de los arrendamientos varía según las circunstancias de cada caso, las Directrices tienen como objetivo principal promover un mayor conocimiento de los procesos por los que es necesario pasar para establecer contratos de arrendamiento satisfactorios.
1.12 Para que los contratos de arrendamiento promuevan unos medios de subsistencia sostenibles en las zonas rurales y un acceso más equitativo a los recursos, es necesario que presenten las características que se indican a continuación:
justicia y equidad entre las partes
transparencia
preservación de los intereses legales de ambas partes en relación con la propiedad
sencillez
bajos costos de transacción
certidumbre
sostenibilidad
promoción del sistema de arrendamiento como medio para fomentar la flexibilidad en el mercado
reglamentación e intervención mínimas del Estado
1.13 Estas directrices interesan directamente a los países donde se están promoviendo reformas que favorecen tales características, por ejemplo, mediante la adhesión al imperio de la ley. Como estas condiciones suelen darse en países con mercados bien desarrollados, varios de los ejemplos que se presentan en las directrices corresponden a contratos de arrendamiento de Europa occidental, donde se han probado muchos modelos de arrendamiento en el curso de los dos últimos siglos.
1.14 Sin embargo, también se utiliza el arrendamiento en ordenamientos jurídicos donde puede que una de las partes en él tenga mucho más poder que la otra y que se conceda poca importancia al imperio de la ley. En tales casos, el fomento de buenas prácticas en relación con el contenido técnico de los contratos de arrendamiento no corregirá los desequilibrios básicos de poder en la relación entre el propietario de la tierra y el arrendatario. De hecho, la estructura de los contratos tiende a indicar que el problema no es tanto el acuerdo en sí como el mantenimiento de esa disparidad de poder entre el propietario de la tierra y el arrendatario. En esas circunstancias, cabe considerar que las presentes directrices tienen más bien un carácter indicativo que normativo.
1.15 En el resto de la Parte 1 se describen el carácter y el contexto de los contratos de arrendamiento y se señalan cuestiones de principio para los propietarios de la tierra y los arrendatarios. En el Capítulo 2 se describe el carácter de los arrendamientos y se indican los distintos contextos en que probablemente serían apropiados. En el Capítulo 3 se examina la necesidad de mantener un equilibrio entre las exigencias de los propietarios de la tierra y las de los arrendatarios. Se señala la necesidad de que los contratos de arrendamiento sean flexibles, para evitar los efectos negativos que acarrea una reglamentación excesiva o insuficiente, ya que ambas pueden dar lugar a unas relaciones sumamente abusivas entre propietarios de la tierra y arrendatarios.
1.16 En la Parte 2 las directrices se ocupan de las buenas prácticas para establecer los elementos de un acuerdo de arrendamiento, es decir los elementos fundamentales que han tenerse en cuenta en todo contrato de arrendamiento. En el Capítulo 4 se presentan los diversos factores que deberían incluirse en un contrato típico de arrendamiento, mientras que en el Capítulo 5 se describen otras disposiciones que deberían aplicarse a los acuerdos de licencia como por ejemplo la aparcería. En el Capítulo 6 se formulan recomendaciones sobre la aplicación de los contratos de arrendamiento.
1.17 En la Parte 3 de las directrices se señala la necesidad de buenas prácticas en relación con cuestiones contextuales que son necesarias para establecer y mantener de forma satisfactoria los contratos de arrendamiento. En algunos ordenamientos jurídicos existirán ya muchos de los elementos de este contexto (como por ejemplo la adhesión al imperio de la ley) o todos ellos. Para otros, esta sección tendrá un carácter principalmente indicativo.
2.1 Al examinar los arrendamientos y los contratos de arrendamiento, estas Directrices se ocupan de una gran variedad de prácticas y terminologías que tienen su origen tanto en el derecho como en la costumbre. Por ejemplo, tanto el derecho civil como el common law establecen una distinción entre arrendamiento (que crea un derecho jurídico sobre la tierra a favor del arrendatario) y licencia (que es un contrato de compra de servicios y da derecho a ocupar la tierra).
2.2 En el caso del contrato de arrendamiento, el propietario de la tierra otorga al arrendatario el derecho de ocupación (normalmente por un período determinado), efectuándose el pago en forma de renta fija o variable. A menudo se prevé que el arrendatario asumirá la responsabilidad general de las operaciones agrícolas que se realicen en la tierra. Este modelo suele estar asociado con países desarrollados, donde se ha implantado una estructura que rige el equilibrio de poder entre el propietario de la tierra y el arrendatario. Tradicionalmente se ha aplicado al arrendamiento de una finca completa, que constituye el único ingreso del arrendatario. Sin embargo, la liberalización de las relaciones entre propietarios de la tierra y arrendatarios en muchos países ha hecho que ésta no sea ya la situación predominante, y cada vez con más frecuencia los arrendatarios, y en ocasiones los mismos propietarios de la tierra, arriendan una parte de la finca para conseguir que sus operaciones agrícolas sean más eficaces3.
2.3 Por el contrario, los contratos de licencia, como la aparcería, prevén que el propietario siga ocupando legalmente la tierra, mientras que el aparcero o el arrendatario a cambio de mano de obra llevan a cabo las operaciones agrícolas. El propietario de la tierra otorga ciertos derechos sobre la tierra, por lo general en forma de derecho a ocuparla para llevar a cabo una determinada operación agrícola. En estos contratos, se supone que el propietario de la tierra seguirá tomando todas las decisiones importantes. Aunque, desde el punto de vista jurídico, el propietario de la tierra compra al aparcero un servicio (consistente en mano de obra y, a menudo, en semillas, maquinaria o animales de tiro), el equilibrio de poder es tal que el aparcero en realidad paga al propietario de la tierra el derecho a utilizarla.
2.4 La distinción entre arrendamiento y licencia tiene aspectos jurídicos importantes, especialmente por lo que concierne a cuestiones de seguridad, indemnización y capacidad para obtener préstamos de fuentes distintas del propietario de la tierra o el prestamista local. Sin embargo, ante la ausencia o el mal funcionamiento (en muchos países) del marco político y jurídico, a menudo esta distinción deja de tener importancia en la práctica. Por consiguiente, para los efectos de estas directrices, todas las relaciones entre los propietarios de tierras y otras personas que las arriendan se designarán a partir de ahora arrendamientos y las partes en ellos propietario de la tierra y arrendatario respectivamente. Cuando lo exija el texto -y especialmente en la Parte 2- se distinguirá entre los diversos tipos de acuerdo.
2.5 Suele darse el caso de que una persona desempeñe las funciones de propietario de la tierra y arrendatario simultáneamente. Puede suceder que un pequeño propietario trabaje sus propias tierras, arriende tierras cercanas y participe en contratos de aparcería relativos a otras tierras. Por otra parte, en muchos casos quienes recurren al "arrendamiento a cambio de mano de obra" son agricultores con tierras improductivas que concluyen un contrato con el propietario de la tierra, en calidad de aparceros o asalariados, a cambio de una pequeña parcela que pueden cultivar por su propia cuenta, como si de hecho fueran arrendatarios. En otras partes, la comunidad sigue siendo la unidad dominante y las familias utilizan la tierra con arreglo a sus necesidades4.
2.6 Los arrendatarios recurren a los contratos de arrendamiento cuando no pueden comprar la tierra, o cuando prefieren no inmovilizar el capital en una inversión a largo plazo como lo es la compra de tierras. También pueden recurrir a ellos los propietarios de la tierra que no quieren pagar el costo de la mano de obra asalariada. Algunos agricultores tienen mano de obra y/o capital, pero no tienen la tierra para sacar pleno provecho de esos recursos. Otros tienen una tierra que no cultivan, por ejemplo debido a la falta de mano de obra o de capital o porque no están interesados en dedicarse directamente a la producción agrícola. El resultado de ello, como se observa en el Recuadro 2.1, es una gran variedad de contratos que van desde las relaciones personales basadas en los derechos de usufructo sobre pequeñas parcelas de tierra hasta contratos de arrendamiento de fincas en toda regla que dan derechos sobre la propiedad.
2.7 En todo caso, estos diferentes tipos de contrato de arrendamiento permiten que la tierra sea cultivada por alguien que no es su propietario. Los modos de conseguirlo responden a diversos atributos concretos que están vinculados tanto con la relación entre las partes como con el entorno social, cultural y económico más amplio en el que operan estos contratos. Tal vez la razón más importante que explica el desarrollo de diferentes tipos de contrato sea la estructura de propiedad de la tierra. Por ejemplo, en muchas partes de Europa y América Latina, las fincas de grandes dimensiones (que son a menudo propiedad de terratenientes absentistas) ha hecho necesario el desarrollo de los contratos de arrendamiento. Por el contrario, en los sistemas consuetudinarios de tenencia de África, la escasez de tierras a nivel comunitario puede obligar a los agricultores con tierras improductivas a abandonar la comunidad para tratar de conseguir contratos de arrendamiento en otras comunidades donde la tierra no escasea.
2.8 Además de las estructuras de propiedad de la tierra y la costumbre, uno de los factores más importantes que determinan el tipo de contrato utilizado es el desarrollo relativo de los mercados, que se evidencia sobre todo en la solidez y la orientación de las relaciones de poder entre el propietario de la tierra y el arrendatario. En las regiones donde los mercados (especialmente los de tierra y productos) funcionan relativamente bien -como sucede en Europa- los arrendatarios han adquirido cierta independencia que ha sido reconocida y protegida en la legislación. En otros lugares, especialmente en ciertas partes de Asia, los arrendatarios han seguido dependiendo en gran medida de los propietarios de la tierra, por lo que están en condiciones desfavorables para proteger sus derechos. Uno de los principales resultados de esto es que casi todos los países europeos tienen un sistema de arrendamientos sumamente estructurado, que se encuadra en un estado de derecho bien desarrollado y susceptible de sanción legal e incorpora salvaguardias tanto para el arrendatario como para el propietario de la tierra. En cambio, muchos países de América Latina, Asia y el Cercano Oriente tienen normas que regulan los arrendamientos, pero con frecuencia carecen de estructuras institucionales lo suficientemente sólidas para asegurar su cumplimiento.
Recuadro 2.1 - VARIEDAD DE LOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO
2.9 Los contratos de arrendamiento que predominan en un determinado contexto no siempre siguen unos patrones lineales de evolución (por ejemplo del arrendamiento a cambio de mano de obra a la aparcería, y de ésta a la renta fija en efectivo) sino que tienden a pasar de un tipo a otro conforme cambian las condiciones. Por consiguiente, al presentar de esta manera la variedad de los arrendamientos, no se pretende dar a entender que los contratos que figuran a la derecha son en algún modo superiores a los que aparecen a la izquierda, o están más estructurados que éstos. Más bien, la representación gráfica sirve para mostrar el lugar que ocupa cada tipo de contrato en la legislación y en relación con los recursos que aportan respectivamente el propietario de la tierra y el arrendatario. Los acuerdos que figuran en el extremo de la izquierda se consideran contratos estrictamente personales, siendo de prever que todas las decisiones importantes sean tomadas por el propietario de la tierra. Por el contrario, los que figuran en el extremo de la derecha implican una transferencia de los derechos de propiedad, siendo de prever que el arrendatario asuma la responsabilidad general en lo que respecta a las actividades agrícolas que se lleven a cabo en la tierra.
2.10 Las posiciones más destacadas dentro de esta variedad son las siguientes:
1. acuerdos de licencia contractual, en el que el propietario de la tierra toma todas las decisiones relativas a las operaciones agrícolas y en gran medida las aplica, pero concede una licencia a otra persona para que desempeñe ciertas funciones, relacionadas a menudo con la siembra y la recolección.
2. arrendamiento a cambio de mano de obra, en el que el jornalero recibe un salario simbólico o una parte de la producción, junto con derechos de usufructo sobre una pequeña parcela de tierra para que la cultive en su propio beneficio (habitualmente con fines de subsistencia);
3. aparcería u otros contratos similares, en los que cabe prever que el propietario de la tierra y el arrendatario compartirán el costo de los insumos y recibirán una parte de los productos. Esta modalidad comprende desde regímenes muy similares a las relaciones contractuales de trabajo hasta sistemas que, por la escala de la empresa, se asemejan más a un arrendamiento propiamente dicho; y
4. arrendamientos, en los que existe una separación fundamental entre los intereses del propietario de la tierra (que la da en arriendo) y el arrendatario (que la toma en arriendo). Como se indica en el Recuadro 2.1, el contrato de arrendamiento es muy diferente de los demás tipos de contrato, principalmente porque entraña la transferencia de ciertos derechos de propiedad.
2.11 Suele suponerse que el equilibrio de poder actúa en favor del propietario de la tierra, es decir, que uno de los factores fundamentales para determinar dónde se sitúa un determinado acuerdo dentro de la variedad de contratos es el grado de control directo que ejerce el propietario de la tierra. Sin embargo, en un número creciente de casos, se da la situación contraria. Esto sucede, por ejemplo, cuando el propietario tiene poca tierra y/o poco capital (y, por tanto, poco poder), mientras que el arrendatario opera en gran escala, bien porque es una empresa agrícola o porque es un agricultor con acceso a un capital suficiente para crear una unidad viable y sostenible. La importancia de estas situaciones radica en que pone en entredicho la ortodoxia de las relaciones de fuerza en los contratos de arrendamiento, y en las repercusiones que esto tiene para la orientación sobre los elementos esenciales de un contrato de arrendamiento. Por consiguiente, los denominados "acuerdos a la inversa" se examinarán por separado al final de este capítulo.
2.12 Los acuerdos de licencia contractual, en sus diversas formas, se encuentran en todo el mundo, especialmente donde escasean recursos como capital o gestión especializada. En su forma más básica, la licencia contractual es un acuerdo por el que el propietario de la tierra contrata (en lugar de dar en arriendo) la totalidad o parte de las operaciones agrícolas. Este tipo de acuerdo puede aplicarse a todas las operaciones agrícolas (incluida la comercialización de la producción) o limitarse a ciertas actividades (véase el Recuadro 2.2, Indonesia). Aunque oficialmente no se trata de un acuerdo de arrendamiento, casi todos los contratos incluyen algunos derechos sobre la tierra, por lo general en forma de derecho ocuparla para llevar a cabo las operaciones agrícolas estipuladas5.
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Recuadro 2.2 Contratos de licencia para cultivos en pie en Indonesia El sistema de tebasan, practicado en Indonesia, se basa en la concesión, por parte de un empresario agrícola, de una licencia a un agricultor para que coseche un cultivo en pie. De este modo el empresario se asegura el control sobre las actividades de recolección, evitándose de hecho tanto el trabajo como el riesgo que conlleva el cultivo pero pudiendo al mismo tiempo determinar su calidad antes de la compra. La suma acordada por el cultivo (incluida la licencia) suele pagarse en parte por adelantado. La cuantía de este pago anticipado dependerá de la medida en que el agricultor y el empresario estén de acuerdo en la valoración, así como del descuento que el agricultor esté dispuesto a aceptar para recibir ingresos antes de la recolección. El resto se paga a plazos después de la cosecha. Este sistema permite al agricultor tener acceso al almacenamiento poscosecha, así como a crédito del sector no estructurado. (Lastarria-Cornhiel, S. y Melmed-Sanjak, J. 1999. Land tenancy in Asia, Africa and Latin America: A look at the past and a view to the future, Documento de trabajo n° 27. Centro de Tenencia de la Tierra, Universidad de Wisconsin-Madison) |
2.13 El arrendamiento a cambio de mano de obra se encuentra en las zona rurales de muchos países de África y Asia. Se asemeja en muchos aspectos a la licencia contractual, aunque en lugar de recibir un pago directo, el jornalero con tierras improductivas recibe derechos de usufructo sobre una pequeña parcela de tierra (y en ocasiones una vivienda). El jornalero suele tener cierta libertad para utilizar la tierra bien con fines de subsistencia (que era el propósito original), o bien para producir un cultivo comercial destinado a la venta. Sin embargo, se reconoce también que esas formas de arrendamiento suelen representar poco más que un trabajo en condiciones de servidumbre, ya que los trabajadores no pueden nunca obtener de sus pequeñas parcelas ganancias suficientes para liberarse de una relación en la que a menudo son explotados.
2.14 A lo largo de la historia se ha favorecido la aparcería como medio para cultivar grandes fincas sin tener que afrontar los riesgos y los problemas administrativos que lleva consigo la contratación de trabajadores asalariados. Además, las familias de aparceros, sobre todo en América Latina, han proporcionado también mano de obra para el cultivo de las partes del fundo ocupadas por el propietario. Por esas razones, la aparcería ha sido bien acogida por los propietarios de la tierra, como forma flexible de trabajo que se crea y se disuelve según las condiciones de producción. También se considera que la aparecería tiene costos y riesgos relativamente bajos para el propietario de la tierra, siempre que haya una oferta suficiente de posibles aparceros.
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Recuadro 2.3 LA APARCERÍA EN EL PERÚ Un ejemplo clásico de aparcería es la introducción del yanaconaje para la producción de algodón y otros cultivos comerciales en la costa del Perú tras la abolición de la esclavitud y de los contratos de cumplimiento forzoso de los trabajadores chinos. Inicialmente la aparcería resultaba ventajosa para el propietario de la tierra porque requería poco desembolso de capital, los riesgos recaían en su mayor parte sobre el aparcero y la familia de éste proporcionaba mano de obra suplementaria, especialmente durante la época de la cosecha en que la actividad era mayor. En virtud de esos contratos de aparcería, el propietario suministraba la tierra, semillas, bueyes y herramientas a cambio de un porcentaje de la cosecha. También ofrecía préstamos a tipos de interés elevados. El aparcero estaba obligado a vender su parte de la cosecha de algodón al propietario de la tierra a un precio inferior al del mercado. Este desequilibrio condujo a las reformas agrarias de 1962 y 1969, que brindaron a los yanaconas la oportunidad de comprar la tierra que habían cultivado en régimen de aparcería. (Lastarria-Cornhiel, S. and Melmed-Sanjak, J. 1999. Land tenancy in Asia, Africa and Latin America: A look at the past and a view to the future. Documento de trabajo n° 27. Centro de Tenencia de la Tierra, Universidad de Wisconsin-Madison) |
2.15 Por consiguiente, está muy extendida la opinión de que los propietarios de la tierra han estado en condiciones de utilizar los contratos de aparcería como medio para obtener mano de obra barata de los campesinos con tierras improductivas. De hecho, dada la situación existente en muchos países en los que los propietarios de la tierra son los únicos prestamistas, así como los principales funcionarios locales encargados de hacer cumplir la ley, los aparceros han tenido que aceptar las condiciones que les ofrecían, sabiendo de cierto que en caso de no acatarlas serían reemplazados (para un ejemplo, véase el Recuadro 2.3).
2.16 En su forma más básica, la aparcería es un acuerdo para producir productos agrícolas por el que el propietario de la tierra suministra ésta (y en ocasiones los demás insumos) y el aparcero suministra mano de obra (y en ocasiones insumos tales como semillas). Al final del ciclo agrícola, la cosecha se divide entre las partes según lo acordado previamente. Este tipo de contrato permite tanto al que tiene poca tierra como al que tiene poco dinero en efectivo (sea o no propietario de la tierra) dedicarse al cultivo, según se muestra en el Recuadro 2.4. Aunque puede haber acuerdos más complejos que entrañen responsabilidades suplementarias, todos ellos siguen estas pautas básicas.
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RECUADRO 2.4 LA APARCERÍA EN CHILE Los contratos de aparcería en Chile se desarrollan en un contexto en el que:
La ventaja que ofrecen los contratos de aparcería, tanto para el propietario de la tierra como para el aparcero, es que requieren una cantidad mínima de dinero en efectivo (ya sea para contratar mano de obra asalariada o para pagar la renta en efectivo). El propietario suministra algunos insumos además de la tierra, mientras que el aparcero aporta el resto de los insumos, incluida mano de obra asalariada además de la de su propia familia. En la región de los valles centrales de Chile, la aparcería está aumentando como resultado de:
(Lastarria-Cornhiel, S. y Melmed-Sanjak, J. 1999. Land tenancy in Asia, Africa and Latin America: A look at the past and a view to the future. Documento de trabajo N° 27. Centro de Tenencia de la Tierra, Universidad de Wisconsin-Madison) |
2.17 Aparte del acuerdo de aparcería convencional, en América Latina y África hay también muchos casos de acuerdos sobre aportación de insumos en 'partes iguales'. La característica de estos acuerdos es que los interesados aportan una parte más o menos igual (que suele consistir en tierra y otros tipos de capital) y reciben una parte más o menos igual de los productos. Se trata a menudo de acuerdos internos de las familias que colocan de hecho varios pequeños fundos bajo una única gestión.
2.18 Aunque no es frecuente en muchas partes del mundo, el 'cultivo en asociación' está arraigado en Europa como medio de combinar en una sola empresa el acceso a los recursos con una serie de conocimientos especializados. En lugar de la separación habitual entre los intereses del propietario de la tierra y los del aparcero, la asociación implica una empresa en común, en la que los asociados (habitualmente el propietario de la tierra y el arrendatario) colaboran en beneficio mutuo. El resultado de ello es que los recursos se mancomunan dentro de la asociación y toda la producción se comercializa como una única entidad. Puede que las aportaciones a la asociación (por lo general tierra y conocimientos especializados) sean desiguales, y que lo sean también los ingresos debido a las diferentes aportaciones de los asociados.
2.19 Aunque la asociación da al asociado que cultiva la tierra mayor seguridad que el régimen de aparcería y permite al asociado que posee la tierra desinteresarse más de la gestión diaria de la empresa, las deudas de una de las partes son por lo general responsabilidad también de la otra. Además de un contrato oficial, la asociación requiere por lo tanto confianza y, teóricamente, continuidad durante un período más largo para poder prosperar.
2.20 Los arrendamientos a cambio de una renta fija pueden ser a corto o a largo plazo y tener una duración fija o variable. Estos acuerdos son más utilizados que la aparcería o la asociación cuando el propietario de la tierra está ausente de sus propiedades y necesita que durante su ausencia se genere una corriente de ingresos. Estos tipos de arrendamientos suelen limitarse a arrendatarios de cierta posición socioeconómica (y con acceso al capital), y por lo general no están a disposición de todos los agricultores con pocos recursos.
2.21 En los mercados agrícolas más desarrollados de Europa y América del Norte, el arrendamiento a cambio de una renta fija es el medio habitual para que el propietario de una finca delegue la gestión de ésta a un arrendatario que practica la agricultura comercial. Aunque la duración efectiva del arrendamiento puede variar, la cuantía del capital que ha de invertirse es tal que muchos arrendatarios mantienen la tierra arrendada durante varios años, adoptando sistemas de cultivo y de gestión que no se diferencian de los empleados por los propietarios que cultivan directamente la tierra.
2.22 Los arrendamientos a cambio de una renta fija pueden aplicarse también a superficies libres, con carácter anual. En esos casos, se supone que los arrendatarios tienen ya una finca y acceso a otras tierras, por lo que utilizan la tierra arrendada a cambio de una renta fija para complementar sus actividades agrícolas, en teoría a corto plazo. Aquí también la experiencia indica que los arrendatarios que obtienen resultados satisfactorios tienden a mantener esa tierra arrendada durante un período de tiempo considerable, aunque la duración del contrato de arrendamiento sea breve.
2.23 El modelo convencional de contrato de arrendamiento supone la participación de un propietario con muchas tierras y un agricultor con pocas tierras. Sin embargo, se pueden encontrar ejemplos de la situación inversa, en la que propietarios de pequeñas fincas dan en arriendo su tierra para que se realicen en ellas operaciones agrícolas en mayor escala, al tiempo que aceptan un empleo remunerado, ya sea en su propia tierra o en otro lugar (véase el Recuadro 2.5).
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Recuadro 2.5 ARRENDAMIENTO A LA INVERSA EN MÉXICO Los ejidatarios mexicanos son pequeños agricultores que tienen derechos garantizados de usufructo sobre las tierras comunales adjudicadas al ejido en virtud de la legislación sobre reforma agraria. Por lo general carecen de capital y tienen poco acceso al crédito. Aunque hasta hace poco era ilegal arrendar las tierras del ejido, su arrendamiento se produce desde hace decenios. En las zonas agrícolas más fértiles, los ejidatarios han arrendado sus parcelas a empresas agrícolas que aportan capital, maquinaria y otros insumos para producir cultivos comerciales. Estas empresas agroindustriales están en condiciones de concentrar muchas parcelas del ejido para crear una única parcela de mediano tamaño. A menudo los ejidatarios trabajan como asalariados en la tierra que han dado en arriendo. (Lastarria-Cornhiel, S. y Melmed-Sanjak, J. 1999. Land tenancy in Asia, Africa and Latin America: A look at the past and a view to the future. Documento de trabajo N° 27. Centro de Tenencia de la Tierra, Universidad de Wisconsin-Madison) |
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Recuadro 2.6 APARCERÍA A LA INVERSA EN EUROPA CENTRAL Es sabido que en algunos países de Europa central los cambios en los derechos de propiedad, especialmente los relacionados con la tierra, constituyen la base de la transición a una economía de mercado. Sin embargo, después de 70 años de agricultura colectiva y dirigida por el Estado, la simple restitución de la tierra, independientemente de la decisión en que se base, no creará automáticamente una economía de pequeños agricultores comerciales. De hecho, muchos de los que reclaman tierras han tratado al mismo tiempo de proteger su propiedad frente a las fuerzas de la contracción ya sea dando en arriendo su tierra a una cooperativa o concertando con ésta un acuerdo de aparcería a la inversa. En Rumania, por ejemplo, es posible vender inmediatamente la tierra recibida mediante la restitución o comprar más tierra, hasta un máximo de 100 ha. Sin embargo, el tamaño medio de las parcelas restituidas es de solo 4-5 ha, y la mayoría de los nuevos propietarios se incorporan a cooperativas de productores en régimen de arrendamiento o de aparcería. De este modo se ha creado una forma de gestión colectiva mediante contratos de arrendamiento y de aparcería a la inversa, lo que ha introducido un cambio gradual en la gestión, aun cuando la redistribución de la propiedad haya sido rápida. (Brooks, K.M. 1993. 'Property rights in land', pp. 125-136 en Braverman, A., Brooks, K.M. y Csaki, C. (eds.) The agricultural transition in Central and Eastern Europe and the former USSR. Washington, DC: Banco Mundial). |
2.24 También se pueden encontrar casos de aparcería a la inversa en los que muchos pequeños propietarios de la tierra, que no tienen acceso a capital suficiente para cultivarla eficientemente, concluyen un acuerdo con un único aparcero en gran escala. Igualmente, en algunas partes de Europa central se practica una forma de aparcería a la inversa en la que quienes reciben tierras restituidas optan por dejar que la cooperativa local las administre, a cambio de un empleo y de una parte de los productos obtenidos en ellas (véase el Recuadro 2.6).
3.1 Un contrato satisfactorio de arrendamiento se basa en el supuesto de una relación tripartita entre el propietario de la tierra, el arrendatario y el Estado. Se trata esencialmente de una relación de responsabilidad mutua, en la que cada una de las partes tiene que cumplir ciertas obligaciones. La más fundamental de estas obligaciones, consistente en crear un marco apropiado dentro del cual puedan actuar el propietario de la tierra y el arrendatario, recae sobre el Estado.
3.2 A pesar de la variedad de los arrendamientos, todos los contratos tienen mucho en común. En el centro de casi todos ellos están las cuestiones del riesgo, la seguridad y la confianza. Incluso en los sistemas más reglamentados, la relación entre el propietario de la tierra y el arrendatario sigue dependiendo del grado de confianza que pueda establecerse entre las partes. Si hay confianza, el arrendatario, en particular, tendrá más libertad y más incentivos para actuar, independientemente del carácter del contrato de arrendamiento en cuestión. Igualmente, si no hay confianza, será difícil sostener la idea de una 'empresa en participación'.
3.3 Aun reconociendo el aislamiento relativo y la posición precaria de negociación de muchos arrendatarios, la orientación sobre unas buenas prácticas debe basarse en el establecimiento de un equilibrio más sólido de poder que permita a ambas partes conseguir objetivos que sean aceptables para ellas (aunque no sean los ideales)6. Dentro de este marco, las principales cuestiones que han de tener en cuenta tanto los propietarios de la tierra como los arrendatarios son las siguientes:
duración del arrendamiento, junto con la seguridad que éste proporciona;
grado de libertad y de control de que dispone cada una de las partes; y
flexibilidad y repercusiones financieras de esta combinación de duración, seguridad, libertad y control.
3.4 Por tanto, las dos cuestiones fundamentales en todos los contratos de arrendamiento son la seguridad para el arrendatario y la flexibilidad para el propietario de la tierra. Esto significa que la elaboración de unas buenas prácticas está relacionada fundamentalmente con la consecución de un equilibrio sostenible entre esas exigencias contrapuestas7. Cuando los arrendamientos están muy reglamentados y protegidos, son por lo general mal acogidos por los propietarios de la tierra, que estiman que el Estado limita su poder y flexibilidad8. Sin embargo, cuando no tienen carácter oficial o no están suficientemente reglamentados, se considera que no proporcionan la seguridad que desean los arrendatarios9. También se sostiene que los contratos que no tienen carácter oficial o que no están suficientemente reglamentados impiden al propietario de la tierra estipular o hacer cumplir las condiciones para el uso sostenible de la tierra, denominado en ocasiones 'ocupación útil'10.
3.5 Estas cuestiones no forman parte de un proceso continuo, en el que el propietario de la tierra trata de conseguir plazos más breves y dar a los contratos un carácter menos oficial mientras que el arrendatario trata de conseguir lo contrario, sino que tienen un carácter más complejo y polifacético. En la figura que se ofrece a continuación se representan de manera simplificada. En todos los casos, la matriz indica la duración del arrendamiento en comparación con el grado de oficialidad de los contratos. Por consiguiente el cuadrante superior de la izquierda se refiere a los contratos a corto plazo de carácter extraoficial, mientras que el cuadrante opuesto, en la parte inferior de la derecha, se refiere a los contratos oficiales a largo plazo.
3.6 Para cada cuadrante se muestran, en el Recuadro 3.1, los factores positivos y negativos correspondientes a los propietarios de la tierra y, en el Recuadro 3.2, los correspondientes a los arrendatarios.
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Recuadro 3.1 PROBLEMAS Y POSIBILIDADES DE LOS ARRENDAMIENTOS: LOS PROPIETARIOS DE LA TIERRA |
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Positivo |
Negativo |
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EXTRAOFICIAL A CORTO PLAZO |
· Flexibilidad para a provechar los mercados de arrendamiento · Bajo costo · Elevado grado de control · Parte considerable de los productos agrícolas |
· Incertidumbre · Mayor exigencia de participación del propietario de la tierra en el cultivo · Posible incapacidad para encontrar y retener buenos arrendatarios · Necesidad de pagar los insumos |
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EXTRAOFICIAL A LARGO PLAZO |
· Cierta flexibilidad · Costo relativamente bajo · Mantenimiento del control · Parte considerable de los productos agrícolas |
· Incertidumbre · Necesidad de un buen arrendatario, preferiblemente un agricultor vecino · Necesidad de insumos a largo plazo |
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OFICIAL A CORTO PLAZO |
· Certidumbre · Ingresos previsibles · Cierta liberación de las actividades cotidianas · Mantenimiento de la flexibilidad en un plazo entre medio y largo |
· Costo del establecimiento del acuerdo · Posible alto costo de encontrar nuevos arrendatarios |
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OFICIAL A LARGO PLAZO |
· Certidumbre · Seguridad · Ingresos constantes y previsibles · Cierta liberación de las actividades agrícolas cotidianas · Liberación de las actividades agrícolas cotidianas |
· Ingresos más bajos · Falta de flexibilidad · Falta de control · Antecedentes de intervención y control del Estado · Terminación posiblemente costosa |
3.7 En los Recuadros 3.1 y 3.2 se observa que, si bien parece que los propietarios de la tierra se benefician más de los arrendamientos extraoficiales a corto plazo y los arrendatarios de los arrendamientos oficiales a largo plazo, cada uno de esos tipos de contrato presenta aspectos positivos y negativos. Por ejemplo, los arrendamientos extraoficiales a corto plazo proporcionan a los propietarios de la tierra flexibilidad, control y una parte mayor de la producción agrícola. Sin embargo, estas ventajas se contrarrestan con la necesidad de participar en mayor medida en las actividades agrícolas, la incertidumbre en cuanto a la parte neta de la producción que les corresponde (puesto que ya han suministrado la mayor parte de los insumos no agrícolas), y la dificultad de retener a un buen arrendatario. En la situación alternativa, la reducción de los ingresos brutos, la pérdida de control y la falta de flexibilidad que caracterizan a los contratos oficiales a largo plazo se contrarrestan con la seguridad y certidumbre de unos ingresos previsibles proporcionadas por un buen arrendatario que tiene incentivos para invertir en la tierra.
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Recuadro 3.2 PROBLEMAS Y POSIBILIDADES DE LOS ARRENDAMIENTOS: LOS ARRENDATARIOS |
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Positivo |
Negativo |
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EXTRAOFICIAL A CORTO PLAZO |
· Bajo costo de transacción · Acceso a la tierra · Posible acceso al capital y a otros insumos del propietario de la tierra · Flexibilidad para aprovechar los mercados de productos |
· Poca certidumbre · Poca o ninguna libertad Inexistencia de incentivos para invertir · Poco estatus · Bajos ingresos |
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EXTRAOFICIAL A LARGO PLAZO |
· Bajo costo · Acceso a la tierra · Posible acceso a otros factores de producción Bajos ingresos |
· Poca libertad · Poca certidumbre · Pocos incentivos para invertir |
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OFICIAL A CORTO PLAZO |
· Cierta seguridad · Certidumbre |
· Posible costo del establecimiento del acuerdo · Falta de incentivos para invertir · Libertad limitada · Incertidumbre acerca del futuro |
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OFICIAL A LARGO PLAZO |
· Seguridad (para el arrendatario y su familia) · Acceso independiente al capital · Incentivos para invertir · Libertad para cultivar · Certidumbre · Transparencia |
· Vinculado a la ubicación |
3.8 Los arrendatarios se enfrentan a un conjunto diferente de resultados. Por lo general, se beneficiarán sobre todo de la seguridad, certidumbre y transparencia de un arrendamiento oficial a largo plazo. Sin embargo, un arrendamiento extraoficial a corto plazo puede constituir una vía de acceso a la tierra con un costo relativamente bajo para un agricultor con tierras improductivas. De hecho, suele ser la única vía posible. Dada la probable participación del propietario de la tierra en el sistema de cultivo, esta forma de tenencia puede proporcionar también el acceso al capital necesario para cultivar la tierra. Los arrendamientos extraoficiales a corto plazo proporcionan además un grado de flexibilidad que no ofrecen los arrendamientos a más largo plazo, lo que permite a los agricultores, en particular los que tienen una posición sólida, aprovechar las oportunidades del mercado o compensar una cosecha relativamente escasa u otro déficit en su propia tierra. Esto fue lo que sucedió en Inglaterra y Gales a raíz de la liberalización en 1995 del régimen de arrendamientos, que favoreció los contratos a corto plazo11.
3.9 En ultimo término, la cuestión de qué duración y qué grado de oficialidad son más convenientes para una determinada persona dependerá de las circunstancias. Por ejemplo, la aparente predisposición de los propietarios de la tierra a los arrendamientos a corto plazo se basa en el supuesto de que abundan los arrendatarios deseosos y en condiciones de competir por dichos arrendamientos. Cuando esto no sucede, como en el caso de una depresión agrícola en un país desarrollado, puede que el propietario de la tierra esté más dispuesto a alentar al terrateniente a que se quede, en parte ofreciéndole seguridad a largo plazo. Asimismo, la aparente predisposición de los arrendatarios a obtener arrendamientos a largo plazo se basa en el supuesto que todos ellos están deseosos y en condiciones de asumir ese compromiso.
3.10 Los Recuadros 3.1 y 3.2 parecen indicar que tanto los propietarios de la tierra como los arrendatarios se benefician más de los contratos a largo plazo que de los de breve duración. En particular, los contratos a largo plazo tienden a proporcionar un grado mayor de certidumbre y sosteniblidad que los de breve duración. También tiende a haber una mayor separación entre los intereses y la influencia del propietario de la tierra y el arrendatario, lo que otorga a éste mayor libertad al tiempo que garantiza al propietario de la tierra ganancias con un riesgo relativamente bajo. En estas circunstancias, los propietarios de la tierra suelen sostener que los contratos a largo plazo son inaceptables si reducen la flexibilidad de que disponen para aprovechar las oportunidades del mercado, que a menudo están específicamente relacionadas con el desarrollo no agrícola12. Independientemente de las cuestiones relativas a la conveniencia de detraer tierras a la agricultura, es posible añadir a los contratos de arrendamiento cláusulas de rescisión13, por las que el propietario de la tierra está autorizado a recuperar la posesión de ésta para llevar a cabo ciertas actividades, por ejemplo en materia de desarrollo no agrícola.
3.11 Sin embargo, hay que reconocer que esta perspectiva orientada al mercado no tiene en cuenta los desequilibrios de poder entre el propietario de la tierra y el arrendatario (aun admitiendo que esos desequilibrios no siempre son a favor del primero). En situaciones extremas, esos desequilibrios de poder pueden hacer que la idea misma de elección, así como la de compensación entre los aspectos positivos y negativos de la duración y el grado de oficialidad del arrendamiento, resulten irrelevantes. Esto puede dar lugar una falta duradera de estabilidad en las relaciones entre el propietario de la tierra y el arrendatario, especialmente en caso de que haya una seguridad limitada para la parte que se encuentra en la posición relativa más débil.
3.12 Cuestiones como la duración del arrendamiento, la sucesión de familiares en caso de fallecimiento del arrendatario y la renovación del contrato son elementos importantes de la política que ha de adoptarse para alcanzar un equilibrio entre las necesidades del propietario de la tierra y las del arrendatario. Hay muchos ejemplos de controles reglamentarios para fijar la duración mínima del contrato, mientras que en otros casos se ha establecido una tradición firmemente arraigada en la costumbre. Sin embargo, no parece haber mucha concordancia de opiniones con respecto a lo que constituye una buena práctica.
3.13 Cuando se impone una duración a los contratos, como sucede por ejemplo en gran parte de Europa septentrional, esa duración suele referirse a un período mínimo que puede prorrogarse por más tiempo o renovarse antes de la terminación del contrato. En todos esos casos, la duración mínima es larga (del orden de 10 años), aunque no son raros los contratos acordados por un período de 18 a 25 años. En casi todos los casos, la renovación del contrato de arrendamiento es automática a menos que una de las partes pida su terminación, con arreglo a unas condiciones previamente estipuladas [para un ejemplo de renovación automática del contrato de arrendamiento en Inglaterra y Gales, véase el Recuadro 3.3]. Pocos países imponen una duración máxima a los contratos de arrendamiento, aunque en Dinamarca éstos terminan al cabo de 30 años14.
3.14 A raíz de la reforma de la tenencia en Inglaterra y Gales mediante la Ley de Arrendamientos Agrarios de 1995, los nuevos arrendamientos de fincas gozan de libertad de contratación, inclusive en lo que se refiere a la duración y la renovación de los contratos. Los datos disponibles indican que, si bien se sigue aplicando el sistema de arrendamiento convencional (es decir, el que existía anteriormente), casi todos los nuevos arrendamientos se conciertan por períodos relativamente breves y no contienen disposiciones relativas a la renovación al final del período. Por lo general, los arrendamientos privados de superficies libres se realizan por períodos de tres años, mientras que los relativos a fincas enteras (menos del 10 por ciento de todos los contratos de arrendamiento) tienen una duración media de 7 años15.
3.15 Se ha escrito relativamente poco sobre buenas prácticas en relación con los arrendatarios y la sucesión. Cuando existen disposiciones relativas a la sucesión, esos derechos suelen limitarse a las personas que viven en la tierra y la trabajan, y por lo general no son transferibles a terceros. Sin embargo, en aquellos casos en que no existen tales disposiciones, suscita preocupación la posibilidad de que la muerte del arrendatario dé pie al desahucio de toda la familia, incluso si algunos de sus miembros o todos ellos estaban trabajando la tierra y eran agricultores competentes. En muchos países, la mujer desempeña una función decisiva en la agricultura y existe una conciencia cada vez mayor de la importancia de asegurar su acceso a la tierra a través de la herencia16.
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Recuadro 3.3 RENOVACIÓN DE LOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO EN INGLATERRA Y GALES Agricultural Holdings Act 1948, section 2 (Ley de explotaciones agrícolas de 1948, sección 2). Restricción de la posibilidad de arrendar tierras agrícolas por un período inferior a un año Cuando se arriende tierra a una persona para que la utilice con fines agrícolas mediante un contrato de duración inferior a un arrendamiento anual, el acuerdo surtirá efecto, con cualesquiera modificaciones que sean necesarias, como si fuera un acuerdo para arrendar la tierra mediante un arrendamiento anual. Agricultural Holdings Act 1948, section 3 (Ley de explotaciones agrícolas de 1948, sección 3). Prosecución de los contratos de arrendamiento por dos años o más como arrendamientos anuales, a no ser que se terminen mediante notificación Un contrato de arrendamiento de una explotación agrícola por un período de dos años o más no terminará al expirar el período para el que se concedió, sino que proseguirá (a partir de la expiración de ese período) como arrendamiento anual, a no ser que, con un plazo no inferior a un año ni superior a dos años después de la fecha fijada para la expiración del contrato, una de las partes haya recibido notificación por escrito de la otra de su intención de poner fin al arrendamiento. Agricultural Holdings (Notices to Quit) Act 1977, section 2[1] (Ley de explotaciones agrícolas de 1977 (Notificación de desalojo), sección 2[1]). Envío de una contranotificación Un arrendatario que haya recibido una notificación de desalojo podrá, en el plazo de un mes a partir de la recepción de dicha notificación, enviar al propietario de la tierra una contranotificación por escrito pidiendo que la cuestión se someta al Tribunal de Tierras Agrícolas competente para la zona en que está situada la explotación. A partir de ese momento, la notificación de desalojo solo será válida si dicho Tribunal autoriza su ejecución por una de las razones que se especifican en la Sección 3 de la Ley de 1977. |
3.16 Esto plantea cuestiones relativas a la política oficial con respecto a en qué medida los arrendatarios y sus familias deben estar protegidos por ley contra el desahucio y durante qué período de tiempo. En caso de muerte del arrendamiento, está muy generalizada la opinión de que debe permitirse que la familia de éste permanezca en la tierra, al menos durante el resto del contrato de arrendamiento o hasta que puedan establecerse acuerdos de carácter más duradero. Sin embargo, en muchos casos no es probable que esa permanencia sea por un largo período de tiempo.
3.17 Cuando los familiares del arrendatario viven en la tierra que trabajan, el desahucio causa especiales dificultades. Sin embargo, son relativamente pocos los países que tratan de ofrecer una protección por más tiempo, ya sea mediante la ley o la costumbre (aunque en el Recuadro 3.4 se ofrece un ejemplo de sucesión consuetudinaria en Uganda). A menudo se afirma que los 'buenos' arrendatarios y sus familias no suelen ser desahuciados, ya que es improbable que el propietario de la tierra encuentre otros mejores. Sin embargo, aunque puede que esto suceda en algunos casos, especialmente cuando los posibles arrendatarios son relativamente pocos, los datos existentes no parecen indicar que esto sea lo que ocurre en general.
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Recuadro 3.4 LA SUCESIÓN CONSUETUDINARIA EN UGANDA Al comienzo del decenio de 1900, el régimen de tenencia de la tierra en la zona de Buganda, en la Uganda colonial, dejó de ser un sistema consuetudinario basado en el dominio de un jefe sobre la tierra y los derechos a cultivarla de los miembros de la comunidad para transformarse en un sistema similar a la tenencia en régimen de libre disposición. Las explotaciones agrícolas resultantes, conocidas como mailo y controladas por los jefes, eran ya cultivadas por los campesinos. Estos campesinos fueron autorizados a permanecer en ellas, con lo que de hecho pasaron de ser usufructuarios consuetudinarios a ser arrendatarios de una propiedad privada. En un intento de impedir el desahucio de esos arrendatarios, en el decenio de 1920 se aprobó una legislación que les daba cierta seguridad en la tenencia, al tiempo que establecía el importe de la renta que había de pagarse y los derechos y obligaciones de las partes. Como resultado de ello, las causas de desahucio (que sólo se produce mediante mandamiento judicial) están limitadas actualmente a unas pocas, como por ejemplo el impago de la renta durante tres años. Al igual que en el sistema de usufructo, este derecho puede heredarse, pero no venderse ni transferirse de algún otro modo sin autorización del propietario. El sistema resultante es por tanto una mezcla de derechos de propiedad privada con normas y prácticas consuetudinarias. (Lastarria-Cornhiel, S. y Melmed-Sanjak, J. 1999. Land tenancy in Asia, Africa and Latin America: A look at the past and a view to the future. Documento de trabajo n°. 27. Centro de Tenencia de la Tierra, Universidad de Wisconsin-Madison) |
3.18 Con arreglo a unas buenas prácticas, para llegar a una decisión equitativa han de tenerse en cuenta diversos factores, en lugar de proceder automáticamente a la renovación o no del contrato de arrendamiento. Los factores que se indican a continuación se refieren a una combinación de prácticas y no guardan relación con países o situaciones concretos. Sin embargo, en cualquier país unas buenas prácticas consistirían en asegurar que tanto el propietario de la tierra como el arrendatario tengan claras las bases para la renovación y la reanudación.
3.19 Un factor que tienen en cuenta muchos sistemas es la medida en que el arrendatario se ha ajustado a las condiciones básicas del contrato de arrendamiento. Si el arrendatario no ha cumplido sus obligaciones, el propietario de la tierra debería poder recuperar la posesión de ésta.
3.20 Otro factor que suele tomarse en consideración es el relativo a la situación y las necesidades del propietario de la tierra y su familia. Un argumento convincente que se esgrime a menudo es que el propietario de la tierra debe ser libre de reemprender el cultivo de ésta al término del contrato de arrendamiento. En otros casos, se acepta que el propietario de la tierra debería poder recuperar la posesión de ésta si la necesita para que un familiar comience (o reanude) su cultivo. En la India, el período de arrendamiento precedente se considera un período de 'incapacidad', durante el cual la siguiente generación de familiares del propietario de la tierra se prepara para cultivarla. También se pueden exponer argumentos en favor de conceder al propietario de la tierra el derecho a recuperar la posesión de ésta con el fin de unirla a otras tierras.
3.21 Otro factor más que ha de tenerse en cuenta es si el arrendatario necesita o no la tierra para permanecer en el hogar familiar. Esto puede suceder cuando el arrendamiento incluye un hogar familiar, que tendría que ser desalojado si no se renovara dicho arrendamiento. La vinculación de la renovación del contrato de arrendamiento a la existencia del hogar del arrendatario ofrece al propietario de la tierra un incentivo para prohibir a los arrendatarios que construyan hogares, por temporales y frágiles que sean, y a eliminar los que ya existen. Como resultado de ello, el término 'hogar' debería interpretarse de forma muy amplia, para incluir no solo las estructuras materiales sino también las parcelas de tierra que constituyen el único medio de subsistencia para el arrendatario y sus familiares, vivan allí o no. Otro factor en favor del arrendatario es que debería concederse la renovación en caso de que el no hacerlo fuera injusto o inicuo.
3.22 Al evaluar los factores antes mencionados, es evidente que la política de renovación de los arrendamientos debería regirse en gran medida por consideraciones de equidad, es decir por lo que el propietario de la tierra y el arrendatario estiman que es justo. Aun manteniendo el principio de que el propietario de la tierra debería poder recuperar la posesión de ésta, hay que reconocer que este orden de prioridades sólo debería aplicarse en el caso concreto de que el propietario de la tierra o su familia necesiten utilizarla con fines de explotación directa. Además de este caso, muchos países reconocen el derecho del arrendatario a seguir ocupando la tierra. Sin embargo, especialmente en los países desarrollados, los propietarios de la tierra han tratado de conseguir derechos de recuperación suplementarios, asociados en gran medida a su capacidad para aprovechar el potencial comercial de la conversión a fines no agrícolas.
