Ayuda alimentaria en el contexto de las negociaciones de la OMC sobre Agricultura^[40]

1. Conceptos y definiciones

La ayuda alimentaria internacional representa la entrega de productos básicos alimentarios que un país hace a otro en forma gratuita o sobre la base de términos y condiciones muy favorables para el país receptor, de manera que el segundo logre satisfacer sus necesidades alimentarias. Esta ayuda está constituida por tres tipos generales:

• ayuda alimentaria de emergencia, destinada y distribuida entre víctimas de desastres naturales y ocasionados por el hombre;

• ayuda alimentaria por proyecto, destinada a grupos en situación de vulnerabilidad y cuyo fin es elevar su nivel de nutrición y apoyar actividades específicas de desarrollo; y

• ayuda alimentaria por programa, que es enviada directamente a un gobierno receptor o a su representante para ser comercializada en mercados locales y cuyas utilidades son administradas por el gobierno receptor, si bien están sujetas a alguna forma de acuerdo con la nación donante en lo que concierne a su administración y uso.

En los casos en que se entrega ayuda alimentaria en términos no puramente gratuitos, sino sobre la base de diversos grados de favorabilidad es posible que se genere alguna confusión entre dicha ayuda y algunas transacciones comerciales que también conllevan el factor de concesionalidad.

El aspecto medular del presente documento dice relación con la ayuda alimentaria en el contexto del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura. En él se analizan las disciplinas internacionales sobre ayuda alimentaria y sobre otras transacciones internacionales relativas a alimentos que no presentan un carácter enteramente comercial y cómo se relaciona este último aspecto con la ayuda alimentaria. Asimismo, considera las implicancias que posibles reformas en el contexto de las actuales negociaciones de la OMC sobre agricultura podrían presentar sobre la ayuda alimentaria.

2. El origen de la ayuda alimentaria: colocación de excedentes en los años cincuenta

La ayuda alimentaria representa una forma de asistencia para los países en desarrollo y sus orígenes se remontan a la década del cincuenta, cuando se registraron excedentes estructurales de cereales en los Estados Unidos. Por lo tanto, consta de ayuda en especie, por ejemplo: productos básicos alimentarios obtenidos en el mercado local del país donante o a nivel internacional, que luego son enviados en forma gratuita a las naciones beneficiarias. Este tipo de ayuda introdujo un importante elemento adicional que implicó un incremento de la ayuda alimentaria total que habría existido en forma directa en ausencia de excedentes alimentarios.

Una gran parte de la ayuda alimentaria siguió asociada a la colocación a lo largo de las décadas del ochenta y del noventa. Con todo y en forma gradual fueron emergiendo otras formas de ayuda alimentaria, a medida que se debilitaban las presiones de colocación de excedentes y conforme se tornaban mucho más ejecutivos los programas de ayuda alimentaria de los países donantes respecto de las necesidades de las naciones beneficiarias. Incluidas en la iniciativa antes mencionada estaban las transacciones triangulares, mediante las que se adquiere alimentos de una tercera nación en desarrollo y se envían al país beneficiario y las adquisiciones locales, sistema donde el donante compra productos alimentarios básicos en el mismo país beneficiario (por lo general, con el fin de utilizarlos para fines humanitarios o de desarrollo).

¿Se ha registrado un alejamiento del concepto de colocación de excedentes y, de ser así, cuáles han sido los efectos de esta evolución? En gran medida, la ayuda alimentaria efectivamente ha dejado de ser una función de la operación de colocación de excedentes y, hoy en día, se ha convertido en parte integral del presupuesto global de ayuda para el desarrollo. La decisión en torno a qué cantidad de ayuda alimentaria se debe entregar radica en las necesidades que existen de dicha asistencia y en las consideraciones vinculadas a su eficacia al compararla con otros tipos de ayuda, es decir, si resulta más eficaz invertir un dólar en ayuda alimentaria que en otros tipos de asistencia. Este método también implica que un alza en el presupuesto para ayuda alimentaria se vería compensada por la consiguiente reducción del presupuesto para otros tipos de ayuda. En otras palabras, ya no existe un factor adicional.

Por otra parte, aún existe algún elemento de adicionalidad para los donantes donde se mantiene un vínculo entre ayuda alimentaria y excedentes estructurales. Si se registra una reducción de su ayuda alimentaria, esto no necesariamente implica que se producirá un incremento proporcional de otro tipo de asistencia para el desarrollo. Dicho de otra forma, el costo de un vínculo permanente con la colocación de excedentes probablemente se ve compensado por el elemento de adicionalidad de la ayuda alimentaria provista.

¿Cuál es la envergadura de este factor adicional? Como primer planteamiento, podríamos decir que el compromiso mínimo en virtud del Convenio sobre Ayuda Alimentaria (CAA) no tiene relación alguna con la colocación de excedentes, si bien la ayuda alimentaría entregada sobre y bajo dicho nivel puede todavía estar relacionada en mayor o menor medida con la disponibilidad de excedentes en los países donantes. Sin embargo, como resultado del programa de reforma agrícola, las existencias fiscales de excedentes de alimentos se han reducido en forma ostensible en los países donantes y, en consecuencia, es posible esperar que los vínculos con la colocación de excedentes sean en adelante mucho más débiles.

3. Acuerdos institucionales para la entrega de ayuda alimentaria

Principios de la FAO sobre Colocación de Excedentes. Con la aparición de excedentes alimentarios crecientes a comienzos de la década de los 50, se realizaron consultas intergubernamentales respecto del impacto de la ayuda alimentaria en las transacciones comerciales y en la producción agrícola de los países beneficiarios que redundaron en la adopción de los Principios de la FAO sobre Colocación de Excedentes y en la creación del Subcomité Consultivo de Colocación de Excedentes (CSSD) en el año 1954^[41]. Los principios de Colocación de Excedentes constituyen un código de conducta para los gobiernos respecto de la entrega de ayuda alimentaria. Como objetivo principal, buscan garantizar que los alimentos y otros productos agrícolas básicos que se exportan de acuerdo con condiciones de concesionalidad tengan como resultado un consumo adicional para el país beneficiario y no desplacen las importaciones comerciales normales. Asimismo, buscan evitar que la producción nacional se vea desalentada o afectada. Si bien estos Principios no representan un instrumento vinculante, sí constituyen un compromiso de los países firmantes. Ayudan a que los gobiernos se concentren en sus responsabilidades como partes en transacciones realizadas con carácter de concesionalidad y eviten potenciales dificultades y conflictos.

Los intereses de los países beneficiarios se ven salvaguardados por el énfasis que se pone en la importancia de incrementar el consumo en lugar de restringir los suministros. Los intereses de los países exportadores se encuentran protegidos por el compromiso de que dichas colocaciones deben realizarse sin una interferencia perniciosa de los patrones normales de la producción y del comercio internacional, por garantías contra la reventa o trasbordo de productos básicos enviados sobre la base de condiciones de concesionalidad y mediante la introducción del concepto de "consumo adicional", definido como el consumo que no se habría producido de no existir la transacción de carácter concesionario. El mecanismo para garantizar dicha adicionalidad es el "requisito habitual de comercialización" (UMR, por sus siglas en inglés), concepto adoptado por la FAO en 1970: compromiso por parte del país beneficiario de mantener un nivel normal de importaciones comerciales de los productos básicos en cuestión, además de los productos suministrados en la transacción de carácter de concesionalidad. Con determinadas excepciones y dependiendo del tipo de ayuda alimentaria que se entrega, esta disposición se ha convertido en elemento fundamental de los acuerdos de ayuda alimentaria.

El CSSD, cuya sede se encuentra en Washington D.C., fiscaliza el acatamiento de los Principios mediante una revisión de las transacciones de ayuda relativas a productos básicos, por lo general, con anterioridad a la firma del acuerdo de asistencia y al envío de los productos básicos. Aun cuando en la práctica el Subcomité tiende a centrarse en los intereses de los países exportadores, también toma en consideración los intereses de las naciones beneficiarias. Los Principios albergan la visión de que los excedentes de productos básicos pueden ser utilizados para promover el desarrollo económico, distribuir la riqueza en forma especial y otorgar asistencia de emergencia. En general, el CSSD sienta las bases para el análisis de cualquier dificultad que pueda surgir a la luz de los Principios. 41 países miembro de la FAO han adherido a estos Principios. El CSSD mantiene un registro de potenciales transacciones de ayuda alimentaria, respecto de las cuales los países donantes tienen obligaciones de notificación. La última revisión del registro tuvo lugar en 1997 y su objetivo fue adaptarlo al Acuerdo de la OMC sobre Agricultura (ver Anexo I).

El Programa Mundial de Alimentos. Si bien en un comienzo fueron principalmente los Estados Unidos quienes entregaron ayuda alimentaria, otros comenzaron a hacerlo también en forma gradual, en especial en el contexto de ayuda oficial para el desarrollo. Lo anterior dio pie a la creación del Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 1961, diseñado para ampliar los recursos de la ayuda alimentaria, a objeto de proporcionar una base multilateral para la canalización de dicha ayuda. El Programa (PMA) es hoy el mayor organismo multilateral de ayuda alimentaria y sus actividades se encuentran analizadas en un documento individual [Referencia].

El Convenio sobre la Ayuda Alimentaria. Los principios institucionales de la ayuda alimentaria se vieron adicionalmente fortalecidos a través de la firma del Convenio sobre Ayuda Alimentaria (CAA) en 1967, en el contexto del Acuerdo internacional sobre los cereales (IGA). Desde entonces se ha revisado y ampliado el CAA en diversas oportunidades y el actual Convenio, que entró en vigor en el año 1999, caduca el 30 de junio de 2002. En virtud del CAA, los donantes se comprometen a entregar un nivel mínimo de ayuda alimentaria expresado en toneladas (equivalentes a trigo). El nivel mínimo actual se ha determinado en 5 millones de toneladas, cifra que contrasta con los cerca de 4,3 millones de toneladas en 1968-1980, aproximadamente 7,5 millones en 1986-1995 y unos 5,3 millones en 1995-1999.

Las principales disposiciones del CAA de 1999 se encuentran contenidas en los Artículos VII, VIII y IX sobre Beneficiarios Idóneos, Necesidades y Formas y Condiciones de Ayuda, respectivamente (ver Anexo II).

4. Ayuda alimentaria, subvención a las exportaciones y créditos a las exportaciones en el contexto de la OMC

La ayuda alimentaria, en conjunto con los subsidios y los créditos a las exportaciones son tres formas que modifican las condiciones habituales en que se lleva a cabo el comercio agrícola. Los principales artículos pertinentes al Acuerdo de la OMC sobre Agricultura son los artículos 9 y 10^[42]. El artículo 9, Compromisos sobre Subsidios a las Exportaciones, incluye un listado de subvención a las exportaciones que están sujetas a compromisos de reducción, específicamente la mecánica del compromiso de reducción y las excepciones para los países miembro en desarrollo. El Artículo 10, Prevención de la Elusión de los Compromisos en Materia de Subvención a la Exportación, (es decir, aquellos abordados en el Artículo 9, comprende las siguientes disposiciones:

• Las subvenciones a las exportaciones que no se encuentren comprendidas en el Artículo 9 no deberán utilizarse a fin de eludir compromisos relativos a reducción (párrafo 1) y las exportaciones, adicionales a los compromisos de reducción no podrán verse beneficiadas por las subvenciones (párrafo 3);

• Los miembros convienen en desarrollar y acatar los acuerdos internacionales relativos a créditos a las exportaciones (párrafo 2);

• Los miembros que sean donantes de ayuda alimentaria internacional se comprometen a garantizar que la ayuda sea entregada de acuerdo con una cantidad de disposiciones (establecidas en el párrafo cuatro), a saber:

  (a) que la ayuda no se encuentre directa ni indirectamente vinculada a exportaciones comerciales de productos agropecuarios destinadas a países beneficiarios:

  (b) que las transacciones internacionales de ayuda alimentaria, incluida la ayuda alimentaria bilateral que es monetizada, se lleven a cabo de acuerdo con los "Principios sobre Colocación de Excedentes y Obligaciones Consultivas" de la FAO, en los que se incluye, cuando corresponda, el sistema de Requisitos Habituales de Comercialización (UMR); y

  (c) que dicha ayuda sea entregada, en la medida de lo posible, en la forma de concesionalidad total o en términos que no tengan un carácter de concesionalidad menor que lo estipulado en el Artículo IV del Convenio sobre Ayuda Alimentaria de 1986.

Sin ahondar en detalles, las transacciones agrícolas internacionales se pueden agrupar en cuatro categorías: (i) aquéllas realizadas en términos comerciales; (ii) aquéllas que se benefician de subvenciones a las exportaciones; (iii) las que se benefician de créditos a las exportaciones oficialmente subsidiados; y (iv) ayuda alimentaria. Las categorías (ii)-(iv) pueden describirse como transacciones no enteramente comerciales (NFCTs, por sus siglas en inglés), de acuerdo con las normas y disposiciones establecidas en los Artículos 9 y 10 del AsA^[43].

¿Cómo se comparan estas tres formas de transacciones no enteramente comerciales?

En primer lugar, en términos de las transferencias presupuestarias relevantes (costo para los presupuestos fiscales de los países exportadores), las de mayor importancia son las subvenciones a las exportaciones, donde el tope máximo de la OMC en virtud de la Ronda Uruguay es hoy del orden de los 14 mil millones dólares EE.UU. (cifra por debajo de los cerca de 21 mil millones durante el periodo base), aun cuando este monto todavía no se utiliza en su totalidad. En segundo lugar en orden de importancia se encuentra la ayuda alimentaria. El valor de la ayuda alimentaria, tanto cereales como no cereales, es del orden de los 2 500 millones de dólares EE.UU. Por último, la OCDE estima que el factor de subvención de créditos a las exportaciones alcanzó los 300 millones de dólares EE.UU. en 1998 (correspondientes a un valor total de transacciones de aproximadamente 7 900 millones) (Ver Anexo III, Tablas 1 y 2). Es evidente que estos valores pueden variar en forma categórica de un año a otro como resultado de los cambios registrados por las cantidades en cuestión y por los precios del mercado mundial. La mayor variabilidad relativa a valores corresponde a las subvenciones y los créditos a las exportaciones, los que tienden a elevarse cuando los precios del mercado son bajos y caen cuando los precios alcanzan un nivel más alto. Por otra parte, el valor de la ayuda alimentaria hoy varía sólo en forma marginal debido a que para la mayoría de los donantes, su compromiso de ayuda alimentaria se expresa en términos monetarios. Sin embargo, también se plantea que los volúmenes de ayuda alimentaría pueden variar considerablemente, elevándose cuando los precios son bajos y cayendo cuando los precios son más elevados (ver Anexo III, Tablas 3 y 4). La naturaleza anti-cíclica de la ayuda alimentaria opera en forma contraria a las necesidades de los países beneficiarios en el caso de este tipo de asistencia.

Una segunda comparación radica en el grado de concesionalidad que representan estas NFCTs para las naciones beneficiarias (que difiere del costo presupuestario del país exportador). Aquí, la ayuda alimentaria se encuentra claramente en primer lugar ya que prácticamente la totalidad del valor de la ayuda alimentaria que alcanza unos 2 500 millones de dólares EE.UU., corresponde a donativos. Desafortunadamente, es difícil referirse a priori al beneficio para los importadores de los otros dos tipos de transacciones, gran parte del cual depende de cómo se implemente. En el caso de las subvenciones a las exportaciones (que representan el mayor costo presupuestario para los países exportadores, como ya hemos mencionado), para algunos exportadores afectos a subvenciones, gran parte de ellas es capturada por el productor / exportador en los mismos países exportadores para compensar la diferencia que existe entre precio del mercado mundial y el precio a nivel nacional. Sin embargo, en otros casos, dependiendo de cómo se administre la subvención, parte de ella es traspasada al país beneficiario en la forma de menores precios y/o mejores condiciones. Por ejemplo, en el caso de los cereales, la FAO hizo el intento de estimar la cantidad traspasada a los países beneficiarios durante fines de la década de los ochenta y comienzos de los noventa cuando las subvenciones a las exportaciones estaban en su punto más alto. Se estimó que el traspaso potencial total a todos los países beneficiarios del Programa de Fomento a las Exportaciones de los Estados Unidos jamás superó los 1 000 millones de dólares EE.UU. en un solo año y registró un promedio anual de 590 millones durante 1985-95. No se ha realizado un cálculo similar respecto de los créditos a las exportaciones, pero en todo caso, su valor para los países beneficiarios no puede ser mayor que el elemento de subvención de estas transacciones, el que la OCDE ha estimado, tal como ya se indicó, en unos 300 millones de dólares EE.UU. en 1998^[44].

Por último, aún es posible hacer otra comparación de las transacciones no enteramente comerciales en términos de los efectos de la distorsión del comercio y la producción. Es posible considerar dos efectos: el desplazamiento del mercado y la depresión de los precios del mercado. En ocasiones se ha argumentado que el efecto que genera mayor distorsión en el comercio proviene de las subvenciones a las exportaciones. No obstante, en otras ocasiones se ha planteado que los créditos a las exportaciones plantean una problemática mayor, en especial debido a que no tienen una cifra tope como sí es el caso de las subvenciones a las exportaciones y aún no están sujetos a ninguna normativa clara. Ambas formas de transacciones pueden ocasionar un efecto de desplazamiento en el comercio en el sentido que los países que otorgan subvenciones no podrían exportar dichos volúmenes si carecieran de ayuda estatal. Como consecuencia, pueden desplazar exportaciones de exportadores rivales que no otorgan subvenciones y además pueden deprimir los precios del mercado. Asimismo, podrían desalentar la producción nacional en los países beneficiarios si esto redunda en importaciones muy superiores al nivel normal de las importaciones que registran dichos países y a precios a los que los productores nacionales no serían capaces de competir.

En contraste con las subvenciones y créditos a las exportaciones, la ayuda alimentaria utilizada en forma adecuada constituye la forma de impacto menos distorsionante de las transacciones no enteramente comerciales, en particular debido a que gran parte de ella se utiliza para emergencias (50 por ciento y en aumento) y para proyectos de intervención nutricional (alrededor de un 25 por ciento). Al igual que la ayuda alimentaria de emergencia, esta última difícilmente puede considerarse como elemento de distorsión del comercio, ya que dicha ayuda representa, por lo general, un consumo adicional para personas con un poder adquisitivo muy bajo si no inexistente. El 25 por ciento de la ayuda alimentaria restante, que consiste en ayuda por programa, tiene el potencial de desalentar la producción nacional y es en esta área en que se requiere la fiscalización del proceso consultivo en el Subcomité Consultivo de Colocación de Excedentes a objeto de garantizar que no se vea afectada ni la producción ni el comercio.

5. El futuro

Desde la entrada en vigor del AsA, se han registrado tres avances específicos que dicen relación con el futuro de la ayuda alimentaria:

• Primero, los análisis de la Comisión de Agricultura de la OMC respecto de la forma en que hoy en día se implementan las disposiciones relativas a subvenciones a las exportaciones, créditos a las exportaciones y ayuda alimentaria han planteado problemáticas que exigen una aclaración e interpretación. Diversos aspectos de los Artículos 9 y 10 han planteado problemas para los miembros de la OMC, problemas que radican en la forma en que se podrán modificar estas disposiciones en el futuro.

• En segundo lugar, en la OCDE siguen las consultas relativas a créditos a las exportaciones. La eventual comprensión de este tema podría redundar en un aporte para el desarrollo de iniciativas multilaterales a este respecto, tal como se establece en el Artículo 10 del AsA.

• Finalmente y punto que reviste la mayor importancia, las negociaciones relativas al Artículo 20 del AsA han tenido lugar desde hace un tiempo. Las normas vinculadas a la competencia entre las exportaciones representan un punto álgido de la agenda de los negociadores, situación que se ha visto potenciada por la Declaración de Doha.

Estos avances tienen consecuencias para el futuro de la ayuda alimentaria y otras transacciones no del todo comerciales. Tal como se analizó anteriormente, existen diversas formas a través de las cuales se relacionan las subvenciones a las exportaciones, los créditos a las exportaciones y la ayuda alimentaria y se puede esperar que estas conexiones sean parte de las futuras negociaciones^[45]. En este contexto, es posible que surjan determinadas problemáticas, como las siguientes:

1. Es probable que futuras negociaciones y una mayor restricción de los créditos a las exportaciones estimulen un mayor compromiso para la reducción de subvenciones a las exportaciones. El resultado debería crear una mayor presión de manera que se otorgue más asistencia en la forma de ayuda alimentaria;

2. Considerando la naturaleza de superposición potencial de algunas formas de subvenciones y créditos a las exportaciones en relación con ayuda alimentaria, es importante modificar las definiciones y disciplinas de la ayuda alimentaria en forma coherente, de modo de garantizar que ésta no eluda disciplinas acordadas respecto de subvenciones y créditos a las exportaciones. Específicamente, las modificaciones a las disciplinas que rigen las subvenciones y créditos a las exportaciones podrían tener consecuencias para el Registro de Transacciones de la FAO;

3. Al contar con disciplinas más estrictas respecto de subvenciones y créditos a las exportaciones, la ayuda alimentaria no sólo revestiría una mayor importancia en lo que a términos cuantitativos concierne, sino que posiblemente estaría sujeta a una mayor variabilidad y, por ende, absorbería productos que antes se canalizaban vía subvenciones y créditos a las exportaciones, cuando se presentaran fluctuaciones en los precios de los mercados mundiales. El carácter anti-cíclico de la ayuda alimentaria observado en los últimos años podría, por lo tanto, verse exacerbado en el futuro;

4. Con el propósito de abordar los efectos potencialmente perjudiciales de una ayuda alimentaria más variable, se requeriría de mecanismos no sólo tendientes a proteger los niveles de ayuda alimentaria en años que registran precios altos, sino también destinados a hacer cumplir disciplinas rigurosas que garanticen ayuda alimentaria entregada en estricta buena fe en años de abundancia de productos y precios bajos;

5. Una forma de evitar la naturaleza anti-cíclica de la ayuda alimentaria sería implementando mecanismos que permitan el traspase de disponibilidades adicionales de ayuda alimentaria a años de abundancia de suministros, tal vez en forma conjunta con las reservas nacionales de alimentos de los países donantes, a fin que se pueda disponer de ellas en años posteriores, cuando los volúmenes de ayuda alimentaria sean más restringidos;

6. Otra problemática es la función de la ayuda alimentaria en el contexto de la Decisión de Marrakech destinada a asistir a países menos adelantados y países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. Los mecanismos que podrían surgir, incluida la propuesta para la creación de un Fondo Rotatorio, además de todo tratamiento especial que pueda otorgarse a estos países en materia de normativas de los créditos a las exportaciones, tendrían implicancias en la función de la ayuda alimentaria en lo que a esta Decisión respecta;

7. Es imperativo que los países beneficiarios tengan una idea clara sobre el valor real de los distintos tipos de transacciones y los posibles riesgos que pueden plantear a su producción nacional. Tal comparación sólo es prerrogativa de los mismos países beneficiarios (ya que los efectos dependen - en gran medida - de las características específicas de las transacciones individuales) con la asistencia de organizaciones y ONGs pertinentes. Al alcanzar una mayor conciencia de los beneficios y riesgos potenciales vinculados a los distintos tipos de transacciones con carácter concesionario, los países beneficiarios estarían en mejores condiciones para ejercer influencia en las negociaciones multilaterales relativas a la utilidad de dichas transacciones;

8. En general, las nuevas disciplinas que puedan emanar de las negociaciones sobre agricultura deberían tener el objetivo de alcanzar un equilibrio entre las preocupaciones de los países exportadores respecto de los efectos de desplazamiento del mercado y aquéllas de los países beneficiarios acerca de la oportunidad y las condiciones en que tenga lugar la ayuda alimentaria, de manera de lograr un mejor nivel de congruencia con sus necesidades y evitar la exposición a efectos que vayan en detrimento del mercado nacional.

Anexo I - Registro de Transacciones a ser Notificadas al Subcomité Consultivo de Colocación de Excedentes de la FAO (CSSD)^[46]

1. Los donativos de productos básicos generados a nivel nacional entregados por un gobierno a un gobierno de un país importador, organización intergubernamental^[47] o institución privada para su libre distribución directa a los consumidores finales del país importador.

2. Donativos de productos básicos generados a nivel nacional entregados por un gobierno a un gobierno de un país importador, organización intergubernamental o institución privada para su libre distribución directa a los consumidores finales del país importador.

3. Subvenciones monetarias por parte del gobierno de un país exportador, con fines únicos de compra de un producto básico a un país exportador

4. Subvenciones monetarias de un gobierno, ya sea para un país (o países) donante o para un país beneficiario con el propósito exclusivo de adquirir un producto básico de un país (o países) exportador o de proveedores locales del país beneficiario para su entrega en el país beneficiario en cuestión.

5. Subvenciones monetarias de un gobierno para una organización intergubernamental o institución privada para fines específicos de adquisición de productos básicos en el mercado libre (incluidas compras locales) para su entrega a países beneficiarios idóneos (países en desarrollo).

6. Traspasos de productos básicos en virtud de las normas y procedimientos establecidos por el Programa Mundial de Alimentos.

7. Ventas pagaderas en la moneda del país importador no transferible ni convertible en divisas, bienes o servicios a usar por el país donante.

8. Ventas pagaderas en la moneda del país importador parcialmente convertible en divisas, bienes y servicios a usar por el país donante.

9. Créditos patrocinados por el estado, relativos a productos agrícolas básicos reembolsables en especie.

10. Ventas^[48] a crédito en las que, como resultado de la intervención gubernamental o de un esquema de comercialización centralizada, los tipos de interés, el periodo de pago (incluidos los periodos de gracia) u otras condiciones relacionadas no se ajustan a los tipos comerciales, periodos ni condiciones que registran los mercados mundiales. Específicamente con relación al periodo de pagos, las transacciones a crédito se diferencian en la siguiente forma: (a) 10 años o más; (b) más de 3 años y menos de 10 años.

11. Ventas^[49] en las que los fondos para la compra de productos básicos se obtienen a partir de un crédito otorgado por el gobierno de un país exportador, condicionado a la compra de dichos productos básicos y se diferencian del periodo de pagos en la siguiente forma: (a) 10 años o más; (b) más de 3 años y menos de 10 años.

12. Transacciones de las categorías 1-4 y 7-11 sujetas a los Requisitos Condicionados Habituales de Comercialización o Requisitos Condicionados de Compra Compensatoria.

13. Transacciones de las categorías 1-4 y 7-11 sujetas a la compra condicionada de cantidades fijas del mismo u otro producto básico del país exportador.

14. Transacciones de trueque auspiciadas por el estado o sin dicho auspicio que involucran concesiones de precios.

15. Transacciones de trueque no auspiciadas por el estado que involucran concesiones de precios.

16. Ventas pagaderas en moneda no convertible que no involucran concesiones de precios.

Anexo II - Convención sobre Ayuda Alimentaria, 1999 (Artículos VII, VIII y IX)

ARTICULO VII. Países Elegibles

(a) Conforme al presente Convenio, se podrá proporcionar ayuda alimentaria a los países en desarrollo y territorios enumerados en el Anexo B, a saber:

(i) países menos adelantados;

(ii) países de bajos ingresos;

(iii) países de ingresos medianos bajos y otros países incluidos en la lista de la OMC de Países en Desarrollo Importadores Netos de Alimentos en el momento de negociarse el presente Convenio, cuando experimenten emergencias alimentarias o crisis financieras reconocidas a nivel internacional que causen emergencias de escasez de alimentos o cuando las operaciones de ayuda alimentaria estén destinadas a grupos vulnerables.

(b) A efectos del párrafo (a) anterior, cualquier cambio hecho en la lista DAC de países en desarrollo y territorios del Anexo B (a) a (c) se aplicará asimismo a la lista de países beneficiarios elegibles en virtud del presente Convenio.

(c) Al asignar su ayuda alimentaria, los miembros darán prioridad a los países menos adelantados y países de bajos ingresos.

ARTICULO VIII. Necesidades

(a) Sólo se proporcionará ayuda alimentaria cuando sea la forma de asistencia más efectiva y apropiada.

(b) La ayuda alimentaria debe basarse en una valoración de las necesidades realizada por el beneficiario y los miembros, dentro de sus respectivas políticas y debe tener por objeto aumentar la seguridad alimentaria en países beneficiarios. Al responder a esas necesidades, los miembros prestarán especial atención a satisfacer las necesidades nutricionales concretas de las mujeres y los niños.

(c) La ayuda alimentaria para distribución gratuita debe destinarse a grupos vulnerables.

(d) La provisión de ayuda alimentaria en situaciones de emergencia debe tener especialmente en cuenta los objetivos de desarrollo y rehabilitación a un plazo más prolongado en los países beneficiarios y debe respetar los principios humanitarios básicos. Los miembros intentarán asegurarse de que la ayuda alimentaria proporcionada llegue de una manera oportuna a los beneficiarios a los que esté dirigida.

(e) En la medida de lo posible, los miembros planificarán por adelantado sus aportaciones para satisfacer las necesidades de ayuda alimentaria no urgentes, de forma que los países beneficiarios puedan tener en cuenta, en sus programas de desarrollo, el probable ingreso de ayuda alimentaria que recibirán cada año durante la vigencia del presente Convenio.

(f) Si, debido a un considerable déficit de producción de alimentos u otras circunstancias un país o región determinado experimenta necesidades alimentarias excepcionales, la situación será considerada por el Comité. El Comité podrá recomendar que los miembros hagan frente a la situación aumentando el volumen de ayuda alimentaria proporcionada.

(g) En el momento de identificar las necesidades de ayuda alimentaria, los miembros o sus asociados intentarán consultar con otros a nivel regional y del país beneficiario, con miras a desarrollar un enfoque común del análisis de las necesidades.

(h) Cuando sea apropiado, los miembros convienen en identificar países y regiones prioritarios en virtud de sus programas de ayuda alimentaria. Los miembros asegurarán transparencia en cuanto a sus prioridades, políticas y programas proporcionando información a otros donantes.

(i) Los miembros consultarán unos con otros, directamente o a través de sus asociados pertinentes, en lo relativo a las posibilidades de establecer planes de acción comunes para países prioritarios, de ser posible, en forma multi-anual.

ARTICULO IX. Formas y Condiciones de la Ayuda

(a) La ayuda alimentaria aportada de conformidad con el presente Convenio podrá suministrarse como:

(i) donativos de alimentos o de dinero en efectivo destinados a la compra de alimentos para o por el país beneficiario;

(ii) ventas de alimentos pagaderas en la moneda del país beneficiario que no sea transferible ni convertible en divisas o bienes y servicios utilizables por los miembros donantes;

(iii) ventas de alimentos a crédito, pagaderas en plazos anuales razonables escalonados en 20 años o más y con tipos de interés inferiores a los tipos comerciales vigentes en los mercados mundiales.

(b) Con respecto a la ayuda alimentaria contabilizada para el compromiso de un miembro, toda la ayuda alimentaria proporcionada a los países menos desarrollados se hará en forma de donativos.

(c) La ayuda alimentaria proporcionada en virtud del presente Convenio en forma de donativos no representará menos del 80 por ciento de la contribución de un miembro y los miembros intentarán, en la medida de lo posible, exceder progresivamente este porcentaje.

(d) Los miembros se comprometen a realizar todas las transacciones de ayuda alimentaria conforme al presente Convenio de manera que no causen perjuicio a las estructuras normales de la producción y el comercio internacional.

(e) Los miembros se asegurarán de que:

(i) la provisión de ayuda alimentaria no esté vinculada directa o indirectamente, oficial o extraoficialmente, explícita o implícitamente, con las exportaciones comerciales de productos agrícolas u otros bienes y servicios a países beneficiarios;

(ii) las transacciones de ayuda alimentaria, incluso la ayuda alimentaria bilateral monetizada, se realicen de acuerdo con los "Principios de Enajenación de Excedentes y Obligaciones Consultivas" de la FAO.

Anexo III - Estadísticas relativas a ayuda alimentaria y otras transacciones agrícolas no enteramente comerciales

Cuadro 1. Crédito oficial otorgado por países miembros de la OCDE para exportaciones agrícolas, 1995-1998

Cuadro 2. Estimaciones del factor de subvención de los créditos a las exportaciones agrícolas en países de la OCDE en 1998

Cuadro 3. Envíos de ayuda alimentaria en cereales, 1995/96-2000/01

Cuadro 4. Ayuda alimentaria distinta de cereales 1995-2000, por producto básico

Cuadro 5. Número de notificaciones realizadas al Subcomité Consultivo de Colocación de Excedentes de la FAO (CSSD) 1990-2000

Cuadro 1. Crédito oficial otorgado por países miembros de la OCDE para exportaciones agrícolas, 1995-1998

Nota:

Los datos relativos a créditos a las exportaciones corresponden a estudios confidenciales de los Participantes del Acuerdo de Créditos a las Exportaciones de la OCDE. Los valores totales de las exportaciones corresponden a Estadísticas de Comercio Exterior.

¹ Excluidos el comercio y crédito a las exportaciones relacionado entre miembros de la UE.

Fuente: OCDE (2001), Análisis de Créditos a las Exportaciones con Respaldo Oficial en Agricultura, OCDE, París.

Cuadro 2. Estimaciones del factor de subvención de los créditos a las exportaciones agrícolas en países de la OCDE en 1998

Nota: Ver fuente para conocer el método de la estimación. No fue posible realizar cálculos en el caso de Hungría como resultado de información insuficiente.

* Para evitar la probabilidad de una tendencia alcista, los cálculos incluyen créditos a las exportaciones al interior de los Estados Unidos.

† Faltan datos de comisiones. Por consiguiente, se deberá interpretar las estimaciones como cifra máxima, antes de restar las comisiones.

Fuente: OCDE (2001), Análisis de Créditos a las Exportaciones con Respaldo Oficial en Agricultura, OCDE, París.

Cuadro 3. Envíos de ayuda alimentaria en cereales, 1995/96-2000/01

¹ Para expresar ayuda alimentaria en cereales consistente en grano, el trigo, el arroz y los cereales secundarios se contabilizan uno por uno; para los productos en grano se utilizan factores de conversión adecuados.

² Un país puede formar parte de más de un grupo especial de países.

³ Las cifras entre paréntesis corresponden a ayuda canalizada en forma multilateral como porcentaje del total de los envíos de ayuda.

Fuente: PMA. Datos relativos a años de producción finalizados en el mes de junio.

Cuadro 4. Ayuda alimentaria distinta de cereales 1995-2000, por producto básico

Fuente: Programa Mundial de Alimentos.

Cuadro 5. Número de Notificaciones realizadas al Subcomité Consultivo de Colocación de Excedentes de la FAO (CSSD), 1990-2000

¹ Enero-Sept.

² Ver Anexo I para conocer los tipos (categorías) de transacciones.

Fuente: CSSD.

Observaciones de Wyatt Thompson

Administrador, División de Comercio y Mercados de Productos Agrícolas Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), París

Se me ha pedido que haga una introducción sobre algunos aspectos de nuestro trabajo en el campo de las subvenciones a las exportaciones, especialmente sobre los créditos a la exportación, y la relación que existe con la ayuda alimentaria. Tenemos cuatro estudios sobre las subvenciones a la exportación, en que se analizan los efectos en los mercados mundiales en una visión del futuro, y también trabajos sobre los créditos a la exportación con garantía oficial; es decir, créditos a la exportación que reciben algún tipo de apoyo de los gobiernos, y que no se establecen mediante acuerdos del mercado privado. En la OCDE se trata de determinar la función de los créditos a la exportación en los mercados y de estimar el grado en que influyen en una reducción de los costos de los importadores.

Volviendo a las subvenciones a la exportación, con arreglo a la definición del Artículo 9 del Acuerdo sobre la Agricultura, debo señalar ante todo que según los datos de notificación el aporte de los países de la OCDE para este tipo de subvenciones es abrumador, sobre todo (el 90 por ciento, aproximadamente) en lo que respecta a los países de la Unión Europea. Los efectos de las subvenciones a la exportación en el mercado dependen en gran parte de su volumen relativo. Por ejemplo, si se examinan los mercados internos de la UE, en que las subvenciones son muy considerables, sus efectos son importantes, pero en los mercados mundiales las subvenciones a la exportación son en realidad bastante pequeñas respecto de la totalidad de las transacciones comerciales, con algunas excepciones, como en el caso del mercado de los productos lácteos. Ahora bien, en el contexto de este informe nuestro análisis se refiere al futuro en un plazo medio, y en este ámbito no creemos que haya la posibilidad de muy grandes efectos, con las debidas excepciones, una vez más, siempre con respecto a los productos lácteos, porque se parte del supuesto de un aumento de los precios mundiales y también en vista de la suspensión unilateral de las subvenciones a la exportación por parte de muchos países, hecho que ya se ha verificado. Si bien no hacemos comparación explícita alguna con la ayuda alimentaria, pueden bosquejarse ciertas repercusiones para los terceros países. Los efectos a corto plazo pueden ser positivos para un país, tratándose, por supuesto de un país importador de alimentos, o negativos si es un exportador de alimentos que debe competir con las exportaciones subvencionadas de otros países. Debe señalarse, asimismo, que los efectos a largo plazo, como bien pueden suponer, pueden ser muy negativos, por ejemplo, en términos de desincentivación de las inversiones, o de obstáculo al desarrollo.

En lo que respecta a los créditos a la exportación con respaldo oficial, y a los créditos a la exportación en general, cabe señalar en primer lugar que existen, por supuesto, negociaciones sobre créditos a la exportación facilitados por la OCDE, pero que no tienen una pertinencia directa. Durante las negociaciones hemos contado con un asesoramiento considerable y hemos tenido acceso a datos confidenciales para efectuar el presente análisis, pero esto no formaba parte integrante de las negociaciones. Nuestra intención es analizar la forma en que los créditos a la exportación influyen en los mercados, su magnitud respecto de los mercados y la forma en que influyen en la toma de decisiones de los importadores. El análisis se basó en estos datos de encuestas que cubrían el período 1995-1998, que tenían, por supuesto, algunos elementos inusuales, como la crisis financiera. No obstante, sobre la base de estos datos, y de otras fuentes, comprobamos que los créditos a la exportación se utilizaban para facilitar aproximadamente el 5 por ciento del comercio de los países que concedían los créditos. En el caso de algunos países, esto redundaba en una reducción de los costos de los importadores respecto de las importaciones disponibles en el mercado privado. Es decir, que éstos pagaban menos cuando compraban de un exportador que ofrecía créditos a la exportación. Para estos países, el promedio de la reducción del costo asociada a los créditos a la exportación era de, aproximadamente, el 3-4 por ciento, y para los importadores oscilaba entre cero (ninguna reducción del costo) hasta, inclusive, el 6,6 por ciento. El punto máximo de la oscilación era predominante en los Estados Unidos de América. En otras palabras, los créditos a la exportación en ese país se traducían en un promedio del 6,6 por ciento de reducción de los costos de los importadores. Teniendo en cuenta la magnitud total del programa de créditos a la exportación de este país, alrededor del 88 por ciento del total de la reducción del costo asociada a los créditos a la exportación correspondía a los Estados Unidos. En lo que se refiere a los destinatarios de los créditos a la exportación, que era otro de los puntos en examen, resulta, en efecto, que cerca del 60 por ciento de los beneficiarios de los créditos a la exportación son países de la OCDE. En el período examinado, los PEDINA recibieron menos del 10 por ciento de los créditos a la exportación. Los países menos adelantados prácticamente no recibieron nada - apenas una fracción de porcentaje. Todo esto se refería solamente a los créditos a la exportación para los productos agrícolas. En el contexto de la adicionalidad, término que ya Panos Konandreas definió muy bien para nosotros, hemos encontrado muy pocas pruebas que apoyen la idea de que los créditos a la exportación creen adicionalidad, por las razones que acabo de explicar. La primera es que las tasas medias de las subvenciones o las reducciones de los costos son muy bajas; si el promedio de la reducción del costo es sólo de 2 ó 3 por ciento es difícil poder imaginar que pueda realmente servir de ayuda a un país que necesita importar alimentos pero que tiene dificultades económicas. La segunda razón es que, como ya he señalado, casi las dos terceras partes de los créditos a la exportación se otorgan a países de la OCDE que generalmente no consideramos como países con dificultades económicas ni dependientes de las importaciones de alimentos. Sobre la base de estos dos resultados empíricos, resulta difícil poder sostener la tesis de que los créditos a la exportación conlleven una adicionalidad considerable.

Como es lógico, las subvenciones a la exportación perturban los mercados mundiales aunque sean relativamente pequeñas frente a los niveles de compromiso y la cantidad de las transacciones comerciales. Ha de subrayarse que tal vez uno de los beneficios de una reducción o eliminación multilateral de las subvenciones a la exportación sería el hacer que las suspensiones unilaterales fueran permanentes. Respecto de los créditos a la exportación, en algunos países éstos se traducen efectivamente en una disminución de los costos de los importadores, y en una consiguiente perturbación del comercio, pero la cuantía total de los créditos es bastante modesta comparada a los mercados. Hay que reconocer además que actualmente no existen disciplinas multilaterales que rijan su uso y, por lo tanto, sus posibilidades de ampliación no conocen límites. En el contexto de la ayuda alimentaria, ni las subvenciones a la exportación ni los créditos a la exportación están concebidos para hacer frente, ni se proponen hacerlo, a los problemas que la ayuda alimentaria trata de resolver. Las subvenciones y los créditos a la exportación están relacionados más bien con factores de política nacional y no con las necesidades de los beneficiarios. Como demuestran los hechos, los créditos a la exportación generalmente no están destinados a los países que los necesitarían mayormente, sobre todo los países en desarrollo importadores netos de alimentos y los países menos adelantados; ni tampoco representan un descuento suficientemente grande como para poder reemplazar eficazmente a la ayuda alimentaria, o ser un mecanismo alternativo a ésta.

Deseo acabar mi intervención con esta última anotación. Se ha hablado de la medida en que la ayuda alimentaria se hace en condiciones de favor. Los porcentajes que he ilustrado derivan de fórmulas semejantes, pero desde la perspectiva del importador, lo cual es un tanto diferente. Existe una marcada diferencia entre una tasa de subvención o una reducción de los costos de un porcentaje de pocos puntos y los requisitos de carácter concesionario de la ayuda alimentaria, que son del orden del 80 por ciento, aunque ambos no sean totalmente comparables.