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III. PROTECCIÓN Y ORDENACIÓN DE LA FAUNA


3.1. Normas de protección

3.1.1. Restricciones de la caza

Las cuestiones jurídicas relativas a la caza se tratan en otras secciones, como las que vierten sobre la reglamentación de la caza (sección 3.3.), licencias (sección 3.4.) y propiedad de la fauna (capítulo IV). La presente sección se limita a tratar los aspectos que no se abordan en otras partes.

Entre las normas sobre protección más comunes figuran las que establecen prohibiciones aplicables a la caza, que son de tipos diferentes. Los límites a la cantidad de animales que pueden cazarse (por ejemplo, con una sola licencia o dentro de un período determinado) no son comunes en las leyes, pues con más frecuencia forman parte de los reglamentos o se incorporan en las condiciones de las licencias.

Las restricciones de tiempo son muy comunes. La mayor parte de las leyes prohíben la caza desde el atardecer hasta el alba. También es usual el establecimiento de temporadas de caza y de veda, si bien con mayor frecuencia mediante disposiciones reglamentarias. Cuando se adoptó la ley vigente sobre caza, en 1992, en Italia se decidió establecer directamente en la ley las temporadas de caza para diversas especies, y permitir a las regiones su modificación con sujeción a determinadas condiciones (art. 18(2)).

Por lo que atañe a las limitaciones de los lugares, esta cuestión se trata en el capítulo V sobre áreas protegidas, en el cual se brindan algunos ejemplos de áreas protegidas que poseen ciertas finalidades específicas de ordenación de la fauna, y en el capítulo IV sobre propiedad de la fauna, pues en algunos países se otorgan a los terratenientes derechos exclusivos de caza, mientras que en otros se permite la caza en general con menores restricciones, incluso en tierras privadas.

Respecto de los métodos y armas de caza, en la mayor parte de las leyes examinadas se hallan las mismas prohibiciones, como ocurre por ejemplo en el caso de la utilización de drogas, venenos, armas explosivas, del fuego y la caza desde vehículos. Aún así, los métodos de caza por lo general son parte de las tradiciones locales y por ello las demás prohibiciones en este sentido pueden variar considerablemente de un país a otro.

En los países en que la caza todavía contribuye a la subsistencia, se prevén exenciones de las prohibiciones de caza a fin de dar cabida a las prácticas tradicionales. La Convención de Bonn sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres, de 1979, ya autorizaba excepciones a este régimen para finalidades que incluían las necesidades de actividades tradicionales de subsistencia de los usuarios de las especies protegidas (art. 3).

En las sociedades africanas tradicionales, por lo general no era necesario prohibir la caza pues esta actividad a menudo era parte de sistemas de ordenación consuetudinarios que por su misma naturaleza rara vez podían producir efectos negativos en la conservación de la vida silvestre[24]. El gradual asentamiento de manera estable en ciertas zonas hizo desaparecer la rotación de las zonas de caza, pero dio lugar además a modificaciones del hábitat, un incremento de la agricultura y posteriormente de la economía de mercado. Este hecho supuso asimismo un incentivo para destruir los animales «nocivos», y en general la pérdida de respeto hacia los animales salvajes. Estos diversos factores y la tendencia a instaurar la propiedad estatal de las tierras y los recursos silvestres han ocasionado la desaparición de los regímenes tradicionales de ordenación y caza de la fauna, y han dado lugar al establecimiento de leyes que prevén una serie de prohibiciones de caza. En la actualidad, las exoneraciones de tales prohibiciones encaminadas a permitir las prácticas tradicionales, con frecuencia se limitan a determinadas especies (por lo general animales de pequeñas dimensiones) y a las zonas donde residen los cazadores, excluidas las finalidades comerciales[25].

Por ejemplo, la ley de 1997 de Burkina Faso autoriza expresamente la caza de subsistencia o tradicional para las comunidades locales a condición de que ello se haga para asegurar la subsistencia (art. 11(5). En el Camerún, la caza tradicional (que se define como la caza efectuada con medios de origen «vegetal») es «libre» en todas las tierras salvo en las propiedades privadas, si bien en las áreas protegidas puede estar sujeta a reglamentos específicos. Los animales que se cazan con medios tradicionales no pueden utilizarse para finalidades comerciales (art. 24).

La cuestión concerniente a si y hasta qué punto deberían autorizarse determinados métodos de caza porque son «tradicionales», aunque sean más destructivos que las prácticas más habituales, es también uno de los temas más debatidos en los países europeos. Italia, por ejemplo, al adoptar en 1992 la ley actualmente vigente, decidió especificar los métodos de caza permitidos, reduciendo así paulatinamente otros métodos que se habían practicado hasta entonces, por lo general en zonas específicas, causando descontento en los cazadores deportivos. Muchas personas siguen alegando que algunos métodos tradicionales no están en conflicto con la conservación de la fauna, y que debería efectuarse caso por caso una evaluación del impacto que efectivamente producen en las especies de que se trate. El debate sigue estando abierto y se está nuevamente examinando un proyecto de ley a fin de abolir algunas prohibiciones actualmente vigentes.

3.1.2. Protección de especies específicas

Las leyes que establecen normas sobre protección pueden limitar su alcance a las especies más valiosas o raras, o extenderse a especies de aparente menor interés, a la vida silvestre o a la biodiversidad en su conjunto. El mecanismo jurídico destinado a la protección de especies específicas consiste con frecuencia en disponer la clasificación de los animales que deben recibir protección en grados diferentes y por consiguiente la creación de listas específicas. Este enfoque es muy común y en algunos lugares sigue siendo el principal instrumento de protección. Sin embargo, con frecuencia está acompañado de la formulación de principios de conservación de mayor amplitud.

Por ejemplo, en la ley de Guinea de 1997 se exige que se garantice la conservación de la fauna a través de un medio ambiente favorable y la ordenación sostenible (art. 4). Existe además la obligación de mantener o restablecer hábitats suficientemente diversos para tal fin (art. 5), y la especificación de que la ordenación racional conlleva el mantenimiento de niveles de población satisfactorios. Los decretos de aplicación de la ley deben comprender listas de las especies que reciben protección parcial o total (arts. 47 y 56). También la ley de Burkina Faso prevé un sistema en que, por decreto del Consejo de Ministros, las especies pueden incluirse en una lista «A», de especies completamente protegidas, o en una lista «B», de especies parcialmente protegidas. En todo caso, las especies que no se hallan incluidas en las listas están parcialmente amparadas pues se benefician de las medidas de salvaguardia generales de la fauna silvestre (arts. 103-111).

En China, la ley de 1988 persigue la finalidad específica de proteger las especies silvestres raras o casi en extinción, si bien prevé también la norma general de mantener un equilibrio ecológico (art. 1). En otras disposiciones la protección se extiende a las especies beneficiosas o de elevado valor científico o económico. Además, se establece lo necesario para elaborar las listas de las especies en dos clases diferentes, que debe proponer la administración a cargo de la vida silvestre y aprobar el consejo de Estado. Asimismo, las provincias, regiones autónomas o municipalidades pueden adoptar listas de animales silvestres amparados por un sistema local de protección especial (art. 9). En Tayikistán, la ley de 1994 prevé un uso racional y de base científica de la fauna así como la preservación de la biodiversidad (art. 1). Los animales en peligro de extinción o raros deben indicarse en un «Libro Rojo» (art. 47).

En Chile, la ley promulgada en 1996 establece una serie de categorías de especies silvestres que por reglamento deben enumerarse en listados (art. 3). La transferencia de una especie hacia una categoría cuya caza está permitida requiere un estudio de la población que indique la ausencia de consecuencias negativas para la conservación de esa especie (art. 27). En el Uruguay, está vigente la prohibición general de cazar, mientras que en el Decreto 164/996 (art. 10) se enumeran las especies para las que se prevén excepciones. Pueden capturarse otras especies con sujeción a restricciones adicionales, como se especifica en el Decreto 165/996. La legislación de España (1988, 1997) prevé un registro nacional de las especies amenazadas en que deben enumerarse, bajo categorías específicas, los animales que han de protegerse (arts. 29 y 30).

En algunos países la lista de especies protegidas queda establecida en la propia ley principal. Como botón de muestra cabe mencionar el caso de Benin (leyes de 1987 y 1993), Mauritania (ley de 1997) y el Camerún (ley de 1994). En este último caso, el decreto de 1995 (art. 14) exige que la clasificación fijada en la ley (art. 78) se actualice como mínimo cada cinco años. En Botswana, la ley de 1992 indica en un anexo específico los listados de los «animales silvestres protegidos» y «animales silvestres parcialmente protegidos» (arts. 17 y 18). Por norma general se prohíbe la caza de cualquier animal, si se exceptúan los invertebrados no designados que viven fuera de los parques nacionales y con fines de uso doméstico (art. 19). Algunas leyes especifican las especies silvestres cuya caza está permitida o prohibida, como en Bélgica (ley sobre caza de 1997, art. 1bis, y decreto sobre caza de 1991 de la región flamenca, art. 3) y en Italia (ley de 1992, art. 2), o prevén disposiciones para la elaboración de listas, como en Albania (ley de 1994, art. 32).

En otros casos las leyes permiten una mayor flexibilidad respecto de la determinación de las especies que necesitan protección especial, formulando principios generales de conservación o simplemente incluyendo, y no exigiendo, la posibilidad de designar especies protegidas. Esto ocurre en Malawi (ley de 1992, art. 43) y Uganda (ley de 1996, art. 28). Entre las finalidades expresamente indicadas en la ley de Malawi figura la conservación de la fauna con objeto de mantener un nivel óptimo de número y diversidad de especies, y fomentar así su utilización sostenible (art. 3(1)).

La tendencia general de concentrar la protección en las especies más valiosas y visibles con frecuencia conlleva una menor protección de otros mamíferos, o la falta de ella. En el Reino Unido, en lo concerniente a insectos, peces, anfibios y reptiles, por lo general se protegen únicamente las especies amenazadas o en peligro, con unas cuantas excepciones en el caso de algunos reptiles comunes[26]. A diferencia de ello, en Lituania la definición de fauna silvestre hecha en la ley de 1997 abarca especies tanto vertebradas como invertebradas (art. 1). Algunas regiones italianas, como Emilia Romaña, han adoptado leyes específicas para la protección de «animales menores».

Es difícil determinar a partir del mero análisis de las leyes si los diversos ejemplos de disposiciones de que se tiene noticia garantizan eficazmente la protección de los animales salvajes. Existen indudablemente ciertos riesgos de ineficacia cuando una ley tiene como efecto la protección de algunas especies exclusivamente, pues como es natural las especies no deberían considerarse separadamente de otras especies interrelacionadas y sus hábitats. En especial, corren el riesgo de ser ineficaces las leyes que establecen listas de especies protegidas directamente en la ley principal, ya que puede ser más difícil modificar las listas en comparación con otros casos. Aunque por lo general las leyes que prevén listas de las especies protegidas no dejan de contener principios de protección amplia, el hecho de que decisiones de gestión tan importantes como las que atañen a elaboración de listas de especies protegidas ya se adopten en la ley misma priva a la subsiguiente planificación de la ordenación de la fauna de gran parte de su relevancia. Puede afirmarse lo mismo en relación con las leyes que establecen temporadas de caza y de veda. Si bien deben estar sujetas a la ley, las actividades de ordenación deberían adaptarse en forma creciente a las exigencias que es preciso satisfacer para lograr la sostenibilidad.

La eficacia de esas normas depende también de las excepciones autorizadas por la ley y de cómo se llevan a cabo en la práctica - es decir, si las exenciones quedan a la discreción de la administración o se permiten para fines específicos (como la investigación científica), pero sin prever medios adecuados para impedir abusos. Estos medios pueden incluir no sólo sanciones adecuadas sino también una mejor formulación de las leyes con miras a prevenir violaciones y abusos. Por ejemplo, podrían reforzarse las interdicciones mediante la prohibición de poseer (y no sólo capturar) especimenes o partes de especies protegidas. Asimismo, puede contribuir a una eficaz aplicación de la ley la formulación de una definición adecuada de la caza, que comprenda el deambuleo con armas de fuego, como se hace en las leyes de Guinea (art. 2) y de Mauritania (art. 7).

3.1.3. Evaluación de los procesos perjudiciales

Como reflejo de la reciente evolución del derecho internacional, en diversas leyes nacionales se ha comenzado a exigir la evaluación y reducción de todo proceso que pueda perjudicar la fauna silvestre, dejando de limitar su alcance estrictamente a la protección y ordenación. En Malawi, por ejemplo, se prevé una evaluación del impacto en la fauna silvestre en relación con todo «proceso o actividad» que pueda producir un efecto adverso en la fauna. Si bien únicamente el Ministro puede emprender la evaluación, cualquier persona que tenga motivos para creer que se producirá un efecto de ese tipo puede presentar una solicitud para llevarla a cabo. Este proceso da lugar a la presentación de un informe que debe incluir recomendaciones sobre las medidas que el gobierno ha de adoptar posteriormente (arts. 23-25). En Uganda, las personas que deseen emprender proyectos que podrían tener efectos significativos en una especie o comunidad de especies silvestres deben realizar una evaluación de impacto ambiental (art. 16). En China, se exige la vigilancia de los efectos ambientales en la fauna, y en los casos en que una actividad pueda perjudicar la vida silvestre, la administración que se encarga de ella y las demás administraciones de que se trate deben abordar conjuntamente la materia (art. 11).

En Australia, la ley adoptada en 1999 prevé el listado de los procesos perjudiciales más importantes. El Ministro debe cerciorarse de que se haya establecido un «plan de recuperación» para cada especie amenazada y comunidad ecológica enumeradas, y que se adopte un «plan de reducción de las amenazas» en relación con los procesos perjudiciales más importantes, cuando sea apropiado (art. 183). La ley de Lituania de 1997 prevé que al planificar y ejecutar toda actividad de carácter económico, se deben adoptar medidas para mitigar el impacto en los hábitats, las condiciones de reproducción y las rutas migratorias de la fauna (art. 6). Toda evolución que pueda tener un efecto importante en las especies o comunidades silvestres está sujeta a una evaluación de impacto ambiental (art. 16).

Algunos países exigen específicamente la realización de evaluaciones del impacto ambiental de las actividades que puedan afectar a las áreas protegidas. El decreto de 1995 del Camerún (art. 21) y la ley de Guinea (art. 40) ofrecen algunos ejemplos a este respecto. La Directiva de Hábitats de la CE prevé una evaluación específica de las repercusiones que pueden tener las actividades pertinentes en los lugares que deben ser objeto de protección en virtud de la misma Directiva. Dicha evaluación debe efectuarse específicamente en vista de los objetivos de conservación del lugar y este proceso difiere por ende del proceso de evaluación general del impacto ambiental, de acuerdo a lo que disponen leyes separadas[27].

La CE y Suiza han apoyado asimismo la realización de prácticas agrícola no intensivas, con miras a reducir su impacto en el medio ambiente y la vida silvestre, mediante la disposición de subvenciones específicas. En el Reino Unido se promueven activamente las actividades que, al reducir el impacto de la agricultura en el suelo y los insectos, redundan en beneficio de la conservación de la fauna silvestre[28].

3.1.4. Protección de la biodiversidad

En múltiples sistemas jurídicos se abordan actualmente los temas de la protección y ordenación de la biodiversidad, mediante la incorporación de los objetivos de interés en la legislación relativa al medio ambiente o la vida silvestre, o mediante la adopción de leyes específicas distintas.

Costa Rica figura entre los países que adoptaron una ley específica en materia de biodiversidad, en 1998. Dicha ley establece principios generales (art. 9) y dispone la creación de una comisión nacional que se encargue principalmente de la elaboración de políticas y la coordinación entre los diversos organismos competentes (arts. 14-21), así como la creación de un sistema nacional de áreas de conservación con una estructura administrativa conexa (arts. 22-43). Se reglamenta además el acceso a los componentes genéticos y bioquímicos de la biodiversidad in situ y ex situ, con lo que se persigue entre otros el objetivo de salvaguardar el derecho de las comunidades locales de recibir suficiente información y de oponerse, si así lo desean, a las actividades previstas (arts. 62-76).

En su ley sobre medio ambiente y biodiversidad de 1999, Australia estimula la identificación y vigilancia de la diversidad biológica, con la finalidad de identificar y seguir los componentes que revisten importancia para su conservación y aprovechamiento sostenible, o cuya comprensión no es adecuada, o con objeto de acopiar información útil adicional, aportando asistencia financiera o de otro tipo para tal fin (art. 171).

La ley se centra en particular en la planificación y, para ello, establece diversos tipos de planes que deben o pueden adoptarse. Los «planes bioregionales» que pueden elaborarse incluyen disposiciones sobre los componentes y el estado de la biodiversidad y los valores económicos y sociales importantes, así como los objetivos relacionados con la biodiversidad y otros valores, y fijan los objetivos prioritarios que deben conseguirse. El ministro competente debe tener en cuenta esos planes a la hora de adoptar cualquier decisión que guarde relación con ellos (art. 176). Es obligatorio adoptar «planes de recuperación» a favor de las especies amenazadas enumeradas, así como es posible llevar a cabo «planes de reducción de las amenazas» para los procesos perjudiciales más importantes (art. 183). Pueden adoptarse «planes de conservación de la fauna silvestre» para las especies migratorias enumeradas, las especies marinas indicadas, cetáceos que viven en el refugio para las ballenas de Australia y especies que dependen de la conservación (art. 285).

Además, muchos países como el Camerún, España e Irlanda han incorporado la obligación de proteger la biodiversidad en su legislación relativa a la protección del medio ambiente, la vida silvestre o las áreas protegidas.

Un problema que debería prevenirse cuando se adoptan leyes en materia de biodiversidad consiste en la posibilidad de superposiciones o conflictos con leyes sectoriales relativas a recursos naturales específicos, que son a su vez elementos de la diversidad biológica. Por lo que se refiere a los planes y autorizaciones relacionados con los recursos naturales, incluida la fauna, la ley de Costa Rica prevé que toda institución central o local que los expida tenga debidamente en cuenta la conservación de la biodiversidad (art. 52). Sin embargo, en lo que respecta a disposiciones específicas sobre acceso a los recursos genéticos, según parece es inevitable que se produzca cierta superposición.

3.2. Planificación de la ordenación

Las leyes más recientes en materia de fauna silvestre dedican algunas disposiciones a la planificación de la ordenación, indicando la dinámica básica del proceso de gestión y abordando el tema de la protección así como la explotación sostenible. Con frecuencia prevén la elaboración de estudios de las poblaciones animales y de los hábitats, así como la adopción oficial de planes de ordenación. A continuación se ofrecen algunos ejemplos de este proceso.

La ley española comprende principios básicos de ordenación de los recursos naturales y de la biodiversidad, estipulando que las administraciones competentes formulen planes de ordenación de los recursos naturales, con contenidos detallados, que han de prevalecer por encima de cualquier otro instrumento de planificación que pueda aplicarse en esas mismas zonas (arts. 4 y 5). La caza está sujeta a un «plan técnico» encaminado a la protección de los animales, que debe adoptarse de conformidad con la legislación regional (art. 33).

En el Portugal, la ley de bases relativa a la caza prevé la adopción de planes de gestión de la caza para las zonas que puedan considerarse como unidades biológicas para determinadas poblaciones de animales y en el caso de un intenso paso de especies migratorias (art. 13). Dispone asimismo que las temporadas de caza se fijen teniendo en cuenta los períodos de reproducción de cada especie (art. 8).

En el decreto de 1995 del Camerún se prevé la posibilidad de preparar planes de ordenación para la utilización sostenible de uno o más recursos silvestres (art. 2(3)), así como la ejecución de planes de caza que establezcan más concretamente las cuotas permitidas de caza y otras condiciones para esta actividad (art. 2(4)). En virtud de la ley de Guinea, las especies cuyo estado lo permita, pueden cazarse de conformidad con las normas sobre ordenación que velan por el desarrollo o mantenimiento de las poblaciones existentes (art. 42).

En Albania, la ley prevé la preparación de planes de ordenación de la fauna que cumplan criterios científicos y sobre los que deben basarse los planes de caza anuales (art. 13). En la ley de la Lituania, existe la obligación de mantener un «catastro» nacional de la fauna silvestre, con información de utilidad sobre las especies, condiciones, aprovechamiento, etc., a fin de velar por la utilización racional de la fauna (art. 25). En Tayikistán, la ley estipula que las medidas del caso deben basarse en el seguimiento y los datos disponibles, algunos de los cuales deben proporcionarlos los «usuarios de los objetos del mundo animal», puesto que los usuarios tienen la obligación, entre otras, de registrar el número y las condiciones de los especimenes capturados o utilizados (art. 38).

En Malawi, el Ministro debe asegurar que las medidas adoptadas en virtud de la ley se basan en los resultados de investigaciones científicas, incluida la vigilancia de las condiciones de las especies y sus hábitats (art. 3(2)). La concesión de todo derecho de utilizar los recursos silvestres está sujeta a los planes de ordenación aplicables (art. 33(3)(c)). En China, la ley por lo general requiere la elaboración de estudios sobre el estado de los animales silvestres (art. 15), así como el seguimiento de todo impacto ambiental en la fauna. En los reglamentos se estipula asimismo que deben determinarse las especies que pueden cazarse, sobre la base de la situación que afrontan las especies no protegidas en ese momento y con sujeción al principio de aprovechamiento sostenible (regla 16).

En Francia, con arreglo a la ley de 1993, se mantiene un «inventario nacional del patrimonio biológico», junto con inventarios a nivel local (art. 23). Las disposiciones del código rural prevén la adopción de un schéma départemental de gestion cynégétique, con la cooperación de los propietarios, encargados de la ordenación y usuarios. El plan debe comprender planes de caza y ordenación, el límite máximo de animales que pueden cazarse, las medidas que deben adoptarse respecto de los predadores, la conservación de los hábitats, etc. (art. L-221). Para algunas especies, es preciso adoptar planes a nivel nacional (art. L-225).

En Italia, el Instituto Nacional para la Fauna Silvestre, órgano establecido por ley que desempeña funciones de investigación, capacitación y asesoramiento para el Estado y las autoridades locales, está encargado de efectuar estudios sobre el estado de la fauna silvestre y su evolución y sobre las relaciones con otros componentes del medio ambiente (ley de 1992, art. 7). Todas las tierras agrosilvopastorales están sujetas a la planificación de la ordenación de la fauna y la caza, que las autoridades locales deben llevar a cabo. No obstante, no se exige explícitamente que la planificación esté vinculada a los resultados de los estudios. Además, la ley ya fija fechas en cuyo ámbito cada año pueden cazarse las especies indicadas, así que al parecer no hay mucho margen para planificar esta materia. Sin embargo, se autoriza a las regiones modificar dichas fechas, a la luz de exigencias locales particulares, con reserva de una opinión positiva al respecto del Instituto Nacional para la Fauna Silvestre y la adopción previa de planes adecuados de ordenación (art. 18(1) y (2)).

De este análisis se desprende que se han hecho progresos considerables en comparación con leyes anteriores que generalmente limitaban las disposiciones en materia de ordenación de la fauna a prohibiciones básicas aplicables a la caza. Las leyes indicadas en los ejemplos mencionados pueden representar importantes instrumentos de ordenación, pues sirven de orientación a las administraciones para que adopten las decisiones del caso de manera racional y transparente. Aún así, en ocasiones la ley incluye las condiciones pertinentes sólo en forma fragmentaria y no con una secuencia lógica. El proceso completo debería abarcar una evaluación del estado de los recursos, seguida de la adopción de planes basados en resultados actualizados y de una ordenación sujeta a lo previsto en los planes, pero en la legislación no siempre se establecen claramente estos pasos tan sencillos. Otra deficiencia radica en que algunos países limitan el requisito de planificar la ordenación únicamente a las finalidades de caza y a los animales que pueden cazarse y no lo extienden hasta abarcar una perspectiva general de la ordenación de la fauna silvestre.

3.3. Reglamentación de la caza

En muchos países la caza desempeña una importante función económica y social, pues puede constituir una fuente significativa de alimentos e ingresos. Incluso en los casos en que no es así, a menudo continúa siendo un deporte popular. En muchos países europeos donde la caza cuenta con el apoyo de poderosos grupos de interés, la ordenación de la fauna y, por consiguiente, la adopción de la legislación pertinente suele ser tema de un debate político animado. Con frecuencia los problemas en cuestión se reducen simplemente a la pregunta si se debería o no permitir la caza, ya sea en general o, más comúnmente, en relación con ciertas especies, en zonas determinadas o en ciertos períodos del año. En la práctica, esta situación ha tendido a reducir la ordenación de la fauna a dos opciones: la caza o la prohibición de la misma.

Aunque se trata de un enfoque inadecuado, sigue siendo evidente en la legislación de algunos de estos países, que en lugar de ocuparse formalmente de la protección general de la fauna, continúan concentrándose principalmente en las especies que son de interés para la caza. Un ejemplo de este enfoque es la ley italiana, que formalmente aborda la protección de los animales silvestres y la caza, pero se centra en esta última y, en todo caso, se limita explícitamente a los animales de sangre caliente. Sin embargo, actualmente se halla en examen una ley amplia la ordenación de la fauna.

Otros países europeos, entre los cuales Alemania, Dinamarca, Finlandia y algunos Länder austriacos, poseen leyes diferenciadas sobre la protección de la naturaleza y sobre la caza. En dichos casos, lo ideal sería que las disposiciones generales acerca de la protección y ordenación de la fauna, que normalmente están incluidas en la ley de protección de la naturaleza, estuvieran adecuadamente integradas con las disposiciones sobre la caza. En algunos casos, sin embargo, estas dos partes de la legislación parecen actuar aisladamente, es decir, la relativa a la protección de la fauna se aplica con arreglo a una exclusión expresa de las especies que pueden cazarse.

No obstante, a este respecto en los últimos años se han aportado mejoras a los marcos jurídicos[29]. Por ejemplo, es interesante observar que en el Land austriaco de Styria la ley sobre la protección de la naturaleza, hasta su enmienda de 2000, todavía concebía la protección de los animales por separado de la ordenación de la caza, y establecía que los animales salvajes en riesgo de extinción u otros que requerían protección debían ser protegidos, pero excluía expresamente la caza mayor (art. 13).

En todo caso, la reglamentación de la ordenación de la fauna queda sujeta a las presiones de tres grupos de presión tradicionales como mínimo, esto es, los cazadores, los agricultores y los ambientalistas. Entre los temas de discusión se hallan varias prácticas que suelen recibir el apoyo de los cazadores (cuyos intereses a veces pueden coincidir con los de los agricultores en cuanto a la caza de especies perjudiciales para los cultivos), y a veces están permitidas por la ley. Un ejemplo es el debate relativo a los métodos de caza tradicionales y la medida en la cual deberían autorizarse en la caza deportiva (véase la sección 3.1.1. supra).

Otros ejemplos son la ordenación de la fauna con vistas a la obtención de los trofeos mejores, por ejemplo mediante el establecimiento de temporadas de caza orientadas a los trofeos, o a la alimentación de la caza mayor, que produce, entre otros, el deterioro de los hábitats mediante la introducción de nutrientes y el «mordisqueo» de la regeneración forestal. (Späth, 2000).

Otro ejemplo es la repoblación de la fauna a los fines de la caza, una práctica que suele permitirse bastante a menudo, si bien el aumento de las poblaciones de animales silvestres debería obtenerse más bien a través de una mejora general de la ordenación de la fauna y del medio ambiente.

Un último ejemplo es la caza selectiva (o eliminación selectiva) de ciertas especies, incluso en las áreas protegidas, que podría justificarse en situaciones particulares, pero sólo como una opción excepcional que debe mantenerse bajo estricto control científico. En Italia, en las áreas protegidas - donde generalmente la caza está prohibida - se puede permitir la caza selectiva a cazadores autorizados, preferentemente locales, que deben haber seguido un curso específico de capacitación. Este último requisito, establecido por una enmienda de 1998 de la ley de bases sobre áreas protegidas, contribuye a garantizar la participación de personas capacitadas, pero dado la falta de criterios científicos precisos, la cuestión queda sujeta a fuertes presiones políticas.

3.4. Utilización de licencias

3.4.1. Las licencias como instrumento de ordenación

Las licencias u otros tipos de permisos son un instrumento administrativo corriente de la ordenación de los recursos naturales y se utilizan también para los animales salvajes con objeto de autorizar la caza u otros tipos de usos. Las licencias pueden contribuir a la ordenación cuando se utilizan efectivamente para limitar el número de animales que se pueden cazar con una única licencia, basándose en una evaluación periódica de los niveles sostenibles de explotación y en planes adecuados. Sin embargo, son raras las disposiciones que ponen claramente en relación el número de animales que se permite cazar con arreglo a las licencias con los estudios o planes de ordenación, si bien suele dejarse amplia discreción a la administración a este respecto. La ley de Malawi representa un ejemplo en que la discreción de la administración debe guiarse por los intereses de la ordenación de la fauna, pues autoriza al Oficial Principal de Parques y Vida Silvestre a negar una licencia si considera que dichos intereses se atenderán mejor prohibiendo temporáneamente la expedición de licencias de ese tipo (art. 54(1)(e)).

Aunque a menudo existen límites al número de animales que se permite cazar, no se hallan necesariamente de acuerdo con la evolución del estado de la fauna. La ley de Guinea prevé la fijación de dichos límites por vía reglamentaria (arts. 83 y 86).

Un modo en que los sistemas de concesión de licencias pueden contribuir a una ordenación adecuada consiste en solicitar a los titulares de las mismas, para fines estadísticos y de supervisión, la entrega de los datos recopilados al tiempo que actúan con arreglo a licencias. Por ejemplo, la ley de Guinea exige que los titulares de cualquier tipo de licencia mantengan un registro donde debe anotarse cotidianamente toda la información pertinente (arts. 84, 88, 96 y 104), y la legislación de otros países contiene requisitos similares.

La expedición de una licencia puede estar sujeta a una prueba de los conocimientos y las capacidades del solicitante. Esto puede reducir de forma significativa las prácticas inadecuadas de caza y las infracciones a la ley, que pueden deberse a la falta de conocimientos biológicos y jurídicos. No es insólito que la legislación prevea como requisito un examen, especificando temas y otros detalles, como ocurre en el derecho italiano y alemán. En Botswana la posibilidad de evaluar las capacidades del solicitante se deja a la discreción de los oficiales encargados de la concesión de licencias (art. 31(2)(b)). En el Camerún, la ley exige que los solicitantes de una licencia de caza declaren que conocen la legislación y se comprometen a atenerse a ella (art. 38).

Los requisitos para la supervisión de algunas categorías de cazadores, en particular los de caza mayor, por parte de guías de caza, que a su vez necesitan un permiso especial, persiguen fines similares. La legislación de Guinea exige que toda expedición turística de caza esté acompañada por un guía autorizado, que debe haber superado una examen específico. Normas parecidas se aplican en Botswana, donde se concede una mayor discreción al Director de Fauna, que «puede» exigir que los solicitantes superen un examen. Un cazador profesional debe tomar todas las medidas razonables para asegurarse de que los cazadores a los que presta asistencia comprenden y respetan los términos y las condiciones de las licencias o permisos que les han sido otorgados, así como la legislación aplicable, y la responsabilidad de probar que ha cumplido con esa obligación corresponde solamente a él (arts. 43 y 44).

3.4.2. Licencias de caza

La mayoría de los países exige algún tipo de autorización para la caza y, en algunos casos, la ley establece diversos tipos de licencias. No hay uniformidad por lo que respecta a las categorías: algunas se basan en los distintos grados de la protección que se concede a los animales de que se trate, o en los distintos tipos o tamaños de los animales; asimismo, pueden existir diferentes licencias según el propósito de la caza (de recreación, tradicional o de subsistencia), así como licencias para visitantes, distintas de las de los residentes.

En Guinea se hace una distinción entre los «permisos de caza menor», que se requieren para la caza recreativa y tradicional (arts. 81-84) y los «permisos de caza mayor», que deben conseguirse para cazar animales parcialmente protegidos (arts. 85-88). En Botswana se distingue entre las «licencias para aves», las «licencias para un único animal», las «licencias para animales pequeños» y las «licencias especiales de caza» (arts. 26-38), esta última pudiendo concederse a los ciudadanos que dependen principalmente de la caza y la recolección de los productos de los veld para su alimentación (art. 30). En Malawi se hace una distinción entre las «licencias para aves» (art. 50) y las «licencias para animales de caza» (art. 51), si bien los visitantes deben obtener una específica «licencia de visitante» ya sea para capturar aves o cazar animales (art. 52), y las licencias de «caza» se refieren únicamente a la caza de especies protegidas en zonas que se hallan bajo protección en condiciones determinadas (art. 54).

La mayoría de los países requiere asimismo algún tipo de permiso o licencia para llevar armas de caza. Sin embargo, las reglas y condiciones para la expedición de ese tipo de permiso raramente se hallan incluidas en la legislación relativa a la ordenación de la fauna o a la caza, puesto que la posesión de ese tipo de permiso a menudo se considera un requisito indispensable para el otorgamiento de las licencias de caza. En Guinea, por ejemplo, se pide que los solicitantes de las licencias adjunten a la solicitud el permiso de porte de armas (art. 77), y en Botswana los oficiales encargados de la concesión de licencias están autorizados a pedir al solicitante pruebas de la posesión de certificados o permisos de porte de armas antes de conceder una licencia (art. 31(2)).

3.4.3. Otros tipos de licencias

Normalmente también la captura de animales para fines científicos o educativos está sujeta a un específico tipo de autorización. Ésta se denomina «licencia especial» en Malawi (art. 53), «permiso científico» en Guinea (arts. 99-105), y existe también en Botswana (art. 39(1)(a)). En este último país es el Director quien debe conceder esos permisos y no los oficiales encargados de la expedición de licencias, mientras que en Guinea las condiciones establecidas son aún más restrictivas puesto que los permisos científicos pueden concederse únicamente a personas pertenecientes a instituciones científicas y si no está permitida la caza, a menos que esté relacionada con la investigación y debidamente autorizada mediante un permiso.

A veces el comercio de animales salvajes, capturados con o sin permiso, está prohibido, como sucede en Italia por lo que respecta a la caza mayor, o requiere una autorización separada, como en Botswana (art. 39(1)(c)) y en Guinea (arts. 89-98), donde hay además una ulterior distinción por lo que concierne a la captura de aves vivas (licencia de oisellerie).

Generalmente la importación y exportación de especimenes vivos o muertos de animales silvestres se hallan reglamentadas por disposiciones específicas que requieren algún tipo de autorización. En Uganda es necesario un permiso para importar y exportar cualquier animal salvaje o parte del mismo (art. 6). En Guinea está prohibida la exportación de las especies que se hallan bajo protección total, salvo finalidades científicas o de conservación (arts. 49, 50 y 53-55), en cuyo caso se aplican las reglas sobre la importación y exportación de animales parcialmente protegidos (arts. 57, 59 y 60).

Normalmente los sistemas de permisos para la importación y exportación de animales están relacionados con la aplicación de la CITES en los países partes en ésta. Las disposiciones pertinentes pueden encontrarse en la misma legislación, como en la concerniente a la ordenación de la fauna y a la caza, pero con frecuencia se hallan en leyes específicas destinadas a la ejecución de la CITES.

3.4.4. Otras finalidades de las licencias

Además de contribuir a la ordenación de la fauna los sistemas de concesión de licencias se proponen otros fines. La concesión de licencias puede facilitar la observancia de la legislación. En efecto, a través de la asignación de licencias es posible identificar más fácilmente a los cazadores. Además, la suspensión o cancelación de las mismas en caso de infracciones pueden servir para prevenir éstos o eliminar sus consecuencias.

Cuando se requiere un seguro para cubrir los daños que pueden ocasionar los cazadores, la ley puede exigir que se consiga en el momento de presentar la solicitud o de conceder una licencia específica. Son ejemplo de ello la ley de Guinea, que requiere que los solicitantes de algunos permisos de caza demuestren que han obtenido el seguro por conducto del Director de bosques y fauna (art. 78), así como la ley italiana de 1992 (art. 12(8)). En Guinea también los guías de caza deben estar cubiertos por un seguro específico contra los daños que pueden causar sus clientes a terceros durante la caza (arts. 110-120).

Por último, casi en todas partes y en cualquier sector las licencias representan una fuente de ingresos ya que normalmente se cobran derechos cuando se expiden o renuevan. A menudo se cobran derechos más altos a los extranjeros por los safaris fotográficos o de caza. Además, con frecuencia hay que pagar una entrada para la admisión a las áreas protegidas.

3.5. Cría y reproducción de los animales silvestres

La cría y reproducción de los animales silvestres pueden representar una contribución importante para la disponibilidad de alimentos e ingresos en las zonas rurales, y pueden tener, asimismo, un impacto significativo en el medio ambiente y en otros animales, en modo particular, y en la diversidad biológica, en general. Por lo tanto, es importante que el marco jurídico aplicable tenga en cuenta ambas cuestiones e intente alcanzar un equilibrio entre el fomento de esas iniciativas y las cuestiones relativas a la conservación. A continuación se exponen algunos ejemplos de disposiciones pertinentes halladas en la legislación examinada.

La ley (2000) de Colombia relativa a la ordenación de la fauna silvestre se centra principalmente en la creación y el funcionamiento de zoocriaderos, ya sea «abiertos» - o sea, donde se introducen animales capturados periódicamente en el medio silvestre con vistas a su aprovechamiento -, «cerrados» - es decir, donde se introduce sólo una pareja inicial -, o «mixtos». Se dictan numerosas normas a fin de que esas estructuras posean las condiciones adecuadas para el desarrollo de los animales desde el punto de vista técnico y medioambiental, con detalles sobre la concesión de licencias y la aplicación de la ley (arts. 7-28).

En Burkina Faso, tanto la cría como la reproducción de los animales están sujetas a una autorización. El reproductor o la administración encargada de la fauna deben vigilar las poblaciones de animales dentro de las explotaciones (ranches) con miras a un manejo racional de las capturas. Las zonas utilizadas para la reproducción de los animales silvestres en cautiverio o semicautiverio deben cercarse. Los animales no son objeto de las restricciones establecidas para la caza y son considerados propiedad del reproductor. En cuanto a las especies que se hallan bajo protección total, su captura y venta están subordinadas a condiciones específicas que deben indicarse en disposiciones reglamentarias (arts. 142-152).

En Botswana es necesario un permiso para criar o explotar animales salvajes en fincas, y puede exigirse la construcción de cercas en ellas. Los animales de caza mayor «protegidos» y «parcialmente protegidos» pueden criarse o explotarse sólo en virtud de una autorización específica. Si la zona está cercada no hay límite al número de animales de las especies especificadas que pueden capturarse. De lo contrario, la eliminación selectiva está sujeta a un permiso, que también se exige en el caso de la venta de animales, carne o trofeos (art. 24).

En el Camerún se necesita una licencia tanto para criar los animales en fincas, es decir en áreas protegidas sometidas a ordenación con la finalidad de la repoblación y el posible aprovechamiento para alimentos u otros fines (art. 2(11)), como para la explotación de animales capturados del medio silvestre y colocados en un área controlada con fines comerciales (arts. 2(12) y 53).

En Mauritania la ley permite la creación de fincas (ranches) y de instalaciones para la reproducción de la fauna a los fines de su desarrollo a condición de que no pongan en peligro las zonas circundantes y cualquier otra condición especificada por decreto (art. 20).

En China, además de fomentar la reproducción de animales (art. 17), la ley contiene disposiciones pertinentes relativas a la expedición de licencias; éstas son necesarias para los animales que se hallan bajo protección especial por parte del Estado, de acuerdo con los Reglamentos para la aplicación de la ley acerca de la protección de la fauna terrestre (regla 22).

La ley de Albania requiere una autorización para la reproducción de los animales salvajes ya sea en tierra pública o privada. Además, se debe proporcionar el 10 por ciento de la producción anual de animales para repoblar las zonas forestales, sin recibir compensación (art. 15).

En general, las normas citadas respecto a la reglamentación de la cría y la reproducción aspiran a satisfacer consideraciones relativas al medio ambiente y la biodiversidad, puesto que casi sistemáticamente subordinan dichas actividades a una autorización. Asimismo, existe una preocupación justificada sobre la cría y reproducción de las especies protegidas pues las deficiencias en el sistema de control podrían facilitar la violación de la ley relativa a las mismas especies que se hallan en el medio silvestre.

Siempre y cuando esas necesidades se aborden en modo adecuado, sería útil que los marcos jurídicos fueran más favorables en general a las iniciativas privadas o comunitarias referentes a la cría y la reproducción de animales salvajes, evitando prohibiciones innecesarias. Quizá deban establecerse exenciones apropiadas para los animales procedentes de la cría y la reproducción, ya que someterlos a las mismas reglas aplicadas a los que se encuentran en estado salvaje resultaría fácilmente en un freno. La ley también podría prever incentivos para la utilización de las tierras del Estado a estos fines, así como incentivos financieros y de otro tipo. La ley de Burkina Faso presenta uno de los raros ejemplos de disposiciones favorables, pues exime los animales procedentes de la cría y reproducción de las restricciones establecidas para la caza y los convierte en propiedad del reproductor. Disposiciones análogas se hallan también en Botswana.


[24] En un interesante análisis de las normas consuetudinarias de África aplicables a la caza y su evolución, Chardonnet (1995) señala que en las sociedades tradicionales diversos factores impedían la captura de un número excesivo de animales, de forma que aún con la aparente falta de reglamentos, la conservación de la fauna no se veía afectada negativamente por la caza. Por ejemplo, particulares costumbres o creencias religiosas prohibían la captura de determinadas especies; era inevitable que algunas zonas estuviesen cerradas porque no era fácil acceder a ellas; el número de cazadores, cuyos conocimientos técnicos pasaban de una generación a otra en las mismas familias, era limitado; y se registraba un decaimiento general del interés hacia la caza durante las temporadas agrícolas.
[25] Ly (FAO, 2001) lamenta que no todos los países de África occidental aborden la caza tradicional en su legislación, lo que representa un planteamiento que inapropiadamente deja de tomar en consideración las necesidades de subsistencia.
[26] Harrop (2000) cita lacerta vivipara y anguis fragilis como los únicos casos de reptiles que reciben protección, si bien señala que aunque no pueden eliminarse o herirse, no está prohibida su captura. En un análisis de la legislación de la CE y el Reino Unido el mismo autor (1999) observa que, paradójicamente, la ley sobre conservación de especies y hábitats puede frustrar el intento de una preservación amplia de la diversidad biológica debido al hincapié que se hace en algunas especies en detrimento de otras, o porque no se abordan las relaciones globales entre las especies. La incapacidad de preservar un «representante común» de la diversidad biológica puede dar lugar a la pérdida de los componentes claves de los ecosistemas.
[27] Directiva 85/337/CEE del Consejo, del 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de los efectos ambientales de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su forma enmendada. La diferencia entre el proceso general de evaluación del impacto ambiental y la evaluación prevista en el marco de la Directiva de Hábitats se puso de relieve en el caso de la Comisión contra Francia, que se cita en la nota 10.
[28] El Game Conservancy Trust, una institución de beneficencia que participa extensamente en actividades de investigación y proyectos innovadores relacionados con la ecología de las tierras agrícolas, ha analizado los efectos de la intensificación agrícola en la fauna y los efectos indirectos del uso de plaguicidas en los insectos y sus hábitats. Habida cuenta de que éstos forman la base de muchas cadenas alimentarías de la vida silvestre, la institución ha llevado la delantera en la aplicación de técnicas agrícolas en beneficio de los animales silvestres, como los «bancos de escarabajos» (refugios colocados en la parte media de los campos para los insectos predadores que invaden los cultivos para devorar las especies plaguicidas), la creación de cabos de tierras para la conservación (zonas de áreas externas cultivadas de seis metros que se manejan para permitir la formación beneficiosa de maleza e insectos con miras a beneficiar la fauna), y el cultivo integrado (www.game-conservancy.org.uk).
[29] Du Saussay, en su examen de las leyes de algunos países europeos (FAO, 1980), observó que todas éstas aún se componían de textos basados en leyes sobre la caza, que se habían ido añadiendo uno al otro, y que los legisladores nunca habían examinado la necesidad de proteger la fauna en modo global.

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