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VI. INSTITUCIONES, POBLACIÓN Y FAUNA


6.1. Enfoques para la participación de la población en la ordenación de la fauna

En general se reconoce que cuando se incrementan las oportunidades de participación pública en la explotación de la fauna y se ponen a disposición de los participantes los beneficios resultantes, caben mayores probabilidades de que el público esté dispuesto a contribuir a los costos que supone el control de la fauna, en lugar de considerarla un competidor por los recursos[33]. Otras ventajas que se obtienen de la participación pública en la adopción y ejecución de las decisiones son comunes a la ordenación de otros recursos naturales, con inclusión del apoyo de la población a las medidas adoptadas y su consecuente mejor aplicación y observancia. En línea con estas consideraciones, la mayoría de las leyes recientes prevé cierta participación en la ordenación de la fauna del público interesado o beneficiario, así como en la creación u ordenación de áreas protegidas.

Se pueden adoptar distintos enfoques. Un requisito previo fundamental es que la información pertinente disponible sea accesible al público, como requerido explícitamente por algunas leyes examinadas. En Tayikistán, por ejemplo, los ciudadanos tienen el derecho de obtener información completa sobre las condiciones del mundo animal, y la administración debe disponer la publicación periódica de la información al respecto (art. 14).

En algunos casos se estipula sencillamente que se tengan en cuenta los intereses de la población correspondiente, sin otras especificaciones sobre cómo esos intereses deberían determinarse e interpretarse. Por ejemplo, en China los reglamentos sobre reservas naturales disponen que las actividades económicas locales y que la vida cotidiana de los residentes se consideren debidamente en la creación y ordenación de las reservas naturales, y solicitan además la iniciativa de las autoridades locales en la selección de esos territorios (regla 14).

En otros casos, la ley puede requerir la consulta con los interesados o el público, prever la creación de organismos centrados en la población con varias responsabilidades de ordenación de la fauna, o contemplar la posibilidad de manejar las zonas en el marco de acuerdos entre las poblaciones o comunidades interesadas y la administración. Otro modo en que la población puede participar en la ordenación de la fauna es descentralizar los poderes legislativos o administrativos del nivel central al local. Las secciones subsiguientes están dedicadas a estas diversas opciones.

6.2. Consulta pública

En muchos países la ley requiere alguna forma de consulta con el público o los interesados en el marco de la toma de decisiones relacionadas con la fauna, como la adopción de planes o la declaración de áreas protegidas, y establece que debe darse suficiente publicidad a las propuestas y un determinado período de tiempo para la presentación de comentarios, que deben tenerse en cuenta o ser analizados específicamente por las autoridades.

En Botswana, para la declaración de los parques nacionales es necesario notificar públicamente las propuestas y obtener sucesivamente la confirmación del parlamento (art. 5). En cambio, para la creación de otros tipos de áreas protegidas aparentemente no es necesaria la consulta con el público y ni siquiera con los propietarios interesados, sea cual sea la tierra en cuestión (y por tanto no solo las tierras públicas). Sin embargo, la administración debe consultar a las juntas encargadas de la tierra y los consejos de distrito acerca de la administración de las zonas de ordenación de la fauna (art. 15).

En Uganda la participación pública en la ordenación de la fauna es un objetivo explícito de la ley (art. 3). Los planes de ordenación de todas las zonas de fauna protegidas deben prepararse después de consultar al público y al distrito interesado (art. 14)[34]. En Australia, cuando se adoptan planes de recuperación para las especies amenazadas y las comunidades ecológicas enumeradas y «planes de reducción de las amenazas», es necesario considerar la función y los intereses de la población indígena en la conservación de la biodiversidad nacional (arts. 270 y 271). Los proyectos de los planes deben divulgarse en una serie de formas explícitas (art. 275) y hay que tener en cuenta los comentarios recibidos (art. 276). Se aplican disposiciones similares en relación con los «planes de conservación de la vida silvestre» (arts. 287, 290 y 291).

La Directiva de Hábitats de la CE, al reglamentar el proceso de evaluación de las repercusiones que un plan o proyecto puede tener en un lugar de importancia comunitaria, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar, establece que las autoridades nacionales competentes «si procede», deben someterlo a «información pública» durante el proceso (art. 6(3)).

En otros casos se prevé la consulta mediante la creación de órganos específicos con funciones consultivas en que estén representadas las asociaciones y las poblaciones interesadas. En Portugal, de acuerdo con la ley sobre la caza es obligación del Estado consultar a los varios grupos interesados y a las autoridades locales a fin de formular la política nacional y los planes de ordenación relacionados con la caza (art. 4© y (d)). Los consejos cinegéticos y de conservación de la fauna tienen la función de asesorar a las autoridades municipales con vistas a equilibrar los intereses de la caza con la agricultura, la silvicultura, el pastoreo y la conservación de la naturaleza, y a incrementar la contribución de la caza al desarrollo rural (art. 44). Existe, además, un consejo general para la caza y la conservación de la naturaleza con funciones consultivas (art. 43). Estos consejos comprenden representantes de asociaciones ecológicas, de cazadores y de agricultores, como se especifica en el decreto-ley de 2000 de aplicación la ley de bases.

En Australia hay un comité asesor sobre la diversidad biológica (art. 504) y un comité asesor indígena (art. 505). El primero debe incluir representantes de las organizaciones de conservación, la comunidad científica, las comunidades rurales y la población indígena. El segundo tiene la función de informar al Ministro sobre la aplicación de la ley, teniendo en cuenta la importancia de los conocimientos de la población indígena sobre la ordenación de la tierra y la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Además, a petición del Ministro, es posible establecer otros comités (art. 511).

En México el consejo técnico consultivo nacional para la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre, con representantes de instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales y empresarios interesados, puede asesorar en materia de protección de especies, proyectos de rehabilitación, etc. (art. 15). En Rumania, el organismo establecido para asesorar sobre estos asuntos es el consejo nacional de la caza, que comprende miembros de asociaciones, autoridades y fiscales (art. 9).

En Malawi existe una junta de investigación y ordenación de la vida silvestre, formada por miembros nombrados por el Ministro como representantes del público general, cuya finalidad es asesorar sobre la ordenación de la vida silvestre, con inclusión de la importación y exportación de animales y la declaración de áreas protegidas (arts. 17-19). A petición del Ministro la junta también se ocupa de la realización de las evaluaciones de impactos sobre la vida silvestre. La junta puede atender a la solicitud de aquellas personas que tienen motivos para creer que cierto proceso o actividad, propuesto o en curso, público o privado, puede tener un efecto negativo en la fauna y la flora silvestres.

6.3. Creación de organismos centrados en la población para la ordenación de la fauna

Algunos países prevén la creación de organismos centrados en la población con responsabilidades específicas respecto de la ordenación de la fauna, las cuales pueden ser adicionales al simple asesoramiento que esos organismos están autorizados a proporcionar. Entre éstos se halla Mauritania, que prevé la creación de asociaciones de ordenación de la fauna en cada municipio, con la finalidad explícita de permitir la participación de la población en esa actividad. Las asociaciones participan en la definición de las políticas, el seguimiento y la vigilancia de la fauna, el establecimiento de las temporadas de caza, de las especies y cuotas permitidas, etc. (art. 3). Para su financiación tienen derecho a una cuota (20 por ciento) de las entradas percibidas en virtud de la ley (art. 21).

En Italia la ley de 1992 introdujo con buenos resultados un modelo para la ordenación colectiva de las zonas de caza por entidades en que están representados la mayor parte de los intereses en cuestión. Las zonas de caza de cada región se dividen en un determinado número de unidades (ambiti territoriali di caccia). Los organismos de ordenación de esas tierras deben incluir representantes de las asociaciones de cazadores y de agricultores (60 por ciento), de las asociaciones ecológicas (20 por ciento) y de las autoridades locales (20 por ciento). A dichos organismos se atribuye la responsabilidad de una serie de actividades pertinentes, tales como el seguimiento del estado de los recursos, la planificación de la mejora de los hábitats y la asignación de fondos a los agricultores para su participación en esas actividades (art. 14(11)).

En Francia, las Féderations départementales des chasseurs, que comprenden a todos los cazadores de un departamento, así como a los encargados de la ordenación de las zonas de caza, contribuyen a la ordenación de la fauna y a la aplicación de la ley formulando un schéma départemental de gestion cynégétique, que ha de ser aprobado por el prefecto del departamento. Existe también un organismo asesor (Conseil départemental de la chasse et de la faune sauvage), que debe emitir su parecer en relación con el schéma. Las Associations communales de chasse agréées, coordinadas por la Féderation départementale, se establecen especialmente donde las propiedades se fragmentan en pequeñas parcelas, agrupando así a los propietarios para garantizar una gestión técnica apropiada de la caza. Estas asociaciones se ocupan de cuestiones como el mantenimiento de niveles adecuados de animales, la capacitación, el control de animales peligrosos, la vigilancia de la conformidad con los planes de caza, la contribución de los cazadores al mantenimiento de los hábitats, etc. Los propietarios pueden oponerse a la inclusión de sus tierras en las zonas comprendidas en la actividad de cualquiera Association (Guibert, 2000).

6.4. Acuerdos entre la población y las administraciones

Muchas leyes prevén la posibilidad para comunidades o particulares interesados de concertar acuerdos para la ordenación de las zonas o recursos con propósitos relacionados con la fauna, que pueden o no incluir la explotación económica. Según la ley albanesa, el Estado promueve las inversiones privadas destinadas a la protección y la ordenación de la fauna. La administración puede concertar acuerdos con cualquier persona en materia de reproducción de animales silvestres, caza turística u otras actividades relacionadas con la aplicación de la ley (art. 14).

En Rumania la ley menciona «contratos», cuyos contenidos mínimos están establecidos, que otorgan el derecho de administrar zonas de caza con sujeción a criterios que han de especificarse (arts. 8 y 13). La ley de Guinea contempla la posibilidad de que la administración concierte acuerdos de ordenación para las áreas protegidas, especialmente con las comunidades y asociaciones locales (art. 11).

También la ley de Uganda reconoce un papel a las iniciativas locales o privadas a través de las «zonas comunitarias de fauna», es decir, zonas donde los titulares de los derechos de propiedad sobre la tierra pueden llevar a cabo actividades de ordenación sostenible de la fauna, subordinadas a medidas de aprovechamiento de la tierra que pueden ser prescritas (art. 19(8)).

En Portugal, el Estado puede ceder a asociaciones o autoridades locales la ordenación de las zonas de caza de interés nacional o de las zonas de caza sin clasificar (ley de bases relativa a la caza, art. 14). En Australia el Ministro puede concertar «acuerdos de conservación» con la población indígena o con las personas jurídicas establecidas por ésta o para su beneficio con la finalidad de proteger, conservar y ordenar cualquier especie o comunidad ecológica enumerada, o sus hábitats, y mitigar o evitar medidas que puedan afectar negativamente a la biodiversidad (art. 305).

Una preocupación que a veces está reflejada en las leyes es la de garantizar que dichos procedimientos se establezcan de modo equitativo, con iguales oportunidades para todos los miembros de las comunidades y una justa distribución de los beneficios. Por ejemplo, en el Camerún la administración encargada de la fauna ofrece asistencia técnica gratuita a las comunidades locales para la formulación de acuerdos destinados a la ordenación de las zonas de caza comunitarias (decreto sobre la caza, art. 25). Con objeto de designar la persona responsable de la iniciativa hay que celebrar una reunión de la comunidad, supervisada por la administración técnica correspondiente. Todos los participantes deben suscribir el informe de la reunión (art. 27).

La ley de Uganda persigue un objetivo parecido. Cuando el solicitante de un permiso de uso de la fauna es una comunidad o parte de ésta, debe presentar una declaración en que se explique cómo la comunidad se ha enterado de la propuesta y se especifique el papel y las funciones propuestas del organismo que administrará la actividad para la que se presenta la solicitud (art. 32(3)).

En Burkina Faso las autoridades locales pueden beneficiarse de la asistencia técnica de los servicios locales encargados de la fauna, y es necesario adoptar todas las medidas posibles a fin de garantizar la participación de los representantes de las comunidades locales en la ordenación de los «refugios locales» (arts. 96-98). Con la aprobación de la autoridad local competente, las comunidades tienen la posibilidad de crear «zonas rurales de caza», que pueden ser administradas por las asociaciones de aldea o cualquier otra persona jurídica, incluidos profesionales, también para fines comerciales (art. 100). En todo caso, los ingresos e impuestos procedentes de los refugios locales y de las zonas rurales de caza deben distribuirse entre los presupuestos locales y las organizaciones de ordenación de la fauna de las aldeas (art. 102).

6.5. Transferencia de competencias

Son muchos los países con una estructura descentralizada, de tipo federal o similar, que han delegado algunos poderes legislativos inherentes al sector de la ordenación de la fauna a las autoridades locales. Por ejemplo, es el caso de los Länder de Alemania y Austria, los cantones suizos, las comunidades autónomas de España y las regiones de Italia. La ley mexicana de 2000 distribuye explícitamente la responsabilidad de la fauna entre el gobierno federal, los estados y los municipios (art. 6). En la mayoría de los casos las autoridades locales tienen la facultad de legislar en el marco establecido por la legislación nacional.

A veces los poderes atribuidos para la adopción de la legislación a nivel local están destinados principalmente a reglamentar las iniciativas locales. La ley de Burkina Faso, por ejemplo, se remite a los gobiernos locales (collectivités territoriales décentralisées) para determinar las actividades permitidas dentro de los «refugios locales» (art. 95), y a las comunidades locales (communautés de base) para establecer las actividades autorizadas en las «zonas rurales de caza» (art. 101).

En Zimbabwe la adopción de estatutos por parte de los consejos de distrito, facultados a dicho propósito por la ley de 1988, ha intensificado la ejecución del CAMPFIRE. Con frecuencia, esos estatutos renovaron reglas tradicionales (a menudo acertadas) para la ordenación de los recursos naturales, restableciendo también así la identidad de la comunidad. Sin embargo, este sistema se ha criticado a causa del insuficiente nivel de consulta con la población local antes de adoptar los estatutos y el procedimiento excesivamente largo y complejo para la adopción formal, que exige su publicación en el diario oficial de las leyes (Kalèn y Trägårdh, 1998)[35].

Otra modalidad de la transferencia de responsabilidades experimentada en algunos países consiste en dotar a las entidades encargadas de la ordenación de las áreas protegidas de poderes para fijar las reglas aplicables en las zonas en cuestión. La experiencia italiana en la formulación de planes de ordenación para las áreas protegidas, incluidos los parques «nacionales», muestra una participación activa de las autoridades locales en cuyos territorios se sitúan los parques, así como de otras entidades, como las asociaciones ecológicas, que ha resultado muy productiva. Según la ley de bases sobre áreas protegidas de 1991 (art. 12(7)) esos planes prevalecen sobre otros instrumentos de planificación que podrían aplicarse en la misma zona.

Algunas leyes recientes permiten definir las respectivas responsabilidades del gobierno central y de los gobiernos locales mediante acuerdos entre éstos. En Australia, el Commonwealth y los Estados o territorios autónomos pueden concertar acuerdos con respecto a la protección del medio ambiente, el uso sostenible de los recursos naturales y la eficacia de los procesos de evaluación del impacto ambiental a través de la coordinación de los procedimientos del Commonwealth y los Estados (arts. 44-65). De modo parecido, en México, tras establecer las respectivas responsabilidades, la ley permite establecer acuerdos sobre asuntos determinados a fin de una mejor coordinación (art. 11).

También existen casos en que los estatutos locales se caracterizan por una condición jurídica poco clara, pero aún así contribuyen en modo significativo a la ordenación apropiada de la fauna, ya que el apoyo local es un requisito indispensable para lograr una ejecución exitosa. En Zanzíbar, por ejemplo, el problema de la disminución de las poblaciones de antílopes se abordó principalmente mediante la adopción de estatutos, además de incrementar la participación de los cazadores en la ordenación. A pesar de que en algunos casos los estatutos sencillamente restablecieron las leyes existentes que no habían sido aplicadas en modo adecuado, al adoptarlos como leyes locales se logró una aplicación mucho mejor. De esa manera, la percepción del antílope como recurso accesible fue reemplazada por la percepción de un recurso perteneciente a las aldeas, quienes se sintieron responsables por su ordenación (Williams, Masoud y Othman, 1998). Sin embargo, la condición jurídica poco clara de los estatutos en el ámbito de la legislación existente de Zanzíbar socava la estabilidad de tales disposiciones.

6.6. Ordenación de la fauna y cuestiones culturales

En un número cada vez mayor de leyes se refleja la preocupación de proteger e intensificar la inclusión de los aspectos culturales y sociales como parte de la ordenación de la fauna, lo que indica asimismo una mayor consideración del papel de la población y de sus intereses, sus estilos de vida, etc. La ley de Burkina Faso, por ejemplo, tiene el objetivo explícito de armonizar la protección de los recursos con la necesidad de satisfacer los requisitos económicos, sociales y culturales (art. 2). Por lo general, el respeto por la diversidad cultural suele estar más enfatizado en la legislación sobre la biodiversidad. Este es precisamente uno de los cuatro «principios generales» explícitamente establecidos en la ley costarricense relativa a la biodiversidad (art. 9). En Francia la caza se define como una actividad medioambiental, cultural, social y económica que contribuye al equilibrio entre la agricultura, la silvicultura y la fauna (código rural, art. L.220-1). La ley de Mauritania admite la clasificación de las tierras en una u otra categoría de áreas protegidas o su declasificación únicamente si las ventajas desde los puntos de vista ecológico, social, económico y cultural superan las posibles desventajas (art. 19).

La atención a los aspectos culturales puede añadir valor a las oportunidades de desarrollo económico sostenible que ofrecen la fauna silvestre y las áreas protegidas. Algunas leyes conciben estas zonas como lugares donde todo el patrimonio local debe acrecentarse en sus aspectos naturales, históricos, culturales o antropológicos. Precisamente a esos objetivos aspiran las importantes modificaciones introducidas en 1998 a la ley italiana de 1992 sobre las áreas protegidas. Se espera que gracias a esas modificaciones la ordenación de las áreas protegidas ponga de manifiesto el valor de los usos y las tradiciones agrosilvopastorales. Los reglamentos propios de cada parque han de concebirse no como una serie de prohibiciones sino como un medio para ocuparse de las características y valores locales, y ordenarlos en modo sostenible. Conforme a un enfoque parecido la ley búlgara estipula que los parques nacionales deben manejarse, entre otros fines, para el uso sostenible de los recursos naturales renovables al tiempo que se preservan las formas tradicionales de subsistencia, y para la provisión de las condiciones necesarias al desarrollo turístico (art. 29(2)).


[33] Como se observa en el capítulo anterior, las disposiciones destinadas a la obtención de beneficios económicos de las actividades sostenibles relacionadas con la fauna a través de la participación de la población interesada tienen mayores posibilidades de éxito si la misma población puede recibir beneficios financieros directos. En Zimbabwe, gracias a los ingresos generados por la fauna, los conflictos entre ésta y las actividades humanas, como la ganadería y la agricultura, al menos se han reducido. Sin embargo, no siempre es así. En Kenya, por ejemplo, la política ha sido la de retener la mayor parte de las entradas a nivel central en un fondo consolidado (Kenya Wildlife Fund Trustees and United Nations Environment Programme, 1988). En otros casos, la repartición de los beneficios ha sido injusta, con grandes cantidades asignadas únicamente a los agricultores en gran escala - independientemente de que estén expuestos a los problemas causados por la fauna o que participen en las actividades relacionadas con la fauna - en detrimento de los pequeños agricultores. Entre los modos para mejorar los sistemas de indemnización a fin de satisfacer las necesidades de los pequeños agricultores, el Kenya Wildlife Fund Trustees y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente recomiendan acuerdos como la compensación con alimentos y la utilización de parte de los fondos generados por el turismo en las zonas de vida silvestre para adquirir un seguro contra los daños a los cultivos y el ganado.
[34] Williams, Masoud y Othman (1999) señalan que en África existe una variedad de enfoques de participación comunitaria, con crecientes niveles de participación, custodia de recursos y exposición a los costos y beneficios económicos. Algunos de los ejemplos presentados son:

· servicio comunitario y programas de formación (Tanzania National Parks Community Service);

· conservación integrada con proyectos de desarrollo (bosque de Usambara oriental en Tanzanía; bosque impenetrable en Uganda);

· programas de conservación de base comunitaria (ADMADE en Zambia; CAMPFIRE en Zimbabwe).
[35] Sobre el CAMPFIRE véase la sección 4.1.2. supra.


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