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5.1 |
El análisis de la tenencia de la tierra debe programarse desde las primeras etapas del diseño de los proyectos y programas de desarrollo rural. Ello contribuirá a la mayor seguridad de los derechos vigentes y a evitar los conflictos. Si se presta la debida consideración a la relación entre la tenencia y el desarrollo rural y la seguridad alimentaria se contribuirá a la sostenibilidad de los proyectos. La identificación de las distintas situaciones en que la tenencia de la tierra puede representar un tema de interés y donde las posibilidades de conflicto son considerables constituye un elemento decisivo de la identificación de los proyectos. Así ocurre sobre todo en los casos en que se producen cambios dinámicos, en particular movimientos de la población, que repercuten en los derechos vigentes de las poblaciones asentadas, independientemente de que este asentamiento sea permanente o intermitente. Los conflictos sobre los derechos a la tierra han figurado normalmente entre los problemas más insolubles en todas las épocas y en todos los continentes. |
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5.2 |
Por ello, en el presente capítulo se considera la manera de introducir personal especializado competente en el diseño y ejecución de los proyectos y cuáles son los conocimientos prácticos y experiencias que se necesitan para hacer frente a estos problemas. |
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5.3 |
El planteamiento más adecuado para determinar si es probable que se produzca un problema de tenencia de tierras y en particular, si es probable que dé lugar a conflictos es tratar de responder a estas dos preguntas: «¿Cuál es el actual sistema de tenencia?» y «¿Cuáles serían los probables efectos o repercusiones del proyecto?» A continuación se examinan estas dos preguntas. |
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5.4 |
¿Cuál es el actual sistema de tenencia? Para responder a esta pregunta hay que determinar los actuales sistemas de tenencia «antes del proyecto» o «antes del cambio». Para ello, probablemente, habrá que establecer cuál es la situación vigente: |
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5.5 |
Es muy fácil caer en la trampa de pensar que por el simple hecho de que no se vea a nadie que ocupe en el momento físicamente una extensión de tierra no existan derechos en relación con ella. Es normal, por ejemplo, que algunos derechos se disfruten periódicamente, sea a intervalos regulares o irregulares. Por ejemplo, algunas zonas pueden estar sujetas a derechos estacionales de pastoreo, que normalmente se utilizan una vez al año. En otras situaciones, se reconocen los derechos sobre una tierra que se ocupa sólo de forma irregular a lo largo de varios años. Cabría citar como ejemplos las zonas semiáridas en que la ubicación precisa de las precipitaciones puede determinar dónde se trasladan los pastores con sus hatos, o los sistemas de corta y quema, donde la superficie de tierra concreta quizá sólo se despejen para el cultivo tres años de cada veinte. |
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5.6 |
¿Cuáles son los efectos o repercusiones probables del proyecto? La segunda pregunta obliga a evaluar las circunstancias que van a cambiar como consecuencia del proyecto. Esta evaluación debería tener en cuenta los cambios derivados de las influencias externas, como los movimientos de la población, etc. Los ejemplos van desde los más obvios, en que las personas desplazadas dentro del país se reasientan como consecuencia de las fases iniciales de suministro de alimentos de emergencia, hasta aquellas situaciones en que los cambios en las posibilidades de acceso a los recursos por parte de las poblaciones ya asentadas y las de nuevos pobladores pueden dar lugar a fricciones. Las políticas en relación con el género y el acceso a la tierra y otros recursos son un ejemplo más de introducción de una nueva dinámica. |
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5.7 |
La identificación de los probables efectos de esta nueva dinámica en todas sus dimensiones es una tarea compleja. Si se considera conjuntamente con el análisis resultante de la primera pregunta, dará lugar a un conjunto de estrategias a corto, medio y largo plazo. Éstas introducirán novedades que serán necesarias para facilitar el acceso equitativo a los recursos con el fin de alcanzar la seguridad alimentaria y reducir la pobreza, al mismo tiempo que se reconocen los derechos actualmente vigentes. Estas innovaciones pueden ir desde acuerdos negociados a corto plazo sobre el acceso, hasta cambios jurídicos a medio plazo y transformaciones culturales a largo plazo, como las que se necesitan en muchos casos en las cuestiones relacionadas con el género. |
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5.8 |
La cronología y calendario de las intervenciones relativas a la tenencia de la tierra son aspectos importantes en el diseño de los proyectos. Cuando el análisis indica la probabilidad de que se produzcan conflictos relacionados con la tierra, es importante prever en una fase inicial del diseño de los proyectos el apoyo necesario en relación con la tenencia de la tierra. |
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5.9 |
A corto plazo, es probable que las aportaciones relativas a la tenencia de la tierra se centren en el diseño de los proyectos. Por ejemplo, se podría intentar garantizar la existencia de mecanismos apropiados y acertados para la protección y mantenimiento de los derechos vigentes. Otra posibilidad sería promover la capacidad de las personas de cuidar sus intereses y alentar su observancia. Pueden organizarse actividades de promoción sobre cuestiones específicas, como el cercado no autorizado de las tierras comunales, medida que privaría a personas en situación de inseguridad alimentaria del acceso a un recurso fundamental. |
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5.10 |
A medio y largo plazo, es probable que las aportaciones relativas a la tenencia de la tierra aborden los grandes problemas institucionales planteados por los cambios registrados en ese contexto. Estos pueden ir, por ejemplo, desde las modificaciones necesarias en el marco jurídico hasta la adopción de formas adecuadas de registro de propiedad de la tierra. |
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5.11 |
Los conocimientos técnicos y experiencia requeridos para emprender actividades relacionadas con la tenencia de la tierra incluyen tanto una formación académica adecuada como experiencia sobre el terreno. Los antecedentes académicos pueden abarcar una gran diversidad de conocimientos, pero en general deberían incluir la especialización en una o más de las disciplinas relacionadas con la tierra. Varios antecedentes específicos ofrecen una base útil sobre la tenencia de la tierra y los profesionales plenamente cualificados deberán normalmente realizar un período de práctica profesional supervisada y aprobada con el fin de conseguir el debido reconocimiento. Estas disciplinas relacionadas con la tierra son, entre otras, las siguientes: |
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Otras disciplinas académicas más amplias, en particular las ciencias sociales, son también valiosas cuando se complementan con estudios e investigaciones sobre esferas relacionadas específicamente con la tenencia de la tierra. Esos antecedentes académicos más amplios pueden incluir los siguientes: |
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5.13 |
El requisito de una experiencia suficiente representa una combinación de consideraciones relacionadas con la duración, el período y el volumen del trabajo. Normalmente, conviene que alguien tenga diez años de experiencia en puestos de responsabilidad creciente relacionados con la tenencia de la tierra. Si bien todos los proyectos pueden requerir un conjunto de conocimientos prácticos relacionados con la tenencia, la combinación exacta de los mismos dependerá de la naturaleza de la intervención de desarrollo rural propuesta y del contexto en que vaya a tener lugar. Como la tenencia de la tierra es una realidad multidimensional, quienes diseñan los proyectos de desarrollo rural deberían tratar de aprovechar los beneficios de una colaboración fecunda entre especialistas que aporten al proyecto sus propios conocimientos complementarios sobre la tenencia de la tierra. |
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5.14 |
No es práctico presentar una lista detallada sobre las cuestiones que deberían considerarse en el diseño y seguimiento de los proyectos con repercusiones en la tenencia de la tierra. No obstante, entre las esferas que deberían analizarse se incluyen los marcos jurídico, institucional y consuetudinario y los indicadores de seguimiento y evaluación. |
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5.15 |
Marco jurídico. La legislación y las áreas del derecho que deberán comprobarse en relación con los derechos de tenencia son, entre otras, las siguientes: |
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Es importante valorar con qué eficacia se aplica en la práctica el marco jurídico, entendiendo por tal este conjunto de leyes y otras que puedan ser de interés. En esta evaluación deberían incluirse conversaciones con los organismos responsables, profesionales privados del sector de la propiedad (agrimensores, abogados, agentes de la propiedad, etc.) y con personas no especializadas. |
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5.16 |
Marco institucional. Los organismos encargados de administrar los diferentes componentes del marco jurídico relativo a la tenencia de la tierra son una fuente importante de información. Entre ellos figuran los responsables de la asignación de tierras y el reasentamiento, el registro de tierras y el catastro, la valoración y el régimen impositivo, la administración de la tierra, el desarrollo rural, la agricultura, el medio ambiente, etc. Debe identificarse el nivel de actuación de estos organismos, por ejemplo, si están relacionados con el gobierno central, regional, de distrito, municipal, etc. Es importante señalar las lagunas y superposiciones existentes en los mecanismos institucionales y la capacidad (o ausencia de ella) para ofrecer servicios de administración y de tenencia de la tierra en la zona del proyecto. |
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5.17 |
Marco consuetudinario. Para identificar la situación referente al marco consuetudinario, tanto en principio como en la práctica, se requiere un procedimiento de recopilación y análisis de la información más basado en la realidad. Es importante determinar si la existencia de derechos formalmente reconocidos a una parcela impide el reconocimiento jurídico de la existencia de derechos consuetudinarios sobre la misma superficie de tierra. La consideración del contexto consuetudinario debería incluir toda codificación de los sistemas consuetudinarios de tenencia que puedan haberse incluido en la legislación pertinente, pero se tendrá en cuenta sobre todo la manera en que funciona el sistema consuetudinario de tenencia dentro de la zona del proyecto. |
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5.18 |
Indicadores de seguimiento y evaluación. El seguimiento y la evaluación de las repercusiones de las iniciativas de desarrollo rural que pueden influir en la tenencia de la tierra deben constituir una parte importante del diseño de los proyectos y deberán orientarse al perfeccionamiento y desarrollo constante de los mismos. El planteamiento más adecuado consiste en realizar un estudio de referencia que permita comparar los datos posteriormente recopilados. Los elementos relacionados con la tenencia de la tierra que deben registrarse y supervisarse varían de acuerdo con la naturaleza del proyecto, pero deberán estar basados en una gran diversidad de indicadores sociales y económicos con el fin de determinar si van a registrarse cambios y en su caso, cuáles podrían ser. No obstante, conviene señalar que la información pocas veces es objetiva. La tierra es un recurso escaso que suscita intereses encontrados y los cambios en los mecanismos de tenencia de la tierra pueden hacer que unos salgan ganando y otros perdiendo. |
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5.19 |
Los conocimientos locales sobre las cuestiones relativas a la tenencia de la tierra son fundamentales ya que estos mecanismos se ven afectados por las prácticas sociales, culturales, económicas y políticas locales, que a su vez acusan los efectos de la historia y la geografía local. Aunque el nivel de conocimientos especializados puede variar considerablemente de un país a otro, debería ser posible identificar fuentes de conocimientos con el siguiente planteamiento: |
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5.20 |
Gobierno. Es probable que las instancias gubernamentales, incluidos los ministerios relacionadas específicamente con la tierra, los de agricultura, desarrollo rural y otros, como los que se ocupan del medio ambiente, puedan ofrecer información sobre el marco jurídico de la tenencia y aprovechamiento de la tierra dentro de su jurisdicción. Puede encontrarse información específica sobre la propiedad formal de la tierra en áreas determinadas en los correspondientes registros o catastros, si existen y se mantienen adecuadamente. No suele ser éste el caso en muchos lugares del mundo en desarrollo y de los países en transición. Además, el derecho escrito quizá no requiera el registro de algunos intereses jurídicos formales, como los arrendamientos a corto y medio plazo, etc. |
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5.21 |
Autoridades tradicionales y asociaciones comunitarias. Probablemente, la mejor manera de identificar los intereses comunitarios o consuetudinarios sea mantener conversaciones con las personas que, dentro de la jerarquía social, se encargan de tomar decisiones sobre la asignación de la tierra. No obstante, debe actuarse con gran precaución, ya que las distintas partes interesadas pueden tener diferentes perspectivas e intereses. Además, es posible que los directamente afectados traten de oscurecer la situación por varios motivos, por ejemplo, para pagar menos impuestos si se introduce posteriormente un sistema que grave la propiedad. |
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Universidades. En muchos casos, es muy útil obtener las opiniones de quienes no tienen intereses personales en el tema y con frecuencia resulta ventajoso aprovechar los conocimientos de los departamentos correspondientes de las universidades locales que se ocupan de los temas relacionados con la tierra. En general, esta información puede encontrarse en departamentos como los de agrimensura, economía de la tierra, ordenación inmobiliaria y derecho (aunque estos departamentos escasean en muchos casos), así como los departamentos de antropología, geografía y sociología. |
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5.23 |
Las organizaciones no gubernamentales (ONG) que intervienen en el sector de la tierra pueden ser útiles para aportar información y manifestar prioridades que no coinciden con las de los administradores gubernamentales. Además de las ONG locales, las ONG externas han realizado en ocasiones análisis sobre la tenencia de la tierra. |
