COMMUNICATION IV: LES ACCORDS DE PÊCHE ET LA GESTION DE LA CAPACITÉ DANS LES ÉTATS MEMBRES DE LA COMMISSION SOUS-RÉGIONALE DES PÊCHES (CSRP)^[5]

par Messieurs Modou Thiam, Souleyney Nabi Bangoura et Chérif Ould Toueilib

Résumé

L’objet de ce document est de contribuer à la réflexion sur le lien entre la gestion des capacités de pêche et les accords de pêche, notamment ceux conclus avec les Etats situés en dehors de l’espace sous-régional. Le présent document présente, brièvement, le processus engagé par la CSRP dans la construction d’une vision et d’une stratégie sous-régionales des accords, notamment avec l’Union européenne. Des éléments d’un plan d’action à moyen et long terme basé sur une approche graduelle étaient proposés lors d’un atelier de dialogue sur la négociation conjointe des accords de pêche à Praia en novembre 1999. Les recommandations de cet atelier ont permis à la CSRP de démarrer un processus d’élaboration de conditions minimales d’accès aux zones de pêche des Etats membres.

1. INTRODUCTION

La Commission sous-régionale des pêches (CSRP) est une organisation intergouvernementale de coopération halieutique créée en mars 1985. Elle a pour objectifs (1) l’harmonisation à long terme des politiques des Etats membres en matière de préservation, de conservation et d’exploitation des ressources halieutiques et (2) le renforcement de la coopération pour le bien-être de leur population respective.

La création de cette institution tient à la grande place qu’occupe la pêche dans l’économie des pays membres de la CSRP. Ce rôle serait encore plus important, si les politiques nationales en matière des pêches parvenaient à ajuster les capacités de capture à la productivité des stocks halieutiques. Les fortes surcapacités qui affectent la majorité des pêcheries de la région sont, en effet, la cause de manques à gagner élevés. Elles réduisent la productivité des stocks et amplifient leur variabilité. Elles sont également à l’origine de conflits incessants entre les flottilles. Dans leur forme actuelle, les accords de pêche avec des pays tiers participent à ces surcapacités et à la surpêche, tout comme le retard pris par les pays côtiers eux-mêmes à s’entendre sur le partage de la production des stocks qu’ils possèdent en commun.

Pour réduire ces déséquilibres, les institutions qui régissent l’accès à la pêche doivent s’ajuster aux nouvelles conditions de rareté des ressources. Tant que l’existence de stocks vierges permettait l’expansion, les besoins de régulation de la pêche se seraient limités à la conservation de la productivité des stocks par l’application de mesures techniques (protection des juvéniles, conservation d’une biomasse reproductrice suffisante pour maintenir la productivité des stocks à un niveau élevé). N’ayant que des effets secondaires sur la distribution des richesses, les mesures précitées auraient été appliquées par la voie réglementaire (décisions et normes administratives).

Aujourd’hui, avec l’épuisement des possibilités d’expansion, un nouveau besoin de régulation est apparu. La production naturellement limitée des stocks halieutiques doit maintenant être partagée entre les flottilles, comme entre les pêcheurs. Pour cela, les armements doivent être sélectionnés et leurs parts respectives limitées. En effet, sans une régulation effective de l’accès, les capacités de capture dépasseraient inéluctablement et fortement le niveau nécessaire et suffisant pour exploiter durablement les stocks, prévenir le déclin de leur productivité et réduire les risques de conflit. Une telle régulation est, cependant, pratiquement irréalisable par la voie réglementaire. Pour ajuster les capacités de pêche au potentiel de production des stocks, les mécanismes économiques (imposition d’une redevance sur les captures ou sur les moyens de capture ou, mieux, allocation et échange marchands des droits de pêche) s’avèrent plus efficaces.

La mise en œuvre de ces mécanismes passe par une réforme des systèmes de régulation. Le régime de propriété des ressources et des droits de pêche doit être clarifié. De nouvelles structures sont nécessaires pour élaborer des plans d’aménagement, mettre en œuvre des mécanismes adaptés de régulation de l’accès, appliquer les droits et les obligations des pêcheurs, et organiser des concertations sur les politiques d’exploitation avec les organisations professionnelles. Les conditions de réalisation de telles réformes dépendent de la nature politique - nationale ou étrangère - et socio-économique - artisanale ou industrielle - des flottilles de pêche, ainsi que du statut juridique des ressources halieutiques - stocks nationaux, partagés ou chevauchants.

En ce qui concerne la flotte étrangère, les Etats membres de la CSRP ont conclu différents types d’accords qui, hormis ceux signés entre Etats membres, concernent des pays situés en dehors de leurs juridictions nationales: Union européenne, Japon, Chine, etc. Les protocoles d’application de ces accords déterminent, entre autres, les ressources halieutiques concernées ainsi que les conditions d’exercice de la pêche applicables aux navires concernés.

Jusqu’ici, la conclusion de tels accords s’est faite sur la base de négociations séparées, sans concertation préalable entre les Etats membres. Les conditions d’accès ainsi que les capacités de pêche s’inscrivent rarement dans le cadre de plans d’aménagement nationaux. Par ailleurs, en ce qui concerne les stocks partagés concernés par ces arrangements, aucun plan d’aménagement n’est disponible à l’échelle sous-régionale.

De tels accords se traduisent également par d’importants transferts de capacités de pêche étrangère qui viennent s’ajouter aux flottes industrielles et artisanales nationales, alors que le contexte sous-régional reste marqué par la surexploitation des principaux stocks d’intérêt socio-économique avec, comme conséquence, la dégradation des pêcheries.

Ces problèmes de surpêche et de dégradation des ressources halieutiques sont largement liés à la surcapacité de pêche dont l’élimination, ou la prévention, nécessite un système approprié de gestion. La gestion de la capacité de pêche s’inscrit dans l’objectif général d’assurer la viabilité des pêches, tel qu’édicté dans le Code de conduite pour une pêche responsable.

Les problèmes de surpêche apparus dans les pêches mondiales, dont près de 16 pour cent des stocks sont reconnus dangereusement surexploités, ont provoqué une réelle prise de conscience internationale qui s’est traduite, depuis le Sommet de RIO, par la mise en place de divers instruments et de conventions. Ils ont permis de s’interroger sur la réalité des accords de pêche signés entre les pays du nord et ceux du sud, deux groupes de pays où les problèmes de surcapacités et de stocks se sont posés jusqu’à une période récente dans des termes différents.

Cette prise de conscience a conduit à une forte mobilisation, à l’échelle internationale, d’Organisations Non Gouvernementales (ONG), d’organisations professionnelles de pêcheurs, d’organismes oeuvrant pour la protection de l’environnement, pour l’avènement d’accords de pêche équitables et compatibles avec une exploitation durable: WWF, UICN, NOVIB, SCOMBER, CAPE, etc.

Le débat s’est élargi aux institutions européennes où des interrogations se sont faites quant au coût de plus en plus élevé des accords de pêche sur le budget européen, et quant aux incohérences entre la Politique Commune des Pêches (PCP) et la politique d’assistance au développement des pays signataires du sud. Une analyse des coûts et des avantages des accords de pêche avec la Communauté a été réalisée (IFREMER/CEMARE/CEP, 1999) à la demande de la Commission européenne. Les résultats de cette étude effectuée sur la période 1993-1997 concernent, entre autres, tous les Etats membres de la CSRP.

Dans ce contexte, le Secrétariat de la CSRP, à l’instar de l’expérience de l’Agence du Forum des Pêches du Pacifique Sud (South Pacific Forum Fisheries Agency - FFA), une organisation de 16 pays, qui a obtenu des résultats encourageants en matière d’accords de pêche devant de grandes puissances de pêche comme les USA, le Japon, la Corée ou Taiwan, a initié un processus à long terme sur la question des accords de pêche. L’acte 1 de ce processus devant conduire à des accords sous-régionaux a été présenté à la treizième session ordinaire de la Conférence des ministres des États membres de la CSRP (1998). Cela traduit, sans aucun doute, la première manifestation d’une prise de conscience politique sous-régionale sur les accords de pêche.

La prise en compte de cet intérêt a conduit la CSRP à élaborer un document de travail devant permettre d’initier une réflexion sur l’avenir à long terme des accords de pêche dans la sous-région. L’objectif de la CSRP sur cette question est d’asseoir une position politique sous-régionale concertée et de s’engager dans un processus de coopération sur les accords d’accès à la pêche étrangère.

2. CONTEXTE JURIDIQUE INTERNATIONAL

La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, adoptée en 1982, fournit un cadre juridique pour une gestion responsable des ressources halieutiques. Cette convention exige des Etats côtiers qu’ils octroient l’accès aux stocks excédentaires au sein de leur zone économique exclusive (ZEE) à d’autres Etats. Toutefois, l’article 62 exige également que ces autres Etats respectent les mesures de conservation et les autres modalités et conditions d’accès établies par l’Etat côtier. La Convention octroie une large marge de manœuvre aux Etats côtiers pour définir ces modalités et conditions d’accès, qui peuvent couvrir, entre autres, les conditions de délivrance de permis, les limites de captures et les quotas, la réglementation des saisons et des zones de pêche, le type et la taille des engins de pêche, le placement d’observateurs à bord des navires de pêche étrangers et les demandes de réalisation de programmes de recherche sur la pêche.

Au sein de la ZEE, l’Etat côtier dispose de droits souverains pour explorer, exploiter, conserver et gérer les ressources naturelles, vivantes ou non vivantes. Parallèlement, l’Etat côtier est obligé, en vertu de l’article 16, de déterminer le total autorisé de captures (TAC) de ressources vivantes au sein de sa ZEE et de garantir, par des mesures de conservation et de gestion appropriées, que le maintien de ces ressources n’est pas menacé par une surexploitation. Les mesures adoptées par l’Etat côtier doivent également viser à maintenir ou à rétablir les espèces non exploitées à des niveaux permettant d’assurer un rendement maximum durable, eu égard aux facteurs économiques et écologiques pertinents.

Si les réserves de poissons sont partagées entre les zones économiques exclusives d’un ou de plusieurs Etats côtiers ou si les réserves en question sont classées parmi les stocks chevauchants ou grands migrateurs, la Convention de 1982, de concert avec l’Accord des Nations Unies de 1995, imposent des obligations supplémentaires à l’Etat côtier.

De plus, le Code de conduite de la FAO pour une pêche responsable, article 7.1.3, stipule que:

«Dans le cas des stocks transfrontières, des stocks chevauchants, des stocks de poissons grands migrateurs et des stocks de la haute mer, lorsque ceux-ci sont exploités par deux Etats ou plus, les Etats concernés y compris les Etats côtiers intéressés dans le cas des stocks chevauchants et de stocks de grands migrateurs, devraient coopérer en vue d'assurer la conservation et l'aménagement efficaces des ressources. Cela devrait se faire, lorsqu'il y a lieu, par la mise en place d'une organisation ou d'un arrangement bilatéral, sous-régional ou régional compétent en matière de pêches».

3. LES RÉGIMES D’ACCÈS EXISTANTS DANS LA SOUS-RÉGION

Actuellement, les Etats membres de la CSRP négocient individuellement les accords de pêche en dehors de tout cadre harmonisé au niveau sous-régional. Selon une étude menée en 2000 à la demande du Secrétariat Permanent, sur environ 1400 navires opérant dans la zone couverte par la CSRP, 50 pour cent étaient étrangers à la sous-région. L’autre moitié était constituée de navires arborant le pavillon des Etats membres.

L’accès des navires de pêche étrangers à la sous-région obéit à trois régimes:

Les accords de réciprocité, qui concernent deux pays, se traduisent par un échange de droits d’accès pour des capacités de pêche équivalentes, généralement exprimées en nombre de navires et en tonnage de jauge brute totale pour chaque type de pêche.

Les accords d’accès avec licences, à l’instar de celui entre le Sénégal et la Mauritanie, sont des arrangements où un Etat concède des droits de pêche à un autre Etat avec comme contrepartie le paiement des licences.

Ces deux types d’accords concernent aussi bien des flottilles artisanales qu’industrielles.

Les accords d’accès avec contrepartie financière (type Union européenne) ont pour conséquence une augmentation directe de la capacité de pêche. Les navires opérant dans ce cadre se caractérisent par:

- leur grande mobilité à travers les différentes ZEE, en fonction des variations de l’abondance des ressources, des fluctuations de la demande ou des opportunités des marchés;

- leur forte capacité de capture en raison de leurs équipements de pêche et de navigation plus sophistiqués;

- les changements de types de pêche selon les pays en raison d’une typologie différente des catégories de licences au niveau sous-régional.

La gestion de la capacité de pêche des flottes étrangères pose ainsi d’énormes contraintes aux Etats à l’échelle de leur ZEE respective.

Ces accords de vente de droits d’accès (type commercial) augmentent substantiellement les recettes publiques en devises des Etats signataires. Les difficultés socio-économiques et budgétaires des Etats membres, ainsi que les liens historiques avec les pays demandeurs, expliquent généralement le maintien des accords dans leur forme actuelle.

En l’absence d’un régime commun d’accès, les Etats membres de la CSRP entrent de facto dans une compétition pour attirer des navires étrangers qui peuvent ainsi exploiter les incohérences entre les régimes d’accès nationaux (catégorisation des licences, maillages, zones de pêche, redevances, repos biologique, durée de validité des licences, etc).

Cinq groupes d’espèces sont en général ciblés dans les accords d’accès:

- les poissons démersaux
- les crustacés
- les céphalopodes
- les petits pélagiques côtiers
- les thons et autres espèces hautement migratrices.

Les accords de pêche sont négociés en l’absence de tout plan d’aménagement des pêcheries pluriannuel. Pour pallier à cette situation, il est prévu des clauses de révision des possibilités de pêche offertes basées sur l’effondrement ou l’évolution des stocks. Les navires arborant le pavillon des Etats membres de la CSRP sont pour la plupart propriété d’armements étrangers ou constituent, en partie, le capital social d’entreprises conjointes entre armateurs nationaux et partenaires non-régionaux.

Les accords d’accès avec contrepartie financière consacrent le transfert de capacités de pêche excédentaire des Pays du nord vers ceux du Sud, qui sont fragilisés par une conjoncture économique difficile. Il en résulte une compétition entre pays pour attirer les navires de pêche étrangers qui peuvent ainsi exploiter à leur guise et à leur avantage les incohérences et les différences entre les régimes d’accès nationaux.

Cette politique de négociation des Etats du sud à l’endroit des armements étrangers associée à l’absence d’un régime commun d’accès (qui se traduit par un surinvestissement dans certains segments de flotte, une capacité de capture accentuée grâce à la sophistication des équipements de pêche et des moyens de captures des armements étrangers, une grande mobilité de ces derniers à travers les différentes ZEE en fonction de la variation de l’abondance des ressources, des fluctuations de la demande ou des opportunités du marché, des changements de types de pêche auxquels les armements étrangers se livrent selon les pays en raison de la typologie différente des catégories de licences au niveau sous-régional) constituent des facteurs d’aggravation de la capacité de pêche dans la sous-région.

Face à cette situation, la CSRP s’est engagée dans un processus visant à établir un régime commun d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques.

4. VERS DES NÉGOCIATIONS CONJOINTES DES ACCORDS DE PÊCHE

L'Atelier de dialogue sur la négociation conjointe des accords de pêche constitue la première étape de réflexion et de négociation conjointe sur les accords de pêche. Cet Atelier s'est tenu à Praia du 30 octobre au 3 novembre 2000. Il a été organisé par le Secrétaire permanent avec l’appui de ses partenaires (FAO, UICN et ACDI^[6]) dans le cadre du suivi des décisions issues de la 13^e session ordinaire de la Conférence des Ministres de la CSRP. Les cinq points principaux suivants ont été abordés au cours de cet Atelier:

- le problème posé par la pêche étrangère dans la sous-région;
- la nature et l’importance de la pêche étrangère dans la sous-région;
- pourquoi faut-il prendre en compte une approche concertée de la pêche étrangère;
- l’architecture d’un régime commun d’accès à la pêche étrangère, et
- des éléments pour un plan d’action.

Etant donné que les pays membres de la CSRP partagent des objectifs communs concernant la pêche dans leur pays, et que plus de 50 pour cent des navires de pêche industrielle battent pavillon étranger, il est envisageable en toute logique de créer un régime commun d’accès à la pêche étrangère en vue d’améliorer le contrôle et la gestion de cette pêche et d’augmenter les bénéfices générés en faveur des pays membres. Ce régime pourrait nécessiter une révision de l’actuelle de la Convention de la CSRP sur les conditions d’accès, ainsi que d’autres conventions de coopération internes sous-régionales, et pourrait également aboutir à une harmonisation des accords de pêche. Toutefois, ce régime ne devrait pas constituer une entrave à la souveraineté nationale des Etats membres.

Parmi les raisons évoquées pour la création d’un régime commun d’accès, on peut signaler le pouvoir de négociation, la possibilité d’augmenter les bénéfices, et de réduire les coûts d’exploitation des navires de pêche, mais aussi la création d’une vision commune du rôle futur de la pêche étrangère dans la ZEE des Etats membres de la CSRP.

Les profits tirés de la pêche par les Etats membres de la CSRP seraient accrus si les capacités de pêche étaient ajustées à la productivité des stocks. Les fortes surcapacités qui affectent toutes les pêcheries de la région sont la cause de manques à gagner élevés. Les compensations versées par les partenaires étrangers ne peuvent contribuer à réguler l'accès que si leur coût est supporté par les armements. Au cours des dernières décennies, la pêche artisanale a pris une place prépondérante dans la sous-région. Comme celle-ci n'est pas destinée à faiblir, la régulation de l'accès est probablement plus critique pour l'avenir de la pêche dans les pêcheries artisanales que dans les pêcheries industrielles. Une mauvaise régulation dans la petite pêche risque fort de ruiner les efforts qui seraient entrepris pour rationaliser la pêche industrielle.

Compte tenu de l’expérience de la South Pacific Forum Fisheries Agency (FFA) en matière d'accords de pêche conjoints, la CSRP avait invité les experts de cet organisme à partager leur expérience avec la CSRP. C’est ainsi que M. Victorio Uherbelau, Directeur de la FFA et M. Andrews Hick Richards, Responsable du Suivi, Contrôle et Surveillance des Pêches ont représenté la FFA à l’Atelier de Praia.

L’expérience du Pacifique Sud

Le Pacifique Sud est une très grande région qui s’étend sur quelque 24,8 millions km², dont environ 81 pour cent composent la ZEE. C’est l’une des premières régions à avoir adopté des modalités et des conditions minimum d’accès à une échelle régionale. La région gère l’une des plus grandes ressources de thons migrateurs du monde. L’essentiel de la pêche est réalisé par les pays pratiquant la pêche hauturière (PPPH), notamment le Japon, la Corée, Taiwan et les Etats-Unis. Manquant cruellement de ressources terrestres, ces îles sont très dépendantes de la pêche étrangère, qui représente une source de revenus substantielle.

La mission de la FFA est d'assurer à ses Etats membres l'obtention du maximum de bénéfice durable à partir de la conservation et de l'utilisation durable de leurs ressources halieutiques.

Le programme de l'Agence est financé d'une part par les contributions des Etats membres et d'autre part par les subventions de plusieurs partenaires, mais aussi par des taxes à raison de cinq cents (500) dollars USA par navire et par an. A noter que le volume des captures de thon réalisé dans les ZEE des seize pays membres représente annuellement 50 à 60 pour cent des captures mondiales.

Ainsi, la coopération régionale en matière de pêche a commencé à la fin des années 1970, avec l’instauration de l’organisation régionale, l’Agence des Pêches du Forum du Pacifique du Sud (FFA), visant à coordonner les politiques entre les Etats membres. Quelques temps après, un groupe sous-régional composé de membres de la FFA, le groupe de Nauru, reconnaissant que les PPPH pouvaient affaiblir leur pouvoir de tractation en négociant avec les pays sur une base individuelle, a adopté l’Accord de Nauru sur la coopération en matière de gestion des pêcheries d’intérêt commun.

L’objectif premier de l’Accord de Nauru vise, sans aucune dérogation aux droits souverains des pays membres, à «coordonner et harmoniser la gestion des pêcheries en ce qui concerne les stocks d’intérêt commun» au sein des ZEE des parties contractantes. L’accord encourage ainsi les parties contractantes à instituer une approche coordonnée en matière de pêche pour les stocks d’intérêt commun auprès des navires de pêche étrangers et, en particulier, à établir des modalités et des conditions uniformes en vertu desquelles les Parties peuvent autoriser des navires étrangers à pêcher à l’intérieur de leurs zones de pêche. Les parties conviennent également: d’établir des normes relatives à leurs procédures respectives de délivrance de permis; d’étudier la possibilité d’instaurer un système de délivrance de permis centralisé pour les navires de pêche étrangers; et de coopérer en matière de suivi et de surveillance des activités des navires étrangers. Un accord est conclu, entre autres, sur les rapides échanges d’informations collectées par l’intermédiaire des activités de surveillance nationales, et sur la faisabilité d’une surveillance conjointe. De plus, les Parties conviennent de s’efforcer d’instaurer des procédures de coopération et de coordination afin de faciliter l’application des lois sur la pêche et, en particulier, d’examiner les moyens permettant d’établir un régime d’application réciproque.

En vertu de l’Accord de Nauru, les Parties ont conclu en 1983 un premier arrangement instituant des modalités et des conditions minimum sur, entre autres, les procédures de délivrance des permis, le personnel autorisé, les rapports quotidiens de captures et la tenue des livres de bord, les rapports annuels de captures, l’entrée dans une zone et la sortie, l’identification des navires disposant d’un permis au moyen de signaux radio ou de numéros d’immatriculation. En vertu de cet arrangement, les Parties doivent établir des modalités et conditions minimum et utiliser des formats communs pour tous les accords de pêche ultérieurs, ainsi que pour les conditions de délivrance de permis aux navires étrangers pêchant les stocks d’intérêt commun à l’intérieur des zones de pêche.

En 1990, une deuxième convention d’application a été adoptée établissant des modalités et conditions révisées, en vertu desquelles il est également demandé aux navires de pêche étrangers de respecter l’interdiction de transbordement en mer, de fournir les données sur les captures en haute mer et de payer l’intégralité des coûts des observateurs, ceci constituant une condition à la délivrance du permis.

Ainsi, à l’exemple des Etats du pacifique sud, regroupés au sein de la FFA, la CSRP a entamé une réflexion sur un processus qui pourrait aboutir à des négociations conjointes des accords de pêche entre les Etats membres. Ce processus de mise en œuvre se fera par étape et vise à consolider certaines conditions liées à l’allocation des droits d’accès. Sur le plan technique, il s’agira de développer une position commune de négociation. Sur le plan économique, des principes communs relatifs aux contreparties d’accès seront établis.

La stratégie de gestion prendra en compte l’ensemble des facteurs pouvant influencer les capacités. La CSRP, appliquant les recommandations de l’Atelier de Praia, tiendra compte de la convention sur les conditions d’accès et des dispositions pertinentes des instruments internationaux récents (Code de conduite pour une pêche responsable).

5. LES CONDITIONS MINIMALES D’ACCÈS SOUS-RÉGIONALES

La nécessité de définir des conditions régionales minimales d'accès aux zones de pêche n'est pas spécifique à l'Afrique de l'Ouest. Elle relève d'une problématique mondiale relative à la gestion des pêches.

Ainsi, dans un contexte régional, l’application des modalités et conditions minimum d’accès et d’exploitation s’avèrent être un moyen efficace pour:

- Accroître le pouvoir de négociation des Etats côtiers afin d’augmenter les droits d’accès.
- Améliorer le suivi, le contrôle et la surveillance.
- Assurer la durabilité des stocks de poisson par une meilleure gestion.
- Limiter l’augmentation de la surcapacité en empêchant les flottes de se déplacer vers d’autres zones d’une région où il est possible d’obtenir des conditions d’accès plus favorables.

En 1987, lors de sa septième session ordinaire, la Conférence des Ministres, prenant conscience de la baisse des indices d’abondance des stocks d’intérêt commun (comme les stocks à haute valeur marchande), a demandé au Secrétaire Permanent d’initier une réflexion sur l’harmonisation des conditions d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques de la sous-région.

Un groupe de travail chargé d’étudier la question fut mis en place. Ce groupe proposa au Comité de coordination une convention sur la détermination des conditions d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques au large des côtes des Etats membres (ci-après dénommé «convention sur les conditions d’accès»). Celle-ci a été signée à Conakry le 1^er septembre 1993 et soumise à la ratification des Etats membres.

La convention sur les conditions d’accès porte sur toutes les ressources. Elle prévoit que tout Etat doit autoriser l’accès des navires d’un autre Etat en fonction de la ressource disponible par le biais d’accords ou d’autres arrangements.

La durée de l’autorisation d’accès ne doit pas dépasser deux années sauf «cas exceptionnels et après avis de l’Institution de recherche de l’Etat membre concerné».

Un formulaire d’enregistrement des navires de pêche a été également adopté et annexé à la convention dont il est partie intégrante. Les activités des navires - usines, navires collecteurs ou de ramassage - devraient être strictement réglementées. La définition à donner à ces positions qui devraient être prises d’un commun accord, n’a pas encore été présentée.

La convention sur les conditions d’accès a le mérite (1) d’uniformiser certaines conditions minimales d’accès ou d’exploitation des ressources et (2), du fait de sa ratification, d’introduire ses dispositions dans les législations nationales. L’octroi des droits d’accès se fait plus sur la base du TJB (tonnage jauge brut) et sur le reliquat disponible exprimé en termes de quotas de capture. Les dimensions des mailles de filets et de chaluts prévues ne sont pas observées. A l’exception de la Guinée et de la Gambie, tous les accords de pêche actuellement en vigueur dans la sous-région ont une durée excédant deux ans.

Pour revoir, et au besoin compléter, ces conditions minimales d’accès à la ressource dans les Etats membres de la CSRP, la CSRP a organisé du 18 au 20 juin 2001 à Saly Portudal (Sénégal) un Atelier regroupant les experts des Etats membres.

Cet Atelier a d’abord permis d’évaluer l’état d’application par les Etats membres de la «Convention relative à la détermination des conditions d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques au large des côtes des Etats membres de la CSRP» signée en 1993 et entrée en vigueur en 1997.

6. L’ÉTABLISSEMENT D’UN RÉGIME COMMUN D’ACCÈS ET D’EXPLOITATION DES RESSOURCES HALIEUTIQUES DE LA SOUS-RÉGION

L’Atelier de dialogue sur les accords de pêche organisé à Praia en octobre 2000 a recommandé au Secrétariat Permanent de la CSRP d’explorer les voies pouvant mener à l’adoption d’un régime commun d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques des navires de pêche étrangers à la sous-région en tenant compte des interactions et des impacts sur la pêche artisanale. Cela suppose la mise en conformité de la convention sur les conditions d’accès avec certaines normes internationales en matière de pêche, d’une part, et l’institution d’un plan d’aménagement global intégrant les questions d’accord de pêche, d’autre part, notamment pour les stocks d’intérêt commun et les stocks partagés pour lesquels les mesures de gestion, pour être efficaces, devraient être prises à l’échelle sous-régionale (pélagiques côtiers, merlus, thonidés, etc.)

6.1 La mise en conformité de la convention sur les conditions d’accès avec les normes internationales adoptées

L’antériorité de cette convention par rapport au Code de conduite pour une pêche responsable et aux Plans d’action internationaux qui en dérivent, la non-ratification de certains instruments juridiques internationaux en matière de pêche, par l’ensemble, par des Etats membres de la CSRP ont amené le Secrétariat Permanent à initier des travaux, à travers des colloques et ateliers, sur l’actualisation de la Convention. Cette dernière sera également révisée en intégrant des conditions minimales d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques redéfinies lors des rencontres d’experts organisées par le Secrétariat Permanent et approuvées de manière consensuelle par les Etats membres de la CSRP. Il s’agira également d’inclure des dispositions nouvelles en s’appuyant sur la convention des Nations Unies sur le Droit de la mer, l’accord sur les stocks chevauchants, l’accord de conformité, les principes définis par la Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l’Atlantique (CICTA) et par le Code de conduite pour une pêche responsable ainsi que par les Plans d’action internationaux adoptés en application dudit code.

La participation au Code de conduite et aux Plans d’action est facultative. Cependant, au niveau de la sous-région, un consensus s’est dégagé autour de la nécessité de doter de force exécutoire les principes pertinents pour la sous-région. Une fois la convention sur les conditions d’accès amendée, les Etats membres pourraient négocier des accords d’accès et d’exploitation séparés concernant les espèces sédentaires (comme les demersaux) avec les Etats non-membres de la CSRP dans le cadre et sur la base des options définies par ladite convention amendée. L’observation de ces dispositions lors des négociations des termes de nouveaux accords devrait être la règle.

Concernant les accords spécifiques d’accès aux stocks partagés, les Etats membres de la CSRP, à plus long terme, devraient aller vers des négociations conjointes portant sur ces stocks. Préalablement aux négociations, la CSRP devrait proposer l’institution et une définition des mécanismes de gestion d’une licence unique sous-régionale ainsi qu’une clef de répartition des bénéfices financiers et sociaux, que les Etats membres pourraient tirer de l’exploitation des stocks partagés.

6.2 L’établissement d’un plan d’aménagement global

Il apparaît aujourd’hui important d’établir un plan d’aménagement global intégrant la question des accords de pêche, notamment pour les stocks partagés dont les mesures de gestion prises à l’échelle nationale ne peuvent être efficaces. Il est important de préciser que les plans nationaux et régionaux doivent prendre en compte toutes les composantes de la capacité de pêche: flottes artisanales et industrielles tant nationales qu’étrangères.

A cet effet, d’autres actions apparaissent importantes, comme:

• Procéder à la compilation et à la synthèse des informations économiques et techniques afférentes à l’ensemble des activités des flottes étrangères dans la sous-région incluant l’étude de l’impact des accords de pêche avec la Communauté Européenne.

• Formuler des stratégies et plan d’action à moyen terme prenant en compte l’analyse des conséquences associées aux différentes formes possibles de négociation adaptées à la sous-région (négociations coordonnées, négociations en bloc, négociations selon un agenda synchronisé, etc.).

Une synthèse d’échange d’informations entre Etats membres sur les accords de pêche apparaît une composante essentielle de ce plan d’aménagement. Il s’agit d’un cadre d’échange d’informations sur:

• le niveau de pêche et d’effort autorisé;

• la nature et le niveau des compensations à verser selon les différents accords;

• autres informations (débarquements, équipages, approvisionnement des navires, etc.)

6.3 La définition des conditions minimales d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques de la sous-région

Le Secrétariat Permanent, en juin 2001, a organisé la première d’une série d’ateliers sur les conditions minimales d’accès aux ressources halieutiques. Cet Atelier s’est déroulé sur la base de termes de référence définis lors de l’Atelier de dialogue organisé par le Secrétariat Permanent à Praia en octobre novembre 2000.

Les participants à l’Atelier se sont mis d’accord sur la distinction à opérer entre deux groupes de stocks:

• les stocks partagés constitués d’espèces comme les petits pélagiques et;

• les stocks d’intérêt économique ou stratégique constitués de crevettes, de céphalopodes, de sélaciens, de démersaux (dorades, merlus, courbines, etc.).

Des conditions minimales pour toutes les pêcheries y ont été définies et celles concernant les pêcheries d’intérêt économique le seront très prochainement.

Le but ultime de ces ateliers est d’aboutir à des négociations conjointes des accords ou à l’établissement d’un accord-cadre devant servir de base harmonisée aux négociations séparées.

En ce qui concerne les accords d’accès séparés avec les pays non membres de la CSRP, deux principes apparaissent fondamentaux:

a. Aucun navire ne serait autorisé à opérer dans les eaux sous-régionales sans se conformer aux dispositions du régime commun d’accès.

b. Les normes et conditions minimales du régime commun d’accès seront une base non négociable de tous les accords conclus avec des pays étrangers.

6.4 L’harmonisation des législations des pêches ou d’intérêt pour la pêche

Avec l’appui de la FAO, la CSRP a procédé à la réalisation du recueil des législations sur la pêche et d’intérêt pour la pêche dans les Etats membres et en Sierra Leone.

Un synopsis de ces mêmes législations est en cours de préparation. Il fera ressortir un tableau comparatif des dispositions pertinentes desdites législations en vue de leur harmonisation.

6.5 Etablissement d’un registre sous-régional des navires des pêches

La CSRP procédera avant la fin de l’année 2002, à la mise en place d’un registre sous-régional des navires de pêche pour assurer un suivi régulier de la capacité de pêche.

Le registre constituera un outil de gestion et de surveillance, avec la constitution d’une banque de données sur les navires de pêche opérant dans la sous-région (leur nombre, origine, caractéristiques techniques et économiques, les engins de pêche utilisés, les espèces ciblées, les zones de pêche où opèrent ces navires, en somme une bonne connaissance de l'effort de pêche). Le registre devrait servir comme moyen de contrôle, source d'informations et source de revenus pour l’UCOS et pour la CSRP.

Un avant-projet d’accord portant établissement d’un registre sous-régional des navires de pêche industrielle opérant dans les eaux sous juridiction des Etats membres de la Commission sous-régionale des pêches sera présenté au Comité de coordination et à la Conférence des ministres.

6.6 Engagement politique des États membres

Une session extraordinaire de la Conférence Ministérielle pourrait ensuite statuer sur la démarche proposée. L’un des risques pouvant menacer cet ambitieux chantier de la CSRP est sans nul doute l’engagement politique au plus haut niveau des Etats membres de la CSRP. L’accord cadre et le régime commun d’accès requièrent, en effet, un engagement politique clair de la part des Etats membres, étant donné qu’il s’agit d’instruments exigeant des compromis. Une déclaration politique conjointe claire, approuvée en temps utile au niveau des Chefs d’états, pourrait appuyer les engagements pris par les Ministres des pêches. A défaut, la procédure de ratification pourrait également faire de ces engagements des instruments opposables aux accords bilatéraux en matière de pêche.

7. PRINCIPES-CLÉS DE L’ACCÈS DES NAVIRES ÉTRANGERS OPERANT SOUS ACCORDS

Les principaux principes de base de l’accès des navires étrangers peuvent être présentés en quatre points.

Les activités de pêche étrangère sont menées dans un cadre de pêche responsable et durable garantissant la viabilité des pêcheries à caractère national ou sous-régional, ainsi que la préservation de l’intégrité des écosystèmes:

• les possibilités de pêche négociées dans les accords sont compatibles avec les principes d’utilisation durable du patrimoine halieutique;

• les accords de pêche sont conclus en conformité avec les normes et principes des conventions ou instruments internationaux pertinents en matière de conservation et de gestion durable des ressources halieutiques;

• les accords de pêche sont conclus en conformité avec les dispositions pertinentes des législations nationales ou harmonisées à l’échelle sous-régionale;

• les accords de pêche sont conclus en conformité avec les objectifs et les capacités de pêche retenus dans les plans d’aménagement nationaux et sous-régionaux.

Les avantages financiers et économiques tirés des accords doivent être compatibles avec la viabilité des activités de pêche nationales, artisanales et industrielles:

• les paiements financiers versés en contrepartie de l’accès des navires étrangers reflètent au moins l’ensemble des coûts sociaux et environnementaux des opérations de pêche;

• les intérêts des pêcheurs nationaux des Etats membres sont sauvegardés (ressources, marchés);

• les principes économiques contenus dans les protocoles doivent être cohérents avec les objectifs socio-économiques assignés aux politiques de développement de l’économie halieutique nationale.

Les activités de pêche étrangère sont menées sur la base de normes et conditions minimales d’accès harmonisées à l’échelle sous-régionale:

• les normes et conditions minimales d’accès harmonisées sont acceptées par les Etats membres et revêtent un caractère exécutoire;

• les normes et conditions minimales d’accès harmonisées sont appliquées à tous les navires étrangers destinés aux opérations de pêche ou aux activités connexes (transbordement, assistance). Les normes et conditions minimales d’accès harmonisées concernent: les navires, l’Etat côtier, l’Etat du pavillon et la CSRP.

Les activités de pêche étrangère sont contrôlées et font l’objet d’échange d’informations dans le cadre d’instruments sous-régionaux (Registre sous-régional des navires et des infractions de pêche, Système d’information sur les activités de pêche étrangère)

• le Registre sous-régional servira: d’instrument de contrôle des activités de pêche, de base de données sur les navires et les infractions;

• le Système d’information sur les activités de pêche (navires, engins, captures, effort de pêche, données biologiques et économiques, etc.).

8. OBLIGATIONS

Les principes susmentionnés sont traduits, pour l’état du pavillon, en obligations:

• obligation faite aux pays demandeurs de droits de pêche de prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que les navires qui arborent leur pavillon se conforment aux lois et règlements édictés par le pays côtier, et de coopérer pleinement avec le(s) pays membre(s) pour assurer un suivi, un contrôle et une surveillance efficaces des activités de pêche;

• obligation faite aux capitaines/armateurs des navires de pêche étrangers de se conformer aux lois établies par les pays membres et à toute mesure sous-régionale harmonisée;

• obligation préalable d’inscription des navires étrangers dans le Registre Sous-régional des navires de pêche avant toute délivrance de licences de pêche;

• obligation faite aux capitaines/armateurs à se conformer à toute exigence relative à la fourniture d’informations sur leurs activités de pêche.

ANNEXE 1 - LISTE DES ÉTUDES ET CONSULTATIONS

IFREMER/CEMARE/CEP. 1999. Evaluation des accords de pêche conclus par la Communauté Européenne. Document IFREMER/CEMARE/CEP. Réf. APC01

Catanzano, J. Novembre 2000. Accords de pêche communautaire et pays africains: Réflexions sur leur raison d’être et l’idée de leur régionalisation. Atelier CSRP/FAO. Praia, Cap-Vert.

Catanzano, J. Failer, P. & Rey, H. Novembre 2000. Accords de pêche communautaire et pays africains: Effets quantifiables. Atelier CSRP/FAO. Praia, Cap-Vert.

Catanzano, J. Failer, P. & Rey, H. Novembre 2000. Accords de pêche communautaire et pays africains: Quelques rappels pour comprendre. Atelier CSRP/FAO. Praia, Cap-Vert.

Kelleher, K. Novembre 2000. Elaboration d’un régime d’accès sous-régional à la pêche étrangère en Afrique de l’Ouest. Atelier CSRP/FAO. Praia, Cap-Vert.

ANNEXE 2 - ESQUISSE DE CONDITIONS MINIMALES D’ACCÈS

Les travaux de Saly Portudal ont permis de discuter du contenu à donner aux pêcheries prioritaires et de distinguer deux groupes:

• le groupe des stocks partagés (migrateurs) constitué par les espèces comme les petits pélagiques, les thonidés, etc.;

• le groupe des stocks d'intérêt économique ou stratégique constitué par les crevettes, les céphalopodes (poulpes, seiches et calmar), les requins et raies, les démersaux (merlus, dorades, rougets, courbines, soles et mérous).

Les quatre types de conditions minimales d'ordre général suivantes ont été distingués:

Conditions minimales pour le navire de pêche

• obligation de l'inspection et de la visite de conformité;

• inscription au registre sous-régional des navires de pêche (respect des normes de marquage suivant les spécifications de la FAO);

• embarquement des marins et des observateurs;

• engagement à déclarer les captures;

• engagement à respecter la législation (nationale et sous-régionale);

• obligation d'avoir un représentant dûment mandaté dans le pays qui octroient la licence.

Conditions minimales pour l'état côtier

• Mise en place d'un registre.

• Adoption de plans d'aménagement des pêcheries (respect des instruments internationaux en matière de gestion et de conservation des ressources).

• Définir un système transparent d'allocation de la ressource conformément aux plans d'aménagement.

• Mettre à la disposition des navires autorisés à pêcher les formulaires nécessaires à la tenue du journal de pêche.

• Fournir à l'UCOS les informations sur les décisions sanctionnant les infractions prononcées à l'encontre des navires aussitôt que ces décisions sont prononcées.

Conditions minimales pour l'Etat du Pavillon

• Collaborer à la diffusion des textes en vigueur, régissant les activités de pêche dans la sous-région.

• Engagement à faire appliquer aux navires arborant leur pavillon les sanctions prononcées à leur encontre.

• Engagement à communiquer les données sur l'effort de pêche et les captures et s'assurer de leur fiabilité.

• S'assurer de la fiabilité des informations sur les caractéristiques techniques fournies par les navires sous pavillon.

• S'assurer que les navires aient souscrit à toutes les assurances requises qui ont une durée de validité au moins égale à la durée de la licence de pêche.

Conditions minimales pour la CSRP

• Mettre en place un registre sous-régional des navires avant la mise en place des registres nationaux.

• Tout navire trouvé en cumul d'infractions dans au moins deux Etats membres durant la période de validité des licences délivrées par les Etats doit être interdit d'accès dans l'ensemble des eaux sous juridiction des Etats membres. Cette interdiction doit être notifiée aux Etats membres par le Président en exercice de la Conférence des Ministres, sur proposition dûment justifiée du Secrétaire permanent de la Commission sous-régionale des Pêches. La notification à l'armateur devrait être faite par les autorités des Etats où le cumul des infractions a été constaté.

• Fournir régulièrement aux Etats côtiers la liste des navires ayant commis des infractions.

ANNEXE 3 - CONCLUSIONS, RECOMMANDATIONS ET ÉLÉMENTS D’UN PROGRAMME D’ACTION

Conclusions

• L’Atelier de dialogue sur les accords de pêche a noté la diversité qui caractérise le contexte sous-régional, notamment l’existence de régimes d’aménagement et de capacités institutionnelles très différente.

• L’Atelier prend acte de l’existence d’avantages à engager dans un processus de négociation des accords de pêche au niveau sous-régional. Parmi les avantages identifiés:

  Þ à long terme, les retombées, en termes de bénéfices, de l’application des normes internationales récentes en matière d’exploitation durable des pêcheries sous-régionales;

  Þ à court terme, un renforcement des positions individuelles et collectives dans la négociation des accords de pêche.

• L’Atelier préconise que les Etats membres s’engagent dans un processus à long terme visant à consolider certaines conditions liées à l’allocation des droits d’accès. Il s’accorde sur la nécessité de procéder par étapes.

• Deux grands axes ont été distingués:

  Þ sur le plan technique, développer une position commune de négociation;

  Þ sur le plan économique, établir des principes communs relatifs aux contreparties d’accès.

• L’Atelier a voulu faciliter la convergence des positions de chacun des Etats afin de rendre possible une coordination des dynamiques de négociation. Ainsi, il n’y a pas de modalités particulières (accords coordonnés, accords communs, accords en bloc). Ces notions seront précisées ultérieurement sur la base des résultats des activités envisagées, de même que sur la base de l’identification des stocks concernés.

• L’Atelier reconnaît que la mise en œuvre du processus nécessite le renforcement des moyens de la Commission ainsi que des structures nationales de contrepartie.

• L’Atelier reconnaît que le préalable à la mise en œuvre effective de ce processus est l’engagement politique explicite de chacun des Etats membres de la CSRP.

Recommandations

• L’Atelier recommande aux Etats membres de s’engager dans un processus devant aboutir à l’adoption d’un régime commun d’accès pour les navires industriels étrangers, en tenant compte des interactions et de l’impact sur la pêche artisanale.

• Compte tenu des dispositions pertinentes des instruments internationaux récents, notamment le Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO, l’accord des Nations Unies de 1995 sur les stocks chevauchants et les espèces hautement migratoires, l’accord de conformité de la FAO de 1993 et les autres instruments, l’Atelier recommande l’actualisation de la convention de la CSRP relative aux conditions d’accès et d’exploitation des ressources halieutiques. Cette actualisation a pour objet de définir les conditions minimales d’accès des navires étrangers.

• Le processus en cours d’harmonisation des législations nationales devra prendre en compte, en priorité, les termes et conditions minimales actualisées.

• En vue de disposer des informations sur l’effort et la capacité des navires de pêche industrielle opérant dans la sous-région et de renforcer le contrôle de leurs activités, l’Atelier recommande d’accélérer la mise en place d’un registre sous-régional des navires de pêche.

• Renforcer, par le biais de la CSRP, la coopération et les échanges d’informations entre les Etats membres sur les termes et conditions des accords de pêche.

• Procéder à l’évaluation du niveau et des conditions d’application des accords, identifier et évaluer les effets et évaluer les avantages procurés par rapport aux coûts engagés; à cette fin, adresser à l’intention du Conseil Européen une requête en vue de disposer de l’information sur les bases de données ayant été utilisées pour l’étude sur l’évaluation des accords de pêche conclus par la communauté européenne de 1993 à 1997.

• Mettre en œuvre les étapes de suivi de l’Atelier sous la forme d’un programme d’action de la CSRP dont certaines activités indicatives sont énoncées ci-dessous et sur la base desquelles une proposition devra être présentée par le Secrétariat permanent.

• Demander aux organisations internationales représentées à l’Atelier de soutenir et d’accompagner la CSRP dans le processus en cours.

Activités indicatives pour un programme d’action

• Définir les principes sur la base desquels se définissent les droits d’accès concédés aux flottes étrangères.

• Définir le statut du navire étranger adapté au régime commun à mettre en place (pavillon, affrètement, constitution du capital ...).

• Définir les conditions minimales techniques (déclaration de captures, immatriculation et marquage des unités de pêche, transbordement, observateurs,...) considérant les exemples déjà existants (FFA, WWF...).

• Définir le format, le statut juridique et les conditions de fonctionnement (y compris en termes de coûts) d’un registre sous-régional adapté aux flottes étrangères pour servir comme instrument de contrôle, base d’information et suivi de l’effort et de capacité de pêche.

• Actualiser la convention de la CSRP sur les conditions d’accès, notamment pour adapter les dispositions récentes des instruments internationaux postérieurs à la convention et aux conditions minimales d’accès redéfinies.

• Procéder à la compilation et synthèse des informations économiques et techniques afférentes à l’ensemble des activités des flottes étrangères dans la sous-région incluant l’étude de l’impact des accords avec l’Union européenne.

• Formuler des stratégies et plan d’action à moyen terme prenant en compte l’analyse des conséquences associées aux différentes formes possibles de négociation adaptées à la sous-région (négociation coordonnées, négociation en bloc, agenda synchronisé...) avec l’assistance d’un groupe ad hoc de suivi des recommandations de l’Atelier.

• Mettre en place un mécanisme de consultation afin de faciliter l’émergence d’une position commune dans les instances internationales.

• Compte tenu des dispositions du plan d’action international sur les pêches illicites (adopté au COFI, 2001), le Secrétaire Permanent explore les possibilités de réduire le commerce de produits résultant de pêches illicites.

• Favoriser la poursuite de la collaboration engagée avec le Royaume du Maroc.

ANNEXE 4 (*)

(*) Les protocoles concernant la Gambie et le Cap-Vert n’étaient pas disponibles au moment de la préparation de cette annexe.