No existe ninguna solución de ordenación sencilla para los problemas de exceso de capacidad y sobrecapacidad en la pesca, ni siquiera en el caso más simple.
El asesoramiento a los administradores debe incluir consideraciones de corto y de largo plazo, y debe distinguir entre el exceso de capacidad y la sobrecapacidad, ya que ambas situaciones suponen diferentes decisiones de política.
6.1.1 Cuestiones relativas a la reducción
Si la sobrecapacidad es elevada en relación con las condiciones actuales del recurso (agotado), pero menos en relación con el objetivo a largo plazo (restablecimiento), es posible que los administradores deseen introducir reglamentaciones temporales para reducir el esfuerzo de pesca, en lugar de elaborar planes para una reducción permanente del tamaño de la flota a largo plazo.
No obstante, si los niveles de capacidad en las condiciones actuales también exceden de los niveles de capacidad óptima correspondientes a las condiciones que se desean a largo plazo, podría ser adecuada una política conjunta de reducción de la capacidad y del esfuerzo de pesca.
Por lo tanto, el asesoramiento relativo a la capacidad y su ordenación se deben formular teniendo en cuenta lo siguiente:
si el actual tamaño de la flota guarda proporción con el actual nivel previsto de captura (la CTP);
si el actual tamaño de la flota guarda proporción con un conjunto de objetivos de ordenación pesquera concretos y operacionales, correspondientes a cierto nivel de producción que se tiene como objetivo;
en el caso de poblaciones agotadas, si el tamaño de la flota guarda proporción con el objetivo de captura prevista correspondiente a un objetivo de biomasa de las poblaciones; o
en el caso de las poblaciones en expansión, si el tamaño de la flota guarda proporción con el objetivo de captura previsto correspondiente a un objetivo de biomasa de las poblaciones.
6.1.2 Cuestiones relativas a la aplicación
Es necesario que los administradores valoren también la enorme cantidad de dificultades que plantea la aplicación de programas explícitos de reducción de la capacidad.
Por ejemplo, cuando se reduce un insumo, es posible y también razonable esperar que se pueda aumentar un insumo sustitutivo para compensar los efectos de los esfuerzos de reducción de la capacidad. Por lo tanto, aunque un reglamento destinado a reducir los días en que las embarcaciones están ausentes del puerto a fin de reducir el tiempo dedicado a la pesca podrían teóricamente reducir la capacidad, el resultado real podría consistir en que los pescadores aumentasen la potencia de sus embarcaciones para reducir el tiempo de viaje utilizado para llegar a los caladeros, incrementando así efectivamente la proporción de días dedicados a la pesca.
Además, incluso si no hay incentivos causados por los reglamentos o las estrategias de ordenación, la capacidad de una pesquería también puede incrementarse a lo largo del tiempo simplemente debido a los perfeccionamientos tecnológicos.
También es importante recordar que el asesoramiento en materia de ordenación derivado de estos enfoques cuantitativos y cualitativos resulta limitado si no se dispone de información social y económica adicional, y esto es especialmente importante en lo que respecta a la determinación de la sobrecapacidad. La determinación de la sobrecapacidad supone que la capacidad excede de un nivel deseado, pero para determinar los niveles óptimos de capacidad se debe tener en cuenta el contexto social y económico en el que se desarrolla la pesca. Las consideraciones sociales y económicas también tendrán una importancia capital en la elaboración de programas de reducción de la capacidad.
Para lograr una reducción duradera de la capacidad, es preferible introducir cambios en las instituciones reglamentarias a fin de que los pescadores tengan un incentivo de mercado para reducir la capacidad, simplemente porque los cambios introducidos en regímenes de ordenación pesquera reglamentados y de libre acceso proporcionarán sólo un alivio a corto plazo de la sobrecapacidad. Todo proyecto de reglamentación de la ordenación debe ser redactado cuidadosamente por los administradores pesqueros y sometido a prueba antes de su adopción a fin de garantizar que cumple sus metas y objetivos, y esto con frecuencia significa que es necesario llevar a cabo investigaciones adicionales antes de que se puedan determinar los efectos del reglamento propuesto sobre los niveles de capacidad de la flota.
También revisten especial importancia las preocupaciones acerca de la determinación de un nivel deseado de producción cuando se va más allá del caso más simple de una población única, un único grupo homogéneo de interesados y una única jurisdicción pesquera.
La ordenación de pesquerías heterogéneas caracterizadas por múltiples cohortes, especies, poblaciones, zonas de pesca y diferentes grupos de pescadores, y también combinaciones de grupos de usuarios consumidores y no consumidores, aumenta rápidamente la complejidad de la ordenación.
6.2.1 Grupos de interesados múltiples
En las pesquerías en las que hay diferentes grupos de pescadores, es importante reconocer los posibles efectos sociales y económicos de los programas de reducción de la capacidad en los distintos sectores. Si, por ejemplo, en una pesquería hay tantos pescadores artesanales como industriales y el objetivo de ordenación consiste en incrementar al máximo los ingresos del comercio exterior utilizando una flota industrial de gran escala, es posible que los pescadores artesanales pierdan una fuente de alimento y/o de ingresos necesarios para su supervivencia.
Se pueden elaborar mediciones de la capacidad de productos múltiples mediante la utilización de técnicas AED o FPE, pero la determinación de un nivel de producción propuesto como objetivo o la configuración apropiada de la flota pesquera resultante después de eliminada la sobrecapacidad constituye una seria cuestión normativa que merece una atención especial.
El análisis necesario para determinar la composición de la flota pesquera resultante no aparece en la bibliografía especializada, pero teóricamente podría elaborarse si los administradores pesqueros identifican sus objetivos de política. Se han elaborado modelos bioeconómicos de la pesca comercial y de recreo[33] y, aunque estos modelos no tratan directamente la utilización de la capacidad en la pesca, podrían adaptarse para determinar los efectos de los reglamentos de ordenación en el tamaño de la flota y su composición para diferentes grupos de usuarios en la pesca.[34]
6.2.2 Poblaciones variables de peces
En las pesquerías en las que las poblaciones varían aleatoriamente, la capacidad de pesca óptima no puede asociarse con el esfuerzo de pesca en el modo en que lo está en el caso de poblaciones más estables, y el tratamiento de las variaciones estocásticas resulta aún más complejo.
Hannesson (1993) examinó la elección de una capacidad de pesca óptima en el caso de poblaciones de peces que varían aleatoriamente y cuando la capacidad de pesca óptima es normalmente una variable decisoria separada del esfuerzo de pesca. Se ha demostrado que la capacidad de pesca óptima depende del precio del pescado, el costo de la capacidad y la "regla de captura" que vincula la captura permitida al tamaño de la población de peces. Los gastos de explotación también pueden influir en la capacidad óptima mediante el efecto de "adelgazamiento" de las poblaciones sobre el costo por unidad de pez capturado y el nivel a partir del cual el aumento del agotamiento no resulta rentable.
6.2.3 Pesca en alta mar
Se ha reconocido que la pesca en alta mar puede hacer frente a un problema de sobrecapitalización aún mayor que la pesca en las zonas económicas exclusivas. Esto se debe a la prevalencia de condiciones de libre acceso y también al hecho de que actualmente no existen medidas acordadas internacionalmente que exijan a los Estados que controlen la capacidad pesquera en alta mar.
Por lo tanto, al no existir marcos reglamentarios firmes, el primer paso para lograr una solución ha sido recomendar la ratificación del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces Transzonales[35] de 1995 y el Acuerdo sobre el Cumplimiento de la FAO.[36] Otras propuestas de regulación de la capacidad, como las del Grupo Técnico de Trabajo de la FAO de 1998 incluyeron diversas medidas complementarias:
perfeccionamiento de los mecanismos de vigilancia de las flotas de alta mar;
fortalecimiento y potenciación de las organizaciones pesqueras regionales;
creación de nuevas organizaciones para asegurar la plena cobertura del recurso de que se trate;
control de la eliminación del exceso de capacidad nacional en general, y de los buques más antiguos en los países en desarrollo en particular; y
abordar la creciente importancia de los pabellones de complacencia en la pesca ilícita, no declarada y no reglamentada.
Como se expresó al comienzo de la presente sección, no existen soluciones de ordenación sencillas para los problemas del exceso de capacidad y sobrecapacidad en la pesca.
Las consideraciones de ordenación relativas a la capacidad y a los programas de reducción de la capacidad tienen que reconocer y tener en cuenta lo siguiente:
cuestiones temporales, tales como las diferencias entre las opciones y soluciones a corto y a largo plazo;
cuestiones sociales y económicas, y las repercusiones de la reducción de la capacidad sobre los sectores primarios y secundarios que pueden verse afectados por los programas de reducción de la capacidad;
cuestiones jurídicas, políticas y jurisdiccionales, como las diferencias en materia de buen gobierno y estructuras de ordenación para las aguas nacionales e internacionales; y por último, y no por ello menos importante,
el asesoramiento debe distinguir entre el exceso de capacidad y la sobrecapacidad, ya que las dos situaciones suponen diferentes conjuntos de decisiones y medidas normativas.
Ninguna de estas cuestiones resulta fácil de abordar, y existe una enorme necesidad de mejorar la capacidad nacional e internacional en materia de investigaciones, instituciones y ordenación, a fin de avanzar y poder abordar adecuadamente las numerosas cuestiones relacionadas con el control efectivo y la reducción de la capacidad pesquera.
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[33] Véase Seijo,
Defeo, y Salas (1998), Ward (1994), Ward y Keithly (1998), Ward y Mecinko
(1996), Grant, Isakson y Griffin (1981), y Thunberg, (1995). [34] Los beneficios de la utilización de tales modelos son considerables porque podrían utilizarse para elaborar reglamentos eficaces de reducción de la capacidad antes de su adopción en una determinada pesquería. Cuando se encuentra una estrategia que se ajusta a los objetivos de ordenación de la pesquería, se puede elaborar un reglamento que reduzca selectivamente la capacidad sólo en los sectores de la industria necesarios para eliminar la sobrecapacidad. Se podrían entonces utilizar mediciones cuantitativas de la capacidad mediante el empleo de técnicas AED o FPE para vigilar la pesquería a fin de cerciorarse de que la sobrecapacidad no se restablezca. [35] Acuerdo de las Naciones Unidas sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias. El Acuerdo fue aprobado el 4 de agosto de 1995 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios; se abrió a la firma entre el 4 de diciembre de 1995 y el 4 de diciembre de 1996 y fue suscrita por 59 Estados y entidades. El Acuerdo está en vigor desde el 11 de diciembre de 2001. [36] Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar. |
