Les OGM et l’éthique dans la prise de décisions: participation, contrôle et obligation redditionnelle

Asa première session, le Groupe d’experts a examiné des questions liées à l’utilisation d’OGM dans l’alimentation et l’agriculture, notamment les risques, incertitudes et doutes que soulève leur utilisation, et les conditions favorables à l’exploitation de leur potentiel tout en évitant les risques qui leur sont inhérents. Si les risques de la plupart des autres produits des biotechnologies sont prévisibles, l’impact des OGM est entouré de plus grandes incertitudes, notamment sur les plans environnemental et socioéconomique. Le Groupe d’experts a donc demandé à la FAO d’étudier la situation en matière de réglementation touchant l’application des biotechnologies et les OGM dans différents pays.

Cette étude, intitulée «Le rôle du droit dans la réalisation du potentiel et la prévention des risques des biotechnologies modernes: quelques aspects intéressant l’alimentation et l’agriculture», a été présentée au Groupe à sa deuxième session. Elle décrit la mesure dans laquelle certains accords internationaux et différentes législations nationales aident sans doute déjà les sociétés à exploiter le potentiel des biotechnologies modernes, tout en évitant les risques. Elle passe en revue trois catégories d’instruments juridiques adoptés aux échelons international et national pour garantir la biosécurité, la sécurité sanitaire des produits alimentaires et la protection du consommateur, et décrit la nature des instruments adoptés au sujet des biotechnologies. Les principaux éléments examinés sont: la réglementation de la participation du public, y compris en ce qui concerne l’accès à l’information et l’étiquetage; les mécanismes et institutions de contrôle ou de supervision; l’évaluation de la sécurité; et les principaux éléments des mécanismes décisionnels dans ces domaines.

Participation et information. Il ressort de l’étude qu’aux échelons aussi bien international que national, les instruments concernant la biosécurité examinés sont généralement plus spécifiques, en ce qui concerne la participation du public, que les instruments touchant la sécurité sanitaire des aliments ou la protection du consommateur, ce qui témoigne du fait que le principe général de participation du public est solidement établi dans le domaine de la biosécurité, même si des incertitudes subsistent quant à son application dans la pratique. Dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments en revanche, la participation du public est pratiquement absente.

Si les instruments examinés touchant la protection du consommateur ne mentionnent pas explicitement la participation du public, l’accès à l’information y est toutefois souligné pour permettre au consommateur de faire des choix informés et pour prévenir les fraudes. L’accès à l’information est une des conditions sine qua non de la participation du public et un moyen de tirer parti des avantages et d’éviter les risques des biotechnologies modernes; toutefois, les instruments internationaux n’y font pas toujours allusion de manière spécifique. L’étude a relevé la prolifération préoccupante de dispositions concernant la confidentialité de l’information aux échelons aussi bien international que national, et une analyse plus détaillée de ces dispositions pourrait être utile pour déterminer si leur application ne risque pas d’entraver l’accès du public aux informations pertinentes touchant les biotechnologies modernes.

L’étiquetage, visant notamment à rassurer le consommateur sur la sécurité sanitaire des aliments, est une question de plus en plus débattue aux échelons international et national. L’un des principaux sujets traités est la question de savoir quand les produits risquant de contenir des OGM peuvent ou doivent être munis d’étiquettes appropriées. En ce qui concerne la biosécurité, le seul processus international en cours paraît être l’examen de la question dans le contexte de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Aarhus, Danemark, 1998) conclue sous l’égide de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE/ONU). Sur le plan international, il importe de décider de l’opportunité d’étiqueter en tant que tels les OGM et les produits dérivés d’OGM à des fins de biosécurité. Il faudrait également examiner le rôle que pourrait jouer le Codex Alimentarius dans ce contexte.

Si aucun instrument international ne mentionne expressément la nécessité d’une participation du public au processus stratégique concernant les biotechnologies modernes, certains pays adoptent désormais une approche nouvelle supposant un large processus de consultation des parties prenantes au sujet de certains aspects comme la mise en circulation d’OGM. Ces processus aident les gouvernements à sonder l’opinion publique, à susciter un dialogue, à rassembler des informations utiles et à sensibiliser les populations aux biotechnologies modernes.

Comme, sur le plan international, aucune disposition ne prévoit expressément la participation du public à la formulation des politiques relatives aux biotechnologies, il serait sans doute bon que les futurs instruments internationaux, comme le projet de Code international de conduite sur les biotechnologies actuellement examiné par la Commission de la FAO sur les ressources génétiques pour l’alimentation et l’agriculture, mentionnent sans ambiguïté l’opportunité de mettre en place de tels processus.

Mécanismes de contrôle et de supervision. Trois aspects ont été examinés: les institutions, l’évaluation de la sécurité et la prise de décisions.

Tous les pays examinés ont mis en place une forme ou une autre de supervision, mais la nature des organes consultatifs diffère beaucoup d’un pays à un autre. Un organe consultatif multidisciplinaire et/ou multiparties prenantes pourrait jouer un rôle important en aidant les autorités compétentes à évaluer les avantages des OGM, de façon à renforcer ces derniers et à réduire les risques des biotechnologies modernes. Hormis l’avant-projet de Code international de conduite sur les biotechnologies végétales élaboré sous l’égide de la FAO, aucun instrument international examiné n’évoque comme souhaitable la création d’organes consultatifs. Il serait bon que les futurs instruments comprennent des dispositions à ce sujet.

Des comités institutionnels sur la biosécurité pourraient se voir confier, au sein d’une institution travaillant sur les OGM, la responsabilité ultime de garantir la sécurité de tous les travaux réalisés dans ce domaine. Les négociateurs et les législateurs pourront souhaiter, lors de l’élaboration de futurs instruments, examiner la question de l’allocation des responsabilités. Tous les systèmes nationaux de contrôle et tous les instruments internationaux examinés concernant la biosécurité et la sécurité sanitaire des aliments comprennent des dispositions relatives à l’évaluation de la sécurité (par exemple en ce qui concerne l’identification des dangers et l’évaluation et la gestion des risques).

Si la nécessité d’une évaluation des risques est incontestable, le concept d’équivalence substantielle en matière de sécurité sanitaire des aliments doit être analysé de près. Au cas où ce concept serait utilisé lors de la négociation de futurs instruments internationaux, il conviendrait d’indiquer clairement comment il doit être appliqué pour éviter qu’il ne devienne un seuil qui aurait pour effet d’exempter des produits génétiquement modifiés d’une évaluation rigoureuse des risques.

S’agissant de la gestion des risques, le principe de précaution est mentionné plus fréquemment dans les instruments internationaux adoptés depuis la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED, Rio de Janeiro, 1992). Toutefois, il est difficile de dire dans quelle mesure il est effectivement appliqué au plan national. Cependant, les quelques lois sur la biosécurité et la sécurité sanitaire des aliments de la deuxième génération qui ont été examinées tendent effectivement à se référer expressément au principe de précaution. Il serait bon de promulguer au niveau international des lignes directrices pour l’application de ce principe aux biotechnologies modernes, de façon qu’il soit mis en œuvre de façon uniforme au niveau mondial.

La traçabilité est un nouvel outil de gestion des risques en matière de biosécurité et de sécurité sanitaire des aliments. Cet outil peut être utile lorsque l’on soupçonne qu’un produit a été exporté, importé ou lancé sur le marché illégalement, que des dommages ont été causés à l’environnement ou qu’une toxicité imprévue des aliments a été identifiée. Le rôle que peut jouer la traçabilité dans la gestion des risques aux échelons international et national est de plus en plus généralement admis et, chaque fois que possible, les négociateurs et les législateurs devront en tenir compte lors de l’élaboration de nouveaux instruments juridiques.

Effets socioéconomiques. On constate actuellement une tendance nouvelle à tenir compte de considérations socioéconomiques. Les gouvernements pourraient, dans ce domaine, avoir besoin d’une assistance, particulièrement pour renforcer leur capacité et pour obtenir des avis techniques. La première étude n’a pas abordé ces aspects de manière détaillée. A l’avenir, il faudra accorder une attention accrue aux aspects socioéconomiques. A cet égard, il serait peut-être bon de demander la réalisation d’une nouvelle étude sur ce point, qui pourrait englober des pays autres que ceux étudiés dans l’étude. Une approche plus globale de la prise de décisions pourrait permettre de mieux tenir compte des coûts et des avantages du processus décisionnel en matière de réglementation.

Obligation redditionnelle. Il est essentiel de renforcer l’obligation redditionnelle liée au processus de prise de décisions, de façon que les motifs qui ont conduit à l’adoption de telle ou telle décision soient rendus publics et que les décisions puissent être soumises à l’appréciation d’un organe judiciaire ou administratif. Ces aspects ne sont actuellement pas traités comme il convient dans les instruments internationaux, et seule une minorité des instruments nationaux examinés les mentionne tous.