Dans la section un, il avait été noté que la foresterie devrait comprendre la gestion planifiée, intégrée et systématique des arbres dans les zones urbaines. Les sections suivantes ont souligné toute l'importance de ce facteur; une bonne intégration des arbres dans le tissu matériel et social des villes exige que la foresterie soit aussi intégrée à l'urbanisme. Du fait qu'un grand nombre de spécialistes, d'institutions gouvernementales et non gouvernementales, de groupes communautaires et de citadins pourraient intervenir, et vu la diversité de leurs domaines d'intérêt respectifs, une telle intégration est loin d'être aisée. On a observé que
“Le principal problème auquel se heurte la foresterie urbaine au Kenya est d'ordre institutionnel plutôt que technique” (Onganga, 1992:219).
Cette constatation vaut probablement pour tous les pays du monde. Dans de nombreux pays développés, ce n'est que récemment que l'aménagement intégré de la foresterie urbaine intégrée a été pris sérieusement en considération. Par exemple,
“la mise au point et la réalisation, par tous les organes publics d'une ville, d'une stratégie à long terme pour la forêt urbaine est une notion toute neuve au Royaume-Uni” (Johnston, 1992:3).
La forêt de Londres, établie en 1987, fut le premier projet de foresterie urbaine intéressant une ville entière mis en oeuvre au Royaume-Uni. De même, à Hong-kong, où la forêt urbaine est bien établie, ce n'est que tout récemment qu'un groupe de travail représentant tous les départements concernés s'est réuni pour concerter une approche intégrée; avant cela, chaque département avait agi selon ses propres règlements différents (Webb, 1993).
La forme la mieux intégrée de gestion forestière urbaine est sans doute celle que l'on rencontre en Amérique du nord, mais il est peu probable que les arrangements institutionnels adoptés dans cette région soient facilement applicables ailleurs. De fait, dans chaque pays, la responsabilité de la plantation des arbres urbains incombe à un organe différent; en outre, il est à prévoir que, suivant les situations, le pourcentage des terres soumises aux différents types de régimes de propriété soit très variable (comme décrit à la section 3.2). Certains des acteurs clés qui pourraient participer à la mise en oeuvre de la foresterie urbaine dans les pays en développement figurent dans l'encadré 7.1. La liste est certainement incomplète et il est improbable que tous les groupes mentionnés puissent intervenir à la fois dans une ville donnée.
Dans les pays en développement, les aspects institutionnels ne sont pas normalement analysés dans la littérature sur la foresterie urbaine. Il est donc difficile d'évaluer dans quelle mesure ils posent des problèmes ou du moins exigent un examen. Toutefois, on peut formuler quelques remarques sur le rôle des divers acteurs clés.
| Encadré 7.1. | Quelques acteurs principaux pouvant intervenir en matière de foresterie urbaine dans les pays en développement |
| Administration politique de l'Etat |
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| Départements d'Etat |
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| Conseils municipaux |
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| ONG s'intéressant |
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| Institutions de donateurs |
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| Sociétés |
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| Etablissements universitaires |
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| Groupes de résidents locaux |
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| organisés ou non |
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| Particuliers |
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Services gouvernementaux
On ne trouve guère d'informations spécifiques sur le rôle des services gouvernementaux en dehors des faits documentés par Shyam Sunder (1985) (lui-même fonctionnaire du service des forêts), qui montrent comment les autorités municipales de Bangalore n'étaient pas en mesure de fournir le grand nombre de plants nécessaires aux plantations urbaines. Sur l'ordre d'un homme politique de l'Etat, le service des forêts (qui auparavant ne s'occupait pas de foresterie urbaine) a pris en charge la plantation d'arbres à Bangalore, matière pour laquelle, estimait-il, le département était plus qualifié que d'autres du fait de ses accords particuliers avec les pépinières. L'article semble indiquer l'existence d'une forte rivalité interdépartementale.
Autorités municipales
L'appui de dirigeants politiques locaux est souvent un facteur clé de succès pour la foresterie urbaine. Il est de nombreux exemples en Amérique latine, par exemple, où le maire d'une ville a exercé une influence déterminante. Ainsi, dans le cas de Quito, Equateur (documenté dans l'encadré 7.2), c'est grâce à l'intérêt du nouveau maire que le programme a pu démarrer. De même, à Guatemala, une campagne visant le “reverdissement de la ville” a été lancée en 1986 par un maire nouvellement élu (Pokorny de Marcet, 1992). L'appui politique aux plantations urbaines peut même être décidé au niveau présidentiel, comme dans le cas d'une campagne de reboisement urbain à Mexico. Désignée sous le nom de “Cada familia un arbol” (chaque famille un arbre), la campagne a été lancée pendant l'été de 1990 avec l'objectif de planter 1 million d'arbres. On signale que
“… plus de 1,5 million d'arbres ont été plantés. Les autorités locales s'attendent à un taux de survie de 80% mais une estimation plus réaliste le situerait entre 50 et 60%.” (Benavides Menza, 1992:36).
Le cas de Quito montre clairement les avantages et inconvénients qui découlent de l'appui de personnages influents. S'il permet de mobiliser rapidement des ressources et la participation populaire, il ne servira réellement que si la hâte d'obtenir des résultats immédiats ne compromet pas la réalisation saine et durable. Les autorités municipales jouent souvent un rôle clé en conseillant et en intervenant dans les questions juridiques relatives à la foresterie urbaine, comme on le verra à la section 7.3.
Institutions de donateurs
La foresterie urbaine n'a joué jusqu'à présent qu'un rôle secondaire dans les programmes des institutions d'aide au développement bilatérales et multilatérales. L'appui donné par les grandes institutions de donateurs paraît s'être orienté en premier lieu vers les plantations énergétiques péri-urbaines et, dans une mesure moindre, vers la protection des bassins versants en zone péri-urbaine. Comme mentionné plus haut, tant la FAO que la Banque mondiale ont participé à de telles initiatives. Au Mexique, le gouvernement de Mexico a conclu récemment un accord avec la Banque interaméricaine de développement dans le cadre duquel “sera octroyé à la ville un important prêt international pour financer une intense campagne de reboisement des zones urbaines” ; le Gouvernement du Japon fournit aussi une aide à la foresterie dans la banlieue de la ville. (Caballero Deloya, 1993).
En tant qu'aide bilatérale, le service forestier des Etats-Unis fournit un appui technique sur demande par le biais de son programme de soutien à la foresterie. O'Rourke (1990) donne deux exemples d'échange d'informations:
“1. Adoption d'une ville. Une ville des Etats-Unis peut adopter une ville d'un pays en développement et échanger des informations concernant la plantation et l'élimination d'arbres, les essences forestières, le langage, la culture, etc.
2. Parrainage. Les organisations techniques peuvent offrir un programme dans le cadre duquel les municipalités, sociétés ou particuliers contribuent à un fonds qui couvrira les frais d'adhésion et d'expédition de publications”.
Organisations non gouvernementales
Diverses ONG locales et internationales paraissent réaliser des programmes de foresterie urbaine. Ceux-ci vont de petits programmes éducatifs à des initiatives plus importantes qui comportent le financement de pépinières et la distribution de jeunes plants. CONCERN, une ONG dont le siège est à Dublin, Irlande, réalise au Mozambique un programme du deuxième type (encadré 4.8). L'ONG est particulièrement digne de mention car elle a contribué à la mise en place d'une division de l'écologie au sein du conseil municipal local, assurant ainsi la viabilité institutionnelle lorsque le financement du programme prendra fin. CARE International appuie aussi, signale-t-on, les jardins urbains et la plantation d'arbres dans certains de ses programmes nationaux (Kucheleister, 1991). Une ONG travaillant spécifiquement dans le domaine de la foresterie urbaine est Tree People, une institution siégeant en Californie qui fournit à titre gratuit de jeunes arbres fruitiers aux résidents des villes du tiers monde (Lipkis et Lipkis, 1990). L'American Forestry Association dont le siège est à Washington, D.C., appuie également des initiatives de foresterie urbaine nationales et internationales au travers de son programme de reverdissement “Global Releaf”, qui sert d'outil d'échange d'information.
Bien qu'il ne s'agisse pas d'une organisation non-gouvernementale, le Corps des volontaires pour la paix des Etats-Unis soutient la foresterie urbaine dans de nombreuses villes d'Amérique latine en fournissant un volontaire. Ce programme se poursuit.
| Encadré 7.2. | Quito, Equateur : un plan inter-disciplinaire pour la foresterie urbaine |
| Capitale coloniale depuis le 16e siècle, Quito a actuellement quelque 1,3 million d'habitants et couvre une superficie d'environ 94 000 hectares. Attrayante, la ville possède de nombreuses avenues bordées d'arbres et de parcs publics. La législation en vigueur exige qu'au moins 10 % des nouveaux lotissements soient plantés, encore que le type de végétation n'ait pas été spécifié. En 1988, le maire nouvellement élu a adopté une attitude plus résolue et une approche systématique vis-à-vis de l'accroissement du couvert arboré de Quito. | |
| Un plan de foresterie urbaine de dix ans a été préparé pour la capitale grâce à la collaboration de l'administration communale, d'une ONG s'occupant de questions écologiques (Fundación Natura) et du Corps des volontaires pour la paix des Etats-Unis qui a affecté un volontaire au projet. Une équipe interdisciplinaire comprenant des urbanistes, des forestiers, un économiste, un administrateur, un sociologue, un avocat, un spécialiste des relations publiques, etc. a été formée, sous la direction d'un architecte-urbaniste de Quito, Juan Gangotena. Pendant neuf mois, l'équipe a conduit une analyse de la forêt urbaine existante (en recourant à la photographie aérienne et aux données de terrain), déterminé le niveau idéal du couvert arboré et estimé le déficit. L'équipe a conclu qu'en 1990 ce dernier s'élevait à environ 525 000 arbres urbains. L'équipe a ensuite formulé un programme d'action au bout de deux jours de réflexion. Les questions examinées étaient les suivantes: | |
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| L'analyse et les recommandations de l'équipe ont été réunies dans un document de quatre volumes qui a été distribué à l'automne de 1990 dans l'espoir que, vu l'appui vigoureux du département des parcs, il serait mis en oeuvre avec succès. Cependant, l'initiative dont était initialement responsable le département des Parcs (et bien que ses effectifs comprenaient, grâce à l'intervention du maire, des experts jeunes et dynamiques) est passée sous le contrôle direct du maire. | |
| Un an plus tard, les réalisations, de même que les difficultés, ont été constatées. Elles comprenaient un accroissement notable du nombre et de la qualité des plants produits dans les pépinières urbaines, et une adhésion enthousiaste de la population. Un échec important était le trop grand nombre d'arbres, souvent de mauvaise qualité, plantés avec peu d'entretion par la suite, dans le seul but de réaliser l'objectif déclaré publiquement de planter 200 000 arbres pendant sa gestion. Il semble, selon les rumeurs, qu'au moins 50% des plants sortis des pépinières municipales dans la période 1990–91 étaient déjà morts. Le Volontaire de la Paix cité ci-dessous de conclure: | |
“Ce n'est pas le manque d'appui qui a compromis la réussite d'une campagne de foresterie urbaine valable à Quito, mais plutôt l'appui irrationnel et opportuniste à la foresterie urbaine fournie par les plus hauts niveaux de l'autorité municipale. Le maire et d'autres fonctionnaires de rang élevé ont estimé correctement que la valorisation de la ville et l'amélioration de l'environnement réalisées grâce à la foresterie urbaine leur assureraient un avantage politique considérable. A Quito, où le mandat du maire a une durée de quatre ans seulement, l'obtention d'un succès immédiat est encore plus pressante et un programme de foresterie urbaine, forcé de tenir compte des longues périodes de temps nécessaire au développement des arbres dans un milieu urbain, est voué à l'échec”. (Murray, 1922:215). | |
| La volontaire a ajouté que, s'il est vrai que le plan de foresterie urbaine de Quito s'était fixé des objectifs trop ambitieux, il avait tout de même donné à la plantation d'arbres en ville une impulsion qui se perpétuerait. | |
| Source : S.P. Murray (1992) “Urban Forest Planning in Quito, Ecuador”. | |
Entreprises
Dans certains pays, notamment en Chine, les industries locales prennent déjà une part active à la plantation d'arbres urbains dans un effort collectif visant à réduire la pollution industrielle (voir encadré 4.5). Comme l'ont souligné des auteurs tels que Beatty (1985), une ville attrayante et ornée d'arbres a aussi une valeur économique, et les sociétés et les hommes d'affaires pourraient se montrer disposés à financer des campagnes de plantation d'arbres urbains. Tel a été le cas de Guatemala où 60% de l'argent destiné à la campagne pour le “reverdissement de la ville” provenaient de fonds privés et de sociétés, et avaient été mobilisés quelques années après son lancement (Pokorny de Marcet, 1992).
Etablissements universitaires
La recherche sur la foresterie urbaine peut être conduite par le biais soit du Département des forêts (en particulier sur des matières telles que la sélection des essences) soit par des établissements universitaires (universités ou autres organes de recherche). Seront particulièrement importants à cet égard les liens institutionnels qui assureront que la recherche répond aux besoins et que les résultats seront diffusés.
Groupes de résidents locaux
Dans quelques villes de pays en développement, les résidents locaux se sont déjà organisés pour appuyer la plantation et l'entretien des arbres urbains. Ce fait est signalé, par exemple, en Egypte où les habitants d'un quartier aisé ont formé une association d'amateurs des arbres pour assurer que ceux plantés le long des rues sont bien entretenus (Ali, 1992). De même, à Mexico, un groupe de citadins connu sous le nom d“Amis de la forêt de Chapultepec”, mobilise des fonds pour la remise en état de ce parc très prisé par les visiteurs (Caballero Deloya, 1993). Ebenreck (1988:67) signale que dans la ville de Colima, Mexique,
“En 1985, un groupe de citadins appelé Pro-Ecologica de Colima a publié un manuel d'arboriculture dans le but de promouvoir une “Colima verte”. Le manuel souligne les avantages naturels, psychologiques et esthétiques que ces arbres apportent à la ville”.
Faisant écho au point précédent concernant l'appui politique, Ebenreck ajoute que
“Conscients de l'appui populaire à cette campagne progressiste, les hommes politiques locaux se sont empressés eux aussi d'offrir leur soutien à une ville verte”.
Les cas documentés de citadins qui créent des organisations pour promouvoir la plantation et l'entretien des arbres concernent en général les groupes aisés. On ignore s'il en existe parmi les groupes pauvres, comme les ramasseurs de fruits de jamun et de gousses de kapok à New Delhi.
Particuliers
Les particuliers qui résident en ville peuvent prendre une part active à la foresterie urbaine en plantant des arbres sur leur propre terrain, ou en offrant leurs services comme surveillants des arbres dans les villes ou existent ces initiatives. Comme examiné dans les sections précédentes, dans les pays en développement les arbres urbains fournissent d'importants avantages à certains des citadins les plus pauvres. Assurer la participation équitable de ces derniers à l'aménagement systématique et intégré de la foresterie urbaine dans les villes du tiers monde pourrait constituer l'un des principaux défis pour l'avenir.
Pour garantir une gestion efficace, planifiée et systématique des arbres d'une ville, un certain niveau de contrôle juridique s'impose. Des lois pourraient être nécessaires tant pour protéger les arbres de l'abattage que pour protéger les résidents contre les arbres dangereux. Le niveau d'application d'une telle législation et sa rigueur varient grandement ; au Royaume-Uni, par exemple, elle est particulièrement performante (Andresen, sd). Profous et Loeb (1990:180) ont observé que
“Les lois et règlements qui contrôlent l'élimination et la conservation des arbres et autres plantes dans les villes se multiplient et pourraient avoir un effet spectaculaire sur le panorama citadin du monde entier”.
Une enquête sur la législation et les règles de planification s'appliquant aux arbres et à la végétation des villes de 35 pays répondant à un questionnaire (le nombre contacté était supérieur) a mis en évidence une forte variation entre les situations. Les pays en développement interrogés étaient les suivants: Brésil (São Paolo et d'autres villes), Colombie, Ghana (Accra), Inde (Tamil Nadu et Uttar Pradesh), Kenya (Nairobi), Mexique (Mexico), Nigéria, République populaire de Chine (Nanjing) et Philippines. Un tableau qui résume leurs conclusions montre que, d'une manière générale, la législation qui protégeait les arbres urbains était très complète (en théorie car l'application n'a pas été évaluée) au Brésil et, dans une mesure moindre, en Inde et au Kenya. Elle apparaissait la plus faible en Colombie, au Ghana et au Nigéria. Cependant, ce diagnostic devrait être évalué avec prudence; au Ghana, par exemple, il y aurait une “forte politique gouvernementale visant à minimiser l'élimination des arbres et à maximiser les espaces verts” mais on ne constate aucune législation d'appui. Certains des cas identifiés dans l'enquête pour lesquels la protection des arbres était obligatoire figurent à l'encadré 7.3.
| Encadré 7.3. Exemples de législation protégeant les arbres urbains dans les pays en développement | |
| Aspects couverts par la législation | Pays |
| Dans des circonstances données (par exemple, parcs, spécimens rares ou de grande taille et sites scientifiques) | (dans certaines circonstances) Brésil, Colombie, Inde, Kenya, Mexique, Chine et Philippines |
| Dans des quartiers désignés par le gouvernement, y compris les terrains privés | Brésil, Inde et Kenya |
| Pour des espèces désignées par le gouvernement | Brésil, Inde, Kenya, Philippines |
| Des permis ou autorisations sont exigés pour des activités qui altèrent ou influencent les arbres (sauf à des fins de sécurité publique) sur des terrains privés | Brésil (établissement d'un diamètre minimal); Kenya, Mexique, Nigéria, Chine (pas de diamètre minimal) |
| Des permis ou autorisations sont exigés pour des activités qui altèrent ou influencent les arbres (sauf à des fins de sécurité publique) sur des terrains publics | Brésil (établissement d'un diamètre minimal); Kenya, Mexique, Nigéria, Chine (pas de diamètre minimal) |
| Amendes pour l'élimination illégale des arbres | Brésil, Kenya, Mexique, Chine, Philippines |
| Obligation de replanter avec un diamètre spécifié | Brésil, Kenya, Chine |
| Source : Profous G.V. et Loeb R.E. (1990) “The legal protection of urban trees : A comparative world survey”- | |
Certaines lois qui protègent les arbres portent davantage sur la protection des pentes raides et des terres le long des cours d'eau que sur des zones urbaines particulières; ces lois existent au Brésil, par exemple (comme indiqué à la section 2), et aux Philippines. Dans certains cas, les zones péri-urbaines peuvent faire l'objet d'une législation spécifique, comme au Kenya, où il est signalé que
“La loi foncière du gouvernement du Kenya encourage ceux qui vivent à la périphérie des villes à établir des arbres en leur garantissant une juste compensation pour leur plantation au cas où la zone était soumise à un plan d'aménagement approuvé par le gouvernement” Profous et Loeb (1990:192).
Il ajoute, toutefois, qu'au Kenya l'application et la mise au point de la plupart des lois relatives à la protection des arbres laissent à désirer.
En ce qui concerne la législation qui protège les citadins contre les arbres urbains dangereux, ou ceux qui causent des problèmes (en obstruant par exemple l'accès à l'énergie solaire), la littérature disponible n'a fourni aucune information pour les pays en développement.
La présente section sur les questions institutionnelles met fin à l'importante analyse de ce document de réflexion. Il se termine à la section huit où sont passées en revue les principales questions à prendre en compte si l'on veut développer ultérieurement les possibilités de la foresterie urbaine dans le tiers monde.
