3. OBJETIVOS DE LA RECOPILACIÓN DE DATOS

3.1 NECESIDAD DE DATOS PARA CUESTIONES DE ORDENACIÓN

“Si bien la recopilación de datos e información no constituye un fin en sí mismo, es esencial para adoptar decisiones fundamentadas.”(FAO, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable, N° 4: Ordenación pesquera: sección 2, FAO 1997a).

“Los Estados deberían velar por que se recolecten estadísticas actualizadas, completas y fidedignas sobre capturas y esfuerzo de pesca y se mantengan de conformidad con las normas y prácticas internacionales pertinentes, de manera suficientemente detallada para poder hacer un análisis estadístico riguroso. Estos datos deberían actualizarse periódicamente y verificarse mediante un sistema apropiado....” (CCPR 7.4.4)

Los planificadores y encargados de la ordenación necesitan entender la dinámica de las poblaciones de peces, las actividades de pesca, la infraestructura, las comunidades y las personas que participan en el sector pesquero para elaborar políticas y administrar las pesquerías. La recopilación y el análisis de datos, por ejemplo, pueden suministrar información acerca de la forma en que es probable que las pesquerías respondan a distintas políticas. Pueden identificarse restricciones a la producción y al desarrollo de nuevas pesquerías. Pueden evaluarse cambios en los precios y los costos de la pesca. Pueden identificarse poblaciones que con probabilidad vayan a ser sometidas a mayores niveles de explotación antes de que los niveles del recurso lleguen a un punto de crisis.

Las respuestas a la política pesquera y las cuestiones de ordenación pueden obtenerse de análisis bio-socioeconómicos. Se trata de instrumentos de gran capacidad que pueden utilizarse para evaluar:

· los regímenes locales de ordenación del recurso ya existentes;

· las alternativas para limitar el acceso a cada pesquería y el trastorno social y económico que de ello puede derivarse para la comunidad pesquera correspondiente;

· los distintos grados de incidencia que las medidas de ordenación pueden tener sobre cada sector de la comunidad pesquera y la clara equidad de dicha incidencia.

Para estos análisis se requieren ciertos tipos de datos para generar indicadores, que se utilizan para orientar la toma de decisiones. Aunque el método analítico tiene cierta influencia, los tipos de datos necesarios se deciden en gran medida en función de los indicadores que las autoridades de ordenación precisan para tomar sus decisiones.

La información tiene un gran valor económico en este contexto. A medida que aumenta la inversión en la pesca, aumentan la tasa de capturas y el riesgo de sobreexplotación. La sobreexplotación determina una reducción de las capturas por unidades de pesca, pudiendo dar lugar a pérdidas económicas y a dificultades. La recopilación de datos es precisa para aumentar o mantener el bienestar y obtener ingresos, ya que reduce el riesgo de sobreexplotación y conlleva mejoras en los patrones de explotación.

La ordenación de la pesca requiere tener en cuenta una serie de cuestiones, todas las cuales deben abordarse utilizando información recopilada a partir de fuentes biológicas, económicas y socioculturales. Una pesquería es un sistema complejo de factores interdependientes, entre los que se cuentan el estado del recurso biológico, limitaciones sociales e institucionales, condiciones económicas y convicciones culturales. Se requiere un análisis integrado, que se sirva de una serie de datos, para realizar evaluaciones de previsión de las condiciones futuras y de los resultados de las medidas de ordenación alternativas.

A lo largo del tiempo, surgirán muchas cuestiones de ordenación diferentes en cada pesquería. Muchas de esas cuestiones, sobre todo las relativas al medio ambiente, sólo pueden identificarse mediante la información derivada de un programa de recopilación de datos. Por ese motivo, conviene elaborar un programa que abarque un ámbito de variables más amplio que el que se requiere exclusivamente para la política actual.

Dado que los ecosistemas mundiales han pasado a ser objeto de una presión creciente, es más importante elaborar, mantener y mejorar regímenes de captura que reduzcan al mínimo las repercusiones negativas sobre los hábitat y las poblaciones de peces. Para lograr este objetivo se precisan datos específicos sobre las actividades de pesca, los pescadores, las comunidades pesqueras y el medio ambiente.

Las pesquerías de algunos hábitat marinos cercanos a la costa y de muchos sistemas fluviales, como los manglares, los arrecifes de coral, las marismas, las tierras aluviales y los ríos, resultan particularmente sensibles a la presión medioambiental. Las mayores amenazas que se ciernen sobre estas pesquerías a menudo no son la sobreexplotación de los recursos, sino la pérdida y la degradación del hábitat acuático y unas deficientes prácticas de uso de la tierra que dan lugar a la sedimentación y la contaminación. En estas circunstancias, la ordenación de los hábitat pesqueros y sus entornos suelen ser una prioridad, de forma que es esencial la recopilación de datos medioambientales y ecológicos en relación con los modelos de pesca.

Para que la ordenación funcione, deben evaluarse siempre los aspectos económicos y socioculturales de la pesca. En último término, son las personas las que, en todas las pesquerías, utilizan el recurso e influyen en él de distintas formas, y es en el comportamiento de las personas que se ha de influir para poner en práctica medidas de ordenación efectivas. La integración de la recopilación de datos con la comunidad pesquera no sólo resulta rentable, sino que también es una forma útil para que la comunidad influya en la ordenación poniendo de manifiesto sus propias necesidades y problemas.

Los responsables de la formulación de las políticas y de la ordenación necesitan información sobre las condiciones de aplicación de las medidas por dos motivos principales. En primer lugar, para comprobar en qué medida las actividades pesqueras se ajustan a los límites y reglamentos establecidos para lograr los objetivos de ordenación. En segundo lugar, para reducir el riesgo de conflictos, mediante el control de los subsectores competidores, incluidas las actividades de pesca ilegales. Relacionando los datos socioculturales y económicos, por una parte, y las motivaciones y los incentivos para el cumplimiento de las medidas, por la otra, los datos deberían ayudar a comprender mejor las cuestiones fundamentales de observancia y formación.

3.2 INDICADORES RELATIVOS A LA ORDENACIÓN

La ordenación efectiva del sector pesquero precisa de indicadores derivados de series cronológicas de datos. Los indicadores del estado de la pesquería suelen elaborarse a partir de una serie de tipos de datos y variables e interpretarse en relación con puntos de referencia acordados, correspondientes a objetivos de producción y conservación aprobados. En algunos casos, los indicadores pueden interpretarse simplemente comparándolos con valores históricos, tales como las interpretaciones de los mayores o menores niveles de ingresos o de empleo. En otros casos, la interpretación obliga a comparar los indicadores con puntos de referencia derivados de análisis complejos o de objetivos de las políticas de desarrollo. Por ejemplo, el simple conocimiento de las capturas actuales tiene un valor limitado, a menos que se disponga de algún nivel objetivo o algún límite (como el rendimiento máximo sostenible) a la luz de los cuales puedan interpretarse. Para los objetivos pueden requerirse también datos procedentes de otras fuentes. Por ejemplo, el objetivo puede ser reducir la proporción de pescadores que perciben ingresos en un 50 por ciento inferiores a la media nacional durante un período especificado, para lo cual se precisará información relativa a los ingresos nacionales medios, no sólo de los pescadores.

Los campos de información para los que se necesitan indicadores con el fin de ejecutar y evaluar las estrategias de ordenación abarcan los recursos biológicos, la producción, el sistema de control y los ámbitos social y económico.

3.2.1 Estado de los recursos

La finalidad de muchos programas de recopilación de datos consiste en seguir de cerca y evaluar el estado de las poblaciones que se están explotando. Habitualmente, el estado de una población se interpreta en relación con uno o más puntos de referencia, que son los objetivos o límites relativos a la pesquería. Si se utilizan modelos analíticos, estos objetivos pueden utilizarse para, a partir de ellos, establecer controles, como cupos de capturas o controles del esfuerzo, que sirven para orientar la evolución de la población en cuestión hacia el estado deseado.

La creciente sobreexplotación de los recursos puede detectarse con frecuencia a través del efecto combinado de la reducción de capturas por unidad de esfuerzo, la reducción de los desembarques totales, la reducción del peso medio de los peces o los cambios en la estructura de edad de la población de peces o en la composición de la especie. La pesca excesiva debería poder detectarse manteniendo una serie cronológica de capturas por unidad de esfuerzo y por desembarques totales por flotas (es decir, por categoría de embarcación o de arte), por grupo de especie comercial, por caladero y por temporada de pesca. Sin estos datos, suelen producirse importantes discrepancias entre las partes interesadas, ya que las evaluaciones han de basarse en juicios subjetivos y en información anecdótica.

También pueden emplearse métodos sofisticados, como el análisis por cohorte, basados en datos biológicos más pormenorizados. Los datos para dichos métodos suelen incluir el tamaño, la edad, el sexo y la madurez de la muestra de peces recogida a partir de las capturas. Estos datos, recopilados de forma sistemática a lo largo de un período prolongado, junto con otra información científica sobre el crecimiento y la mortalidad debida a la pesca, pueden generar estimaciones precisas del estado efectivo de la población. Los resultados de estas evaluaciones pesqueras deberían constituir la base científica del asesoramiento en materia de medidas de conservación.

Además de las preocupaciones relativas a cada una de las poblaciones, el estado general de los ecosistemas explotados se está convirtiendo en una cuestión importante en el ámbito de la ordenación. El control de la composición, la edad y el tamaño de las especies, la talla media de las especies capturadas, el hábitat, las capturas incidentales (en especial los descartes) permiten a los encargados de la ordenación evaluar las repercusiones más amplias de la pesca en el ecosistema.

3.2.2 Rendimiento

El rendimiento es un indicador importante del funcionamiento efectivo de una pesquería, que suele juzgarse en relación con el rendimiento potencial. El rendimiento potencial es una previsión de desembarques sostenibles que debería poder lograrse mediante una buena ordenación. Pueden obtenerse estimaciones del rendimiento con diversos métodos, algunos de los cuales requieren muy pocos datos. Tales métodos basados en pocos datos son a menudo muy inciertos en cuanto a previsiones de las poblaciones efectivas y los rendimientos. Los modelos sencillos pueden utilizarse al comienzo de la explotación de un nuevo recurso, cuando se dispone de pocos datos, pero según se va progresando en la explotación y aumentan las inversiones en la pesquería deberían aplicarse modelos más complejos y con más datos.

3.2.3 Controles pesqueros

Existen numerosos métodos para la ordenación pesquera: la utilización de temporadas y zonas de veda, limitaciones de las capturas o el esfuerzo de pesca, derechos de propiedad, impuestos, cupos de captura, reglamentación del tamaño de las mallas, etc. Generalmente, los regímenes de ordenación son una mezcla de todos ellos. Evaluar los efectos de estas medidas de ordenación sólo es posible si se cuenta con datos específicos. Por ejemplo, para medir los efectos del cambio de tamaño de malla de las redes se necesitan datos sobre la composición por tamaños y especies anteriores y posteriores a la imposición de una nueva norma. Si no se realiza un seguimiento, pueden malgastarse considerables recursos aplicando controles que apenas benefician a las poblaciones y comportan un alto costo para quienes se dedican a la pesca. Es asimismo fundamental seguir de cerca las tendencias socioculturales y económicas de la pesca esencial para determinar si las políticas pesqueras están logrando sus objetivos.

La aplicación de las medidas puede verse facilitada utilizando datos retrospectivos, desde la captura y la elaboración hasta la exportación o el consumo. También debe verificarse el cumplimiento mismo de las medidas para evaluar la eficacia de la ordenación. Un indicador del cumplimiento podría ser, por ejemplo, el número de infracciones registradas de alguna de las variables de control (como la zona abarcada por los vuelos de vigilancia o el número de embarcaciones observadas, etc.).

3.2.4 Eficiencia económica

Los objetivos económicos de la ordenación pesquera abarcan entre otros la mejora de los beneficios económicos para los participantes en la misma, la distribución adecuada de los recursos entre los usos que compiten entre sí (por ejemplo, la pesca y otros sectores de la economía) y la obtención de beneficios económicos para la comunidad en su sentido más amplio. Estos tres objetivos son complementarios. Una distribución adecuada de los recursos entre grupos competidores dentro y fuera del sector pesquero, contribuirá a mejorar la situación económica de los pescadores y generará beneficios económicos para la comunidad local. Para supervisar el grado de rendimiento del sector pesquero en este aspecto se puede utilizar un indicador microeconómico de los resultados, que describa los resultados económicos de quienes participan en la actividad pesquera. El indicador puede utilizarse para determinar en qué medida los planes de ordenación vigentes están logrando el objetivo económico deseado y para identificar a qué segmentos del sector ha de prestarse más atención. Además, los indicadores macroeconómicos son importantes para determinar los resultados del sector en relación con otros sectores de la economía, y ofrecen una orientación útil para la política y la planificación oficiales.

3.2.5 Resultados sociales

El objetivo principal de los propietarios de las embarcaciones^[4] es organizar su pesca de la forma más eficiente en términos económicos, para asegurar así el más alto nivel de ingresos. Sin embargo, las medidas destinadas a crear un sector pesquero eficiente en términos económicos de manera general pueden entrar en conflicto con objetivos más amplios de la comunidad pesquera. Muchas flotas pesqueras están constituidas por un gran número de pequeñas embarcaciones. En cambio, en muchos casos, una flota eficiente en términos económicos se caracteriza por un número mucho menor de embarcaciones. Esto puede afectar negativamente a la estabilidad de la comunidad, sobre todo en zonas con pocas alternativas de empleo. La vinculación de datos biológicos, socioculturales y económicos recopilados de forma sistemática permitirán evaluar estas preocupaciones.

Un aspecto importante de los resultados sociales es la sostenibilidad de las comunidades pesqueras. Existen dos aspectos que tienen que ver con la continuidad generacional de la pesca. Uno es el acceso continuado al estilo de vida para las generaciones futuras, es decir, si una medida de ordenación hará que la incorporación de los jóvenes al sector pesquero resulte o no más difícil de lo que lo hubiera sido de otra forma. La otra puede ser la preocupación por mantener ciertos rasgos característicos del modo de vida ligado a la pesca, que pueden constituir el núcleo que lo diferencie de otros estilos de vida. Para abordar estas cuestiones, se necesitan datos socioculturales y económicos, que a su vez van ligados al estado biológico de los recursos.

3.3 NECESIDADES REGIONALES

“Los Estados deberían reunir datos científicos relacionados con la pesca y otros datos científicos complementarios en relación con las poblaciones de peces reguladas por las organizaciones o arreglos subregionales o regionales de ordenación pesquera en un formato convenido internacionalmente y facilitarlos oportunamente....” (CCRF 7.4.6.).

“Cuando una organización o un sistema de ordenación pesquera nacional o regional tengan competencia para establecer medidas de conservación y ordenación para determinadas poblaciones de peces transzonales y poblaciones altamente migratorias, los Estados que pesquen dichas poblaciones en alta mar y los Estados ribereños pertinentes cumplirán con su obligación de cooperación convirtiéndose en miembros de dichas organizaciones o participantes en dichos sistemas], o acordando aplicar las medidas de conservación y ordenación establecidas por dicha organización o sistema.” (FSA 8.3).

Muchos recursos pesqueros, tanto marinos como fluviales, son altamente migratorios o traspasan los límites de la jurisdicción nacional y/o de alta mar. Para su ordenación se precisa una coordinación y un intercambio de datos a escala regional. La ordenación pesquera de las poblaciones compartidas internacionalmente comporta obligaciones internacionales (por ejemplo, para las organizaciones pesqueras regionales) de recopilación e intercambio de datos pesqueros, tal y como se especifica en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones Pesqueras y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable.

Para cumplir el mandato de la ordenación de las poblaciones pesqueras relativo a las poblaciones fluviales o marinas transzonales o de alta mar, las instituciones regionales pueden establecer sus propios criterios para la recopilación de estadísticas. Puede tratarse de variables especiales que se recopilen con un grado determinado de detalle o por estratos concretos (véase el capítulo 5). En la mayoría de los casos, los datos recopilados a escala nacional pueden utilizarse como fuente para dicha compilación de datos, y bastará con una simple extracción y agregación de datos nacionales a escala internacional. Sin embargo, en algunos casos, la resolución necesaria a escala internacional es más nítida que la que se suele emplear a escala nacional. Si fuera éste el caso, las instituciones regionales deberán hacer todos los esfuerzos a su alcance para asegurarse de que sus solicitudes de datos se entiendan correctamente. A su vez, los encargados de recopilar estadísticas a escala nacional deberán ser plenamente conscientes de la obligación de proporcionar dichos datos en la forma solicitada por las instituciones regionales.