8. PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN

8.1 NECESIDAD DE PLANIFICACIÓN

La creación o mejora de sistemas para recopilar datos requiere una cuidadosa planificación para asegurar que la ejecución sea exhaustiva, eficaz en función del costo y puntual. Esto comporta una serie de tareas que deben conciliarse dentro de un marco de ciclo de proyecto y que van desde la identificación y el análisis de las necesidades pasando por la formulación y la presupuestación del proyecto, hasta el diseño, la ejecución, el seguimiento y la evaluación del sistema.

La identificación y el análisis de necesidades es una fase decisiva del ciclo de proyecto. Las necesidades de infraestructuras, en particular del marco normativo, jurídico e institucional, no suelen destacarse lo suficiente. Estas cuestiones son en ocasiones más importantes para sostener un Sistema de Información Pesquera que necesidades más evidentes como la evaluación de la tecnología de información necesaria.

Las consideraciones más importantes son:

• La política del sistema de información debe formularse a un alto nivel de los poderes públicos, ya que en definitiva la política pesquera tendrá que ser respaldada a ese nivel.
• Debe contarse con un marco jurídico que garantice la participación activa de los pescadores en la aportación de datos e información desde una fase temprana de desarrollo.
• El marco institucional debe analizarse y luego modificarse para facilitar la participación activa de todas las instituciones pesqueras y demás interesados.
• Al diseñar un sistema de información pesquera funcional, los presupuestos deben tener en cuenta el personal actual y futuro y el activo de capital para que el sistema sea sostenible.
• En la fase de ejecución, debe concederse una atención y unos recursos considerables a la formación continua de todo el personal participante. A menudo, esto sólo se tiene en cuenta de forma superficial.
• Conviene siempre empezar con un sistema piloto y luego ampliarlo cuando el sistema central haya sido evaluado y haya demostrado que es estable.

El sistema debe examinarse continuamente para asegurar que respalde la política y los objetivos de ordenación pesquera. El examen debe incluir un proceso continuado de verificación de datos. Una evaluación repetida del diseño y de la funcionalidad debe ofrecer una mayor probabilidad de adecuación y estabilidad del sistema.

La retroinformación continuada a todas las partes interesadas (los pescadores, el sector, las instituciones y los encuestadores) es fundamental a la hora de mantener un sistema viable. Las necesidades de retroinformación serán naturalmente diferentes a cada nivel, y dichas necesidades tendrán que especificarse.

8.2 FASE DE PLANIFICACIÓN (PREVIA A LA EJECUCIÓN)

8.2.1 Marco jurídico

Es necesario establecer el marco jurídico y los instrumentos de políticas apropiados antes de iniciar la fase operativa. En concreto, deben aprobarse instrumentos jurídicos que obliguen al sector pesquero a ofrecer la información apropiada sobre variables fundamentales (como capturas y esfuerzo).

Los instrumentos jurídicos que regulan los regímenes del sector pesquero industrial internacional, regional y nacional deben estipular siempre de forma general que el capitán de las embarcaciones de pesca debe:

“Mantener a bordo un registro de pesca que se compile diariamente como registro fidedigno de todas las faenas pesqueras y cuestiones afines según lo determine de vez en cuando....(el Ministerio/el Director/esta organización/este acuerdo).”

Además, dichas leyes podrán también permitir la presencia de observadores que estarán facultados para:

“Observar las actividades pesqueras, evaluar los registros de pesca, inspeccionar las bodegas de almacenamiento y las zonas de elaboración del pescado, tomar muestras biológicas y del pescado y hacer mediciones de éste, así como adoptar cualesquiera otras medidas en el desempeño de sus funciones, que puedan determinarse de vez en cuando ....(etc.)”.

Estos registros de actividades de las embarcaciones concretas en alta mar pueden complementarse mediante visitas de inspectores en alta mar o durante los desembarques de pescado a tierra o a otras embarcaciones. Los inspectores tendrán similares facultades, pero con frecuencia también tendrán facultad para hacer cumplir la ley y, cuando no se cumpla lo estipulado por la ley con respecto a la información, podrán exigir su cumplimiento inmediato bajo amenaza de sanción o mediante una sanción efectiva.

Los libros de a bordo, tal y como los define la ley, son documentos jurídicos que deben estar firmados por un capitán o por un miembro de alto rango de la tripulación, dando así fe de que son correctos. Lamentablemente, con demasiada frecuencia, el carácter jurídico de estos documentos se suele pasar por alto, y los incumplimientos se consideran faltas administrativas. En muchas pesquerías, los registros de capturas son la única fuente de datos y, por lo tanto, pueden utilizarse también para controlar el cumplimiento de las medidas. Por consiguiente, el no completar los registros y no entregarlos debería considerarse un incumplimiento grave de la licencia o de las condiciones de pesca.

8.2.2 Marco institucional

Los programas de recopilación de datos sobre la pesca no sólo conciernen a los organismos responsables de su ejecución, sino también a otras partes importantes que, directa o indirectamente, participan en su funcionamiento o se ven afectadas por sus resultados y conclusiones. Dichas partes pueden ser la oficina estadística nacional, otras instituciones nacionales, organizaciones no gubernamentales funcionales, universidades o los diferentes sectores privados de la industria pesquera. La participación activa de todos los posibles interesados en las fases de preparación y ejecución de un programa de recopilación de datos es fundamental. Ofrece la oportunidad de examinar aspectos importantes de la recopilación de datos por parte de todos los participantes, y no sólo de los administradores y administradores del sector pesquero. Esto dará lugar a un mejor sistema de recopilación de datos, integrado en el sector, en lugar de un sistema oneroso impuesto por los poderes públicos.

8.2.3 Prácticas de trabajo

Los sistemas de recopilación de datos actuales a menudo deben modificarse para cumplir objetivos nuevos o revisados. Es probable que se tengan que modificar las prácticas de trabajo de los participantes en la cadena de facilitación y elaboración de datos (es decir, desde los encuestadores hasta los tecnólogos de la información), algunas de las cuales pueden haberse establecido a lo largo de muchos años. Es, pues, importante llevar a cabo un análisis de las prácticas de trabajo actuales y elaborar programas que permitan modificarlas en condiciones realistas y realizables en unos plazos razonables. Puede que la situación ideal no pueda lograrse inmediatamente, y puede que los cambios requieran un enfoque gradual, de nuevo con una evaluación continuada que garantice que los pasos siguientes están en camino. La aplicación periódica de métodos de análisis de la gestión debe ofrecer información sobre la que puedan hacerse recomendaciones adicionales de cambio, como:

• la estructura organizativa (personal y flujo de información);
• los datos de los resultados (días/horas dedicados a las tareas, tiempos medios de consecución de las tareas);
• los métodos de registro y elaboración de datos (la naturaleza y la precisión de la secuencia de comprobación);
• los métodos de clasificación y archivo;
• las prácticas administrativas.

8.2.4 Presupuestos

Los programas de recopilación periódica de datos requieren una planificación cuidadosa y del suministro de recursos humanos y financieros para desempeñar la gran variedad de funciones relacionadas con las actividades sobre el terreno, la informatización y el análisis de datos (Cuadro 8.1). Los países en desarrollo pueden sufragar en ocasiones los costos iniciales de inversión a través de ayuda técnica extranjera. Los gastos recurrentes debe sufragarlos casi siempre el organismo nacional o el instituto de investigación pesquera responsable de la ejecución del programa de recopilación de datos sobre la pesca y por lo tanto debe planificarse y presupuestarse a largo plazo. A la hora de preparar los presupuestos preliminares durante la fase de diseño debe prestarse atención a tener en cuenta la totalidad de las inversiones y los gastos recurrentes. Una vez que el programa de recopilación se haya creado y esté en marcha, probablemente se deberá ajustar el presupuesto para asegurar la disponibilidad de recursos suficientes con el fin de respaldar al programa y alcanzar sus objetivos.

Cuadro 8.1 Ejemplos de gastos básicos relacionados con un programa de recopilación de datos sobre la pesca

8.3 FASE DE EJECUCIÓN

8.3.1 Incentivos

Para aplicar un programa de recopilación de datos, debe obtenerse un apoyo razonable de los informadores que facilitan los datos (es decir, los pescadores, los intermediarios del mercado, las fábricas, los comerciantes, los consumidores, las instituciones, etc.). Existen varias formas de lograrlo:

• informar a los informadores (por medio de una campaña publicitaria especial, un folleto, reuniones) del objetivo y de la importancia de la recopilación de datos y de sus posteriores usos;
• ofrecer retroinformación continuada de los resultados de la recopilación de datos (véase la sección 8.3.6);
• establecer buenas relaciones entre los encuestadores y los informadores;
• ofrecer incentivos para la colaboración (por ejemplo, licencias gratuitas, recompensas);
• imponer una penalización a quienes no colaboren (por ejemplo, una menor cuota, suspensión de la licencia, multas).

En general, la recopilación de datos con fines científicos debe separarse de la recopilación con fines de aplicación. El motivo para ello es eliminar el incentivo de los pescadores a sesgar el muestreo. Los funcionarios encargados de la aplicación tienden a obtener una menor colaboración a la hora de obtener datos, ya que los pescadores pueden sentirse amenazados o pueden haber incumplido reglamentos y tratan de ocultarlo. Por ejemplo, un muestreo de la frecuencia de tamaño en el que los pescadores oculten los peces que están por debajo del tamaño mínimo sesga los datos. Estos datos sesgados pueden dar lugar a decisiones de ordenación erróneas que dañen a la pesca mucho más que la captura de peces pequeños. La recopilación de estos datos debe concentrarse en lo que está pasando realmente en el sector pesquero, no en lo que se supone que está ocurriendo.

8.3.2 Formación

La formación es uno de los componentes más cruciales de la preparación y correcta aplicación de los programas de recopilación de datos y debe siempre ser objeto de una elevada prioridad.

La formación y supervisión adecuada del personal que participa en el seguimiento es fundamental si se quiere que los datos recopilados sean válidos. Los encargados de recopilar los datos suelen ocupar los puestos más bajos en la jerarquía institucional y se les remunera consecuentemente. Sin embargo, también se espera de ellos que trabajen en zonas alejadas o como los únicos observadores a bordo de los buques, a menudo sin tener contacto con sus supervisores o colegas durante períodos prolongados. Es importante que se preste atención en identificar al personal adecuado que se haya preparado a través de una formación apropiada. Deben hacerse todos los esfuerzos para mantener la moral y la percepción del papel de su tarea en el contexto más amplio de la pesca. El personal encargado de la supervisión debe realizar visitas periódicas para mantener la calidad de los datos, y deben organizarse sesiones habituales de formación durante el servicio.

En general, los cursos y talleres de formación deben dirigirse a un número representativo de personal nacional que participe en las fases de preparación y de funcionamiento de un programa, y por lo tanto debe ser una actividad continuada. Entre los participantes se debe incluir a pescadores, encargados de recopilar datos, supervisores, investigadores, operadores informáticos, otros responsables de tomar decisiones, fuentes de datos y usuarios.

Los talleres nacionales son una buena forma de abordar problemas metodológicos y operativos registrados durante la fase de ejecución. Ofrecen la oportunidad de reunir a personal con distintas responsabilidades y actividades, como los encargados de recopilar datos y los supervisores, los operadores del sistema de información, los estadísticos y los investigadores. Además, deben organizarse reuniones de debate periódicas con todos los que participan en un programa de recopilación de datos o contribuyen al mismo. De esta forma, se asegurará una transferencia y una difusión de la información adecuada y se abordarán los problemas que puedan producirse en el período intermedio.

Los encargados de recopilar los datos y los supervisores son la espina dorsal del sistema de recopilación de datos puesto que están en contacto directo con los pescadores y tienen experiencia de primera mano relativa a las actividades sobre el terreno. Su participación les hará sentir que forman parte de todo el programa de estudio y facilitará mucho la identificación de las esferas problemáticas en relación con las actividades de recopilación de datos.

La participación de los operadores del sistema de información también reviste importancia puesto que sus observaciones relativas a las actividades de introducción y almacenamiento de datos pueden hacer surgir sugerencias para mejorar el formato de los formularios fuente y su compilación por parte de los recopiladores de datos.

Los estadísticos y los investigadores pueden explicar aspectos estadísticos básicos, formar al personal joven en la recopilación de datos y los enfoques de muestreo, comprobar la utilidad de las estadísticas y examinar mejoras en la difusión y el análisis de los datos.

Los talleres nacionales de este tipo se celebran preferiblemente durante un período de entre 20-25 días y deben organizarse al final de un ciclo anual completo. En la Cuadro 8.2 se presenta un ejemplo del programa, los contenidos y los participantes de un taller.

Cuadro 8.2 Ejemplo de un programa de taller nacional

8.3.3 Intercambio de experiencias con otros países

Independientemente de las diferencias en el tipo y el tamaño de los sectores pesqueros, los programas de recopilación de datos sobre la pesca suelen basarse en ciertos fundamentos operativos y metodológicos básicos y comúnmente aceptados. Suelen utilizar sistemas de recopilación de datos y programas informáticos normalizados. Por lo tanto, puede resultar interesante para un país en proceso de inicio o de mejora de un programa de recopilación de datos sobre la pesca beneficiarse de la experiencia y los conocimientos de otros países que ya están más avanzados.

Este intercambio de experiencias puede facilitarse a través de:

• talleres regionales y consultas con expertos;
• viajes de estudios;
• un intercambio continuo de información;
• documentación (informes anuales, manuales, formularios, etc.).

8.3.4 Comités técnicos

Los comités permanentes sobre estadísticas pesqueras (por ejemplo, sobre evaluación de poblaciones o normalización estadística) pueden desempeñar un papel clave en la coordinación de los programas de recopilación de datos. Son particularmente útiles cuando distintos organismos o instituciones participan en varios componentes de un sistema general de encuesta. Su mandato puede consistir en:

• establecer prioridades y asesorar en relación con actividades de desarrollo estadístico;
• ofrecer un foro de consulta y coordinación en relación con la evaluación de los progresos, con los resultados y con el diagnóstico;
• utilizar la retroinformación de los talleres nacionales para preparar informes con resultados, conclusiones y recomendaciones;
• asesorar sobre medidas correctoras, llegado el caso y cuando sean necesarias;
• ofrecer recomendaciones sobre personal y otras necesidades de recursos.

Los comités técnicos deberían reunirse periódicamente y su composición y nivel de autoridad debería permitir remitir sus recomendaciones a las más altas instancias públicas para que las estudien y actúen.

Pueden crearse grupos de trabajo permanentes adicionales:

• para examinar la importancia de los resultados en relación con los objetivos;
• para normalizar la forma en que se realizan las mediciones;
• para establecer servicios de utilidad pública.

8.3.5 Verificación de datos^[8]

La verificación de los datos es fundamental para asegurar que éstos sean precisos y completos y den una idea fehaciente del estado o del valor de los factores estudiados. Los problemas relacionados con la recopilación de datos sobre la pesca hace que el riesgo de recopilar datos erróneos o inadecuados sea muy alto, de no contarse con un diseño y un seguimiento cuidadoso y estadísticamente válido.

Los distintos tipos de datos deberán verificarse de formas diferentes. Algunos de los métodos de verificación incluyen:

• cotejar los libros de a bordo con los datos de desembarque (por ejemplo, albaranes de venta);
• hacer un muestreo de las especies que componen las capturas;
• comparar las estadísticas de desembarques con los certificados de origen, las estadísticas de producción y de comercio (por ejemplo, pescado elaborado) y fuentes similares de información;
• inspeccionar los métodos de recopilación de datos por parte del personal estadístico;
• entrevistas con los pescadores;
• sistemas o inspecciones de observación;
• notificar desde el mar las capturas retenidas al entrar y salir de las zonas de pesca;
• utilizar sistemas de vigilancia de los barcos de pesca, como transponedores, para seguir de cerca la posición, las capturas y las actividades de los buques;
• poner en práctica un control aéreo y a bordo de los buques.

Cuando se dispone de datos independientes sobre la pesca, como los índices de abundancia de la población, derivados de estudios científicos, éstos se pueden utilizar para comprobar independientemente los índices de la CPUE basados en los datos sobre las capturas pesqueras comerciales y el esfuerzo. Incluso se pueden utilizar tales datos no derivados de la pesca, en los casos en que se sospeche de graves errores en las declaraciones sobre capturas, para obtener estimaciones de las capturas comerciales^[9].

A nivel macroeconómico (nacional, generalmente), los balances alimentarios pueden utilizarse como comprobación general de la coherencia entre las estadísticas de producción, utilización, comercio y consumo. Para un ejercicio de tal naturaleza, es preciso convertir todas las cifras en unidades equivalentes de peso en vivo utilizando los factores de conversión apropiados. La producción total de pescado procedente de las capturas y la acuicultura, menos las cantidades destinadas a fines no alimentarios (por ejemplo, producción de harina de pescado) más las importaciones menos las exportaciones debería corresponder a la oferta nacional de pescado para consumo humano. Generalmente se expresa en términos per cápita dividiendo por el tamaño de la población. La oferta de pescado per cápita puede compararse entonces con las estimaciones de consumo de pescado derivadas de las encuestas alimentarias. Las grandes desviaciones de los resultados de las encuestas alimentarias o las grandes fluctuaciones de un año a otro sugieren que existen problemas con algunas de las estadísticas utilizadas en estos cálculos.

8.3.6 Retroinformación

Dado que la recopilación de datos es un esfuerzo cooperativo, todas las partes participantes deberían sacar algún provecho del programa de recopilación, análisis y difusión de datos. Y ello para asegurar la cooperación continuada entre las fuentes primarias (informadores) y los encargados de recopilar los datos. facilitando a los pescadores valiosa retroinformación relativa a los cambios y las tendencias de sus resultados se favorecería esa colaboración. Por otro lado, menospreciar la importancia de la retroinformación limitaría gravemente la colaboración con los informadores, que sospecharían sobre los resultados del análisis y la difusión de la información.

En general, debe fomentarse siempre la retroinformación por parte de los informadores y los usuarios de los datos para asegurar que el sistema de información dé respuesta a las necesidades de todas las partes lo más efectivamente posible.

Si el mecanismo de retroinformación detecta imperfecciones en el sistema de recopilación de datos, éstas deben abordarse inmediatamente y ser objeto de seguimiento. Por lo tanto, el sistema debe ser en todo momento lo suficientemente flexible para permitir ajustes, en particular cuando la pesquería en cuestión sea dinámica y esté sometida a cambios.

8.3.7 Evaluación del sistema

El establecimiento o desarrollo de un sistema de recopilación de datos debe someterse a una evaluación continua que garantice que está cumpliendo los objetivos deseados. Este punto es fundamental si se desea que el sistema funcione con eficiencia y que sea sostenible a largo plazo. Los operadores y los usuarios deben analizar el sistema continuamente para resolver cualquier problema que pueda producirse en la secuencia de datos. Por lo tanto, en el presupuesto anual deben asignarse recursos para resolver los problemas que inevitablemente van a surgir. Ningún sistema es perfecto y hasta que el programa no se haya creado y haya estado en funcionamiento durante algún tiempo no se superarán los principales obstáculos.

Debe prestarse especial atención a examinar si el sistema ofrece los resultados necesarios para alcanzar los objetivos de ordenación y apoyo de la política pesquera. Deben aclararse y establecerse (si no lo han sido antes) los vínculos entre los objetivos de la ordenación, los indicadores elegidos y los datos recopilados, siguiendo el proceso racional que se describe en las presentes Directrices.