OBJETIVO
En el capítulo anterior comenzamos a examinar el proceso de reforma, tomando en consideración lo que debería hacerse para mejorar la eficiencia de la prestación de servicios agrícolas sin descentralizarlos. Planteamos que, en determinadas circunstancias, es mucho lo que puede hacerse para mejorar la eficiencia interna de los servicios y el marco competitivo en que operan. En este capítulo suponemos que ya se tomó la decisión de descentralizar. Ello conduce a plantearse las siguientes preguntas: ¿Qué cambios institucionales u organizativos se requieren? ¿Cuáles deberían ser las fases de las reformas? ¿Funciona eficazmente el proceso de reforma? Cada una de estas preguntas, genera a su vez múltiples temas. En el capítulo presentamos algunas orientaciones que pueden facilitar el proceso analítico.
ARGUMENTOS PRINCIPALES
Para definir la forma de descentralización más apropiada, es necesario considerar una serie de factores políticos, económicos y administrativos.
Desde un punto de vista legal y administrativo, desprenderse de activos puede ser un procedimiento extremadamente complejo.
Contratar la administración del organismo paraestatal con una organización privada o voluntaria es una de las formas de mejorar su desempeño o de prepararlo para la privatización total.
Dada la complejidad del proceso de reforma, en este Manual se recomienda abordar la descentralización por fases, siempre que esto sea posible.
5.1.1 Introducción
En el Capítulo 4 se planteó que, antes de proceder a la descentralización, es conveniente llevar a cabo reformas internas en la organización, para mejorar su eficiencia y reforzar el marco competitivo en el que opera. En esta etapa debe decidirse la modalidad específica de descentralización. En los Capítulos 2 y 3 abordamos algunos aspectos teóricos y prácticos relacionados con esta elección y en la Sección 4.2.2 discutimos algunas de sus implicaciones políticas. Recapitulamos aquí algunos factores económicos y administrativos que pueden influir en la decisión.
Criterios para la toma de decisiones
Las decisiones relativas a la descentralización de funciones de los servicios agrícolas deben tomar en cuenta importantes objetivos políticos, tales como la eficiencia, rendición de cuentas, transparencia y equidad. Cuatro criterios generales son relevantes para enmarcar las preguntas que deben responderse al tomar estas decisiones:
Legitimidad: ¿Cuál es la característica principal del servicio? ¿Debería mantenerse en el sector público o descentralizarse hacia los sectores privado o voluntario? ¿Cuál es el origen legal de la titularidad o de la autorización para ejecutar la función? ¿Qué garantiza que los intereses de los usuarios finales sean tomados en consideración? Si la función se mantiene en el sector público ¿puede ser igualmente cumplida satisfactoriamente en un ámbito administrativo más bajo?
Rendición de cuentas: ¿Quién es el responsable de la ejecución? ¿A quiénes debe rendir cuentas? ¿Se encuentran los usuarios finales entre los agentes a quienes se debe rendir cuenta? ¿Se han establecido mecanismos eficaces para la participación de estos últimos y para la rendición de cuentas? ¿Se cumplen o es posible cumplidos?
Competencia: ¿Tiene el organismo las destrezas técnicas y administrativas requeridas? ¿Cuenta con los recursos y la disposición para adquirir tales destrezas? ¿Se han previsto programas de entrenamiento adecuados para desarrollar esas destrezas en todos los organismos, en sus respectivos dominios?
Sostenibilidad financiera: ¿Qué fuentes de financiamiento están disponibles para las organizaciones que compiten por tomar a su cargo el ejercicio de una función? ¿Pueden movilizar suficientes recursos como para garantizar que suministrarán servicios adecuados en forma sostenible? Si el sector privado no está dispuesto a arbitrar los recursos ¿debería el gobierno proporcionar el financiamiento, más bien que producir y distribuir el servicio?
5.1.2 ¿Sería apropiado desconcentrar?
Condiciones para la desconcentración
Varios factores pueden favorecer la desconcentración de servicios agrícolas. Esta puede resultar apropiada si están presentes todas, o casi todas, las condiciones siguientes:
El gobierno central desea mantener el control sobre algunos componentes del suministro (o todos ellos), incluyendo el financiamiento.
No existen economías de escala importantes que requieran la centralización de la producción y/o la distribución.
Existen variaciones en las necesidades locales que requieren flexibilidad en la distribución.
Mantener los términos, condiciones de empleo y procedimientos administrativos propios del sector público no produce efectos negativos.
Las cuestiones que deben atenderse cuando se estudia la posibilidad de desconcentrar se relacionan principalmente con la capacidad de las oficinas locales existentes. Por ejemplo:
¿Qué funciones se están desconcentrando y hacia qué ámbito (provincial, municipal, etc.)? ¿Qué métodos y formas de control de las oficinas centrales a las locales se tienen en mente?
¿Pueden los funcionarios locales cubrir las nuevas responsabilidades?
¿Qué capacidades deben ser reforzadas o desarrolladas?
¿Se requiere entrenamiento en materias presupuestarias, de preparación de planes, etc.?
Si se incluye la recuperación de costos como parte de las medidas descentralizadoras, ¿Se dispone de procedimientos financieros adecuados para afrontarla?
También deben tomarse en consideración algunos aspectos relativos al personal, tales como:
¿Requerirá la desconcentración un proceso de reubicación o de despido del personal que trabaja en la oficina central?
¿Se necesitará contratar personal adicional en el ámbito local?
Además, la desconcentración puede influir en la calidad o cantidad del servicio ofrecido, especialmente si se introduce la recuperación de costos.
¿Se ha sensibilizado a los agricultores u otros usuarios sobre estos cambios y sus posibles consecuencias, y se ha solicitado su opinión sobre los servicios ofrecidos?
¿De qué grado de autonomía y flexibilidad disponen los funcionarios locales para ajustar el servicio ofrecido a fin de adaptarlo a los requerimientos locales?
Obviamente, dependiendo de las condiciones locales se pueden formular otras preguntas y la lista anterior será expandida o modificada a fin de incluirlas.
5.1.3 ¿Sería apropiada la delegación?
Condiciones para la delegación
La delegación de la prestación de servicios sería la alternativa apropiada por razones económicas y administrativas, cuando se cumplan todas o algunas de las condiciones siguientes:
El gobierno central quiere mantener cierto control sobre algunos o todos los componentes del suministro, incluyendo tal vez la existencia de subsidios.
Se necesita que el organismo que presta el servicio disponga de mayor flexibilidad que la habitual en las oficinas públicas, en lo que se refiere a políticas y procedimientos de empleo, administración y financiamiento.
Cuando se contempla delegar responsabilidades en la prestación de servicios, deben atenderse las siguientes cuestiones:
¿Existen ya organismos que pudieran asumir estas responsabilidades, o se necesitarán otros nuevos?
Si se crea una nueva entidad pública, ¿qué procedimientos se establecerán para asegurar que funcione de manera eficaz (cost-effective)?
¿Se tomarán en cuenta solamente organismos del sector público o podrán incluirse los del sector privado y voluntario?
¿Se crearía un marco competitivo o un sólo organismo asumiría todas las responsabilidades?
¿Cuáles funciones se delegarían y cuáles conservaría el gobierno central?
¿Qué forma(s) de contrato se utilizarían para asegurar que los organismos cumplan con los objetivos gubernamentales en forma eficaz?
¿Tienen las propuestas implicaciones relativas al personal existente, en cuanto a su reubicación o a despidos?
¿Se ha consultado a los agricultores sobre los cambios propuestos y sus repercusiones? ¿Se les ha sensibilizado al respecto?
5.1.4 ¿Sería apropiada la devolución?
Condiciones para la devolución
La devolución de la prestación de servicios a los gobiernos locales sería apropiada cuando se cumplan las condiciones siguientes:
El gobierno central está de acuerdo en permitir que el gobierno local asuma el control de la prestación de servicios, ya sea seleccionando directamente las prioridades o estableciéndolas de conformidad con sus requerimientos, mediante transferencias condicionadas.
No existen economías de escala significativas que puedan reducir sensiblemente la eficacia de la prestación descentralizada del servicio.
Los desbordes jurisdiccionales son mínimos en el ámbito de devolución propuesto, de manera que los beneficiarios son principalmente un subconjunto de los que financian o son responsables de la prestación del servicio.
Muchas de las cuestiones a resolver cuando se considera la devolución son similares a las planteadas con relación a la desconcentración. Ellas incluyen:
¿Cuáles funciones se piensa devolver y a qué ámbito (provincial, municipal, local)? ¿Cuáles métodos y modalidades de control se visualizan por parte de la entidad central?
¿Existen conflictos de intereses potenciales entre el personal del gobierno central ubicado en la localidad y los funcionarios del gobierno local que suministran el servicio? ¿Cómo se pueden minimizar y/o resolver esos conflictos?
¿Puede el personal del gobierno local hacer frente al incremento de sus responsabilidades?
¿Puede el propio gobierno local descentralizar algunas de sus responsabilidades anteriores u otras nuevas hacia el sector privado o el voluntario? ¿Dispone el gobierno local de la capacidad gerencial y administrativa para cumplir y vigilar esas actividades?
¿Qué tipo de fortalecimiento de la capacidad institucional se necesita para asegurar que la prestación del servicio sea eficaz?
¿Se requiere entrenamiento en lo que concierne a elaboración de presupuestos, preparación de planes, etc.? ¿Pretende el gobierno local tomar parte en este entrenamiento?
Si se introduce la recuperación de costos como parte de las medidas de descentralización, ¿se dispone de procedimientos financieros adecuados para cumplirla?
¿Cuál es la capacidad del gobierno local para recabar los ingresos requeridos para financiar el servicio? ¿Qué tipo o nivel de TFIG se requerirá y qué tipo de seguimiento o supervisión será necesario para asegurarse de que la TFIG sea eficazmente utilizada?
Al igual que otras formas de descentralización, la transferencia seguramente generará preguntas acerca del empleo futuro del personal existente.
5.1.5 ¿Será apropiada la coparticipación?
Coparticipación con las OSC
La descentralización de la prestación de servicios hacia las OSC que sirven a comunidades o grupos por debajo del ámbito de gobierno local (tal vez mediante programas de coparticipación) será apropiada cuando estén presentes todas o casi todas las condiciones siguientes:
El gobierno central (o local) está de acuerdo en permitir que las OSC asuman el control de la prestación de servicios, sea permitiéndoles seleccionar sus propias prioridades o determinando los tipos y niveles de servicios mediante arreglos contractuales.
No existen -o son mínimos- los desbordes jurisdiccionales en el ámbito del suministro de las OSC. Como resultado, existe mayor posibilidad de que los servicios asuman las características de bienes privados. Esto puede hacer que las personas de la localidad estén más dispuestas a financiar los servicios (total o parcialmente) mediante contribuciones voluntarias en efectivo o con trabajo, préstamos de bancos agrícolas o a través de redes de instituciones descentralizadas de servicios financieros.
Existen organizaciones locales que ya han mostrado, en forma tangible, un compromiso con el objetivo en cuestión.
El papel del gobierno en la coparticipación con las OSC
Aunque es preferible que el gobierno trabaje con organizaciones existentes existen algunas medidas que puede tomar en asociación con las OSC, para reforzar su desempeño. En términos generales, el papel del gobierno puede incluir lo siguiente:
Formular una política -y proporcionar información al respecto- que estimule a las OSC a presentar propuestas para programas de mediano plazo dirigidos a alcanzar objetivos del gobierno que coincidan con los que ellas formularon independientemente. Tal política estimularía la creación de asociaciones de organizaciones locales de base con las ONGs. Estas asociaciones deberían disponer de la masa crítica mínima requerida para administrar eficazmente las contribuciones gubernamentales destinadas al financiamiento compartido de programas de mediano plazo. El gobierno establecerá la proporción del costo de iniciativas específicas del programa de coparticipación que recibiría financiamiento del gobierno central, así como la contribución obligatoria requerida para que los asociados locales puedan optar a los fondos públicos.
Establecer las condiciones para que redes o asociaciones de OSC califiquen para los acuerdos de coparticipación. Estas condiciones pueden incluir un estándar mínimo de capacidad administrativa aceptable, así como procedimientos adecuados y transparentes para la toma de decisiones, las compras, la contabilidad de los gastos y la auditoría. Las redes de OCS ya existentes que estén interesadas, serían evaluadas para verificar el cumplimiento de estas condiciones. Las nuevas asociaciones de OSC, establecidas como respuesta a la política, deberían permitir que los representantes de las organizaciones de base desempeñen un importante papel en su asamblea general, donde deberían contar con la mayoría de los votos.
Cuando se requiera, suministrar asistencia técnica a fin de ayudar a las asociaciones, en especial a las nuevas, en la formulación y administración de sus programas.
Discutir con las asociaciones las características del plan indicativo de mediano plazo que deberían presentar, proporcionando las bases para el convenio de coparticipación. El convenio obligaría al gobierno a aportar los recursos financieros acordados en el plan de mediano plazo, los cuales serían desembolsados según el calendario anual acordado.
Ejercer un estricto control sobre los gastos de las asociaciones, mediante inspecciones regulares de sus procedimientos de compras, registros contables y frecuentes auditorías.
Renegociar el convenio en caso de violación de la ley, malversación de fondos o ejecución inadecuada con relación a los objetivos del programa y el calendario de desembolsos.
Realizar estudios de evaluación de los efectos de los programas.
Delegación de responsabilidades a las OSC
Cuando se considera delegar responsabilidades de prestación de servicios a las OSC, deberían esclarecerse diversos aspectos sobre las OSC y sus futuras relaciones con el gobierno. Por ejemplo:
¿Qué tipos de OSC existen en el momento? ¿Cuáles son sus miembros y roles? ¿Tienen la producción agrícola y la demanda de servicios alta prioridad para ellas?
¿Cuáles son las relaciones entre las autoridades tradicionales, los gobiernos locales, los representantes locales del gobierno central y las OSC?
¿Qué tipo de relación con las OSC preferiría el gobierno? Las posibilidades incluyen:
- convenios de coparticipación directa con multitud de OSC;
- trabajar con un número limitado de organizaciones 'paraguas', cada una de las cuales trataría con múltiples grupos asociados;
- devolver al gobierno local la responsabilidad y los recursos para que desarrollen la coparticipación con las OSC.
¿Cuál es el potencial de las OSC para generar sus propios recursos, y qué instrumentos financieros tiene en mente el gobierno central para apoyar sus actividades?
5.1.6 ¿Sería apropiada la privatización?
Las alternativas del sector privado
Cuando el sector público ha estado produciendo bienes 'privados', puede ser relativamente fácil identificar la forma más eficiente de organización post-reforma, siempre que se disponga de alternativas de producción económica y financieramente viables. Por ejemplo, cuando no existen economías de escala y los riesgos son bajos, es improbable que por razones de eficacia (cost-effectiveness) el gobierno central deba continuar la producción del servicio. En estas condiciones, pequeñas empresas privadas u organizaciones cooperativas podrían asumir la producción del servicio, lo que potencialmente expandirá además la propiedad privada y el marco competitivo.
Economías de escala
Sin embargo, a medida que las economías de escala se van haciendo más importantes y/o aumenta el riesgo, el tamaño mínimo del organismo podría tener que incrementarse. Si se considera al sector privado como una posible alternativa a la producción paraestatal, surgen nuevas interrogantes respecto a la obtención de financiamiento adecuado. En algunos casos, esto podría limitar el acceso al servicio sólo a empresas grandes, con capacidad para obtener financiamiento de inversionistas nacionales o extranjeros. Podría existir resistencia política a la participación extranjera en sectores económicos considerados estratégicos. No obstante, como se examina más adelante, existen formas innovadoras de financiamiento que posibilitan una amplia gama de tipos de propiedad e incorporan una mayor variedad de asociados.
Colusión
Deben tomarse en consideración también posibles problemas de colusión entre un pequeño número de competidores. En el caso de bienes comercializados esto puede superarse liberalizando el comercio, pero en los bienes y servicios no mercantiles puede ser necesario que el gobierno refuerce las leyes que regulan la competencia y /o asegure que diversos tipos de organizaciones estén dispuestos a proporcionar el servicio. Existen circunstancias en las que es posible justificar que el gobierno central mantenga el control y/o la propiedad de una parte de los activos paraestatales, como medio para generar competencia y obtener información con miras a la regulación del servicio.
Monopolios naturales
En algunas circunstancias, el suministro público responde a la existencia de un monopolio que deriva de la existencia de economías de escala significativas con relación al tamaño del mercado. En estas situaciones, las principales alternativas al suministro paraestatal son: utilizar contratos de administración para manejar los activos (ver más adelante); o vender los activos al sector privado. Ambas opciones implican riesgos relativos a la capacidad del gobierno para hacer el seguimiento y regular eficazmente la situación de modo de evitar daños propios y a los consumidores.
Externalidades
La reforma de los organismos del sector público que producen servicios con propiedades 'colectivas' puede ser aún más difícil, si el problema de los que consumen y no pagan (disfrute libre) impide que los privados obtengan tasas de retorno razonables para su capital. Un buen ejemplo de esto son los institutos de investigación agrícola. No obstante, existen posibles soluciones. Una de ellas consiste en 'internalizar' la externalidad, por ejemplo, diseñando estructuras organizativas tales que todos los potenciales free-riders participen en la propiedad de la organización y, por ende, en su éxito o fracaso. Otra sería que el gobierno acepte que las 'externalidades' aporten un beneficio a ciertos grupos sociales y compense financieramente a la organización que proporcione ese servicio público.
La posibilidad de desagregar el suministro de un servicio en sus diferentes componentes, de nuevo, amplía considerablemente las formas de organización disponibles para la reforma, especialmente cuando se trata de bienes 'colectivos' y/o 'altamente valorados'. Esto permite analizar las ventajas comparativas de organizaciones paraestatales y no paraestatales en la provisión de las diferentes funciones o combinaciones de funciones necesarias para proveer el servicio. Desde la perspectiva de la eficacia (cost-effectiveness) pueden esperarse cambios en el papel de los paraestatales, dependiendo de:
La fuerza de la infraestructura institucional que sustenta al sector privado.
La calidad de la gobernabilidad en los organismos paraestatales.
Los instrumentos disponibles para financiar el suministro de bienes públicos y administrar las políticas de precios y de producción en presencia de 'externalidades'.
Paradójicamente, aún si el sector privado es fuerte se requiere de una maquinaria gubernamental eficaz para financiar y regular el suministro de bienes públicos y altamente valorados, antes de poder reemplazar totalmente el papel de los organismos paraestatales agrícolas.
Privatización de la propiedad o control de los activos paraestatales
Si el examen de los papeles relativos del organismo paraestatal y del sector privado lleva a la decisión de cambiar el papel y/o la propiedad del primero, habrá que escoger entre reducir:
El papel del paraestatal, ante la expectativa de que organizaciones privadas o voluntarias reemplacen sus actividades.
La participación gubernamental, privatizando la propiedad o el control de los activos de los paraestatales.
Estas decisiones pueden tomarse separada o conjuntamente. Así por ejemplo, se puede decidir recapitalizar un organismo paraestatal y mejorar su desempeño como preludio a la liberalización del servicio o a la venta de sus activos. Los méritos de estos diferentes enfoques pueden variar según las circunstancias. Algunos de los factores que afectan la elección se discuten a continuación.
Antes de la privatización
Desde una perspectiva legal y administrativa, la privatización de activos puede ser un proceso extremadamente complejo. El no darse cuenta de esto puede llevar a frustraciones en el ritmo de la privatización o a emprender apresuradamente privatizaciones inconvenientes. Según comentan Adam et al (1992):
"Resulta irónico que la privatización pueda exigir mucho tiempo y requerir muchos recursos del sector público. Esto se pone de manifiesto de muchas maneras. Por lo general, los gobiernos han subestimado la importancia de examinar debidamente los detalles del caso concreto de privatización, antes de proceder a la venta de activos." (p. 51).
Guislain (1997) proporciona una guía detallada de los múltiples factores legales, institucionales y administrativos que deben ser tomados en cuenta antes de poner en marcha un proceso de privatización exitoso. Aquí tan sólo hacemos una breve referencia a estos asuntos. En algunos países puede ser necesario modificar la Constitución para poder realizar la privatización en general o de ciertos tipos de actividades. Puede que la Constitución vigente prohiba la inversión extranjera en sectores tales como la propiedad de tierras. Más aún, en algunos países, puede requerirse la aprobación del Congreso antes de iniciar un proceso de privatización. Las leyes y tratados internacionales pueden también afectar algunos aspectos de la propuesta de privatización.
¿Quién posee los activos?
Como la privatización conlleva la transferencia de ciertos activos de un organismo público a uno privado, es de la mayor importancia definir claramente los derechos de propiedad (Guislain, 1997). También hay que establecer debidamente quién posee los activos a ser privatizados y quién tiene el derecho legal de aprobar su privatización. Esto es especialmente aplicable a activos que hayan sido confiscados, expropiados o nacionalizados. En algunos casos, puede existir más de un grupo de socios con algún tipo de derecho sobre esos activos. Esa situación debe ser investigada y resuelta antes de la privatización, lo que puede requerir legislar para resolver problemas aparentemente insolubles. De igual modo puede ser necesario legislar para asegurar reglas de juego equitativas para todos los actores y evitar prácticas no competitivas.
¿Se necesita cambiar las leyes?
Guislain (1997) también demuestra que, para asegurar que la privatización sea exitosa, puede ser necesario examinar y reforzar las leyes que regulan los contratos, la constitución de las empresas, los derechos de los accionistas, la contabilidad, la declaración de bancarrota y la liquidación. Puede requerirse, además, una nueva legislación para estimular el desarrollo del mercado de capitales y el intercambio de acciones. Cabría ajustar la legislación financiera relativa a normas y regulaciones bancarias, garantías, créditos, leasing, seguros, etc.
Puede también ser necesario abordar buena parte de la legislación social, incluyendo la del trabajo, las pensiones y la seguridad social. Los empleados de los organismos paraestatales pueden gozar de condiciones de empleo extremadamente favorables, v.g. retiros tempranos y derechos jubilatorios, que los empleadores del sector privado no estén en condiciones de mantener. Antes de desprenderse de un paraestatal puede requerirse nueva legislación o reforma de los fondos de pensiones para aquellos trabajadores a ser transferidos del sector público al privado.
Deberán también resolverse asuntos institucionales y administrativos. En muchos casos, antes de privatizar los activos ciertos organismos paraestatales tendrán que reestructurarse financieramente. Esto puede incluir "limpiar" las hojas de balances, cancelar o hacerse cargo de parte de las deudas, renegociar acuerdos sobre créditos y préstamos con bancos comerciales y con donantes, establecer sistemas de contabilidad financiera apropiados, etc. Como paso previo a la privatización puede ser necesario sustituir al director, si se opone a la privatización o es incapaz de adaptarse a un ambiente mercantil.
¿Es adecuado el status legal actual?
El status legal y la estructura de los organismos públicos también pueden requerir ser cambiados. Por ejemplo, la privatización mediante la venta de acciones puede implicar la modificación del status legal hacia el de las empresas que siguen las normas del sector privado (Guislain, 1997). O puede decidirse dividir los activos para estimular la competencia o facilitar la venta del organismo paraestatal. En algunos casos, liquidar el organismo y vender sus activos puede ser el camino más fácil.
Aún cuando se hayan considerado cuidadosamente estos variados aspectos legales, institucionales y administrativos, la experiencia de las otras privatizaciones y el aprender haciendo, tal vez exijan modificar los procedimientos programados. Por ello es muy importante que las propuestas iniciales tengan suficiente flexibilidad, de modo que el proceso de ajustes pueda ser llevado a cabo con un mínimo de inconvenientes y retrasos.
La venta de los activos por parte del estado
Un creciente número de donantes considera que la privatización de activos por parte del estado es el mejor método de reforma paraestatal. En realidad, consideran que cualquier intento de mejorar la eficiencia interna de los organismos públicos es una pérdida de tiempo. Esto refleja el argumento de que los problemas de gobernabilidad de los organismos paraestatales son de tal naturaleza que un buen desempeño es imposible y, también, que el estado debe apartarse de tantas actividades como sea posible. La venta puede además producir una ganancia fiscal, por una sola vez, si bien Guislain (1977) recuerda que los ingresos netos de las privatizaciones han sido generalmente muy bajos. La venta de activos es un proceso político y económico y su ejecución exitosa comprende muchas facetas y procedimientos detallados que deben ser tomados en cuenta antes de la privatización. A continuación se presentan algunos de estos aspectos en forma de interrogantes.
¿Cómo evaluar los activos?
Uno de los aspectos difíciles al respecto es establecer el valor de las empresas o activos a privatizar. Si todo se realiza mediante un procedimiento competitivo y transparente, con compradores bien informados, el proceso de licitación determinará su verdadero valor de mercado. Sin embargo, aún estando los compradores bien informados, pueden surgir dudas sobre el futuro de la empresa, de forma que la evaluación realizada en el momento de la venta podría resultar terriblemente inexacta en breve tiempo. Con frecuencia, la venta se hace a un precio predeterminado; en estas circunstancias suelen surgir acusaciones de que los activos han sido vendidos a un precio demasiado bajo, a compradores privilegiados. Por esto, lo deseable sería que las evaluaciones se realicen por expertos calificados que apliquen una gama de principios de avalúo de general aceptación, en vez de por directores en funciones u otras personas que se supone serán beneficiarios directos de la venta.
¿A quién se autorizará la compra de activos?
Al igual que en anteriores opciones, otra consideración política es la gama de actores a los que se permitirá participar en el proceso de privatización. Razones de eficiencia sugieren que esa gama sea lo más amplia posible; pero, en realidad, algunos postulantes pueden tener mayor acceso al financiamiento que otros. También, deben tomarse en consideración factores políticos y sociales. Por ejemplo, puede limitarse la compra a los actuales administradores y/o la fuerza de trabajo y/o a los clientes del paraestatal, lo que suele suceder cuando esos grupos son fuertes y el gobierno desea proteger sus intereses. Alternativamente, el gobierno puede estar interesado en crear un grupo capitalista local, lo cual limitaría la privatización a organizaciones nacionales o a alianzas de uno o más grupos de socios. En ocasiones, sin embargo, la incapacidad de individuos u organizaciones locales para financiar la compra de los activos ha retardado seriamente el proceso de privatización. Por otra parte, la propiedad, o el control, pueden ampliarse para que abarque a organizaciones extranjeras o a empresas transnacionales, solas o en alianza con firmas nacionales. Una posible ventaja de esta ampliación es que ensancha la gama de potenciales licitantes e incorpora a quienes disponen de mayores recursos.
¿Cuál es el método de venta más apropiado?
También pueden surgir problemas a la hora de decidir el método de venta, público o privado, más apropiado, aunque el tipo de venta y el grupo de compradores autorizados tienden a estar vinculados. Como se indicó, la falta de recursos puede constituir un serio impedimento para la venta de organismos paraestatales agrícolas a ciudadanos del país. Guislain (1997) señala dos métodos generales para superar esta restricción: pago diferido (financiado por el vendedor) y crédito (financiamiento bancario). La subasta pública de acciones de los paraestatales exige que la bolsa de valores funcione adecuadamente (Bennell, 1997). En países que carecen de una bolsa de valores, pueden establecerse fondos en fideicomiso de la privatización (FFP) que permitan a los gobiernos mantener las acciones de las paraestatales en custodia hasta que sean vendidas. En una investigación en siete países en desarrollo, Adam et al (1992) señalan que, para las privatizaciones importantes, la mayor parte de los países ha utilizado la emisión de acciones públicas a través de la bolsa de valores; sin embargo, el método más comúnmente utilizado consistió en la venta directa de las empresas a un comprador nacional o extranjero o a una alianza estratégica de ambos. Bennell (1997), quien estudió la privatización en estados africanos subsaharianos, señala que existen tres tipos básicos de ventas privadas:
La licitación competitiva, en la que tiene lugar un proceso abierto de presentación de propuestas (generalmente considerado como la forma más eficaz y transparente de transferencia).
La venta con derechos previos, en la que los accionistas actuales tienen derecho legal a la primera opción de compra.
La venta/subasta de activos.
Convenios de arrendamiento
Una alternativa a la venta es el arrendamiento de los activos a una organización privada por un determinado período de tiempo, por lo general, mediante el pago de una renta fija. Esta estrategia puede ser conveniente cuando el gobierno no está seguro de querer desprenderse del control total de los activos o de su producto. Por ejemplo, las condiciones del arrendamiento pueden especificar que se continuarán prestando ciertos servicios. Otra ventaja del arrendamiento sobre la venta es que exige al arrendatario financiar tan sólo el capital de trabajo, en vez de tener que obtenerlo también para la adquisición de activos fijos. Esto puede aumentar el número de competidores que deseen pujar para utilizar los activos, ya que se reducen considerablemente las barreras a la participación. También permite al gobierno buscar nuevos arrendatarios si no se cumplen los términos del convenio. El método más eficaz para dar comienzo al proceso de arrendamiento es, probablemente, la competición entre ofertantes. El arrendamiento a largo plazo y la posibilidad de prórrogas pueden estimular mayores inversiones por parte del arrendatario y desincentivar el vaciamiento de los activos, en especial hacia el final del contrato.
Contratos de administración
Contratar la administración del organismo paraestatal con el sector privado (Recuadro 5.1) puede mejorar su desempeño o prepararlo para la privatización total. En el sector agrícola, una encuesta del Banco Mundial (1995) encontró que los contratos de administración suelen utilizarse para el manejo de haciendas e instalaciones agroindustriales para el procesamiento de té, azúcar, caucho, etc. En estas actividades parece haber buena disponibilidad de servicios administrativos, provenientes de organismos transnacionales con producción e instalaciones de procesamiento propias.
Recuadro 5.1 Contratos de administración
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El Banco Mundial (1995) define al contrato de administración como un convenio entre un gobierno y un grupo privado para operar la empresa mediante un precio (en general, relacionado con el desempeño pero que puede ser fijo). El gobierno continúa siendo responsable de las inversiones fijas, conserva la propiedad mayoritaria y cede el control mediante un contrato explícito, si bien el contratista privado puede aportar capital de trabajo y/o ser dueño de una minoría de las acciones. Este contrato difiere del arrendamiento, en el cual el arrendatario paga una renta fija. |
Información, recompensas y compromiso
Para anticipar si los contratos de administración tendrán éxito o no, el Banco Mundial (1995) utiliza tres criterios: información, recompensas y penalizaciones, y compromiso. El Banco considera que la competencia desempeña un importante papel en el aumento de la disponibilidad de información, tanto en términos de la transparencia del propio proceso de licitación como de la presencia de fuerzas competitivas en los mercados de insumos y de productos. No obstante, también plantea que la competencia sólo revela información; a fines de mejorar el desempeño, la información debe ser utilizada para dar forma a las recompensas y acrecentar el compromiso. Como surge de la teoría 'del principal y el agente', en la encuesta del Banco Mundial los honorarios basados en los beneficios obtenidos estuvieron correlacionados a contratos exitosos (mayor productividad y ganancias); en cambio, honorarios fijos o con una pequeña proporción vinculada al desempeño, llevaron normalmente al fracaso. Otro factor asociado al éxito fue la autonomía administrativa y el poder de tomar decisiones sobre niveles de los salarios y contratación y despido de los trabajadores.
El compromiso, tanto de los contratistas como del gobierno, es otro factor que afecta al éxito. Como ocurre con el arrendamiento, los contratos a largo plazo con posibilidad de renovación generan mayor compromiso por parte del contratista. Según el Banco Mundial (1995), para las empresas multinacionales involucradas en contratos importantes, mantener su reputación es un fuerte estímulo para el compromiso. Por su parte, los gobiernos pueden evidenciar su compromiso invirtiendo en la búsqueda de contratistas y entablando negociaciones detalladas, realizando nuevas inversiones, tomando medidas políticamente sensibles como el despido de trabajadores y otorgando una cuota de acciones al contratista (Banco Mundial, 1995). Llama la atención que, en los contratos menos exitosos, el compromiso del gobierno disminuyó por el hecho de que muchos de sus costos y riesgos fueron asumidos por los donantes.
Contratos de administración
Si bien los contratos de administración pueden ser exitosos, su aplicabilidad también tiene límites. El Banco Mundial (1995) considera que pueden funcionar eficazmente en sectores donde la tecnología no cambia rápidamente, la producción es homogénea (por ejemplo, azúcar) o el contratista tiene una reputación internacional que proteger. La preferencia por los contratos de administración sobre la venta directa de activos depende de una mezcla de factores económicos y políticos que difieren según las circunstancias.
Las redes de seguridad social
Un aspecto importante no tomado en cuenta en muchos programas de reforma es el establecimiento de redes de seguridad social para los perjudicados por el proceso. En el caso de la seguridad alimentaria, por ejemplo, pueden existir grupos de consumidores con bajos ingresos que resulten seriamente perjudicados debido a la eliminación de subsidios a los alimentos. Los pequeños agricultores, especialmente los ubicados en zonas remotas, pueden encontrarse con que ya no tienen acceso al mercadeo para adquirir insumos o vender sus productos. El despido de trabajadores puede ocasionar graves daños, tanto a ellos como a sus familias. Este aspecto lamentablemente recibe poca atención en muchos procesos de reforma, particularmente cuando se subraya la reducción del déficit fiscal o cuando se asume que el sector privado llenará rápidamente los vacíos dejados por el retiro del estado. Es necesario, por lo tanto, proporcionar redes de seguridad, provisionales o permanentes, y definir su estructura y funcionamiento.
5.2.1 Capacidad administrativa
El ritmo de las reformas
También es necesario tomar decisiones acerca del ritmo de las reformas. Algunas corrientes de pensamiento están a favor de un ritmo sostenido, a los efectos de amortiguar la transición. Un factor a considerar, según este enfoque, es la capacidad del gobierno para administrar el proceso de reforma. Como hemos visto, descentralizar dentro del sector público o hacia el privado o voluntario, plantea numerosas cuestiones. En particular, existen aspectos técnicos, administrativos y legales a resolver. El proceso de preparación de los activos para la transferencia puede ser administrativamente muy exigente. Existen también preocupaciones de tipo político: es necesario crear conciencia en la ciudadanía a favor de la reforma; reducir la oposición y actuar en el momento oportuno. Un segundo factor a tomar en cuenta es la capacidad del sector privado o del voluntario y los pasos a dar para mejorarla.
Otra corriente de pensamiento aboga por reformas rápidas. Un ritmo lento permitiría que los intereses creados tengan más oportunidades para detener o descarrilar las reformas. Por lo general, esta resistencia suele ser más visible cuando el compromiso oficial con la reforma no es fuerte y los intentos de los donantes por acelerar el proceso de reforma pueden exacerbar esa situación.
5.2.2 Nuevas presiones competitivas
Naturaleza, alcance y etapas de la competencia
Hemos planteado que, siempre que sea posible, parte de los esfuerzos de descentralización deben dedicarse a reforzar el marco competitivo en el que se prestan los servicios agrícolas. Las características, el alcance y las diversas etapas hacia la nueva competencia pueden variar según las circunstancias. Algunos plantean la eliminación inmediata de todas las barreras al ingreso, a fin de exponer a los proveedores del sector público a toda la fuerza de la competencia. En ciertas circunstancias, este enfoque se justifica, en especial cuando la infraestructura de mercado está bien desarrollada o cuando la organización pública ha sido extremadamente ineficaz. Hay otras ocasiones, sin embargo, como cuando el gobierno exige a un paraestatal que subvencione el suministro de bienes públicos con fondos de sus operaciones comerciales, lo que lo coloca en condiciones desventajosas para competir con los agentes privados. Esto conlleva retrasar la competencia en esas funciones hasta que se alcance una presupuestación rígida, es decir que se haga transparente el subsidio cruzado, y se provea el financiamiento adecuado para que la paraestatal esté en condiciones de cumplir esa función.
Aún cuando se eliminen las barreras de entrada, puede que la competencia no surja de inmediato. Por ejemplo, reducir las barreras a la entrada en sectores en que organismos paraestatales desarrollan actividades de mercadeo puede conducir a una competencia significativa en el comercio minorista; pero el ingreso puede ser mucho más lento en otras funciones en que existen economías de escala o altos niveles de riesgo, tales como las ventas mayoristas y el almacenamiento estacional.
Otra manera de establecer fases es cuando inicialmente se reducen las barreras de entrada sólo para ciertos grupos étnicos o ciudadanos del país. Una razón de esto es proporcionar la 'ventaja del que llega primero' a ciertos grupos sociales que, en el pasado, fueron excluidos o han tenido una escasa participación en el mercado. No obstante, restringir fuertemente la entrada puede ser también una forma de permitir a los grupos favorecidos acceder a rentas económicas que antes sólo disfrutaba el organismo gubernamental. En etapas posteriores, las empresas extranjeras incluyendo las multinacionales, posiblemente sean autorizadas a competir.
5.2.3 Aspectos de financiamiento
¿Quién debe pagar?
También es necesario considerar aspectos de financiamiento al decidir el ritmo y la naturaleza del proceso de reforma. Existen aquí tres consideraciones. En primer lugar, es necesario definir 'quién debe pagar', el ámbito y las fases de los procedimientos para la recuperación de los costos, y el desarrollo de arreglos contractuales y/o TFIG adecuados.
Fortalecimiento del sector financiero
Segundo, cuando la descentralización supone estimular a proveedores privados para que compitan con proveedores del sector público, la capacidad del sector privado para competir o para asumir funciones anteriormente proporcionadas por el paraestatal se verá seriamente afectada por su acceso al financiamiento del capital fijo y de trabajo. Por esto, las reformas y el fortalecimiento del sector financiero son muy importantes para el éxito de los programas de liberalización. Descuidar el financiamiento puede ser la explicación del pobre o mediocre desempeño de muchos de procesos de reforma.
Alternativas de la privatización
Tercero, si la reforma supone deshacerse de activos, la falta de servicios financieros y bancarios en el país puede impedir su adquisición por nacionales a precios que reflejen las ganancias potenciales de dichos activos. Esto restringe las opciones de privatización del gobierno a:
Vender los activos a empresas extranjeras.
Liquidar los activos a precios que no reflejan su verdadero potencial (concediendo así una renta económica potencial a sus nuevos dueños).
Arrendar los activos hasta que mejore la situación financiera nacional.
Conservar los activos bajo control gubernamental pero quizá contratar externamente la administración.
La adopción de un enfoque gradual para la reforma
Este Manual propicia la adopción, siempre que sea posible, de un enfoque gradual. El ritmo estaría determinado tanto por la habilidad del gobierno para administrar la reforma como por la capacidad de los gobiernos locales y/o los sectores voluntario y privado para asumir funciones que previamente correspondían a los paraestatales. Ya se señaló que la reforma no tendrá éxito a menos que exista un compromiso político para llevarla a cabo. Una vez logrado esto, se puede presionar a un paraestatal para que mejore su desempeño mediante la introducción de presupuestos rígidos, la liberalización del comercio y la reducción de las barreras para el ingreso de competidores nacionales, asegurándose que exista 'un campo de juego equitativo' para todos. Puede resultar mucho más fácil incentivar a los sectores voluntario y privado para que participen en la provisión de servicios privados a precios de mercado, a que lo hagan en el caso de bienes públicos o altamente valorados. A medida que mejore la capacidad de regulación por parte del estado, las organizaciones de los sectores voluntario y privado podrán recibir fondos para producir servicios por contrato, como alternativa a la producción paraestatal. Esto, a su vez, generará mayor información a fin de mejorar la regulación. Es posible, sin embargo, que la participación paraestatal en el suministro de ciertos bienes y servicios como, por ejemplo, la investigación agrícola, continúe siendo la alternativa disponible más eficaz, aunque mejore la experiencia en la regulación por parte del gobierno.
El enfoque gradual planteado también se aplica a la privatización de activos. No se justifica demorar la venta de activos cuando:
El gobierno ha decidido que no está interesado en conservar su propiedad.
No se pretende ejercer un poder monopólico ni interrumpir los servicios.
La liberalización del mercado permite evaluar razonablemente el valor potencial de los activos.
Existen compradores dispuestos a pagar el valor neto actual de los activos, y tienen capacidad para ello.
El logro de cada una de estas condiciones puede requerir bastante tiempo, lo que podría retardar el momento óptimo para disponer de los activos que intenta vender el gobierno.
El seguimiento al proceso de reforma
Resulta sorprendente la escasa atención que generalmente se presta al seguimiento del proceso de reforma, una vez que se ha puesto en marcha. En la mayoría de los procesos, sin embargo, existe una curva de aprendizaje. El incluir un mecanismo de retroalimentación permite corregir errores e incorporar lo aprendido a la siguiente fase del proceso. Por lo general, la comisión, ministerio, comité o unidad responsable de administrar el proceso de reforma no suelen estar equipados para recabar y analizar los tipos de información requerida por este proceso de retroalimentación. Sorprende que, habida cuenta de la importancia que los donantes asignan a la reforma del estado, no suelen aportar los fondos requeridos para hacer el seguimiento del proceso. Esto se podría lograr en la unidad responsable de la reforma, o mediante contratos con organizaciones de investigación que retroalimenten a intervalos regulares a los responsables de las políticas.
Una vez tomada la decisión de descentralizar la prestación de servicios de apoyo al sector agrícola deberán tomarse en cuenta factores políticos, económicos y administrativos a fin de decidir su forma más apropiada. Cuatro principales criterios son pertinentes para formular las preguntas que deben ser respondidas al tomar estas decisiones: legitimidad, rendición de cuentas, competencia y sostenibilidad financiera.
Desde un punto de vista legal y administrativo, la privatización de activos puede ser un procedimiento extremadamente complejo que absorbe considerable tiempo de dirección. Seleccionar la forma de privatización apropiada, la gama de potenciales compradores y el método de venta y pago también merecen un cuidadoso estudio. Contratar la administración al sector voluntario o privado puede ser una forma de mejorar el desempeño paraestatal y prepararse para una privatización completa.
Dada la complejidad del proceso de reforma, este Manual favorece un abordaje por fases, siempre que ello sea factible. Es importante hacer el seguimiento del proceso de reforma, de manera que se puedan introducir ajustes y aprender de la experiencia.
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[50] El contenido de este
capítulo se apoya en material previamente publicado en Smith (1999).
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