C.F.L. «Kit» Prins est chef de la
Section du
bois, Division du
développement du commerce et
du bois, Commission
économique
des Nations Unies pour l'Europe
(CEE-ONU), à Genève (Suisse).
Une collaboration mutuellement bénéfique entre les travaux d'évaluation des ressources forestières pour l'Europe et le processus des critères et indicateurs de la Conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe.
Une forêt de chênes en Bulgarie -
G. ALLARD
Des évaluations des ressources forestières internationales sont effectuées aux niveaux régional et mondial depuis au moins 50 ans. Le concept d'«indicateur environnemental» est plus récent et l'élaboration des premiers «critères et indicateurs de l'aménagement durable des forêts», par l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT), n'a commencé qu'à la fin des années 80. Bien que les évaluations des ressources forestières et les indicateurs de l'aménagement durable des forêts aient tous deux pour objet d'améliorer les connaissances et la compréhension des forêts sous toutes leurs facettes, il a fallu beaucoup de temps pour que l'on découvre les synergies entre les deux approches.
Le présent article décrit brièvement les synergies qui ont été notées entre les travaux d'évaluation des ressources forestières pour l'Europe, guidés par le Secrétariat de la Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU) à Genève (Suisse), et le processus des critères et indicateurs, sous les auspices de la Conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe (CMPFE).
En 1992, est parue une évaluation des ressources forestières des zones tempérées et boréales, faisant partie intégrante de l'Evaluation des ressources forestières mondiales de 1990 de la FAO (ERF 1990). Le peu de ressources déployées et la qualité médiocre de certaines données témoignaient du faible niveau d'engagement politique vis-à-vis de l'évaluation forestière des zones tempérées et boréales. On avait bien tenté de traiter les multiples fonctions des forêts, mais pratiquement toutes les données dont la précision était passable concernaient la superficie forestière ou l'approvisionnement en bois.
Vers 1996, les travaux relatifs à l'Evaluation des ressources forestières des zones tempérées et boréales 2000 (ERFTB 2000)1 ont commencé en avance, avec la conception d'un questionnaire et des définitions.
En 1993, la deuxième Conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe, tenue à Helsinki (Finlande) a pris un certain nombre d'engagements envers l'aménagement durable des forêts et une approche globale intégrée des problèmes du secteur forestier. Les ministres se sont en outre engagés à suivre les progrès réalisés sur la voie de l'aménagement durable des forêts.
Peu après, la CMPFE, alors appelée Processus de Helsinki, s'est mise à élaborer son propre ensemble de critères et d'indicateurs en vue de suivre les engagements pris à la Conférence ministérielle de Helsinki. Ce processus a été principalement conçu par des experts gouvernementaux, qui étaient pleinement conscients de la dimension politique de leurs choix et de la nécessité de produire un ensemble crédible et exploitable de données comparables pour illustrer les tendances et les perspectives de l'aménagement des forêts en Europe. La première série d'indicateurs paneuropéens était de type quantitatif, les indicateurs qualitatifs (qui étaient essentiellement en rapport avec les politiques, les instruments juridiques, etc.) ayant été ajoutés par la suite. L'intention était de fournir une liste succincte, cohérente et complète qui indiquerait les types d'informations qui devraient théoriquement être disponibles au niveau international, servirait de structure pour l'établissement des rapports internationaux relevant de la CMPFE, et inciterait les pays à rassembler des données.
En 1994 et en 1995, l'Unité de liaison finlandaise de la CMPFE a réalisé une étude pilote sur la faisabilité de la collecte de données concernant les indicateurs quantitatifs, en envoyant un questionnaire aux agents de liaison nationaux de la CMPFE. Les résultats ont été décevants. Certaines données manquaient, d'autres n'étaient de toute évidence pas comparables, et d'autres encore contredisaient les données fournies en d'autres occasions, par exemple dans l'ERF 1990.
Ainsi, au milieu des années 90, il existait deux systèmes parallèles en Europe:
Cette situation offrait une bonne occasion de rechercher des synergies. La solution qui s'est dessinée se fondait sur l'idée que les indicateurs paneuropéens seraient considérés comme la preuve irréfutable des besoins des utilisateurs en matière d'évaluation des ressources forestières. Il a été décidé que, pour la troisième Conférence ministérielle de 1998, les données concernant les indicateurs quantitatifs seraient rassemblées non pas par la CMPFE, mais dans le contexte de l'ERFTB 2000 et d'autres arrangements internationaux existants, tels que le Programme international concerté pour l'évaluation et la surveillance des effets de la pollution atmosphérique sur les forêts (PIC Forêts) relevant de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontières à longue distance (CEE-ONU).
Les premières données issues de ERFTB 2000 (dont la validation à l'époque n'était pas encore complètement achevée) ont été fournies à la troisième Conférence ministérielle (Lisbonne, Portugal, 1998), pour la majorité des indicateurs figurant sur la liste. Quoique loin d'être parfaite, la qualité des données figurant dans les rapports soumis aux ministres était adéquate, en termes de comparabilité et de couverture.
Un deuxième rapport sur les indicateurs quantitatifs de l'aménagement durable des forêts, basé sur des données mises à jour de l'Evaluation des ressources forestières mondiales, sera présenté à la quatrième Conférence ministérielle, prévue pour 2003, à Vienne.
Les indicateurs ont de multiples fonctions: ils contribuent à encourager une amélioration de la collecte des données dans les pays, et ils aident à centrer le débat politique sur quelques chiffres importants. Les rapports fondés sur les indicateurs, qui sont présentés aux Conférences ministérielles ont deux principales fonctions:
Fournir une vue d'ensemble de la situation actuelle et des tendances des forêts européennes, sur la base d'un jeu de données complètes et comparables au niveau international;
Démontrer (avec les informations sur les indicateurs qualitatifs, qui concernent essentiellement les politiques et les institutions) au public jusqu'à quel point les ministres remplissent les engagements qu'ils ont pris dans les conférences précédentes.
En Europe, la collecte des données destinées à la troisième et à la quatrième Conférence ministérielle (1998 et 2003) s'est faite comme suit:
La liste d'indicateurs approuvée, au niveau politique, par la CMPFE, a servi de cadre pour la collecte des données.
La conception du questionnaire de l'ERFTB 2000 a été modifiée, pour intégrer les informations nécessaires - reflétées dans la liste des indicateurs - à une prise de décisions avisée concernant les politiques et la gestion forestières durables.
L'Evaluation des ressources forestières mondiales et le processus des indicateurs ont conservé leur identité distincte, dans leur intérêt mutuel: ainsi, les experts de l'ERF 2000 ont pu rejeter les indicateurs ou les définitions qu'ils jugeaient peu réalistes. Cela explique que, malgré les efforts faits pour harmoniser les concepts et les définitions, les paramètres requis dans l'ERF 2000 ne reflètent pas toujours de manière précise le libellé de l'indicateur pertinent.
Aucun questionnaire spécifique n'a été envoyé pour les indicateurs: les données ont été fournies par les correspondants de l'ERF 2000, dans le cadre d'un ensemble de données plus large. Des paramètres appropriés ont ensuite été extraits de l'ensemble de données de l'ERF 2000, pour les besoins de la CMPFE.
Le processus de l'ERF 2000 a mis l'accent sur la transparence (en ce qui concerne les sources de données et les méthodes d'ajustement aux définitions internationales). Cela a donné de la crédibilité (un «pedigree») aux données qui en ont été tirées pour le processus des indicateurs.
Le processus de révision des indicateurs en cours (voir ci-dessous), a été caractérisé par un dialogue constructif entre les divers interlocuteurs politiques, qui ont indiqué les informations dont ils avaient besoin, et les fournisseurs de données, qui ont indiqué s'il était possible de satisfaire ces besoins.
Chaque pays a été invité à fournir des données une seule fois, dans le cadre d'un ensemble de données cohérent fourni par un groupe de correspondants, pleinement au fait des problèmes techniques et des besoins en matière de comparabilité internationale.
La pression exercée par le processus politique et le besoin d'informations autres que les données sur les ressources forestières traditionnelles (par exemple, à l'appui des politiques de conservation) ont incité les correspondants de l'ERF 2000 (principalement basés dans les institutions chargées des inventaires forestiers nationaux) à élargir leurs horizons, à prendre contact avec de nouvelles sources et à rechercher de nouveaux partenaires.
La visibilité politique du processus a indéniablement eu un effet positif sur la qualité, la couverture et l'actualité des réponses (pour tous les paramètres de l'ERF 2000, et non pas seulement pour ceux figurant sur la liste d'indicateurs) et aidé les correspondants à réclamer une augmentation des ressources pour ce qui avait été une tâche technique, relativement peu considérée. Avec la conférence ministérielle qui se préparait pour les prochains mois, les correspondants ne voulaient surtout pas fournir de données inadéquates ou bâcler le questionnaire.
On peut à présent raisonnablement assurer que les données collectées par le biais de l'Evaluation des ressources forestières mondiales pour l'Europe, correspondent de très près aux informations requises au niveau des politiques.
La globalité et la transparence des deux processus de l'Evaluation des ressources forestières mondiales et des critères et indicateurs paneuropéens, et le fait que ces deux activités soient liées, ont réduit la compétition à propos des données. Il est maintenant largement admis au niveau européen que l'ensemble des données recueillies par l'ERF 2000, en coopération avec la CMPFE et de nombreux autres partenaires, et présentées au processus politique régional, sont les plus fiables qui soient, et que tout effort visant à les améliorer devrait être entrepris en utilisant le cadre existant.
Des améliorations sont possibles dans le domaine de la validation, de la présentation conviviale et de la promotion des résultats.
De la même manière, les organismes d'inventaires forestiers nationaux et leurs partenaires ont besoin de plus de fonds pour élargir la collecte de données afin d'obtenir des informations de meilleure qualité (ou tout au moins des renseignements) sur les nouveaux paramètres intégrés dans le processus. Même en Europe, certains pays ont une infrastructure d'informations sur les forêts très insuffisante, où même les données de base (par exemple, la superficie forestière) sont périmées, dépourvues d'une estimation de l'erreur, basées sur des informations partielles, ou tout simplement absentes. En outre, ces pays sont aussi généralement ceux où les problèmes du secteur forestier sont les plus pressants. La communauté internationale devrait se préparer à aider ces pays à renforcer leurs institutions pour qu'elles puissent fournir ne serait-ce que le minimum d'informations indispensable pour prendre des décisions rationnelles.
L'un des indicateurs paneuropéens qui constitue un enjeu pour l'évaluation des ressources forestières est la superficie de la forêt désignée comme forêt de protection et dont la fonction est de sauvegarder le sol, les eaux ou d'autres fonctions de l'écosystème forestier -
FAO, DÉPARTEMENT DES FORÊTS/FO-0339/T. HOFER
En 2001, un processus a été mis en route en vue de réviser les indicateurs paneuropéens à la lumière de l'expérience. (Il a été décidé dès le départ que six critères ne seraient pas modifiés.) Un ensemble révisé d'indicateurs a été préparé et proposé pour approbation, au niveau politique, durant l'été 2002.
Les révisions proposées par un groupe consultatif constitué de représentants d'organisations internationales pertinentes (CMPFE, CEE-ONU/FAO, Agence européenne pour l'environnement, PIC Forêts et Institut européen des forêts ) ont été soumises à des réunions d'experts de la CMPFE, au cours de l'été et de l'automne 2002. En cas de consensus (ce qui est probable, étant donné que des responsables des politiques ont participé dès le début au processus de révision, de manière informelle), les ministres seront invités à approuver la liste révisée à la quatrième Conférence ministérielle, à Vienne, en avril 2003.
Le projet de liste soumis à la réunion d'experts, en juin 2002, est présenté dans le tableau. Quelques modifications ne sauraient manquer avant l'approbation définitive, mais cette liste montre bien quels sont les défis auxquels sera confrontée l'évaluation des ressources forestières dans les prochaines années. Ces défis seront en particulier de:
En outre, la classification des données par type de forêts, est très demandée, notamment par les mouvements écologistes. Jusqu'ici les solutions proposées (par exemple, la classification dans les trois catégories conifères, feuillues et mixtes) n'ont pas donné pleinement satisfaction, et les fournisseurs de données ont à juste titre jugé les propositions plus ambitieuses peu réalistes.
Les indicateurs révisés méritent un examen attentif, car ils donnent une idée très précise des demandes auxquelles l'évaluation forestière devra probablement répondre à court terme. Certains paramètres sont spécifiques à l'Europe, mais beaucoup d'autres pourraient être appliqués dans d'autres régions, voire dans le monde entier, pour autant que des données soient disponibles.
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Le fait de passer par le canal de l'Evaluation des ressources forestières mondiales pour fournir des données sur les indicateurs quantitatifs de l'aménagement durable des forêts à la Conférence ministérielle sur la protection des forêts en Europe, avec la coopération étroite que cela suppose, s'est révélé extrêmement bénéfique pour toutes les entités concernées. Le processus politique a (à juste titre) guidé le processus de collecte de données; des données de bonne qualité présentant un intérêt pour les politiques ont été fournies à la communauté internationale dans de bonnes conditions d'efficacité, et l'attention politique accordée aux évaluations des ressources forestières régionales leur a été bénéfique, en termes de visibilité et de «centrage». Tous les partenaires ont l'intention de poursuivre cette coopération et de l'approfondir.
Les principaux défis pour l'avenir sont les suivants:
La coopération étroite et bénéfique entre l'Evaluation des ressources forestières mondiales et les processus des critères et indicateurs a jusqu'à présent concerné uniquement la région européenne. Il n'existe pas de mécanisme de coordination de ce type entre d'autres processus régionaux (Processus de Montréal, Processus de Tarapoto relatif aux critères et indicateurs de la durabilité de la forêt amazonienne, processus OIBT, etc.). Les liens entre ces processus seront examinés à une réunion au Guatemala, durant l'automne 2002. Etant donné que les données rassemblées par l'ERF 2000 au niveau mondial constituent désormais l'ensemble de données mondiales de base, il est important que ce jeu de données tienne compte des besoins du processus politique dans toutes les régions (tels qu'ils ressortent de la liste d'indicateurs), et que les processus régionaux établissent leurs listes en étant pleinement conscients des capacités qu'a l'Evaluation des ressources forestières mondiales de fournir des données mondiales. Pour l'heure, la coordination des listes de paramètres et des méthodes d'établissement de rapports entre l'Evaluation des ressources forestières mondiales et les divers processus régionaux en est à ses tout premiers pas. Il convient de la développer sans attendre.
1 Le sigle ERFTB 2000 désigne l'évaluation relative aux pays des zones tempérées et boréales (Europe, Communauté des Etats Indépendants, Etats-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande et Japon), qui fait partie de l'Evaluation des ressources forestières mondiales 2000 (ERF 2000).
