3. Qué es la tenencia de la tierra

3.1

Tenencia de la tierra es la relación, definida en forma jurídica o consuetudinaria, entre personas, en cuanto individuos o grupos, con respecto a la tierra (por razones de comodidad, «tierra» se utiliza aquí para englobar otros recursos naturales, como el agua y los árboles). La tenencia de la tierra es una institución, es decir, un conjunto de normas inventadas por las sociedades para regular el comportamiento. Las reglas sobre la tenencia definen de qué manera pueden asignarse dentro de las sociedades los derechos de propiedad de la tierra. Definen cómo se otorga el acceso a los derechos de utilizar, controlar y transferir la tierra, así como las pertinentes responsabilidades y limitaciones. En otras palabras, los sistemas de tenencia de la tierra determinan quién puede utilizar qué recursos, durante cuánto tiempo y bajo qué circunstancias.

3.2

La tenencia de la tierra es una parte importante de las estructuras sociales, políticas y económicas. Es de carácter multidimensional, ya que hace entrar en juego aspectos sociales, técnicos, económicos, institucionales, jurídicos y políticos que muchas veces son pasados por alto pero que deben tenerse en cuenta. Las relaciones de tenencia de la tierra pueden estar bien definidas y ser exigibles ante un tribunal judicial oficial o mediante estructuras consuetudinarias dentro de una comunidad. En otros casos, pueden estar relativamente mal definidas, con ambigüedades que se prestan a abusos.

3.3

Así pues, la tenencia de la tierra constituye una red de intereses interrelacionados. Entre ellos figuran los siguientes:

• Intereses dominantes: cuando un poder soberano, por ejemplo, una nación o una comunidad, tiene facultades para asignar o redistribuir la tierra mediante expropiación, etc

• Intereses superpuestos: cuando varias partes han recibido derechos diferentes sobre la misma parcela de tierra, por ejemplo, una parte puede tener derecho de arrendamiento y otra derecho de paso, etc

• Intereses complementarios: cuando diferentes partes tienen el mismo interés en la misma parcela de tierra, por ejemplo, cuando los miembros de una comunidad comparten los derechos comunes a la tierra de pastoreo, etc.

• Intereses enfrentados: cuando diferentes partes reclaman los mismos intereses en la misma parcela de tierra, por ejemplo, cuando dos partes reclaman independientemente el derecho a la utilización exclusiva de una parcela de tierra de cultivo. Los conflictos por la tenencia de la tierra suelen ser consecuencia de la existencia de reivindicaciones opuestas.

3.4

La tenencia de la tierra se divide frecuentemente en las siguientes categorías:

• Privada: asignación de derechos a una parte privada, que puede ser un individuo, una pareja casada, un grupo de personas o una persona jurídica, como una entidad comercial o una organización sin fines de lucro. Por ejemplo, dentro de una comunidad, las familias individuales pueden tener derechos exclusivos a parcelas residenciales, parcelas agrícolas y algunos árboles. Otros miembros de la comunidad pueden quedar excluidos de la utilización de estos recursos sin el consentimiento de quiénes ostentan los derechos.

• Comunal: puede existir un derecho colectivo dentro de una comunidad en que cada miembro tiene derecho a utilizar independientemente las propiedades de la comunidad. Por ejemplo, los miembros de ésta pueden tener derecho a llevar su ganado a un pastizal común.

• De libre acceso: no se asignan derechos específicos a nadie, ni se puede excluir a nadie. En este contexto se suelen incluir las actividades marinas, en que el acceso a alta mar está generalmente abierto a todos; pueden incluirse también los pastizales, bosques, etc., cuando todos gozan de libre acceso a los recursos (una diferencia importante entre libre acceso y sistema comunal es que en virtud de este último quienes no son miembros de la comunidad están excluidos de la utilización de las áreas comunes).

• Estatal: se asignan derechos de propiedad a una autoridad del sector público. Por ejemplo, en algunos países las tierras forestales pueden quedar bajo mandato estatal, sea el poder central o un gobierno descentralizado.

3.5

En la práctica, dentro de una sociedad pueden encontrarse la mayor parte de las formas de propiedad, por ejemplo, derechos comunes de pastoreo, propiedades privadas residenciales y agrícolas y propiedad estatal de los bosques. La tenencia consuetudinaria implica normalmente derechos comunales a los pastizales y derechos privados exclusivos a las parcelas agrícolas y residenciales. En algunos países, los derechos formalmente reconocidos a estas tierras consuetudinarias recaen sobre el Estado o el Presidente, en calidad de «depositarios» de los ciudadanos.

3.6

El derecho que tiene una persona sobre un objeto como la tierra puede considerarse como una forma de propiedad. El concepto de propiedad es amplio e incluye, por ejemplo, la propiedad intelectual. En el caso de la tenencia de la tierra, algunas veces se describe con mayor precisión como el derecho de propiedad a la tierra. Muchas veces se establece una distinción entre «bienes raíces» o «bienes inmuebles», por un lado y «propiedad personal» o «bienes muebles», por el otro. En el primer caso, la propiedad incluiría la tierra y sus elementos fijos (edificios, árboles, etc.) que se considerarían como bienes inmuebles. En el segundo, se incluirían bienes no vinculados a la tierra, por ejemplo, el ganado, etc.

3.7

En la práctica, puede haber numerosos derechos ostentados por diferentes personas o grupos. Ello puede dar lugar al concepto de «haz de derechos». Los diferentes derechos a la misma parcela de tierra, como el derecho a vender la tierra, el derecho a utilizarla mediante arrendamiento o a atravesarla, podrían describirse como «astillas del mismo haz». El titular de cada derecho puede ser una persona diferente. Este conjunto de derechos puede compartirse, por ejemplo, entre el propietario y un arrendatario para crear un mecanismo de arrendamiento o de aparcería que reconozca al arrendatario o aparcero el derecho a utilizar la tierra en condiciones previamente especificadas. La tenencia puede adoptar numerosas formas, desde arrendamientos formales de 999 años hasta acuerdos estacionales informales. Si la explotación agrícola está hipotecada, el acreedor puede tener uno de los derechos de ese «haz» que le permitiría recuperar el préstamo pendiente mediante la venta de la propiedad hipotecada en caso de impago. Un agricultor vecino puede tener otro de los derechos integrantes de ese «haz», como puede ser la facultad de hacer pasar el ganado a través de la tierra para llegar hasta el río. En el Recuadro 1 se presentan algunos ejemplos de derechos.

3.8

En algunas ocasiones puede ser útil simplificar la representación de los derechos de propiedad identificando los siguientes componentes:

• derechos de uso: derechos a utilizar la tierra para el pastoreo, producción de cultivos de subsistencia, recolección de pequeños productos forestales, etc.

• derechos de control: derechos a tomar decisiones sobre la forma de utilizar la tierra, en particular a decidir qué cultivos deben plantarse y a beneficiarse financieramente de la venta de los cultivos, etc.

• derechos de transferencia: derecho a vender o a hipotecar la tierra, a cederla a otros mediante reasignaciones intracomunitarias, a transmitirla a los sucesores mediante herencia y a reasignar los derechos de uso y control.

En muchas ocasiones, los miembros pobres de una comunidad tienen sólo derechos de uso. Puede ocurrir, por ejemplo, que una mujer tenga derecho a utilizar parte de la tierra para producir cultivos que le permitan alimentar a la familia, mientras que su esposo puede obtener los beneficios derivados de la venta de los cultivos en el mercado. Si bien estas simplificaciones pueden ser útiles, conviene señalar que la forma exacta en que se distribuyen y disfrutan realmente los derechos a la tierra puede ser muy compleja.

RECUADRO 1
EJEMPLOS DE DERECHOS

• Derecho a utilizar la tierra.
• Derecho a impedir que las personas no autorizadas utilicen la tierra.
• Derecho a controlar cómo se va a utilizar la tierra.
• Derecho a obtener ingresos de la tierra.
• Derecho a la protección frente a la expropiación ilegal de la tierra.
• Derecho a transmitir a los sucesores los derechos sobre la tierra (es decir, el derecho de los sucesores a heredar la tierra).
• Derecho a enajenar todos los derechos sobre la totalidad de la propiedad (por ejemplo, mediante venta) o sobre una parte de la misma (por ejemplo, introduciendo subdivisiones).
• Derecho a enajenar únicamente una parte de los derechos (por ejemplo, mediante arrendamiento).
• Derecho residual a la tierra, es decir, cuando vencen los derechos parcialmente enajenados (por ejemplo, termina el plazo de un arrendamiento), esos derechos vuelven a la persona que los enajenó.
• Derecho a disfrutar de los derechos de propiedad durante un período de tiempo indeterminado (es decir, es posible que los derechos no terminen en una fecha específica sino que duren perpetuamente).
• Deber de no utilizar la tierra en forma que sea perjudicial para otros miembros de la sociedad (es decir, se trata de un derecho de quienes no tienen derecho a utilizar la tierra).
• Deber de renunciar a los derechos a la tierra cuando éstos son anulados mediante un procedimiento jurídico (por ejemplo, cuando los acreedores se hacen con el derecho en caso de insolvencia, o cuando el Estado se convierte en titular del derecho en caso de impago de los impuestos).

3.9

En términos generales, los derechos de tenencia de la tierra se clasifican muchas veces teniendo en cuenta si son «formales» o «informales». Puede haber problemas de percepción con este planteamiento ya que, por ejemplo, algunos de los llamados derechos informales pueden ser, en la práctica, muy formales y seguros en su propio contexto. A pesar de estos problemas de percepción, la división de la tenencia en formal e informal puede servir en algunos casos de base para análisis útiles.

3.10

Podrían considerarse como derechos de propiedad formales los que son reconocidos expresamente por el Estado y que pueden ser protegidos a través de medios legales.

3.11

Derechos de propiedad informales son los que carecen de reconocimiento y protección oficial. En algunos casos, los derechos de propiedad informales son ilegales, es decir, representan una infracción a la ley. Un caso extremo es el de los invasores que ocupan un lugar en contravención de un aviso de desahucio. En muchos países, los casos de tenencia ilegal se producen por deficiencias del sistema legislativo. Por ejemplo, la legislación define algunas veces el tamaño mínimo de una explotación, mientras que en la práctica éstas son a veces mucho más pequeñas debido a subdivisiones informales realizadas entre los herederos. Los derechos de propiedad pueden ser también ilegales debido a su utilización, por ejemplo, la conversión ilícita de tierras agrícolas para actividades urbanas.

3.12

En otros casos, la propiedad puede ser «extralegal», es decir, no contra la ley pero tampoco reconocida por ella. En algunos países, la propiedad consuetudinaria de las comunidades indígenas rurales pertenece a esta categoría. Muchas veces se establece una distinción entre derechos reglamentarios o «derechos formalmente reconocidos», por un lado y derechos consuetudinarios o «derechos tradicionales», por el otro. Esta distinción está volviéndose cada vez más confusa en algunos países, sobre todo de África, donde los derechos consuetudinarios gozan de reconocimiento jurídico formal.

3.13

Los derechos formales e informales pueden coexistir en una misma propiedad. Por ejemplo, en un país que prohíbe el arrendamiento o la aparcería, una persona que tiene derechos de propiedad legalmente reconocidos sobre una parcela puede arrendarla ilegalmente a un campesino sin tierras.

3.14

Estas distintas formas de tenencia pueden crear una pauta compleja de derechos y de intereses diversos. La situación resulta especialmente compleja cuando se otorgan derechos reglamentarios de tal manera que no se tengan en cuenta los derechos consuetudinarios existentes (por ejemplo, en lo relativo a la agricultura y el pastoreo). Este enfrentamiento entre los derechos de jure (que existen en virtud de una legislación oficial) y los derechos de facto (existentes en la realidad) se produce con frecuencia en las tierras de pastoreo y de agricultura de secano que son ya marginales y están sometidas a fuertes presiones. De la misma manera, en las zonas donde se registran conflictos o han terminado recientemente, los enfrentamientos entre las poblaciones asentadas y desplazadas provocan grandes incertidumbres sobre quién tiene o debería tener, el control de los derechos y cuáles son éstos.

3.15

Es probable que los niveles de complejidad y conflictividad se agraven particularmente cuando, por ejemplo, se ha declarado oficialmente la propiedad estatal y se han otorgado donaciones o arrendamientos estatales sin consultar a los propietarios consuetudinarios (a quienes no se consideran como ilegales) y cuando los invasores se apropian de la tierra (véase la Figura 2).

FIGURA 2
Complejidades y conflictos resultantes de diferentes tipos de tenencia

3.16

Administración de tierras es la forma en que se aplican y ponen en práctica las normas relativas a la tenencia de la tierra. Esta administración, sea formal o informal, comprende una gran variedad de sistemas y procesos:

• derechos sobre la tierra: asignación de derechos inmobiliarios; delimitación de los límites de las parcelas sobre las que se reconocen determinados derechos; transferencia de una parte a otra mediante venta, arrendamiento, préstamo, donación o herencia; adjudicación de casos dudosos y conflictos referentes a los derechos y límites de las parcelas;

• reglamentación del uso de la tierra: planificación del uso de la tierra, observancia de las normas y resolución de los conflictos sobre utilización de la tierra;

• valoración de la tierra e impuestos: recaudación de ingresos mediante formas de valoración de la tierra y de tributación y resolución de los conflictos relativos a la valoración de la tierra y a los impuestos.

3.17

La información sobre la tierra, las personas y sus derechos es fundamental para una administración eficaz, ya que los derechos a la tierra no existen de forma física y deben representarse de alguna manera. En un contexto legal formal, la información sobre los derechos, sean de individuos, familias, comunidades, el Estado u organizaciones comerciales y de otra índole, se mantiene mediante sistemas de registro de tierras y catastros, que pueden adoptar diversas formas. En un entorno de tenencia consuetudinaria, la información puede ser conservada en forma no escrita dentro de una comunidad mediante la memoria colectiva y el uso de testigos. En algunas comunidades, aquellos que poseen estos derechos informales pueden contar con «pruebas informales», es decir, documentos aceptados por la comunidad pero no por la administración pública oficial.

3.18

La observancia de las normas o su protección es fundamental para una administración eficaz, ya que los derechos a la tierra tienen valor cuando se puede exigir su cumplimiento. Este componente permite proteger los derechos reconocidos de una persona frente a las actuaciones de los demás. Esta protección puede venir del Estado o de la comunidad mediante el consenso social, como se describe más adelante en la sección sobre «seguridad de la tenencia». Un régimen estable de tenencia de la tierra es aquel en que los resultados de las medidas protectivas son relativamente fáciles de prever. En un contexto legal formal, los derechos pueden imponerse mediante el sistema de tribunales y otros mecanismos semejantes. En los casos de tenencia consuetudinaria, los derechos pueden imponerse a través de los líderes tradicionales. En ambos casos, se puede inducir a las personas a reconocer los derechos de los demás mediante mecanismos informales, como la presión comunitaria. Quienes conocen sus derechos y saben lo que deben hacer cuando éstos se infringen se encuentran en mejores condiciones para proteger sus derechos de quienes no disponen de esa información.

3.19

La administración de tierras se lleva a cabo mediante distintos procedimientos para gestionar la información sobre los derechos y su protección, entre ellos los siguientes:

• Los procedimientos relativos a los derechos sobre la tierra incluyen la determinación de cómo se pueden transferir de una parte a otra mediante venta, arrendamiento, préstamo, donación y herencia.

• Los procedimientos relativos a la reglamentación del uso de la tierra incluyen la determinación de la forma en que deben planificarse e imponerse los controles sobre la utilización de la tierra.

• Los procedimientos relativos a la valoración de la tierra y las cargas tributarias incluyen la determinación de metodologías para valorar y gravar la tierra.

Los procedimientos eficientes hacen posible que las transacciones se lleven a cabo de forma rápida, económica y transparente. No obstante, en muchas partes del mundo, los procedimientos formales de administración de tierras son muy lentos, engorrosos y costosos y en muchos casos son inaccesibles y poco transparentes para gran parte de la población rural y se llevan a cabo en idiomas y formas que resultan incomprensibles para muchos. En tales casos, los altos costos de transacción pueden dar lugar a que las transferencias y otros acuerdos no se registren o se lleven a cabo de manera informal.

3.20

Finalmente, la administración de tierras requiere de actores para aplicar los procedimientos. En los regímenes de tenencia consuetudinarios, los líderes tradicionales pueden desempeñar el papel principal en la administración de las tierras, por ejemplo, en lo que respecta a la asignación de derechos y la resolución de conflictos. En contextos más formales, los organismos de administración pueden incluir las oficinas de registro, agrimensura, los sistemas de ordenamiento territorial rural y urbano y los de valoración e imposición territorial, así como los sistemas judiciales. Cuando el Estado ha reconocido la tenencia consuetudinaria, se establecen vínculos funcionales entre los organismos públicos y consuetudinarios de administración de tierras.

3.21

La formalización de la administración de los derechos sobre la tierra se ha promovido como un prerrequisito necesario para el desarrollo económico. Entre los beneficios asociados cabe señalar la mayor seguridad en la tenencia de la tierra y la mayor facilidad de acceso al crédito, lo que ofrece a los agricultores el incentivo y la capacidad de invertir en mejoras a la tierra. La administración formal se propone también como medio para impulsar el mercado inmobiliario, que permite utilizar la tierra en la «forma más indicada».

3.22

Por el contrario, otros opinan que, con demasiada frecuencia, los problemas de diseño y ejecución de los proyectos emprendidos para formalizar los derechos de propiedad han conseguido de hecho reducir la seguridad, ya que han concentrado los derechos sobre una parcela en manos de un individuo, en perjuicio de los demás, en particular las mujeres y otros grupos vulnerables, que tienen derechos parciales o comunes. De la misma manera, algunos sostienen que la formalización de los derechos quizá no mejore el acceso al crédito, ya que no es probable que muchos bancos acepten la tierra de cultivo como garantía para los préstamos.

3.23

En consecuencia, se ha señalado que el registro formal de los derechos de propiedad individual debe considerarse únicamente en las zonas de alta densidad demográfica, en que los sistemas consuetudinarios de tenencia y de resolución de conflictos son débiles o inexistentes, o donde se han producido graves trastornos en las propiedades consuetudinarias. No obstante, aun cuando no se den esas condiciones, varios países están mostrando creciente interés por formalizar los derechos de las comunidades para protegerlas frente a la invasión de intereses externos (por ejemplo, las empresas agrícolas comerciales e incluso el Estado). En tales casos, se definen los límites comunitarios y se registra, en nombre de la comunidad, el título de propiedad. Luego, se confía a la comunidad la administración de las propias tierras, incluida la asignación de derechos a la tierra dentro de sus límites.

3.24

En muchos países, la administración formal e informal de tierras coexisten, cuando los registros legales no sustituyen a los derechos consuetudinarios o cuando entran en vigor derechos informales de reciente creación. Pueden provocarse tensiones entre los derechos de jure y de facto sobre la tierra. Las discrepancias entre las versiones formal e informal o consuetudinaria de los derechos de tenencia provocan ambigüedades que algunos pueden tratar de aprovechar. En algunos países, donde los sistemas formales de administración de tierras no funcionan debidamente, el Estado puede otorgar diferentes títulos de propiedad para la misma parcela de tierra. Ello complica la condición jurídica de la tierra, ya que da lugar a reivindicaciones opuestas. El mero hecho de establecer y documentar los límites de la tierra y los títulos de propiedad no es suficiente; debe hacerse de tal manera que no agrave la situación todavía más. La función de las comunidades locales en la investigación de las reivindicaciones es fundamental, ya que tienen información sobre los mecanismos locales de tenencia de tierras.

3.25

En el caso de la población rural pobre, el acceso a la tierra está basado muchas veces en la costumbre. Por ejemplo, en las sociedades indígenas los derechos consuetudinarios a la tierra se crean normalmente siguiendo sus tradiciones y mediante procedimientos en que los líderes tradicionales asignan derechos de uso a la tierra a los miembros de la comunidad. Estos derechos de acceso pueden tener origen en el uso de la tierra durante un largo período de tiempo. Muchas veces son derechos adquiridos mediante ocupación ancestral y utilización de la tierra por sociedades tradicionales. En tales casos, lo que da acceso al derecho es el desbroce original de la tierra y la colonización por parte de los antepasados.

3.26

Pueden utilizarse también estrategias muy diversas para conseguir acceso a la tierra. Entre ellas figuran las siguientes:

• Aparcería, es decir, obtener acceso a la tierra a cambio del pago de un porcentaje de la producción al propietario.

• Herencia, es decir, obtener acceso a la tierra en calidad de heredero.

• Invasión ilegal de la tierra.

3.27

Además de estas estrategias individuales, el acceso a la tierra se puede garantizar de forma sistemática mediante intervenciones de reforma agraria por iniciativa gubernamental, muchas veces como consecuencia de políticas adoptadas para corregir injusticias históricas y distribuir la tierra de forma más equitativa. Estas reformas agrarias se producen normalmente en situaciones en que gran parte de la propiedad se concentra en un número relativamente pequeño de propietarios y la tierra está improductiva o insuficientemente aprovechada (aunque conviene señalar que la determinación de si la tierra está insuficientemente aprovechada depende de los criterios seleccionados para la evaluación). En algunos países, un tipo importante de reforma agraria ha sido la restitución de la tierra. Otras intervenciones pueden ser los programas de redistribución de tierra, que tratan de ofrecer a la población rural pobre acceso a la tierra y promover la eficiencia y la inversión en la agricultura. Estos programas se acompañan muchas veces, pero no siempre, con servicios agrícolas subvencionados, por ejemplo, de extensión y crédito. En algunos casos, el Estado ha ofrecido acceso a tierras públicas improductivas o insuficientemente aprovechadas, pero en la mayoría de las situaciones la tierra utilizada para actividades de reasentamiento procede del sector privado.

3.28

En las reformas agrarias redistributivas impuestas, el Estado suele tomar la tierra de los grandes terratenientes y transferirlas a campesinos sin tierras o con escasas posesiones. Los propietarios originales han recibido indemnización en algunos casos, pero no siempre. Algunas veces, las reformas han beneficiado a los arrendatarios que trabajaban la tierra. Estas reformas cambian la estructura de la propiedad de la tierra transformando a los arrendatarios en propietarios, pero no modifican la estructura de las explotaciones. En otras circunstancias, las reformas han supuesto el reasentamiento de los beneficiarios en las tierras expropiadas y la creación de nuevas operaciones de explotación agrícola.

3.29

En algunas iniciativas recientes de reforma agraria, los beneficiarios negocian con los propietarios la compra de la tierra utilizando fondos aportados por el Estado en forma de donaciones y/o préstamos. Normalmente, los beneficiarios deben constituir un grupo que identifique la tierra idónea, negocie la compra con el vendedor, formule un proyecto que reúna las condiciones necesarias para recibir donaciones estatales y/o crédito y determine cómo se va a asignar la tierra entre los miembros del 3.35 grupo y cuáles serán las correspondientes obligaciones de pago.

3.30

Si bien hay amplio consenso en que la reforma agraria desempeña un papel importante en el desarrollo rural cuando la concentración de la propiedad es elevada, hay gran controversia sobre cuáles son los mecanismos más indicados para transferir la tierra de los grandes terratenientes a los pequeños propietarios o campesinos sin tierra. No obstante, este debate desborda el ámbito de la presente guía.

3.31

La seguridad de la tenencia es la certeza de que los derechos de una persona a la tierra serán reconocidos por los demás y recibirán protección frente a impugnaciones específicas. Quienes no tienen seguridad en la tenencia corren el riesgo de que sus derechos a la tierra se vean amenazados por reivindicaciones opuestas, e incluso se pierdan como consecuencia de una orden de desahucio. Sin seguridad de la tenencia, los hogares se ven fuertemente limitados en su capacidad de garantizar alimentos suficientes y de disfrutar de medios de vida sostenibles.

3.32

La seguridad de la tenencia no puede medirse directamente y en buena parte, depende de la percepción de los propios interesados. Los atributos de la seguridad de la tenencia pueden cambiar de un contexto a otro. Por ejemplo, una persona puede tener derecho a utilizar una parcela de tierra durante un período de cultivo de seis meses y si esa persona está protegida frente al riesgo de desahucio durante ese tiempo, la tenencia es segura. Por extensión, la seguridad de la tenencia puede referirse a la duración de la misma, en el contexto del tiempo necesario para recuperar el gasto de inversión. Así, una persona con derechos de uso de seis meses no plantará árboles, invertirá en obras de riego ni adoptará medidas para evitar la erosión de los suelos, ya que el tiempo es demasiado breve para que pueda beneficiarse de la inversión. Esa forma de tenencia resulta insegura para inversiones a largo plazo, aun cuando sea segura para las de corto plazo.

3.33

La importancia de la seguridad a largo plazo ha llevado a algunos a argumentar que la plena seguridad sólo puede darse cuando hay plena propiedad privada (por ejemplo, la propiedad absoluta) ya que, en tal caso, el tiempo durante el que se pueden mantener los derechos no está limitado a un período fijo. Se considera que sólo el propietario disfruta de derechos seguros y los titulares de derechos de menor rango, como los arrendatarios, sólo detentan una tenencia insegura, ya que dependen de la voluntad del propietario. De ahí podría deducirse que la seguridad de la tenencia se consigue únicamente con la posesión de los derechos de transferencia, como los derechos de venta e hipoteca. La equiparación de la seguridad con los derechos de transferencia para vender e hipotecar puede estar justificada en algunos lugares del mundo, pero no en muchos otros. En las zonas con sólidos regímenes de tenencia de base comunitaria, alguien puede gozar de seguridad de la tenencia sin que ello signifique que quiera o pueda vender la tierra, o quizá disfrute de derechos de transferencia estrictamente limitados (por ejemplo, las transferencias podrían estar limitadas a los sucesores, mediante herencia, o las ventas podrían estar restringidas a los miembros de la comunidad).

3.34

Las fuentes de seguridad pueden variar también de un contexto a 4.1 otro:

• Una fuente importante es la comunidad y sus grupos específicos, como las organizaciones locales de campesinos y las asociaciones de usuarios del agua. Cuando los vecinos reconocen los derechos de una persona y exigen su observancia, la seguridad de esa persona aumenta. En muchos sistemas de tenencia consuetudinaria, las personas obtienen derechos de propiedad mediante la inserción en las comunidades sociales. El mantenimiento de los derechos de propiedad confirma la pertenencia al grupo, de la misma manera que ésta facilita la adquisición y salvaguardia de los derechos de propiedad.

• Los gobiernos representan otra fuente de seguridad, ya que pueden ofrecer el reconocimiento político de algunos derechos. Por ejemplo, un gobierno puede aceptar la expansión y asentamiento ilegal de una comunidad en tierras de bosques nacionales y comprometerse a no tomar medidas de desahucio. No obstante, con ello, el gobierno normalmente reconoce el derecho de la comunidad a ocupar la tierra, pero no llega hasta 4.3 el punto de reconocer los derechos de cada uno de los individuos de la comunidad.

• Otra fuente puede ser la situación administrativa y el sistema jurídico formal. El Estado puede ofrecer seguridad en general afirmando los derechos de las personas y también con medidas específicas, como la protección frente al peligro de ocupación ilícita. Muchas veces se considera que la seguridad está basada en la protección ofrecida mediante sistemas catastrales y de registro de la propiedad, mientras que la resolución de los conflictos tendría lugar en el sistema judicial formal.

• En algunos países, la seguridad se puede ofrecer mediante estructuras coercitivas, como los «señores de la guerra» que aparecen en ausencia de un Estado eficaz durante los períodos de disturbios civiles. Naturalmente, ésta no es la fuente más deseable de seguridad, ya que estas estructuras pueden a su vez impedir el desarrollo de comunidades y sistemas jurídicos sólidos, necesarios para una buena gobernancia.

3.35

La seguridad total de una persona es la suma total de la seguridad ofrecida por diversos factores. En muchos casos, la mayor seguridad de una o varias procedencias dará lugar a un aumento de la seguridad total. En muchos proyectos de desarrollo, se considera que la forma más valiosa de aumentar la seguridad de la tenencia es crear o reforzar las garantías jurídicas. Entre los ejemplos de reforma de tenencia de la tierra cabe señalar la transformación de los derechos informales en derechos jurídicamente exigibles; la transformación de los permisos expedidos por el Estado en arrendamientos que ofrezcan mayor proyección para los usuarios de la tierra; la introducción de disposiciones para que las comunidades se conviertan en propietarias legales de sus propiedades inmuebles, en vez de que el titular de los derechos sea el Estado y la mejor definición de los derechos de propiedad mediante las mejoras en los sistemas formales de administración de tierras.

3.36

La seguridad de tenencia de una persona puede estar amenazada de muchas maneras. Curiosamente, los intentos de aumentar la seguridad jurídica de algunos pueden dar lugar a que otros pierdan sus derechos. Por ejemplo, los proyectos de reconocimiento y registro de los títulos de propiedad, si están mal enfocados, pueden reducir la seguridad de muchos residentes rurales porque no llegan a reconocer determinados derechos, sobre todo de las mujeres y los pobres y dejan que se fusionen en derechos de «propiedad» concedidos de forma simplista. Los derechos a algunos usos importantes de la tierra, por ejemplo, para recoger pequeños productos forestales u obtener agua, quizá no estén reconocidos por el sistema jurídico y podrían quedar eliminados en la práctica. Naturalmente, otros tipos de proyectos de desarrollo pueden dar lugar a la pérdida de derechos a la tierra.

3.37

Los derechos pueden reducirse también o eliminarse si el Estado comienza a imponer normas vigentes que impiden el acceso a los recursos. Por ejemplo, la observancia más estricta de la política estatal sobre la conservación forestal puede dar lugar a que los campesinos tengan que abandonar la tierra que vienen utilizando para actividades agrícolas y de pastoreo.

3.38

La inseguridad de tenencia puede estar provocada por cambios sociales. Por ejemplo, el VIH/SIDA está repercutiendo en la seguridad de las mujeres en algunos lugares de África. Las viudas pueden perder acceso a la tierra en sentido jurídico si no pueden heredar los derechos de sus maridos y en sentido práctico si se ven obligadas a abandonar las explotaciones por los familiares varones.

3.39

Las personas pueden perder los derechos cuando otros hacen caso omiso de las normas sobre tenencia de la tierra. La explotación de las relaciones desiguales de poder dentro de las comunidades, por ejemplo, puede hacer que algunos miembros se reserven partes de las tierras comunales para su propio uso exclusivo, con lo que negarían a otros miembros de la comunidad el acceso a las tierras de pastoreo comunes.

3.40

La existencia de campesinos sin tierra puede deberse, naturalmente, a razones distintas de la inseguridad de la tenencia. Hay quienes venden su tierra «a precios de saldo» con el fin de sobrevivir en momentos de crisis, por ejemplo, durante períodos de hambre o enfermedad u otras calamidades. Otra razón para la venta de la tierra pueden ser las presiones sociales, por ejemplo la de ofrecer una dote a las hijas que se casan.