2. QUÉ ES EL ACCESO A LA TIERRA

2.1

A lo largo de la historia, la tierra ha sido considerada como una fuente principal de riqueza, situación social y poder. Es la base para la vivienda, los alimentos y las actividades económicas, la fuente más importante de oportunidades de empleo en las zonas rurales y un recurso cada vez más escaso en los núcleos urbanos. El acceso al agua y a otros recursos, así como a servicios básicos tales como el saneamiento y la electricidad, está condicionado en muchos casos al acceso a los derechos sobre la tierra. La disposición y posibilidad de invertir a largo plazo en la tierra cultivable y en la vivienda dependen directamente de la protección que otorga la sociedad a los titulares de los derechos. En consecuencia, el desarrollo sostenible se asienta firmemente en el acceso a los derechos de propiedad de la tierra y en la seguridad de esos derechos.

2.2

La tierra tiene también gran importancia cultural, religiosa y jurídica. En muchas sociedades existe una relación estrecha entre poder de decisión de una persona y la cantidad y calidad de sus derechos sobre la tierra. En las zonas rurales, la integración o exclusión social depende a menudo únicamente de la situación de la persona en relación con la tierra. Incluso en las zonas urbanas, el derecho a participar en la planificación municipal, en las decisiones comunitarias y en ocasiones, en las elecciones, depende de la condición de un individuo como «residente» o «propietario de una vivienda». No es éste un fenómeno nuevo, pues durante muchos siglos solamente los «propietarios de tierras» podían participar en las elecciones en la mayoría de las democracias occidentales. El acceso a la tierra es, por tanto, un elemento importante en el poder de decisión a nivel familiar, comunitario y nacional.

2.3

El acceso a la tierra tiene lugar a través de los sistemas de tenencia. La tenencia de la tierra es la relación, definida jurídica o consuetudinariamente, entre la población, como individuos o grupos y la tierra (por razones de conveniencia, el término «tierra» incluye aquí otros recursos naturales como el agua y los árboles). Las reglas relativas a la tenencia determinan cómo se distribuyen en las sociedades los derechos de propiedad de la tierra, así como las responsabilidades y restricciones conexas. En términos sencillos, los sistemas de tenencia de la tierra determinan quién puede utilizar qué recursos, durante cuánto tiempo y en qué condiciones.

2.4

La forma de distribuir y utilizar los derechos sobre la tierra puede ser muy compleja. Con frecuencia, la tenencia de la tierra se clasifica como:

• Privada: asignación de derechos a una parte privada que puede ser un individuo, un matrimonio, un grupo de personas o una persona jurídica, como una entidad comercial o una organización sin ánimo de lucro. Por ejemplo, en una comunidad, las familias pueden tener derechos exclusivos sobre parcelas residenciales, parcelas agrícolas y determinados recursos arbóreos. Otros miembros de la comunidad pueden quedar excluidos de la utilización de esos recursos si no cuentan con la autorización de los titulares de dichos derechos.

• Comunal: en una comunidad pueden existir derechos sobre bienes comunes. Cada uno de los miembros tiene derecho a utilizar de manera independiente las propiedades de la comunidad. Por ejemplo, los miembros de una comunidad pueden tener derecho a apacentar el ganado en los pastizales comunitarios.

• De libre acceso: no se asignan derechos específicos a nadie y nadie puede quedar excluido. En este contexto se suelen incluir las actividades marinas, en que el acceso a alta mar está generalmente abierto a todos; pueden incluirse también los pastizales, bosques, etc., donde puede existir acceso libre a los recursos para todos. (Una diferencia importante entre el acceso libre y los sistemas comunales es que en estos últimos quienes no son miembros de la comunidad no pueden utilizar las zonas comunes.)

• Estatal: los derechos de propiedad se asignan a algún organismo del sector público. Por ejemplo, en algunos países, las tierras forestales pueden estar bajo el mandato del Estado, ya sea un nivel central o descentralizado de gobierno.

En la práctica, en una sociedad determinada pueden encontrarse la mayoría de los tipos de tenencia, por ejemplo, derechos comunales a los pastizales, parcelas residenciales y agrícolas privadas y propiedad estatal de los bosques.

2.5

Los derechos sobre la tierra son diversos y en la práctica, varias personas o grupos pueden tener derechos sobre un mismo objeto. Esto ha dado lugar al concepto de «haz de derechos». Los distintos derechos sobre la misma parcela de tierra, como el derecho a venderla, el derecho a utilizarla por medio de un arrendamiento, o el derecho a atravesarla, pueden ser considerados como «astillas del mismo haz», de cada uno de los cuales puede ser titular una parte diferente. Aunque puede existir un número amplio y variado de derechos, en ocasiones es útil ilustrar el hecho de que los derechos de acceso a la tierra pueden asumir la forma de:

• derechos de uso: derecho de utilizar la tierra para el pastoreo, la producción de cultivos de subsistencia, la recolección de pequeños productos forestales, etc.;

• derechos de control: derecho a adoptar decisiones sobre la utilización de la tierra y a obtener beneficios económicos de la venta de cultivos, etc.;

• derechos de transferencia: derecho a vender o hipotecar la tierra, traspasarla a otros mediante reasignaciones intracomunitarias, o a los herederos y a reasignar los derechos de uso y de control.

En muchas ocasiones, los miembros pobres de una comunidad tienen sólo derechos de uso. Puede ocurrir, por ejemplo, que una mujer tenga derecho a utilizar parte de la tierra para producir cultivos que le permitan alimentar a la familia, mientras que su esposo puede obtener los beneficios derivados de la venta de los cultivos en el mercado. Si bien estas simplificaciones pueden ser útiles, conviene señalar que la forma exacta en que se distribuyen y disfrutan realmente los derechos a la tierra puede ser muy compleja.

2.6

Las normas relativas a la tenencia de la tierra se aplican y se hacen operativas mediante la administración de tierra. Ésta, ya sea formal o informal, comprende un amplio conjunto de sistemas y procesos que es necesario administrar:

• derechos sobre la tierra: asignación de derechos inmobiliarios; delimitación de los límites de las parcelas sobre las que se reconocen determinados derechos; transferencia de una parte a otra mediante venta, arrendamiento, préstamo, donación o herencia; registro de los derechos sobre la tierra y adjudicación de casos dudosos y conflictos referentes a los derechos y límites de las parcelas;

• reglamentación del uso de la tierra: planificación del uso de la tierra, observancia de las normas y resolución de los conflictos sobre utilización de la tierra;

• valoración de la tierra e impuestos: recaudación de ingresos mediante formas de valoración de la tierra y de tributación y resolución de los conflictos relativos a la valoración de la tierra y a los impuestos.

2.7

En muchas comunidades, el acceso a los recursos de la tierra se rige por el derecho escrito y las leyes consuetudinarias. Pueden surgir conflictos entre las normas tradicionales y las leyes nacionales, como ocurre con frecuencia cuando se consideran los derechos sobre la tierra. Generalmente, prevalecen las normas locales impuestas por los miembros de la comunidad, particularmente en las zonas rurales. Es esencial para la igualdad de género que las constituciones y las leyes nacionales garanticen la igualdad de acceso a los recursos productivos. Sin embargo, para que esos derechos sean legítimos y se pueda imponer su cumplimiento deben ser aceptados por la comunidad local. Esta aceptación se promueve principalmente mediante la participación de la comunidad local en el proceso de diseño y ejecución, así como mediante el sistema que se utiliza en las campañas de información y educación. Así pues, conocer la situación local y la estructura jurídica nacional es esencial en los programas relacionados con la tierra.

Los profundos cambios demográficos, económicos y sociales que afectan a las comunidades urbanas y rurales de las economías en desarrollo comportan, cada vez más, la marginación de quienes están menos preparados para afrontarlos. Tanto si la cuestión estriba en el aumento de los asentamientos informales en las zonas urbanas, la pérdida de importancia de la función de los hombres en la comunidad a causa de la emigración por motivos laborales, o la necesidad de reajustar las relaciones familiares para integrar a los ancianos, los huérfanos y los enfermos, la población necesita que el acceso a la tierra y la vivienda sea equitativo y eficiente.

2.9

Con la implantación de estructuras familiares no tradicionales y la integración de las tierras rurales en los núcleos urbanos, son los sectores más desfavorecidos de la sociedad los que sufren mayor riesgo de perder la posibilidad de acceder a la tierra. Las naciones y las comunidades necesitan reconsiderar la forma de acceder a los recursos de la tierra, cada vez más escasos, en función de las nuevas exigencias y oportunidades en el ámbito local. El bienestar económico y social de las familias peligra cuando las funciones de mantenimiento y adopción de decisiones se alteran, por ejemplo, por efecto de la muerte, el divorcio, el abandono o la discapacidad. Cuando los cabezas de familia no quieren o no pueden ejercer sus responsabilidades tradicionales es necesario asegurar que los restantes miembros de la familia puedan acceder a la tierra que les sirve de sustento.

2.10

Para que la administración de la tierra sea eficaz y equitativa se ha de tener en cuenta la dinámica cambiante de las familias y las comunidades. Aumentar los beneficios derivados de la tierra y promover el acceso equitativo a ella para hombres y mujeres puede contribuir a superar las desventajas económicas y sociales. Tanto los hombres como las mujeres pueden ser objeto de discriminación en la sociedad, ya sea por causa de la edad, la salud o la educación y deben ser considerados como un «recurso aún sin explotar».