Las variaciones naturales a largo plazo en la abundancia de los recursos silvestres para la pesca de captura marina han sido objeto de debate y preocupación desde hace más de un siglo. En primer lugar, fue la comunidad científica pesquera la que mayor atención prestó a estos tipos de fluctuaciones a largo plazo. Sin embargo, a medida que se desarrolló la pesca mundial y se llegó a disponer de más registros pesqueros y de mayor antigüedad, los cambios a largo plazo que influyen en la pesca empezaron a atraer la atención de los pescadores, los encargados de la ordenación pesquera, los responsables de las políticas y decisiones y del público en general.
El primer informe científico sobre las fluctuaciones a largo plazo en la abundancia de arenques se publicó en 18791, basándose en observaciones realizadas desde el siglo XVI. En dicho informe se describían los llamados «períodos de arenque» en el archipiélago Bohuslän, Suecia, que duraban de 30 a 60 años. Desde entonces, han aparecido muchos más informes sobre las fluctuaciones a largo plazo en la pesca de captura marina. A medida que han crecido las pesquerías mundiales y han surgido nuevas pruebas sobre las fluctuaciones a largo plazo en la abundancia de pescado, se han hecho más intentos de relacionar los ciclos de pesca con los indicios disponibles de la variabilidad climática a largo plazo como forma de determinar los posibles mecanismos causales de las fluctuaciones del pescado.
Durante los dos últimos decenios, se han dedicado esfuerzos concretos de investigación a describir y analizar fluctuaciones a largo plazo en la abundancia de especies comerciales y las posibles relaciones entre el clima oceánico y las dimensiones de las poblaciones ícticas. La FAO ha apoyado este tipo de estudios, en los que se presta especialmente atención a la mejora de los conocimientos sobre las posibles relaciones, causas y mecanismos, así como a las posibles utilizaciones y aplicaciones de conocimientos mejores para la conserva-ción y la planificación del desarrollo de la pesca mundial.
Se ha demostrado que la abundancia de varias especies, que registran fluctuaciones a largo plazo, como las de sardina japonesa y sardina de California, guarda cierta correlación con los índices climáticos. Observaciones a largo plazo de las rachas de sardina japonesa y los índices de la temperatura atmosférica (Figura 38) han permitido proponer que los cambios periódicos a largo plazo en las capturas de sardina japonesa podrían explicarse por cambios climáticos cíclicos2. Más recientemente, se analizaron3 series de datos de la FAO y de otras instituciones sobre los desembarques de la pesca de captura en un intento de estudiar las posibles relaciones entre los distintos índices climáticos y las capturas de determinados grupos de poblaciones ícticas. Se elaboró también un modelo de serie cronológica, basado en ciclos climáticos bien conocidos, con el fin de pronosticar para un futuro de 5 a 15 años posibles tendencias en las principales capturas pesqueras comerciales. Aunque tales pronósticos deben realizarse con gran cautela, sus resultados son lo suficientemente interesantes y provocadores como para merecer ulterior atención y análisis. Esta parte está dedicada, en gran medida, a exponer las teorías y resulta-dos de Klyashtorin en lo relativo a los índices de abundancia de pescado, reflejados por la posible relación entre las capturas anuales y los cambios climáticos. En este contexto, se entiende por «cambios climáticos» los efectos - o variaciones de un estado climático a otro- a largo plazo y en gran escala que parecen responder a ciclos determinados, y no a fenómenos climáticos individuales, como El Niño, o a tendencias a largo plazo, el calentamiento mundial.
Los mecanismos causales que provocan la mayoría de las fluctuaciones periódicas a largo plazo en la abundancia de pescado, analizadas por Klyashtorin, siguen sin resultar claros, y algunos de sus resultados son todavía hipótesis de trabajo. No obstante, los signos y tendencias de los índices climáticos y el historial de los desembarques de pescado que surgen de su trabajo son de enorme interés y merecen un estudio detallado a fin de poder entender mejor y utilizar a efectos de la ordenación los mecanismos que rigen el cambio climático y la variabilidad en la producción de pescado a largo plazo. El argumento que se aduce en muchos de los casos es que la biomasa y la captura están determinadas en último término por fluctuaciones climáticas. Esto se opone a la sabiduría convencional de la ordenación pesquera, la cual considera que la biomasa y las capturas dependen principalmente de la presión de pesca. Se ha sugerido4 ya que la intensidad de afloramiento está vinculada a efectos climáticos en gran escala, lo que afecta en último término a la tasa de transporte de nutrientes a la capa superior eutrópica de los océanos, con lo que cambia la producción primaria, y posteriormente, la producción de pescado. Sin embargo, aunque puedan ser correctas las hipótesis que relacionan el clima con la disponibilidad de nutrientes, no hay pruebas directas del mecanismo ni ha sido posible hasta ahora crear algún modelo conclusivo de la relación causal.
El análisis espectral de la serie cronológica de la anomalía de la temperatura atmosférica mundial (dT), el índice de circulación atmosférica (ICA) y la longitud del día (LD) estimada por observaciones directas disponibles (110 a 150 años) muestran una periodicidad común de 55 a 65 años (Figura 39). El análisis espectral de la serie cronológica reconstruida de las temperaturas de la superficie del aire durante los últimos 1 500 años indica una periodicidad similar (55 a 60 años). Además, las observaciones del ICA muestran dos épocas climáticas alternas, cada una de unos 30 años de duración, según el predominio del transporte de la masa de aire a escala atmosférica (Figura 40). Por ello, se ha utilizado el ICA como índice climático adecuado para investigar ulteriormente cambios regulares a largo plazo en los desembarques de las principales poblaciones ícticas comerciales.
Las pruebas de la relación entre el clima y los desembarques pesqueros provienen de dos fuentes principales: unos pocos índices a largo plazo del clima y el tamaño de las poblaciones ícticas desde hace unos 1 700 años, los cuales muestran regímenes cíclicos semejantes así como una correlación entre las series; y fluctuaciones en las capturas de la mayoría de las poblaciones que se examinaron, que se han sincronizado desde 1900, y corresponden a los índices climáticos durante el mismo período. Ambas series a plazos largo y corto parecen tener un ciclo común. La periodicidad más pronunciada de las fluctuaciones de las capturas a largo plazo en todas las series cronológicas (con exclusión de la anchoa) varía de unos 54 a 58 años. Los correspondientes ciclos climáticos (medidos y reconstruidos) varían de 50 a 65 años (con un promedio de 56 años). Otros ciclos menos significativos (fluctuaciones de 13 y 20 años de la temperatura del verano) pueden tener también interés, pero hasta ahora no se ha encontrado ninguna correlación fiable entre estos ciclos y las fluctuaciones en las capturas comerciales.
En cuanto a los ciclos a largo plazo, las crónicas japonesas contienen información histórica sobre la abundancia de sardina japonesa durante los últimos 400 años (Figura 38). Los cambios en la disponibilidad y abundancia de poblaciones de sardina condujeron al desarrollo de varias aldeas pesqueras costeras, así como al colapso de otras. La duración media del ciclo es de unos 60 años, y los períodos de gran abundancia tienden a coincidir con períodos atmosféricos más cálidos.
En las aguas costeras de California, las condiciones anaeróbicas de los sedimentos estratificados estacionalmente han conservado escamas de peces de poblaciones de peces pelágicos pequeños. A partir de dichos sedimentos pueden reconstruirse dos series cronológicas del índice de abundancia de las poblaciones de sardina y anchoa durante los últimos 1 700 años5. Aunque muestran grandes fluctuaciones, es interesante observar que tales series cronológicas no muestran claras diferencias entre el período anterior, en que la pesca era insignificante, y el más reciente, en que la explotación llegó a ser mucho mayor.
El análisis de la periodicidad indicó dos oscilaciones principales en la serie cronológica de abundancia de sardina: una ocurría cada 54 a 57 años, y la otra, cada 223 a 273 años. La primera de estas oscilaciones es similar a la observada tanto en la temperatura del aire, medida en el testigo de hielo fósil, como en la biomasa de sardina, por lo que resulta particularmente importante para pronosticar la pesca. Los períodos de fluctuación predominantes para la anchoa son de unos 100, 70 y 55 años de duración. No obstante, a diferencia de otras especies pelágicas comerciales, la dinámica ordinaria dependiente del clima de la anchoveta peruana se perturba mucho cada 10 a 15 años a causa de los fuertes fenómenos de El Niño, por lo que la dinámica futura de las capturas de esta especie no se aproxima bien con una curva «media» suave. Alrededor del 70-75 por ciento de las capturas totales de anchoa en el Pacífico son de anchoveta del Perú. Los aumentos de la abundancia de sardina y anchoa parecen vinculados, respectivamente, a los dos regímenes atmosféricos (épocas zonal y meridional) que se han mencionado ya, lo que sugiere que estas dos especies pueden resultar favorecidas por diferentes condiciones climáticas.
Cabría esperar razonablemente que los desembarques de pescado tengan una mayor relación con los correspondientes índices climáticos regionales que con los mundiales. Sin embargo, los resultados obtenidos hasta ahora sugieren que la dinámica de las capturas de las principales especies comerciales del Pacífico (salmón del Pacífico, sardina del Japón, California y el Perú, colín de Alaska y jurel chileno) están en una correlación más estrecha con los índices climáticos mundiales, dT e ICA, que con sus correspondientes índices regionales. No hay todavía una explicación satisfactoria de este hecho.
Suponiendo que la correlación observada en el pasado entre las capturas de pescado y los regímenes atmosféricos continúe en el futuro, Klyashtorin trata de pronosticar las capturas totales de un determinado grupo de importantes especies comerciales, fijando los períodos del ciclo en 55, 60 y 65 años (sobre la base del ciclo climático), en lugar de basarse en estimaciones de la longitud del ciclo derivadas de series cronológicas de capturas relativamente cortas. Sus análisis indican que está ocurriendo de hecho una alternancia entre los dos regímenes atmosféricos. Como consecuencia de ello, dado que persiste la sincronía observada entre el pescado y las épocas climáticas, cabría prever que la producción de las principales especies comerciales seleccionadas disminuirá en el próximo decenio en el Pacífico norte y aumentará en el Atlántico norte (Figura 41). El pronóstico de los desembarques de las principales especies comerciales durante los próximos 30 a 40 años es en gran medida insensible a la elección del período del ciclo dentro de la gama de 55 a 65 años. Especies como el arenque del Atlántico y del Pacífico, bacalao del Atlántico, sardina de Sudáfrica y anchoveta del Perú y del Japón podrían aumentar durante 2000-2015, y disminuir posteriormente. Durante el mismo período, la captura total de especies como la sardina del Japón, California, el Perú y Europa, salmón del Pacífico, colín de Alaska y jurel chileno disminuirían, para incrementarse después. En general, cabría esperar que la captura total de las principales especies comerciales del mundo consideradas en el análisis, que representan un tercio aproximadamente de los desembarques de la pesca de captura marina mundial, aumentaran en 5,6 millones de toneladas para 2015, y disminuyeran después en 2,8 millones de toneladas para 2030.
La posibilidad de pronosticar cambios a largo plazo en la producción de la pesca de captura mundial, basándose en índices observables de la variabilidad climática a largo plazo, suscita justificadas expectativas y preocupaciones científicas, económicas y de política. Se suele defender normalmente que la presión de pesca ejerce la principal influencia en la productividad y dimensiones a largo plazo en las poblaciones ícticas silvestres. Se acepta en general que una ordenación apropiada podría mantener tamaños de poblaciones que permitirían elevadas capturas sostenibles y que las consecuencias de la no ordenación son la reducción e incluso el agotamiento de las poblaciones y la disminución de los rendimientos. El reconocimiento de que, en lo que respecta a algunas especies fundamentales, los efectos deterministas provocados por el clima a largo plazo en la abundancia de las poblaciones son o pueden ser tan importantes como se indica, exige un examen de las estrategias y objetivos de la investigación y ordenación con respecto a la pesca de las especies en cuestión, así como de otras especies relacionadas con ellas. Las respuestas de la ordenación a las fluctuaciones a corto plazo deberían tener en cuenta la posibilidad de la existencia subyacente de fluctuaciones deterministas a largo plazo. Los objetivos de la ordenación a corto plazo, que normalmente deberían incluir la inversión de capital y el desarrollo social e infraestructural, se beneficiarían también del examen de los efectos climáticos a largo plazo.
En general, el incremento o la reducción deterministas provocados por el clima en la producción de pescado no parecen tener gran importancia mundial, ya que los aumentos en un grupo de especies en una región tienden a compensarse con reducciones en otro grupo de otra región. No obstante, el hecho de que cambios climáticos a largo plazo puedan determinar en algunas épocas importantes aumentos de la producción pesquera de algunas poblaciones en algunas zonas y descensos equivalentes de otras poblaciones y zonas, merece una seria consideración ya que los efectos a nivel local y regional podrían ser mucho mayores. Por ejemplo, actualmente, hay un gran flujo del mercado internacional procedente de zonas en desarrollo y dirigido a las desarrolladas (es decir, de los trópicos al norte), pero es probable que las oscilaciones en la producción entre el Atlántico norte y el Pacífico den lugar a cambios en estas corrientes comerciales. Tales cambios tendrían efectos importantes en los mercados nacionales y regionales, aún cuando el suministro total podría mantenerse estable. También es probable que los cambios en la inversión y en los movimientos de las flotas (y acuerdos de pesca) sean mayores de lo que indican las cifras totales acumulativas de los desembarques mundiales.
Este análisis no ha tenido en cuenta el cambio climático de origen humano y sus posibles efectos en la producción pesquera. Sin embargo, dado que los datos disponibles indican que existe una vinculación entre la producción pesquera y el clima, es evidente la necesidad de incluir los efectos del calentamiento mundial en posibles proyecciones. Los resultados notificados indican que los cambios en el clima podrían ejercer efectos positivos o negativos sensibles en algunas, o tal vez en la mayoría, de las principales poblaciones ícticas comerciales.
Los principales Estados pesqueros están debatiendo sobre las dimensiones, los efectos y las diversas formas de abordar la cuestión de las subvenciones en el sector pesquero. El debate, que se realiza en foros internacionales, comenzó hace aproximadamente un decenio. Los progresos han sido lentos, en parte debido a falta de claridad en los términos empleados6. No todos los participantes en el debate entienden de la misma forma lo que es y lo que no es la subvención en el sector pesquero.
Una de las primeras tareas que emprendió la FAO en apoyo de este debate fue, por consiguiente, examinar el término «subvención» y tratar de alcanzar un consenso, al menos entre los expertos, sobre lo que debía significar en el contexto de la pesca y la acuicultura. El examen adoptó la forma de una Consulta de Expertos de la FAO celebrada en diciembre de 2000.
Los expertos examinaron, entre otras cosas, lo que constituiría una definición adecuada y operativa de «subvención» para los fines de analizar los efectos de las subvenciones en la sostenibilidad de los recursos y en el comercio. Este debate llegó a la conclusión de que no se podía acordar una única definición. En lugar de ello, los expertos identificaron cuatro conjuntos de subvenciones y recomendaron que se hiciera referencia a dichos conjuntos y se utilizaran como normas en futuros estudios y debates.
Los expertos tuvieron dos razones principales para elegir esta solución: quisieron que la definición fuera independiente de cualquier evaluación de los efectos de las subvenciones y, al mismo tiempo, quisieron asegurar que facilitara dicha evaluación. Alcanzaron estos objetivos, por una parte, vinculando la definición a la forma de la subvención, en contraposición a sus efectos y, por otra, clasificando las subvenciones en cuatro grupos según criterios que reflejan la facilidad relativa para identificar y cuantificar una subvención y sus efec-tos: el conjunto 1 es el más fácil y el 4 el más complicado.
Además, los expertos tuvieron la intención de que la definición respetara la noción de que una subvención es un instrumento de política nacional que refleja una excepción a una política de todo el Estado. La excepción se refleja generalmente tanto en la forma del instrumento de política como en sus efectos.
El debate internacional sobre las subvenciones continúa. Se ha desplazado de la definición de las subvenciones y se centra ahora más en su clasificación, la cual se suele basar en sus efectos percibidos, y en la forma de evaluar sus efectos.
En esta parte se describe la definición de subvenciones, según lo propuso la Consulta de Expertos de la FAO. El texto, con pequeñas diferencias de redacción, puede encontrarse en el informe de la Consulta de Expertos7.
Se han utilizado muchas definiciones diferentes de subvención en el análisis económico del comercio y la utilización de los recursos naturales. El examen de estas definiciones lleva a la conclusión de que ninguna de las definiciones utilizadas normalmente es adecuada para un análisis completo de los efectos de las subvenciones en el comercio y en la sostenibilidad de la pesca y la acuicultura. Por desgracia, la Consulta no recomendó ninguna definición única para la medición, análisis y examen político de las subvenciones en la pesca.
Los expertos tienden a insistir de forma diferente en los siguientes cuatro atributos de las subvenciones en la pesca y la acuicultura:
Para avanzar en la medición, análisis y examen de las subvenciones en la pesca y la acuicultura, los expertos participantes en la consulta propusieron definiciones para cuatro conjuntos de subvenciones. La Consulta recomendó que cualquier análisis y examen de esta cuestión indique explícitamente cuál de estos cuatro conjuntos de subvenciones se está considerando.
La numeración de los «conjuntos» 1, 2, 3 y 4 no implica ninguna clasificación de las subvenciones, sino que indica que los conjuntos con un número más alto incluyen más elementos en la definición de subvenciones. En otras palabras, el Conjunto 2 incluye los elementos del Conjunto 1, el Conjunto 3 incluye los elementos del Conjunto 2, y así sucesivamente. Se expone esto gráficamente en la Figura 42.
Subvenciones del Conjunto 1
Conjunto de Subvenciones 1 son transferencias financieras del gobierno que reducen los costos y/o aumentan los ingresos de los productores a corto plazo.
Las subvenciones del Conjunto 1 incluyen pagos directos del gobierno a los productores o en beneficio de ellos, como subsidios para la compra de embarcaciones o para modernizarlas y pagos de sostenimiento de ingresos.
Todos los expertos participantes en la Consulta consideraron que las definiciones de subvenciones, que incluyen sólo transferencias financieras del gobierno a los productores, son demasiado restrictivas para la finalidad deseada. Tales definiciones excluyen las intervenciones del gobierno que afectan al comercio y a la utilización de los recursos pesqueros, y que no implican transferencias financieras. Por ello, la definición de las subvenciones del Conjunto 2 incluye todas las intervenciones del gobierno de si incluyen o no transferencias financieras- que pueden reducir los costos y/o incrementar los ingresos de los productores a corto plazo.
Subvenciones del Conjunto 2
Subvenciones del Conjunto 2 son todas las intervenciones del gobierno, independientemente de si implican o no transferencias financieras, que reducen los costos y/o incrementan los ingresos de los productores a corto plazo.
Las subvenciones del Conjunto 2 incluyen exenciones y aplazamientos de impuestos y seguros, préstamos o garantías de préstamos proporcionados por el gobierno. Incluyen también la prestación por parte del gobierno de bienes y servicios a costos inferiores a los precios del mercado9. Las subvenciones del Conjunto 2 corresponden estrictamente a muchas de las definiciones utilizadas en la práctica, por ejemplo, por la Organización Mundial del Comercio (OMC).
La mayoría de los expertos participantes en la Consulta consideraron que las definiciones de subvenciones, que exigen una intervención activa y explícita del gobierno, como las del Conjunto 2, son demasiado restrictivas para los fines deseados. La no actuación del gobierno para corregir distorsiones (imperfecciones) en la producción y mercados de pescado y productos pesqueros aporta a los productores un beneficio implícito que puede afectar al comercio y a la utilización de los recursos pesqueros. Por consiguiente, los expertos participantes en la Consulta definieron las subvenciones del Conjunto 3 de forma que incluyen la falta de intervenciones correctivas por parte del gobierno para eliminar distorsiones (imperfecciones) en la producción y los mercados que pueden afectar a los recursos y al comercio pesqueros.
Subvenciones del Conjunto 3
Subvenciones del Conjunto 3 son las subvenciones del Conjunto 2 más los beneficios a corto plazo que pueden derivarse para los productores debido a la ausencia o falta de intervenciones del gobierno para corregir distorsiones (imperfecciones) en la producción y los mercados, que pueden afectar a los recursos y comercio pesqueros.
Las subvenciones del Conjunto 3 incluyen los beneficios implícitos para los productores derivados de la falta de reglamentos gubernamentales que exigirían a los productores cargar con los costos que imponen a otras partes, incluidos los costos sobre el medio ambiente y los recursos naturales. Al no tener que pagar tales costos impuestos a otros, el costo de producción es inferior, lo que a su vez influye en las cantidades de pescado producido y comercializado y en la salud de las poblaciones de los recursos. Estos beneficios implícitos se hallan presentes siempre que el gobierno no exige medidas para reducir las capturas, por ejemplo, de tortugas, aves o mamíferos marinos. En este caso, los productores imponen costos a otros, en forma de daños al medio ambiente, que ellos no pagan y no tienen en cuenta en sus decisiones sobre producción. Otro ejemplo es el caso en que el gobierno no hace lo suficiente para impedir la sobreexplotación de un recurso pesquero. En este caso, los productores evitan pagar los costos de recolección del recurso pesquero a corto plazo, a la vez que imponen costos a otros, y a sí mismos, a largo plazo. En estas situaciones, resultan afectados tanto la sostenibilidad de los recursos como el comercio pesquero.
Todos los expertos participantes en la Consulta estuvieron de acuerdo en que estos tipos de beneficios implícitos (costos no pagados) pueden tener efectos significativos en la sostenibilidad de los recursos pesqueros y el comercio. Sin embargo, no todos estuvieron de acuerdo en que tales beneficios implícitos deban incluirse como subvenciones para la finalidad deseada. En particular, algunos de los expertos consideraban que esta definición abarca medidas no fácilmente susceptibles de clasificarse como subvenciones, y que su inclusión desplaza el debate de las subvenciones para la pesca a otros sectores que son distintos y deben abordarse en contextos diferentes del debate sobre las subvenciones pesqueras.
Los expertos participantes en la Consulta no pudieron decidir si el no hacerse cargo de los costos de los servicios de ordenación pesquera constituye una subvención a los productores. Se adolece de la falta de investigaciones sobre esta cuestión y el razonamiento económico lleva a conclusiones ambiguas.
Es evidente que, cuando el gobierno proporciona un insumo de producción a un precio inferior al del mercado, esto constituye una subvención con arreglo a las cuatro definiciones arriba expuestas. Sin embargo, no hay ningún mercado para los servicios de ordenación en la mayoría de las pesquerías10. Algunos expertos defendieron que los productores no tienen una demanda de servicios de ordenación, sino que la ordenación se les impone. Además, en la ordenación pesquera, el gobierno está tratando de asegurar la sostenibilidad del recurso para uso de las generaciones futuras y disfrute de no productores que valoran la existencia de recursos pesqueros sanos.
La literatura profesional sobre la recuperación de los costos de la ordenación pesquera llega esencialmente a la conclusión de que el exigir a los productores que paguen derechos de usuario mejora la eficiencia general de la ordenación; en otras palabras, los derechos de usuario incrementan el valor de lo que se consigue con la utilización de los escasos recursos de ordenación. Sin embargo, dicha literatura no afronta la cuestión de si el no cargar derechos de usuario (u otra forma de recuperación de costos) debe considerarse una subvención. Es evidente que el cargar derechos de usuario reduce los beneficios (o incrementa los costos), pero no se ve claramente por ahora si tales derechos afectan al suministro, comercio y sostenibilidad y de qué manera. Se necesitan más investigaciones sobre esta importante cuestión.
Algunos de los expertos participantes en la consulta defendieron que las definiciones de subvenciones que incluyan sólo intervenciones gubernamentales (o la ausencia de intervenciones correctivas), las cuales aportan beneficios a corto plazo a los productores, son limitadas porque no tienen en cuenta los efectos de tales intervenciones al cabo del tiempo. En otras palabras, una intervención que aporta un beneficio inmediato puede aportar en último término perjuicios o pérdidas a los productores, especialmente en las pesquerías. Algunos de los expertos recomendaron que se ampliara la definición de subvención para incluir intervenciones (y la ausencia de intervenciones correctivas) que influyen en los costos e ingresos en cualquier dirección y al cabo del tiempo, es decir, a plazos corto, medio y largo.
Subvenciones del Conjunto 4
Subvenciones del Conjunto 4 son las intervenciones gubernamentales, o la falta de intervenciones correctivas, que influyen en los costos y/o beneficios de la producción y comercialización de pescado y productos pesqueros a plazos corto, medio y largo.
Las subvenciones del Conjunto 4 incluyen todas las del Conjunto 3 más otras intervenciones como medidas de ordenación que pueden reducir (incrementar) los beneficios a corto plazo para los productores, pero que dan lugar a un aumento (disminución) de los beneficios a largo plazo de los productores. Ejemplo de ello es el caso de la veda de una pesquería (o una zona de la pesquería) que impone pérdidas a corto plazo a los productores, pero en último término permite reconstruir la población del recurso y obtener mayores beneficios a largo plazo a los productores. Las subvenciones del Conjunto 4 tienen en cuenta expresamente los efectos al cabo del tiempo de las intervenciones del gobierno o de la falta de intervenciones correctivas. Los efectos sobre los beneficios para los productores a corto plazo pueden ser opuestos a los efectos a largo plazo.
En 1999 y 2000, la FAO, en cooperación estrecha con varias instituciones de investigación pesquera y administraciones pesqueras nacionales de Asia, África, América Latina y Europa, examinó el rendimiento económico y financiero de más de 100 flotas pesqueras de 15 países. Los resultados se presentan en un Documento técnico de pesca de la FAO11. Los estudios forman parte del seguimiento de la viabilidad económica de la pesca de captura marina organizado por el Departamento de Pesca de la FAO.
Los estudios destacan dos aspectos de los datos económicos y financieros: la estructura de costos y la rentabilidad. En 1999-2000, se examinó también la influencia de las transferencias financieras en la rentabilidad.
En esta parte se exponen algunos de los puntos más salientes de los datos recogidos y las conclusiones alcanzadas. Se hace especial hincapié en la comparación internacional de la estructura de costos para los barcos pesqueros en pequeña escala.
Europa
Los costos de la mano de obra representan la mayor parte de los gastos de funcionamiento (del 45 al 64 por ciento) en las pesquerías en pequeña escala de Europa (Noruega, Alemania y Francia). Los costos del barco son el segundo componente más elevado de los gastos, los cuales varían del 20 al 35 por ciento de los gastos de explotación. Los gastos corrientes, que se sitúan entre el 7 y el 20 por ciento, representan una proporción menor, debido principalmente a que son inferiores los gastos en combustible. La importancia del costo de la mano de obra en comparación con los gastos del barco y los gastos corrientes es incluso mayor que en la pesca al arrastre en alta mar.
Si se añaden los costos de inversión, es decir, los costos de la depreciación y de los intereses del valor del barco, los costos del barco cobran una importancia considerable, como se muestra en la Figura 43. La suma de los costos del barco y la depreciación y los intereses, varían del 23 al 51 por ciento de los gastos totales.
Estos resultados muestran que la pesca en pequeña escala en Europa es relativamente de gran intensidad de capital y éste está sustituyendo a una mano de obra costosa. Esta tendencia es más pronunciada en el caso de los barcos alemanes y franceses que en el de los noruegos.
Senegal
La estructura de costos de los barcos pesqueros en pequeña escala del Senegal difiere de la observada en Europa. Mientras en Europa los costos de la mano de obra son el elemento más importante de los gastos totales de funcionamiento, en el Senegal su proporción es notablemente superior a la registrada en los países europeos desarrollados. Esto apoya la noción general de que la pesca en pequeña escala es de mayor intensidad de mano de obra en los países en desarrollo que en los desarrollados. Vale la pena señalar que los costos del barco son el elemento menos importante de los gastos de funcionamiento en el Senegal, lo que refleja el bajo costo del mantenimiento y las reparaciones de los barcos.
La depreciación y el interés son menos importantes en el Senegal que en la mayoría de los países europeos debido a que los barcos son menos costosos, lo que hace que se reduzcan también la depreciación y los intereses, y varían del 7 por ciento de los gastos totales (para los pesqueros con líneas de mano) al 21 por ciento (para la pesca con red de cerco con dos canoas), en comparación con los de Europa donde su proporción es entre el 23 y el 51 por ciento.
El Caribe
En lo que respecta a los barcos pesqueros en pequeña escala del Caribe, la imagen es diferente. Los costos de la mano de obra son el componente más elevado de los gastos sólo en los pesqueros que desde Barbados capturan peces voladores (utilizando redes de enmalle, salabardos, líneas de mano e instrumentos de agregación de los peces); siguen en importancia los gastos corrientes y los del barco. En los otros cuatro casos (barcos que pescan bogavantes y especies de fondo de valor elevado en Antigua y Barbuda, y arrastreros camaroneros artesanales de Trinidad), los gastos corrientes son los más importantes. Esto refleja la situación observada en los arrastreros de alta mar que faenan en países en desarrollo.
Para los barcos pesqueros tradicionales de bogavante de Antigua y Barbuda, los costos de la mano de obra son el componente menos importante, lo que contrasta con la situación señalada para los grandes barcos del país que pescan bogavante y para los arrastreros camaroneros artesanales de Trinidad, para los que los costos de la mano de obra son el segundo mayor componente, seguido de los gastos del barco.
De hecho, la estructura total de gastos de los barcos pesqueros en pequeña escala del Caribe se asemeja a la encontrada en Europa más que a la del Senegal. Si se añaden la depreciación y los intereses, los costos del barco varían del 24 al 48 por ciento, lo que se aproxima a la situación de Europa e indica un nivel sólo ligeramente inferior de inversión al observado allí. En cuanto a los barcos que capturan peces voladores en Barbados y a los sloops que pescan bogavantes y peces de fondo en Antigua y Barbuda, el resultado es aún más parecido al de Europa. Para estas embarcaciones, los costos del barco más la depreciación y los intereses representan la parte mayor de los gastos totales de funcionamiento.
Los gastos corrientes figuran en segundo lugar y los de la mano de obra son el componente menos importante tanto de los gastos de funcionamiento como de los gastos totales de las embarcaciones pesqueras en pequeña escala que faenan en el Caribe (Figura 45). En este aspecto difieren de los barcos europeos.
Asia meridional y sudoriental
En Asia meridional y sudoriental, los costos de la mano de obra son el componente más importante de los gastos de funcionamiento para cualquiera de los seis tipos estudiados de embarcaciones pesqueras en pequeña escala. La situación es, por lo tanto, similar a la de las embarcaciones pesqueras en pequeña escala de Europa y el Senegal. En los casos de las balsas de troncos de la India, que utilizan redes de trasmallo, y las embarcaciones de Tailandia que emplean redes de empuje, los gastos corrientes son superiores a los de la mano de obra. Lo mismo que en el caso de la mayoría de las embarcaciones del Caribe y el Senegal (pero no de las embarcaciones pesqueras en pequeña escala de Europa), los gastos corrientes figuran en segundo lugar y los costos del barco, en tercer lugar.
En la Figura 46 se muestra que los costos totales de los barcos pesqueros en pequeña escala en Asia, junto con los de depreciación e intereses, varían del 15 al 46 por ciento, lo que representa una situación más parecida a la del Caribe y Europa que a la del Senegal.
No obstante, en ningún caso los gastos del barco más los de depreciación e intereses representan la parte más alta de los gastos totales, como se observó para algunas categorías de embarcaciones de Europa y el Caribe. En tres de los seis casos (embarcaciones tailandesas que utilizan redes de empuje y pescan anchoa, y catamaranes indios), los costos del barco más la depreciación y los intereses figuran en segundo lugar, mientras que para las otras tres flotas son el componente menos importante. También en este caso, esto indica un nivel relativamente bajo de inversión de capital.
Los estudios realizados en 1999 y 2000 confirman y convalidan los resultados de los estudios de gastos e ingresos realizados entre 1995 y 1997. De los 108 tipos de embarcaciones pesqueras estudiados, 105 (97 por ciento) tenían un flujo bruto de efectivo positivo y recuperaban plenamente sus gastos de funcionamiento. Sólo tres tipos de barcos (los de redes de estiba de China y los arrastreros semindustriales e industriales que pescan camarón y peces de fondo en Trinidad y Tabago) registraron pérdidas en sus operaciones. Unos 92 de los 108 tipos de barcos (85 por ciento) registraron un beneficio neto después de deducir los costos de depreciación e intereses. Este resultado compuesto es más positivo que el obtenido de estudios realizados en el período 1995-1997, en el que sólo 61 de los 84 tipos de barcos estudiados (73 por ciento) registraban un flujo neto de efectivo positivo. La mejora se debe en gran parte a la inclusión de flotas que faenan en Noruega, Tailandia y el Caribe, todas las cuales registraban beneficios netos.
De los diez países que participaron tanto en los estudios anteriores como en los recientes, dos (Francia y España) tuvieron notables mejoras en la rentabilidad de sus pesqueros, mientras que otros dos (China y Alemania) registraron un descenso de rentabilidad. En los otros seis países (República de Corea, Indonesia, India, Senegal, Argentina y Perú), los resultados económicos se mantuvieron fundamentalmente inalterados.
Contribuyeron a estos resultados positivos generales los precios más altos pagados a los productores en 1999/2000, en comparación con el período de estudio anterior. Se observaron pocas indicaciones de reducción del esfuerzo de pesca y recuperación de las poblaciones ícticas. Se observó asimismo que algunas flotas habían cambiado sus operaciones pesqueras para adaptarlas a las nuevas condiciones resultantes del agotamiento y variación en la abundancia de los recursos y del acceso a nuevos mercados.
Los efectos de la reducción de los costos y de las transferencias financieras de los gobiernos encaminadas a mejorar los ingresos fueron notablemente diferentes de un país a otro. En dos países de la CE y en la India, se observaron claras indicaciones de que casi todos los tipos de embarcaciones incluidos en el estudio de gastos y beneficios que recibían transferencias financieras habrían sido rentables incluso sin dichas transferencias. Las transferencias contribuían a incrementar notablemente los ingresos y la rentabilidad. En la República de Corea se registraron casos de distintos tipos, mientras que en Tailandia las embarcaciones que podían gozar de exenciones fiscales en el combustible necesitaban hacerlo para obtener un flujo bruto de efectivo positivo.
Entre los ejemplos de nuevas tendencias en la pesca costera, cabe señalar el mayor uso de redes de trasmallo por parte de las balsas de troncos tradicionales en la costa oriental de la India, la introducción de pequeños arrastreros de tangones para pescar camarones y especies demersales en aguas superficiales de las costas indias de Orissa y Bengala, la sustitución de embarcaciones de viaje diario por las llamadas embarcaciones de hielo con mejores servicios de conservación a bordo para la pesca de peces voladores en Barbados, la modernización y mejora de pequeñas embarcaciones de vela para satisfacer las necesidades de los mercados de exportación en Antigua y Barbuda, la diversificación de la pesca con redes de cerco y con línea y caña en Indonesia, y la modernización y mejora de los barcos de bajura en Tailandia, Noruega, Francia y Alemania.
En la pesca de altura, se observó la expan-sión/desarrollo de nuevas pesquerías rentables con elevada capitalización y tecnología. Ejemplos de ellas son los barcos atuneros con redes de cerco de Francia y España, los barcos arrastreros pelágicos alemanes, los barcos noruegos equipados con artes de arrastre pelágico y redes de cerco y los palangreros para la pesca del atún en la India e Indonesia.
Los barcos que anteriormente habían tenido resultados positivos, pero ahora han registrado pérdidas, eran en general embarcaciones más antiguas que seguían faenando en poblaciones sobreexplotadas. Ejemplos de ello son las parejas de arrastreros de fondo de China de 25 a 28 m de eslora, los arrastreros de fondo de China de 26 m de eslora, los barcos chinos con redes estiba de 30,5 m de eslora y los pesqueros de redes de cerco y redes fijas chinos de 36 m de eslora, todos los cuales registraron pérdidas -los que utilizan redes de estiba registraron incluso pérdidas de funcionamiento- mientras anteriormente solamente los arrastreros en pareja habían tenido pérdidas netas y ningún tipo de embarcaciones habían registrado pérdidas de funcionamiento. Los cerqueros indios de 14 m de eslora que pescaban jurel y sardina en el mar Arábigo registraron también pérdidas netas, mientras que anteriormente obtenían beneficios netos.
Los cerqueros senegaleses dedicados a la pesca de peces pelágicos pequeños a la altura de las costas del África occidental, que anteriormente habían tenido beneficios netos, registraban ahora pérdidas netas, si bien recuperaban todavía sus gastos de funcionamiento.
La situación era aún peor para los barcos arrastreros alemanes de 22 a 32 m de eslora que pescaban poblaciones de peces demersales en el mar del Norte y el Báltico, así como para los barcos arrastreros factoría alemanes de 60 a 80 m de eslora que pescaban peces demersales a la altura de Groenlandia y en las aguas de la CE. Todos ellos registraron pérdidas netas, pero no pérdidas de funcionamiento, mientras que anteriormente habían obtenido beneficios netos.
Los barcos españoles que pescan con caña y línea de 24 m de eslora tuvieron también pérdidas tras haber alcanzado beneficios netos durante el período del estudio anterior.
Entre los tipos de barcos que registraron pérdidas netas durante el primer estudio y beneficios netos en el segundo, figuran tres tipos de cerqueros atuneros españoles de 56, 64 y 70 m de eslora, arrastreros de altura de unos 30 m de eslora y tres tipos de arrastreros de altura de una eslora entre 15 y 24 m.
Los responsables de las políticas y los agentes del desarrollo consideran ahora la acuicultura como componente integrante de los esfuerzos por conseguir la seguridad alimentaria y el desarrollo económico. China continental es el principal productor acuícola del mundo como consecuencia del desarrollo constante de su acuicultura durante los tres últimos decenios. La determinación y el análisis de los problemas y factores que motivaron el desarrollo de la acuicultura en China podrían ser fundamentales, no sólo para comprender el futuro de la acuicultura en ese país, sino también para configurar el desarrollo de la misma en muchas partes del mundo. Son éstas las razones por las que el Departamento de Pesca de la FAO y el Gobierno de China realizaron conjuntamente este estudio. Su finalidad última era evaluar los modos en que la experiencia de China, en relación al desarrollo acuícola sostenible y lucrativo, podía beneficiar a otros países con potencial de acuicultura, especialmente a países en desarrollo12.
El enfoque adoptado para conseguir esta finalidad consistió en responder a cuatro preguntas relacionadas con la acuicultura en China: ¿Por qué se desarrolló la acuicultura de manera sostenible? ¿Cuál es el actual nivel de desarrollo? ¿Cómo se consiguió este desarrollo? y ¿A dónde se dirige la acuicultura?
La información presentada en esta parte procede principalmente de la documentación existente sobre el sector, de observaciones obtenidas de visitas de expertos y de los conocimientos del equipo de estudio acerca del sector. Los principales protagonistas del sector facilitaron también información útil. Se examinan aquí los principales resultados del estudio y se ofrecen algunas observaciones conclusivas.
La razón del desarrollo de la acuicultura
China tiene una larga historia en lo que respecta al desarrollo de la acuicultura, que puede dividirse en tres fases principales: el período anterior a 1949, el período 1949-1978 y el período desde 1978 hasta el presente. Los fundamentos del desarrollo y crecimiento de la acuicultura se establecieron en el período entre 1949 y 1978, después del cual el desarrollo fue rápido y constante.
Parece que han contribuido al desarrollo factores económicos y la autosuficiencia alimentaria. Cuando la República Popular de China nació en 1949, el país acababa de salir de un período de dominio exterior y conflictos civiles. La economía estaba totalmente desbaratada. La pobreza crecía, los alimentos escaseaban y las hambrunas eran frecuentes y generalizadas. El gobierno, al tratar de reconstruir la economía del país, se fijó como primera prioridad la de movilizar y organizar todos los recursos nacionales disponibles a fin de producir alimentos y materias primas suficientes para dar de comer y vestir a la población. Se consideró que la pesca y la acuicultura, teniendo en cuenta sus ciclos de producción, eran dos fuentes de proteínas animales que podrían aprovecharse en breve tiempo. Además, el pescado era ya un producto alimenticio aceptado en la dieta de la población y su producción mediante la piscicultura y la recolección en aguas naturales era algo bien establecido en China. También se trató de producir para la exportación a fin de obtener las necesarias dividas con las cuales se pudieran comprar bienes de capital para la construcción de la economía.
Situación actual
Principales sistemas, especies y tecnologías de producción de la acuicultura. Los principales sistemas de acuicultura en agua dulce son el cultivo en estanques, jaulas, recintos y arrozales y los sistemas de agua corriente a cubierto. El cultivo en estanques es el más generalizado y más importante en el sistema de piscicultura de China. Las principales especies cultivadas en estanques son las carpas, la carpa de Wuchang (Megalobrama amblyocephala), el pez mandarín (Siniperca chautsi), la anguila japonesa (Anguilla japonica), el camarón japonés (Macrobrachium nipponensis), los mejillones (Hyriopsis cumingii y Cristalia plicata), cangrejos de río (Eriocheir sinsensis), tortugas de caparazón blando (Trionyx sinensis) y especies exóticas introducidas como el coto punteado (Ictalurus punctutatus), la tilapia (Oreochromis niloticus), el langostino gigante (Macrobrachium rosenbergii), la perca americana (Micropterus salmoides) y la trucha arco iris (Onchorhynchus mykiss).
Los tipos de sistemas de cultivo en aguas marinas y salobres varían desde estanques hasta balsas flotantes, recintos, jaulas (en la orilla, alejadas de la orilla y sumergidas), túneles, tanques internos con recirculación del agua, cultivo en el fondo del mar y cría libre en el mar. Antes de 1980, tres especies -las algas laminarias japonesas (Laminaria japonica) y luche (Porphyra tenera) y el mejillón común (Mytilus edulis),- representaban el 98 por ciento aproximadamente de la producción total de la acuicultura marina. Actualmente, además de esas especies, se cultivan otras especies marinas importantes como dos especies de camarón (Penaeous monodon y P. chinensis), ostras (Ostrea spp.) y navajas (Solen constricta), vieiras (Argoipecten spp.), orejas de mar (Haliotis discuss hannai y H. diversidor) y peces.
Organización y estructura de las granjas y relaciones entre los granjeros. La propiedad de las empresas de acuicultura en China puede ser del Estado, de una sociedad, individual, como empresa mixta y como empresa extranjera independiente. En el sur de las provincias y regiones autónomas costeras de China, como Zhejiang, Fujian, Guangdong, Guangxi y Hainan, más del 90 por ciento de las piscifactorías pertenecen a personas o sociedades privadas. En algunas zonas de la región, como Wenzhou y Taizhou de la Provincia de Zhejiang, las empresas mixtas y cooperativas representan el 100 por ciento de las piscifactorías. La mayoría de los socios de las empresas mixtas con inversores extranjeros son de Taiwán Provincia de China. En las provincias costeras del norte de China, un 80 por ciento de las empresas acuícolas son sociedades. En las islas del país, más del 90 por ciento de las piscifactorías de agua dulce son de propiedad individual o familiar.
Los tamaños de las granjas y su distribución dependen de las especies cultivadas y del emplazamiento geográfico. En zonas del norte, especialmente en las provincias de Shandong y Liaoning, la mayoría de las explotaciones de maricultura son en gran escala, con operaciones comerciales que producen principalmente algas, peces planos (Paralichthys olivaceus), vieiras y orejas de mar. En zonas del sur y continentales, predominan las granjas en pequeña escala, la mayoría de las cuales cultivan peces de agua dulce y están administradas por unidades familiares.
Existen relaciones entre los productores en pequeña y en gran escala que se fortalecen mutuamente. Los jefes de las empresas en gran escala, llamados «jefes de dragones», pueden firmar con piscicultores en pequeña escala contratos relativos a inversiones de capital, recogida de los productos, orientación técnica y suministro de información sobre el mercado. En contrapartida de estos servicios, las empresas en gran escala obtienen el apoyo de la comunidad que es un ingrediente esencial para la sostenibilidad de sus empresas y sus ganancias económicas.
Producción de semillas y piensos. Dada la gran demanda de semillas, existen en China criaderos para una gran cantidad de especies diferentes.
Con excepción del cultivo de la anguila, que sigue recolectando semillas en zonas de estuarios o importándolas de otros países, como Francia, la mayoría de las semillas de las especies cultivadas se obtienen de los criaderos. Estos consisten en bases/centros bien desarrollados de cuya gestión se encargan sociedades, empresas colectivas o individuales. El Centro de Extensión Técnica Pesquera Nacional se encarga de dar orientaciones sobre técnicas de cría e introducir materiales genéticos de una región a otra. El Comité de identificación de peces, bajo la dirección de la Oficina Nacional de Pesca, se encarga de la identificación de materiales genéticos y de la creación de centros de multiplicación.
En cuanto a la producción de piensos, existen unas 12 000 fábricas que producen distintos tipos de alimentos para animales, incluidos los destinados a la piscicultura. De ellas, alrededor de 1 900 tienen una capacidad de producción superior a 5 toneladas por día. El Estado sigue desempeñando una importante función en la producción de piensos para los animales acuáticos y posee algo más del 47 por ciento de las fábricas, frente a un 99 por ciento en 1990. Las empresas internas controlan el 47,6 por ciento de las fábricas de piensos, frente al 0 por ciento en 1990. La contribución de las empresas mixtas ha ido creciendo también, si bien lentamente: en 1999 representaban el 3,8 por ciento de las fábricas de piensos para animales acuáticos, frente al 0,1 por ciento en 1990.
Mercados y comercialización. Los productos de la acuicultura se venden frescos y elaborados. Aunque la mayoría de los productos se venden frescos, se están sustituyendo las tecnologías básicas de manipulación y elaboración del pescado con las más modernas que permiten añadir más valor a los distintos productos pesqueros. Los productos congelados o almacenados en frío están sustituyendo a los salados; se utilizan grandes envases en lugar de pequeños y se emplean latas en lugar de tarros de cristal.
Investigación, educación y extensión. El sistema de investigación está formado principalmente por instituciones de investigaciones pesqueras y universidades locales. En 1999, había en China 210 institutos de investigación pesquera. Las instituciones de investigación y universidades nacionales, la mayoría de las cuales se dedican a investigaciones básicas y aplicadas, son el principal potencial de investigación y desarrollo tecnológico para la acuicultura. Las instituciones nacionales de investigación están financiadas por el gobierno central y administradas directamente por la Academia China de Ciencias Pesqueras encuadrada en el Ministerio de Agricultura. La administración de las universidades compete al Ministerio de Educación o a los gobiernos provinciales. Las instituciones locales se centran en la solución de problemas técnicos que afectan al desarrollo de la acuicultura local. Están más orientadas a los productores y a veces responden a las necesidades de los piscicultores con mayor rapidez que las otras dos categorías. En muchos casos, se hallan también más adelantadas que las instituciones y universidades nacionales en lo que respecta a avances tecnológicos prácticos. Están financiadas principalmente por los gobiernos provinciales y/o municipales. Hay también empresas privadas comerciales no pesqueras que patrocinan las investigaciones sobre la acuicultura, especialmente en los sectores de los piensos, los productos químicos (para combatir las enfermedades de los peces) y las tecnologías de cría y cultivo de especies de alto valor.
El gobierno ha establecido un sistema de educación y formación sobre acuicultura que en general permite satisfacer las necesidades de recursos humanos para el desarrollo del sector.
La enseñanza y la capacitación en el trabajo reciben pleno apoyo de los gobiernos central y locales. Cada año se matriculan en unas 30 universidades alrededor de 1 000 estudiantes de acuicultura; hay cinco universidades e instituciones de investigación en las que pueden obtenerse títulos de doctorado y, en otras nueve, títulos de licenciatura en acuicultura y disciplinas directamente afines. Existen también unas 20 escuelas secundarias técnicas y un gran número de escuelas profesionales dedicadas principalmente a preparar trabajadores cualificados para los sectores de la pesca y la acuicultura.
La extensión acuícola ha recibido siempre un sólido apoyo del gobierno. El Centro de Extensión Técnica Pesquera Nacional es la institución nacional encargada de la extensión acuícola y 18 462 centros de extensión pesquera forman una red de servicios en todo el país. Los servicios de extensión están financiados conjuntamente por el gobierno central y los locales. También las instituciones de investigación han comenzado a difundir sus resultados directamente a los acuicultores. A medida que se desarrolla la acuicultura, un gran número de organizaciones y empresas comerciales ajenas al gobierno, especialmente las dedicadas a piensos y productos químicos, muestran notable interés en las actividades de extensión. Su motivación son los beneficios, ya que consideran la extensión como un medio eficaz de promover mercados para sus productos.
Principales virtudes y limitaciones. Además de las políticas gubernamentales de apoyo (de las que se trata en la subsección siguiente), las principales virtudes de la acuicultura china son, entre otras, una tecnología bien establecida de producción de semillas de especies de agua dulce, una infraestructura sólida y permanente de investigación y desarrollo pesqueros, un buen servicio de extensión, beneficios e ingresos netos relativamente elevados por unidad de mano de obra y una fuerte demanda interna e internacional de productos acuáticos. Entre las principales limitaciones cabe señalar la amenaza continua de degradación ambiental y brotes de enfermedades; la escasa mejora en el suministro de semillas y conservación genética; la escasez de tierras disponibles para la expansión; y, en muchas zonas, la insuficiencia de las instalaciones e infraestructura primarias para la actividad pesquera.
Políticas general específicas del sector
Una buena combinación de políticas generales permitió desarrollar notablemente la acuicultura en distintos períodos en China.
Autosuficiencia en pescado mediante el pleno aprovechamiento de los recursos. Cuando en 1949, se proclamó la República Popular de China, el gobierno desarrolló un sistema muy centralizado de planificación, desarrollo y gestión que continuó hasta la aplicación de una política de puertas abiertas y reformas económicas a fines de los años setenta. Durante dicho período, la política gubernamental trató de impulsar la plena participación de la población en la vida económica del país, inclusive en el sector de la acuicultura. El objetivo primario fue la autosuficiencia en pescado.
Establecimiento de la acuicultura como prioridad en el desarrollo del sector pesquero. Antes de 1979, los principios que guiaban las actividades pesqueras y acuícolas hacían hincapié en la pesca y pesquerías marinas y tendían a menospreciar la pesca de agua dulce y la acuicultura. Esta política condujo a la grave destrucción de recursos pesqueros y al lento desarrollo de la acuicultura. Posteriormente, el gobierno promulgó una serie de reglamentos encaminados a proteger los recursos pesqueros y dar prioridad al desarrollo de la acuicultura. Se establecieron objetivos y se definieron los medios para alcanzarlos. El desarrollo de la acuicultura china se recuperó del estancamiento bajo el impulso de los principios y políticas generales que se completaron con otras políticas pertinentes y más específicas. Para 1985, la producción de la acuicultura marina y en agua dulce había alcanzado 3 090 000 toneladas, lo que representaba un 43 por ciento de la pesca de captura y de la producción acuícola en conjunto.
Establecimiento de bases de producción de la acuicultura. Gracias a la construcción de diversos bases gubernamentales de producción de la acuicultura, se desarrolló ésta como una industria muy importante para la economía rural china. En 1986, la superficie total de las bases de acuicultura del gobierno de China era de casi 2 400 km2 y producía 1,5 millones de toneladas, casi el 50 por ciento de la producción total de la acuicultura del país en dicho año.
Fomento del desarrollo sostenible de la acuicultura. Diez años después de que se promulgaran en 1986 las instrucciones sobre la mitigación de las restricciones para acelerar el desarrollo de la industria de productos acuáticos, la industria se había desarrollado muy rápidamente. Sin embargo, surgían muchos problemas a la vez que crecía la producción. La insuficiente gestión de las semillas acuáticas provocaba una elevada mortalidad; hubo brotes de enfermedades; la difusión y transferencia de tecnologías de acuicultura era insuficiente; y se generalizó la mala construcción de las infraestructuras e instalaciones. A fin de fomentar e impulsar el desarrollo rápido y sostenible de la acuicultura, el Consejo de Estado promulgó reglamentos que exigían la ulterior reforma y liberalización de la acuicultura, cambios radicales en la estructura del sector, el ajuste de la combinación de especies y la estructura de producción a las condiciones del mercado, y el desarrollo de nuevas tecnologías para mejorar el rendimiento de todo el sector pesquero a fin de garantizar su desarrollo sostenible.
Ajuste continuo de la estructura del sector de la acuicultura. Al desarrollarse la industria, resultó claro inmediatamente que había graves problemas estructurales inherentes que debían afrontarse para que continuara el crecimiento. En las principales zonas de producción acuícola, el suministro de algunas especies tradicionales era superior a la demanda, lo que hacía bajar los precios, reducía la eficiencia del sector y deprimía los ingresos de los productores. Como respuesta, en 1999 el Ministerio de Agricultura promulgó el instrumento de orientación sobre el ajuste de la estructura del sector pesquero, cuya finalidad era reestructurar el sector pesquero, incluida la acuicultura. El principio de orientación relativo a la acuicultura tendía a incrementar los esfuerzos para desarrollar nuevos mercados y ampliar los existentes, incrementar la demanda de pescado mediante la promoción de mercados, desarrollar nuevos productos con valor añadido, mejorar la calidad de los productos acuáticos mediante innovaciones tecnológicas, crear mejores instalaciones e infraestructura y reformar el sistema jurídico.
Establecimiento de un buen marco administrativo para la gestión de la acuicultura y creación de un organismo especializado. La Oficina Nacional de Pesca es el departamento funcional del Ministerio de Agricultura que coordina la administración del sector pesquero, incluida la acuicultura. En la gestión de la acuicultura, sus principales funciones son:
En general, la Oficina Nacional de Pesca estudia e inicia la elaboración de políticas y reglamentos generales, que se someten después al Ministerio de Agricultura, al Consejo de Estado y al Congreso del Pueblo para su aprobación. Una vez promulgados los reglamentos y políticas generales, la Oficina Nacional de Pesca supervisa su aplicación y puede establecer también algunas políticas específicas dentro de su jurisdicción. Según la provincia de que se trate, las autoridades pesqueras provinciales inician por sí mismas la aplicación de políticas/reglamentos o lo hacen tras obtener la aprobación del gobierno provincial. Otras estructuras de apoyo al sector pesquero son: el Centro de Extensión Técnica Pesquera Nacional, que es una institución semigubernamental encargada de la aplicación de políticas estatales sobre tecnología y servicios de extensión pesqueros; la Academia de Pesca de China, que es una academia nacional dedicada a la investigación de temas específicos, tales como la biología de los animales acuáticos, recursos pesqueros y aspectos socioeconómicos de la pesca; y la Sociedad China de Pesca, organización de técnicos pesqueros que se ocupan del intercambio y promoción de tecnologías. La Oficina Nacional
de Pesca coordina las actividades de todos estos organismos.
Establecimiento de un buen marco jurídico y reglamentario para el desarrollo de la acuicultura. La ley fundamental sobre pesca y acuicultura es Ley de pesca de la República Popular de China, que fue promulgada por el Comité Permanente del Congreso Nacional del Pueblo en 1986 y revisada en 2000. Estableció por primera vez los principios que rigen el desarrollo de la acuicultura, la pesca y la elaboración. Otras partes importantes del sistema jurídico que regulan el desarrollo sostenible del sector pesquero, incluida la acuicultura, son los reglamentos, normas y notas directivas que protegen los recursos pesqueros, dan acceso a aguas y zonas, protegen el medio ambiente y controlan los métodos y técnicas de producción acuícola, a la vez que garantizan la inocuidad de los productos acuáticos. La ley de pesca se complementa en muchos casos con notas acerca de cuestiones críticas concretas con que se enfrenta la industria a nivel nacional.
Hincapié en la investigación, el desarrollo tecnológico y la difusión de información. El rápido desarrollo de la acuicultura durante los dos últimos decenios ha estado apoyado decisivamente por la investigación, el desarrollo tecnológico, la enseñanza, la capacitación y la extensión, actividades que en su mayoría están financiadas por el gobierno. La investigación científica y el progreso tecnológico, especialmente para la adopción de tecnologías de cría de las diferentes especies de cultivo, contribuyeron a más del 50 por ciento del crecimiento de la producción acuícola entre 1979 y 1999.
Promoción de especies de valor elevado. Antes de los años setenta, las principales especies cultivadas en la maricultura eran las algas y moluscos, mientras que en la acuicultura de agua dulce predominaban las especies de peces herbívoros u omnívoros que se alimentan por filtración. No había en China ningún fabricante de piensos para animales acuáticos ya que tampoco había ninguna demanda que lo exigiera. Cuando se necesitaba una dieta proteínica, se utilizaban como ingrediente principal peces de desecho. Al introducirse especies de valor elevado, como el camarón, a fines de los años setenta, el modelo de elaboración de piensos basado en el hogar dejó rápidamente de poder satisfacer la demanda creciente de piensos de alta calidad, lo que estimuló el desarrollo de la industria de piensos para peces. El desarrollo de esta industria indujo al sector privado a dedicarse a la cría, tanto en aguas salobres como en agua dulce, de más especies de valor elevado, tales como cangrejos chinos, tortugas de caparazón blando, anguilas, platijas y besugos a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa. La diversificación de las especies de alto valor dio lugar a un notable crecimiento de la producción acuícola.
Políticas específicas para algunas cuestiones
El gobierno utilizó también políticas para afrontar cuestiones específicas, como las relativas a la producción y calidad de las semillas, piensos, tecnología apropiada, disponibilidad de tierras, y comercialización de los productos acuáticos.
Políticas sobre cuestiones relacionadas con las semillas. El gobierno afrontó la limitada disponibilidad de semillas de alta calidad, especialmente de buenas semillas exentas de enfermedades y resistentes a las mismas, estimulando la inversión privada en criaderos, elaborando políticas encami-nadas a controlar la calidad de las semillas, y estableciendo disposiciones jurídicas sobre su producción y difusión.
Políticas sobre cuestiones relacionadas con los piensos. Se trató de resolver estas cuestiones mediante el fomento de la investigación sobre piensos y nutrición, el establecimiento de un marco reglamentario para el desarrollo de la industria de piensos y la creación de incentivos económicos para los inversores, especialmente aranceles preferenciales sobre las materias primas utilizadas en la fabricación de piensos.
Políticas sobre el uso de tecnologías apropiadas. El gobierno ha continuado aplicando una política multitecnológica en el desarrollo de la acuicultura. Se han distribuido así instituciones nacionales de investigación en las distintas zonas climáticas y geográficas del país. Hay cinco instituciones de investigación sobre pesquerías de agua dulce: una en la zona subtropical, otra en la zona cercana a regiones frías, otra en la parte oriental del país, y dos en la parte occidental interna. También los tres institutos de investigación sobre pesquerías marinas están bien distribuidos, del sur al norte a lo largo de la costa china. Las diferentes instituciones de investigación han desarrollado una amplia variedad de tecnologías de producción para las diferentes regiones. El gobierno promueve también decididamente la diversificación de especies, especialmente mediante la introducción de tecnologías extranjeras y de especies exóticas con buen potencial para la acuicultura comercial, y fomenta la participación del sector privado en el desarrollo tecnológico, especialmente en actividades como la cría de especies de valor elevado y la creación de recintos de sistemas de agua corriente.
Políticas relativas a cuestiones de comercialización. Las políticas aplicadas recientemente por el gobierno en materia de comercialización han consistido en la eliminación del monopolio estatal en el mercado. En la estructura de planificación económica centralizada anterior a 1978, el Estado tenía el monopolio de la compra y distribución de productos acuáticos. Esta política reducía mucho los incentivos de los acuicultores para incrementar la producción acuícola. Desde 1979, el gobierno ha ido reformando el sistema de comercialización de los productos acuáticos de forma gradual, pero drástica, liberalizando y privatizando su producción, comercialización y distribución. Se suprimieron también las barreras comerciales entre las regiones del país. Para seguir desarrollando la pesca y acuicultura de China, desde 1985 el gobierno ha creado un entorno que facilita el desarrollo del mercado, aplicando una serie de políticas que permiten a las fuerzas del mercado determinar los precios de los productos acuáticos, influir en la dinámica del mercado libre y crear y establecer criterios para la construcción, proyectación, organización y gestión de los mercados al por mayor, establecer oficinas responsables de la gestión de los canales de distribución de los productos pesqueros y promover el desarrollo de mercados locales al por mayor. El gobierno ha establecido también redes de información sobre el mercado de alimentos de origen marino y centros que recogen información de varios mercados y la difunden al público, especialmente a las empresas, para que la utilicen en sus decisiones y planificación de la producción.
Políticas sobre cuestiones relacionadas con la tierra. Las cuestiones relacionadas con la tierra se afrontaron mediante la reforma estructural de la propiedad de las explotaciones y mediante políticas de derechos de propiedad. Desde comienzos de los años ochenta, el gobierno ha estimulado y apoyado la transferencia de la propiedad del sector público al privado. En contraposición al anterior sistema colectivo, en el que la propiedad y los beneficios derivados del cultivo pertenecían al Estado y/o a la colectividad, en virtud de la nueva ley sobre la tierra se garantiza el principio socialista de una economía colectiva y de derechos de propiedad (especialmente los derechos de propiedad e individuales a la producción agrícola) que se adjudican a los miembros de la colectividad. Cada miembro tiene derechos iguales a la granja y obtiene una parte del valor de su producción.
Políticas en materia de inversiones. Antes de 1979 las empresas estatales eran la norma. Después, una parte del capital productivo ha dejado de ser asignación gubernamental para convertirse en préstamos gubernamentales. El gobierno ha proporcionado también donaciones y subvenciones a los inversores, ha introducido un sistema fiscal por el que la carga fiscal de las inversiones se reparte entre el gobierno central y local y ha fomentado empresas mixtas entre el gobierno central y local, por una parte, y entre inversores internos y externos, por otra.
El gobierno tiene intención de que la acuicultura de China sea no sólo compatible con el medio ambiente, sino también racional, saludable y sostenible. Está trabajando para establecer un plan de acción y un sistema de ordenación eficaz para salvaguardar el medio ambiente. Se han adoptado también medidas para elaborar estrategias apropiadas de ordenación mediante la adopción del enfoque precautorio, según lo establecido en el Código de conducta para la pesca responsable de la FAO. Se han programado medidas preventivas contra la contaminación difusa que afecta a la acuicultura, principalmente la derivada de desperdicios de tierras. Se conseguirán estos fines mediante la sensibilización y la aplicación de programas de control por parte de las autoridades responsables.
El futuro de la acuicultura China se presenta prometedor. El compromiso del gobierno y su apoyo al sector son fuertes. La acuicultura sigue gozando de alta prioridad. El sector privado está más interesado en la acuicultura que en otros subsectores agrícolas de la economía nacional. No es probable que la producción de la pesca de captura aumente en un futuro previsible. La demanda de productos pesqueros está creciendo tanto en China como en el ámbito internacional. China tiene buenas posibilidades de incrementar su cuota en los mercados internacionales de productos de acuicultura, a lo que contribuirá su adhesión a la OMC. El desarrollo de la piscicultura integrada de agua dulce, el cultivo de peces y arroz y la acuicultura marina, junto con el establecimiento de servicios participativos de extensión comunitaria, son los medios principales para hacer realidad estas expectativas.
Se espera que la acuicultura, a medida que sigua desarrollándose, desempeñe una función importante en la sociedad china para garantizar el suministro de alimentos y mitigar la pobreza rural, especialmente mediante la creación de empleos e ingresos para la población rural pobre. Se espera mejorar la elaboración, la obtención de productos con valor añadido y la comercialización del pescado, así como la industria de peces ornamentales, con lo que se contribuirá al bienestar de la población urbana, suburbana y rural de China.
No obstante, existen algunos obstáculos importantes al desarrollo de la acuicultura en China. El suministro y la disponibilidad de semillas de calidad en la acuicultura marina son todavía escasos. En algunas zonas donde la acuicultura está bien establecida, la oferta de especies tradicionalmente cultivadas, como las carpas chinas, es muy superior a la demanda del mercado, lo que deprime gravemente los precios. No se están explotando plenamente a gran escala las especies de valor elevado o preferidas en el mercado, de las que hay demanda en los mercados interno e internacional. Las tecnologías de piscicultura son anticuadas, lo que frecuentemente da lugar a ineficiencia. El agua está contaminada en alguna zonas y esto provoca brotes de enfermedades. La disponibilidad de tierras para la acuicultura continental es también bastante limitada.
China es hoy el mayor productor mundial de productos acuáticos cultivados. Aparte de las enormes dimensiones y población del país, las causas principales de este logro son las políticas proactivas del gobierno en materia de pesca, en general, y de acuicultura, en particular.
La acuicultura de China se ha desarrollado en dos regímenes de política: el modelo igualitario de planificación estatal centralizada existente de 1949 a 1978, y el régimen de economía de mercado libre, que comenzó en 1978. El anterior modelo igualitario fue el principal responsable de gran parte de los progresos logrados para garantizar la autosuficiencia en pescado. Con dicho modelo, la primera prioridad del gobierno fue movilizar y organizar todos los recursos nacionales disponibles a fin de producir más alimentos y materias primas con que alimentar y vestir a la población. Estas políticas implicaban la participación plena de las comunidades rurales de China, que representaban casi el 80 por ciento de la población total del país en los años cincuenta, y fueron muy eficaces para hacer de la acuicultura china lo que es hoy. Además, tales políticas condujeron a la creación y acumulación de bienes y riqueza reales a nivel nacional, local e individual. Los ingresos y medios de subsistencia rurales mejoraron notablemente. La política de participación plena de las comunidades rurales en la acuicultura produjo también piscicultores cualificados para el desarrollo y la expansión de la industria. En el modelo de economía de mercado libre, en el que se permitió a las fuerzas del mercado determinar la asignación y transformación de los recursos productivos y distribuir el producto de la acuicultura entre los consumidores, la política de autosuficiencia alimentaria siguió siendo la piedra angular del desarrollo de la acuicultura. Otros objetivos son la eficiencia y la adquisición de las tan necesarias divisas para adquirir los bienes de capital necesarios para reconstruir la economía.
Los principales motores del crecimiento de la acuicultura han sido el reconocimiento del gobierno de que el sector debe tener prioridad en el desarrollo; la utilización plena de los recursos productivos, incluyendo las superficies de agua, las marismas y los aguazales, así como de los recursos humanos; la inversión en investigación y tecnología; el establecimiento de una red nacional de extensión acuícola con eficacia a nivel de base; el fomento de la acuicultura para la mitigación de la pobreza, la seguridad alimentaria y la creación de empleo en las provincias más pobres; y el establecimiento y mejoramiento constante del marco jurídico y sistema reglamentario.
Con la continuación de las políticas gubernamentales proactivas, una planificación anticipada adecuada, la aplicación de tecnologías de producción científicamente diseñadas y una sólida ordenación, la acuicultura de China puede ser, y probablemente lo será, productivamente estable, sostenible, equitativa y rentable. La intensificación responsable de la acuicultura sigue siendo físicamente viable y probablemente se conseguirá, ya que se han utilizado ya los mejores lugares y hay una necesidad creciente de proteger y conservar el medio ambiente natural.
Los principales desafíos para el desarrollo ulterior de la acuicultura en China son el suministro limitado de semillas de buena calidad de algunas especies; la oferta excesiva de especies tradicionalmente cultivadas, como las carpas, que hacen bajar los precios; la poca explotación de especies de valor elevado; las tecnologías anticuadas de cultivo; la contaminación del agua; la escasez de tierras disponibles para la expansión; y los frecuentes brotes de enfermedades de los peces. Para superar estas limitaciones, cabe esperar que las autoridades chinas:
Para aplicar este tipo de políticas es necesario asignar más fondos al desarrollo de la acuicultura, especialmente apoyar proyectos en sectores y lugares apropiados, especialmente en las regiones del medio oeste del país.
Los modelos y experiencia de China en el desarrollo de la acuicultura proporcionan las siguientes lecciones valiosas a otros países en desarrollo en sus esfuerzos por promover y desarrollar la acuicultura:
1 Véase la citación de A.V. Ljungman (1879) en FAO. 1983. FAO Fisheries Report, por A Lindquist. 291(3): 813-821.
2 T. Kawasaki. 1994. A decade of the regime shift of small pelagics - from the FAO Expert Consultation (1983) to the PICES III (1994). Bull. Japanese Soc. Fish. Ocean., 58: 321-333.
3 FAO. 2001. Climate change and long-term fluctuations of commercial catches: the possibility of forecasting, por L.B. Klyashtorin. Documento técnico de pesca Nº 410. Roma. 86 págs.
4 A. Bakun. 1996. Ocean processes and marine population dynamics. La Paz, Mexico, California Sea Grant y CIB. 323 págs.
5 T.R. Baumgartner, A. Soltar y V. Ferreira-Bartrina. 1992. Reconstruction of the history of Pacific sardine and northern anchova populations over the past two millennia from sediments of the Santa Barbara Basin, California. CalCOFI Report, 33: 24-40.
6 Ejemplos de las distintas interpretaciones del término «subvención» pueden encontrarse en: FAO. 1993. Marine fisheries and the Law of the Sea: a decade of change. Special chapter (revised) of The State of Food and Agricultura 1992. Circular de pesca Nº 853. Roma; M. Milazzo. 1998. Subsidies in world fisheries - a re-examination. Documento técnico del Banco Mundial Nº 406. Washington, D.C., BIRF/Banco Mundial. 86 págs.; FAO. 2001. Subsidies for fisheries: a review of concepts, por W.E. Schrank. En FAO. 2001. Informe de la Consulta de Expertos sobre incentivos económicos y pesca responsable. Roma, 28 de noviembre - 1º de diciembre de 2000. Informe de pesca Nº 638, Suplemento, págs. 11-39. Roma.
7 FAO. 2001. Informe de la Consulta de Expertos sobre incentivos económicos y pesca responsable. Roma, 28 de noviembre - 1º de diciembre de 2000. Informe de pesca Nº 638, Suplemento. Roma.
8 Se entiende que el término «productores» incluye los productores primarios (empresas pesqueras), elaboradores, distribuidores, mayoristas y minoristas de pescado y productos pesqueros. En otras palabras, por productores se entiende todas las empresas implicadas en el suministro de pescado al usuario final del pescado y los productos pesqueros.
9 Obsérvese que esto se aplica sólo a bienes y servicios para los que existe un mercado. No se aplica a los bienes y servicios proporcionados por el gobierno, para los que no hay ningún mercado. Véase más adelante el debate sobre costos de ordenación en las subvenciones del Conjunto 3.
10 Constituye excepción el caso de la propiedad única en la que los propietarios del recurso pesquero estarían dispuestos a pagar la serie de servicios que incluye la investigación, ordenación, administración y aplicación de los reglamentos.
11 FAO. 2001. Techno-economic performance of marine capture fisheries. Documento técnico de pesca Nº 421. Roma.
12 Esta parte es el resumen de FAO. Aquaculture development in China. The role of public sector policies. Documento técnico de pesca Nº 426 (en prensa). El documento y el correspondiente estudio abarcan todo China excepto Taiwan Provincia de China. Fue preparado por un equipo de expertos chino y funcionarios y consultores de la FAO. Los datos presentados sobre la acuicultura de China fueron facilitados por el Gobierno de China y difieren algo de los publicados anteriormente por la FAO. Dado que la finalidad primordial de esta parte es destacar las contribuciones de la política al rápido crecimiento de la acuicultura en China, no se consideró imprescindible conciliar tales diferencias estadísticas.