VI. ESTADO ACTUAL DE LA INFORMACION SOBRE MANEJO FORESTAL
(RAUL GUTIERREZ, CONSULTOR FAO)

1. El Manejo Forestal

En Panamá, el manejo forestal ha estado limitado por la pérdida de los bosques nativos, como consecuencia de la expansión de la frontera agropecuaria. La evolución regresiva de los bosques ha reflejado un comportamiento de tal magnitud que actualmente la disponibilidad de bosques para la producción de bienes forestales se ha reducido drásticamente.

En 1986 el país inició gestiones encaminadas a emprender una administración forestal que permitiera el manejo y conservación de los bosques naturales. Esta iniciativa se desarrolló en el marco del Programa de Acción Forestal de la FAO y permitió la elaboración de una estrategia nacional denominada Plan de Acción Forestal de Panamá (PAF-PAN). Lamentablemente, este plan fue ejecutado en menos del 40% debido a la escasa internalización nacional del mismo y al bajo perfil político con que fue concebido. Incuestionablemente, las razones de esta baja ejecución, se vincularon a deficiencias en la estrategia de dicho plan en lo referente a su promoción a nivel político y a su ausente inserción en las políticas nacionales y sectoriales. Sumado a lo anterior, el referido plan no contempló acciones que afrontaran de manera concreta, las causas de la deforestación.

Sin embargo, con su ejecución se logró un notable avance en el mejoramiento de una conciencia nacional sobre la conservación de los recursos naturales y del ambiente y marcó el inicio de un positivo proceso jurídico-institucional, que ha derivado en un incremento en la capacidad jerárquica de la institución responsable de la gestión forestal del país y ha conducido a la adecuación del marco regulatorio en materia de recursos forestales, en el cual se instituye el manejo forestal sostenible. En este contexto, en 1992 se aprueba la ley de incentivos a la reforestación, con el propósito de incorporar tierras deforestadas a la producción forestal. En 1994 se aprueba la nueva ley forestal, con la cual se institucionaliza el manejo forestal sostenible y se dota al país de un marco legal adecuado para el desarrollo forestal. En 1998 se aprueba la ley general de ambiente, que establece un marco regulatorio en el que se introducen elementos de ordenamiento territorial y de gestión ambiental y de recursos naturales que deben marcar las pautas en el desarrollo de actividades productivas.

No obstante, a pesar de la existencia de un marco legal adecuado para la gestión forestal sostenible, aún persiste la ausencia de manejo forestal en los bosques naturales y lo más preocupante se vincula a la acelerada tasa de deforestación que hasta 1992 alcanzaba la cifra de 51,000 hectáreas anuales. Si bien, no se dispone de estudios recientes sobre la cobertura boscosa de país, se estima que la deforestación en la actualidad podría oscilar en torno a las 45,000 hectáreas por año. En el cuadro Nº 1 se presentan cifras que reflejan la tendencia de la cobertura forestal durante un período de 45 años hasta (1947 – 1992).

Cuadro N° 1 Evolución Regresiva de la Cobertura Boscosa de Panamá

Año	superficie	S% con respecto al país	Fuente
1947	5,245,000	70.0	Garver, R.D., 1947
1950	5,244,500	68.0	Falla, A., 1978
1960	4,500,000	58.0	Falla, A., 1978
1970	4,081,600	53.0	Falla, A., 1978
1974	3,900,000	50.0	Falla, A., 1978
1986	3,664,760	48.5	INRENARE, 1986
1992	3,358,300	44.5	INRENARE, 1995

Fuente: INRENARE, 1995

La Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), mediante la Estrategia Nacional del Ambiente, estimó la cobertura boscosa para 1998 en 3,052,300 hectáreas, cifra que representa el 40.4 % de la superficie total del país. De este total, la superficie de bosques de producción estimada es de sólo 350,000 ha. Lamentablemente, no es posible efectuar una descripción histórica sobre la cobertura forestal de los bosques de producción y sus tendencias, debido a la falta de información confiable; sin embargo, se estima que desde 1940 a la fecha, se han perdido más de 1.5 millones de hectáreas de estos bosques.

En el cuadro siguiente se presenta la cobertura forestal por categoría de bosques.

Cuadro N° 2 Cobertura Forestal Estimada, por Tipo de Bosques, para 1998

Tipo de Bosque	Superficie (ha)	% Con Relación a los Bosques	% Con Relación al País
Bosque de Producción	350,000	11.5	4.6
Bosques Protegidos	1,584,682	51.9	21.0
Bosques de Protección	1,117,622	36.6	14.8
Total	3,052,304	100.0	40.4

Fuente: ANAM, 1999

Los bosques protegidos en este cuadro se refieren a aquellos integrados al sistema nacional de áreas silvestres protegidas, mientras que los bosques de protección corresponden a aquellos que no están incorporados al referido sistema de áreas protegidas, pero que por sus características cumplen funciones de protección y deben manejarse bajo tal consideración.

Los bosques de producción se localizan en su mayor parte en la región oriental del país (provincias de Panamá y Darién). En esta región se localizaba desde 1980, casi la totalidad de las concesiones forestales. Debido a la deforestación, a la ausencia de manejo y al corto período con que éstas se otorgaban (2 a 5 años), actualmente solo quedan unas 350,000 ha, cifra que incluso se considera sobrestimada, ya que estimaciones más recientes sugieren que la superficie de estos bosques podría oscilar en torno a las 250,000 ha. La mayor proporción de dicha superficie (150,000 ha.), se localiza en la provincia de Darién. (Ver Cuadro N° 3).

Cuadro N° 3 Superficie Estimada para los Bosques de Producción

Provincia	Superficie (ha)	% Con respecto a los Bosques de Producción
Darién	150,000	42.8
Bocas del Toro	50,000	14.2
Panamá	60,000	17.2
Veraguas	60,000	17.2
Colón	30,000	8.6
Total	350,000	100.0

Fuente: ANAM, 1999

En el período de 1980 y 1990, se concesionaron unas 77,800 ha, de bosques de producción a unas 23 empresas por períodos de 2 y 5 años de duración. Actualmente, por las razones antes indicadas (deforestación, ausencia de manejo y problemas de accesibilidad), sólo existen concesiones forestales en la provincia de Darién. Entre 1991 y 2000 se otorgaron 28 concesiones forestales sobre una superficie de 67,150 hectáreas, 17 permisos en fincas privadas sobre una superficie de 3,389 hectáreas y 66 permisos comunitarios sobre una superficie aproximada de 15,069 hectáreas. Todas las concesiones forestales se otorgaron al amparo del decreto ley forestal de 1966, actualmente derogado por la nueva ley forestal aprobada en 1994 (ver cuadro N° 4).

Cuadro N° 4 Superficie Otorgada para Aprovechamiento Forestal en las Décadas de 1980 y 1990, Según Tipos de Usuarios

Período	Superficie (ha)	Tipo de Permiso	Usuario	Cantidad	Vigencia (Años)
1980-1990	77,800	Concesiones Forestales	Empresas	23 Concesiones	2-5
1988-1996	N.D.	Permisos de 100 ha	Empresas	N.D.	1-2
1988-1966	N.D.	Permisos Especiales *	Empresas	N.D.	1-2
1991-1999	67,150	Concesiones Forestales	Empresas	28 Concesiones	5
1991-1999	3,389	Permisos Especiales	Finqueros	17 Permisos	1-2
1991-1999	15,069	Permisos Comunitarios	Comunidades Indígenas	66 Permisos	1-2

Fuente: INRENARE, 1993; Servicio Forestal/ANAM

- Permisos otorgados en los frentes de colonización; N.D.: no hay datos

No se cuenta con información segregada sobre los permisos de extracción de madera en las áreas localizadas en los frentes de colonización, ni de los permisos forestales sobre superficies de 100 hectáreas, pero el volumen extraído en rollo por dichos permisos durante el período de 1990 a 1996, fue de 244,000 m³.

En trámite de solicitudes nuevas de concesiones forestales, amparadas bajo la nueva ley forestal, se encuentran 5 solicitudes que cubren una superficie total de 25,000 ha.

El número de empresas en operación por año ha sido siempre irregular, debido a los cortos períodos con que se autorizaban las concesiones y a los burocráticos procesos para la aprobación de las mismas. Entre 1980 a 1986, el número de concesiones varió de 16 a 23, con superficies que oscilaron entre las 500 ha, hasta 4,500 ha, totalizando una superficie de 70,000 ha. Mientras que, entre 1987 y 1990 sólo se autorizaron 5 concesiones en los bosques casi homogéneos de cativo (Prioria copaifera), sobre una superficie de 7,800 ha, debido a la prohibición de la tala para dicho período. La superficie total concesionada en el período de 1980 a 1990 fue de 77,800 ha.

La referida prohibición de tala, se adoptó como resultado de la preocupación del Estado por la acelerada pérdida de los bosques naturales y debido a la ausencia de manejo forestal. No obstante, la misma no generó ningún efecto positivo debido a que la deforestación continuó al mismo ritmo y la industria forestal se vio severamente afectada. Las principales razones por las que dicha medida no generó resultados positivos se vinculan al hecho de que la misma no afrontó las causas del cambio de uso de la tierra.

Los volúmenes extraídos también han registrado valores irregulares y su comportamiento manifiesta mas bien una tendencia descendente (Ver Cuadros N° 5 y 6). Las razones de este comportamiento se atribuyen a diferentes factores: a) falta de una política clara y consistente en materia de producción forestal, b) política de globalización y de libre mercado, c) incremento de una percepción generalizada que considera a las actividades forestales en bosques naturales como lesivas a los ecosistemas forestales y, d) al bajo interés de las empresas en el manejo forestal, asociado a la falta de incentivos y créditos.

A partir de 1993, la institución reajusta su visión sobre la gestión forestal y adopta una política de apertura en beneficio de las comunidades indígenas permitiendo el acceso de las mismas al aprovechamiento de los bosques. El número de comunidades indígenas beneficiadas con permisos forestales comunitarios desde 1993 ha sido de 35 comunidades, donde la superficie otorgada bajo tales permisos corresponde a 15,069 hectáreas (ver cuadro N° 7). Lamentablemente, los períodos de vigencia de estos permisos han sido únicamente de 1 a 2 años, lo cual pone de manifiesto la limitación de estos permisos en cuanto al carácter insostenible del manejo sostenible forestal.

Cuadro N° 5 Producción Nacional de Madera Aserrada (m³ )

Año	Concesiones Forestales	Permisos Especiales	Permisos Comunitarios	Permisos de Subsistencia	Volumen Aserrado
1964	68,000				68,000
1965	71,000				71,000
1966	78,000				78,000
1967	89,000				89,000
1968	89,000				89,000
1970	67,000				67,000
1982	70,840				70,840
1983	60,139				60,139
1984	57,321				57,321
1985	54,153				54,153
1986	65,000				65,000
1987	63,179				63,179
1988	9,139	1,297		17,866	28,302
1989	9,139	1,297		26,547	36,983
1990	5,404	48,637		21,500	75,541
1991	11,651	8,000		47,654	67,304
1992	13,211	10,019		37,389	60,619
1993	23,693	21,647	4,521	14,199	64,060
1994	15,842	24,000	4,500	6,000	50,342
1995	15,563	3,838	4,742	7,900	32,043
1996	6,766	3,080	2,007	18,636	30,489
1997	37,812		5,607	12,302	55,721
1998	12,976	3,476	1,214	5,523	23,189
1999	24,740	10,024	3,502	15,938	54,204
2000	20,536	8,328	2,907	13,230	45,001

Fuente: Mc. Veigh, 1968 y FAO, 1971 en Romero, M. A., 1999; Gutiérrez, R., 1999; OIMT/CEOE/FAO/EUROSTAT, 2000.

Cuadro N° 6 Producción Nacional de Madera en Rollo (m³ )

Año	Concesiones Forestales	Permisos Especiales	Permisos Comunitarios	Permisos de Subsistencia	Total
1964	136,000				136,000
1965	142,000				142,000
1966	156,000				156,000
1967	178,000				178,000
1968	178,000				178,000
1970	134,000				134,000
1982	141,679				141,679
1983	120,278				120,278
1984	114,642				114,642
1985	108,307				108,307
1986	130,000				130,000
1987	126,358				126,358
1988	18,287	2,594		35,732	56,604
1989	18,287	2,594		53,094	73,966
1990	10,808	97,637		43,000	151,445
1991	23,302	16,000		92,308	108,308
1992	26,422	20,038		74,778	121,238
1993	47,386	43,294	9,042	28,398	128,128
1994	31,684	48,000	9,000	12,000	100,648
1995	31,126	7,676	9,484	15,800	64,086
1996	13,532	6,160	4,140	37,272	61,104
1997	75,623		11,214	24,604	111,441
1998	25,951	6,953	2,427	11,046	46,377
1999	49,480	20,047	7,004	31,877	108,408
2000	41,071	16,657	5,813	26,459	90,000

Fuente: Volúmenes calculados con base a Mc. Veigh, 1968 y FAO, 1971 en Romero, M. A., 1999; Gutiérrez, R., 1999; OIMT/CEOE/FAO/EUROSTAT, 2000.

Cuadro N° 7 Volúmenes Otorgados y Extraídos Mediante Permisos Comunitarios Indígenas (m³ en rollo)

Fuente: Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal/ANAM

* Datos estimados por falta de información con excepción de los volúmenes extraídos.

Por otro lado, las operaciones de extracción forestal en tales permisos son realizadas por empresas concesionarias, quienes a su vez compran la madera. En realidad los madereros han encontrado en estos permisos una manera más fácil de extraer madera, ya que los requisitos para dichos permisos por razones sociales son menos exigentes. En la práctica, los empresarios son quienes tramitan dichos permisos bajo, para cuyo efecto utilizan a los dirigentes indígenas y son quienes reciben los mayores beneficios económicos de la actividad.

En consecuencia, las comunidades no retienen casi valor agregado, los ingresos son escasos y el bosque se deprecia debido a la ausencia de manejo. Un aspecto que cabe subrayar se refiere a que a pesar de que las comunidades indígenas en términos generales manifiestan una visión de conservación, han mostrado escaso interés en el manejo forestal y en la adopción de sistemas de autogestión comunitaria que asegure a las mismas ingresos constantes y suficientes para satisfacer sus necesidades básicas.

Los permisos especiales, hasta 1996 consistían en autorizaciones para el aprovechamiento de maderas valiosas que eran deterioradas por las quemas en las áreas convertidas a agricultura y ganadería, y su propósito se orientaba a incorporar a la economía nacional, este recurso que estaba destinado a desaparecer por la expansión de la frontera agropecuaria. Debido a que dichos permisos demandaban escasos requisitos y los trámites se realizaban con mayor agilidad que las concesiones, abrieron la oportunidad para extraer madera fácilmente sin tener que recurrir al exigente y demorado proceso de trámite de las concesiones forestales. Como consecuencia de esta situación, los referidos permisos se constituyeron en un elemento que motivó la tala premeditada en áreas con significativos niveles de volúmenes de maderas valiosas, razón por la cual estos permisos se suspendieron.

También se otorgaron bajo este concepto los denominados permisos de 100 hectáreas, con períodos de vigencia de uno y dos años. Después de 1996 estos permisos también se suspendieron. A partir de 1998, se dio inicio al otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal en fincas privadas, cuya superficie involucrada hasta el 2000 fue de 3,389 hectáreas y el volumen en rollo extraído fue de 43.657 m³ (ver cuadro N° 8). De acuerdo con la Ley Forestal, estos permisos también se clasifican como permisos especiales de aprovechamiento forestal.

Cuadro N° 8 Volúmenes Otorgados y Extraídos Mediante Permisos Forestales en Fincas Privadas (m³ en rollo)

Año	Superficie (ha)	Volumen Autorizado	Volumen Extraído	Propietarios
1998	500	4,544		Olmedo Cedeño
	200	3,357		Nieves Galvez
	250	993		Heliodoro Frías
	50	1,482		Teresa Ramos
Total	1,000	10,376	6,953
1999	55	743		Idelfonso Cerrud
	120	3,756		Donald Samaniego
	200	1,259		Pedro Pimentel
	70	566		Reyes Pérez
	200	1,817		Alfredo Acuña
	249	1,971		Jorge Deir
	123	2,760		Delfina Molina
	22	588		Felipe Caballero
	50	1,187		Juan José González
	100	2,823		Santiago Quintana
Total	1,189	17,470	20,047	Ramón Enrique
2000	200	5,301		Ignacio Enrique
	200	4,661		René Acevedo
	800	3,932
Total	1,200	13,894	16,657
Gran Total	3,389	41,740	43,657	17 permisos forestales

Fuente: Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal/ANAM

Las cifras de este cuadro, sugieren que la información no está completa debido a que los volúmenes extraídos son superiores a los autorizados, lo cual en la práctica no ocurre, salvo que por limitaciones en los controles, se esté extrayendo más de los volúmenes autorizado, ya sea de las áreas autorizadas o fuera de las mismas.

Los permisos de subsistencia consisten en el aprovechamiento de árboles dentro y fuera del bosque, localizados en tierras estatales y en predios con títulos de propiedad o derechos posesorios. La norma establece que por cada árbol talado se deben establecer 10 plantones, sin embargo, por limitaciones presupuestarias y de recursos humanos, la ANAM no verifica el cumplimiento de esta norma.

A pesar de que la legislación vigente institucionaliza el manejo forestal sostenible, actualmente los bosques naturales de producción bajo aprovechamiento no se someten a manejo sostenido, a pesar de que los empresarios y las comunidades presentan los inventarios forestales y los respectivos planes de manejo. En consecuencia, las actividades forestales sólo se circunscriben a la extracción de las especies de valor en el mercado bajo procedimientos empíricos y con altos niveles de desperdicios en el bosque (30% con respecto al volumen en rollo extraído).

Un aspecto que mantiene el status quo de las actividades forestales, responde a la baja prioridad política que se asigna a esta actividad económica y al manejo forestal. Prácticamente la totalidad de los bosques que fueron concesionados en la década del 80, han sido convertidos a pastizales y los bosques concesionados en la década del 90 no están exentos de la misma suerte, ya que incluso gran parte de tales bosques ya ha sido y están siendo sometidos al cambio de uso de la tierra.

En lo que respecta a la gestión forestal, referida a la producción y protección forestal mediante plantaciones, el país ha experimentado algunos avances positivos desde la década de 1990.

Las investigaciones de especies forestales para programas de reforestación se iniciaron en 1966, con apoyo de la FAO, y desde entonces se han investigado más de 58 especies entre nativas y exóticas. Las especies que han mostrado adecuados niveles de desarrollo para plantaciones sociales y comerciales son: Tectona grandis (teca), Acacia mangium, Pinus caribaea var. hondurensis (pino), Gmelina arborea (melina), Eucaliptus camaldulensis (eucalipto) y Bombacopsis quinatum (cedro espino).

Sin embargo, se ha estado reforestando con Khaya senegalensis (caoba africana), sin contar con información sobre el desarrollo de esta especie en el país. Aparentemente su crecimiento parece ser razonable, pero refleja un fenotipo relativamente deficiente desde la óptica de la producción de madera para aserrío.

En la década de 1960, el Estado inició un programa de reforestación, principalmente con pino (Pinus caribaea), en las áreas más degradadas de la cordillera central de la región central del país. Este programa fue orientado a la restitución y protección de suelos, y a la producción de materia prima forestal, con un enfoque social. Hasta 1992, se habían reforestado unas 11,000 hectáreas, de las cuales alrededor del 70% se habían establecido por el Estado, el 14% por grupos comunales, y el resto por el sector privado. De la superficie reforestada hasta dicho año, el 83% fue plantada con pino, el 11% con teca y el resto con especies nativas y exóticas.

Debido a que el sector privado manifestaba una reducida participación en la reforestación, y considerando el gran potencial de tierras para reforestación en el país (alrededor de 2 millones de hectáreas), el Estado promueve y aprueba en 1992 una ley de incentivos a la reforestación. A raíz de su promulgación se inicia un cambio positivo en materia de inversión en proyectos forestales y se logra un notable incremento en la superficie reforestada por año. De esta manera, desde 1992 al 2000 el sector privado ha reforestado un total de 31,000 hectáreas (ver cuadro N° 9).

Cuadro N° 9 Superficie Reforestada por Especie en Panamá (Hectáreas)

Especie	Antes de 1992	1992		1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	Total
Teca	1,242	715	1,523		1,738	4,240	4,597	3,019	2,307	2,367	3,328	25,076
Pino	9,186	15	8		143	98	187	452	133	104	95	10,481
Cedro Espino	63	51	34		77	166	85	567	264	70	67	1,444
Acacia mangio	257	112	12		58	46	272	95	20	237	41	1,150
Caoba africana	30	251	507		49	64	63	64	63	32	22	1,145
Otras	268	207	9		268	172	143	190	428	789	354	2,828
Total	11,046	1,411	2,093		2,333	4,786	5,347	4,387	3,215	3,599	3,907	42,124

Fuente: Servicio Nacional de Administración y Desarrollo Forestal / ANAM; Gutiérrez, R., 1999

Sin embargo, cabe destacar que a la fecha, no existe un plan nacional de desarrollo forestal que oriente la inversión privada hacia objetivos específicos. En consecuencia, la reforestación se desarrolla al margen de una política clara y definida. Por otro lado, los incentivos se establecieron sin la definición de límites y estándares en lo referente a los gastos a deducir o a exonerar, calidad de la plantación, densidad, especies, tipos de suelos, etc., lo que ha originado una actividad que manifiesta características de mediana a baja eficiencia y significativos costos para el Estado.

Además de lo anterior, el sector privado muestra gran preocupación por la falta de tecnologías y mercados para los productos de los raleos, lo que limita la incorporación de los mismos al mercado y genera menores ingresos durante el ciclo económico de la actividad.

Vinculado a lo antes señalado, la industria forestal presenta notables niveles de obsolescencia y una significativa capacidad instalada ociosa (50%). Además, la industria de transformación primaria en su mayor proporción, refleja una disminución en sus operaciones y no manifiesta ninguna tendencia a su modernización (ver cuadro Nº 10).

No cabe duda que la base de la industrialización de la materia prima forestal es la industria forestal. Esta debe evolucionar paralelamente conforme evoluciona el desarrollo de las plantaciones forestales y el manejo de los bosques naturales. En el caso de Panamá, el desarrollo de inversiones en reforestación no parece estar acompañado por inversiones en infraestructuras y tecnologías en materia de industria forestal.

Cuadro Nº 10 Tendencias de la Industria Forestal

Año	Aserraderos	Fábricas de Tableros	Talleres	Mano de Obra
1968	51	5	N.D.	N.D.
1992	41	4	354	3,578
1996	38	4	332	2,691
1999	31	3	371	2,581

Fuente: Romero, A., 1999

N.D. No hay datos

La realidad vinculada a la conservación de ecosistemas forestales, representa un positivo esfuerzo que la ANAM ha llevado a cabo de manera consistente desde la década de 1980, aunque ya desde la década de 1960 había iniciado acciones de conservación de importantes ecosistemas forestales. La gestión de conservación de bosques, mediante diferentes categorías, ha alcanzado notables niveles de fortalecimiento, de tal naturaleza que actualmente alrededor del 25% del territorio nacional, ha sido declarado bajo diferentes categorías de manejo (ver cuadro Nº 11).

Lamentablemente, desde la perspectiva de la aptitud agrológica de los suelos y de la aptitud ecológica de los ecosistemas terrestres del país, existen 1,117,622 hectáreas de bosques naturales cuyas características demuestran que los mismos deberán clasificarse como bosques de protección, pero que actualmente no están incorporados al sistema nacional de áreas silvestres protegidas (SNASP). En consecuencia, están sometidos al acelerado proceso de cambio de uso de la tierra para agricultura y ganadería principalmente.

Las superficies correspondientes a la Reserva Forestal Chepigana y al Bosque Protector de Alto Darién no se incluyen en la suma total de la superficie de las áreas protegidas, debido a que la primera categoría de manejo aquí indicada, se traslapa con el Parque Nacional Darién, el Corredor Biológico del Bagre y el Humedal de Punta Patiño, en cuanto que la segunda se traslapa con el Parque Nacional Darién.

Cuadro Nº 11 Áreas Protegidas de la República de Panamá

	Categorías de Manejo	Superficie (ha)	Año de Creación	Provincia
	Parques Nacionales
1	Altos de Campana	7,446	28-06-66	Panamá
2	Volcán Barú	14,000	28-04-77	Chiriquí
3	Portobelo	35,929	22-12-76	Colón
4	Soberanía	22,104	27-05-80	Panamá – Colón
5	Darién	579,000	07-08-80	Darién
6	Sarigua	8,000	02-10-84	Herrera
7	Chagres	129,000	02-10-84	Panamá – Colón
8	Cerro Hoya	32,557	02-10-84	Veraguas, Los Santos
9	General de División Omar Torrijos	25,275	31-07-86	Coclé
10	La Amistad	207,000	31-07-86	B. del Toro – Chiriquí
11	Bastimentos	13,226	02-09-88	Bocas del Toro
12	Coiba	270,125	17-12-91	Veraguas
13	Camino de Cruces	4,000	30-12-92	Panamá
14	Golfo de Chiriquí	14,740	02-08-94	Chiriquí
	Reservas Forestales
15	La Yeguada	7,090	28-09-60	Veraguas
16	Fortuna	19,500	21-09-76	Chiriquí
17	La Tronosa	20,579	12-02-77	Los Santos
18	El Montuoso	10,375	15-05-78	Herrera
19	Canglón	31,650	10-02-84	Darién
20	Chepigana	257,219	25-09-84	Darién
	Refugios de Vida Silvestre
21	Cenegón del Mangle	1,000	07-10-80	Herrera
22	Isla Iguana	58	15-06-81	Los Santos
23	El Peñón de La Honda	22,000	10-12-82	Los Santos
24	Taboga	258	02-10-84	Panamá
25	El Peñón del Cedro de los Pozos	30	26-06-91	Herrera
26	Pablo Arturo Barrios	30	11-02-92	Los Santos
27	Isla Cañas	25,433	29-06-94	Los Santos
28	La Barqueta Agrícola	5,935	02-08-94	Chiriquí
29	Playa de Boca Vieja	3,740	02-08-94	Chiriquí
	Bosques Protectores
30	Palo Seco	125,000	28-09-83	Bocas del Toro
31	Alto Darién	201,000	N.D.	Darién
	Humedal de Importancia Internacional
32	Golfo de Montijo	89,452	26-11-90	Veraguas
33	San San Pond Sak	16,125	02-08-94	Bocas del Toro
34	Punta Patiño	13,805	02-08-94	Darién
35	Humedal Lagunas de Volcán	143	02-08-94	Chiriquí
	Monumentos Naturales
36	Barro Colorado	5,400	29-07-94	Panamá
37	Los Pozos de Calobre	4		Veraguas
	Parques Naturales
38	Metropolitano	265	05-07-94	Panamá
	Areas Recreativas
39	Lago Gatún	348	30-07-85	Colón
40	El Salto de las Palmas	60	29-07-94	Veraguas
	Zonas de Protección Hidrológica
41	Tapagra	2,520	14-04-93	Panamá
42	Filo del Tallo	24,722	22-01-97	Darién
	Áreas Silvestres
43	Corregimiento de Narganá	100,000	02-08-94	Kuna Yala
	Corredor Biológico
44	Bagre	31,275	26-07-95	Darién
	Áreas de Uso Múltiple
45	Ciénaga de Las Macanas	2,000	05-06-96	Herrera
	Total	1,901,399

Fuente: Dirección Nacional de Áreas Protegidas y Vida Silvestre/ANAM

ND: No hay información

Como política del Estado orientada a la conservación de ecosistemas terrestres y de integrar diversas áreas naturales, la ANAM participa de una iniciativa regional encaminada a conformar un corredor biológico desde Guatemala hasta el oriente de Panamá (Darién). Para el caso particular de nuestro país, dicho corredor recorrerá la vertiente atlántica, con lo cual se someterán a manejo muchas áreas boscosas que no están dentro del SNASP y se restituirán áreas con significativos niveles de degradación. El país prevé, además, incorporar a este gran corredor el resto de los ecosistemas aislados, mediante el desarrollo de corredores específicos, que permitan el intercambio genético y una mayor dinámica poblacional. Con estas acciones, también se conservarán nuevas áreas con bosques y se restituirán ecosistemas degradados.

2. Planes de Manejo Forestal

Para el aprovechamiento forestal de los bosques naturales, se requiere de un inventario forestal, un plan de manejo y un estudio de impacto ambiental, documentos que deben ser presentados a la ANAM por el interesado. Tanto el inventario forestal como el plan de manejo, deben ser elaborados por profesionales idóneos en ciencias forestales, quienes deben estar inscritos en el libro de registro forestal de la ANAM. De igual manera, el estudio de impacto ambiental, deberá ser elaborado por empresas idóneas que deben estar debidamente inscritas en la institución.

De acuerdo con la ley vigente y su reglamento, el plan de manejo deberá basarse principalmente en los siguientes parámetros silviculturales: volumen comercial disponible, diámetro mínimo de corta, incremento medio anual del bosque y la distribución de los volúmenes y número de árboles por clases diamétricas. Con base a tales elementos silvícolas, se determina el ciclo de corta y se plantean las unidades de corta anual y los tratamientos silviculturales en cada unidad.

Una vez presentado a la ANAM el inventario forestal, el plan de manejo y el estudio de impacto ambiental, los mismos son revisados y analizados por las instancias correspondientes, (el Servicio Forestal y el Departamento de Evaluación de Impacto Ambiental respectivamente). Cuando los referidos documentos son considerados satisfactorios, se procede a realizar una verificación y evaluación de campo.

La definición del ciclo de corta en el plan de manejo, establece el período de la concesión o permiso forestal para el cual la ANAM debe otorgar el contrato. Para la aprobación de la concesión forestal, el empresario deberá demostrar capacidad técnica y financiera para el aprovechamiento y manejo de la misma.

Una vez iniciada la ejecución de la concesión en cada unidad de manejo, previo a la tala y extracción, la empresa deberá realizar un inventario de explotación. Además, el concesionario o permisionario debe presentar un plan anual de aprovechamiento, el cual también debe ser evaluado y aprobado por la ANAM. También debe contar con una autorización de aprovechamiento anual, previo cumplimiento del plan de manejo forestal en la (s) unidad (es) anteriormente aprovechada (s), del plan de manejo en su conjunto y de los términos del contrato. De acuerdo a la disposición de la Ley Forestal, previo a la tala, los árboles a derribar deben ser marcados bajo la supervisión de la ANAM.

El plan de manejo debe especificar claramente las técnicas silviculturales que se aplicarán en el bosque (cortas de liberación y de mejora, enriquecimiento, manejo de la regeneración natural, técnicas de tala y arrastre, árboles semilleros, etc.). También debe especificar el equipo a utilizar, las áreas de protección que por razones de: pendiente pronunciada, especies existentes, cercanías a cauces naturales y condiciones ecológicas, no deben ser objeto de extracción forestal. Igualmente debe especificar las normas de construcción de las vías de saca, caminos permanentes y patios de acopio, así como la red de tales vías. También debe incluir las medidas de protección a la fauna y de conservación de suelos y recursos hídricos. Además debe incluirse en el referido plan de manejo las medidas de prevención de incendios forestales y las medidas de monitoreo que permitan evaluar la efectividad del plan de manejo.

Cabe aclarar que a la fecha ninguna concesión y permiso se ha autorizado bajo las normas antes descritas, debido a que la demanda de madera en el país se ha estado abasteciendo con las concesiones amparadas en el Decreto Ley Forestal de 1966 (actualmente derogado), esto debido a que por interpretación de la Procuraduría General de la Nación, la nueva ley forestal de 1994 no podía aplicarse retroactivamente a las concesiones y permisos otorgados antes de su aprobación. Además, el Servicio Forestal desde la aprobación de la ley forestal, ha continuado otorgando permisos especiales y comunitarios por períodos de 1 y 2 años, sin que existan razones justificables de tales decisiones, lo cual en principio pareciera contravienir lo dispuesto en la referida ley y su reglamento.

Actualmente, de 28 concesiones otorgadas desde 1991, sólo 2 se encuentran vigentes y 4 bajo prórroga. En trámite para nuevas concesiones bajo las nuevas regulaciones existen 5 solicitudes para una superficie total de 25,000 hectáreas.

La ejecución del plan de manejo es responsabilidad del concesionario, quien debe contar con un profesional en ciencias forestales, a fin de asegurar el cumplimiento técnico del aprovechamiento y manejo. La supervisión del mismo corresponde al Servicio Forestal de la Administración Regional de la ANAM donde se localice la concesión. En esta supervisión se mantiene una estrecha coordinación con el Servicio Forestal de nivel central.

En lo referente al manejo en plantaciones forestales, a raíz de la aprobación de la ley de incentivos a la reforestación en 1992, las empresas reforestadoras, sean personas naturales o jurídicas, deben presentar un plan de reforestación y manejo forestal, que debe ser evaluado y aprobado por la ANAM, a fin de que el reforestador se acoja a los beneficios de la referida ley. El citado plan de reforestación y manejo forestal, debe ser elaborado por profesionales forestales idóneos e inscritos en el libro de registro forestal de la ANAM.

Anualmente, las empresas reforestadoras deben presentar a la ANAM un informe técnico y financiero referente al avance en la ejecución del plan de reforestación y manejo forestal presentado. El Servicio Forestal de la ANAM realiza una evaluación de dicho informe y efectúa anualmente una supervisión a los proyectos de reforestación de cada empresa.

Cabe subrayar que estos procedimientos sólo se aplican a las empresas que se acogen a la ley de incentivos a la reforestación. Desde 1992 al 2000 se han reforestado 31,000 hectáreas de las cuales, según estimaciones del Servicios Forestal de la ANAM, alrededor del 30% de esta superficie ha sido establecida sin incentivos.

En cuanto a las plantaciones establecidas antes de 1992, la mayor parte estuvo sin manejo hasta mediados de la década de 1990. A partir de 1995, el Estado inició gestiones encaminadas a inventariar las plantaciones estatales y comunales, con el propósito de elaborar los respectivos planes de manejo. A pesar de que aún no se ha concluido esta fase, al menos las plantaciones de mayor edad cuentan con planes de manejo y se adelantan iniciativas dirigidas al aprovechamiento forestal de las mismas mediante empresas, así como por comunidades locales organizadas.

Cuando el bosque se destina a usos distintos al aprovechamiento forestal como ecoturismo e investigación, entre otros, las normas legales establecen como requisitos la presentación de una plan de manejo con el detalle de las actividades a desarrollar. Cuando tales actividades generen efectos de consideración a los recursos naturales y al ambiente, deberá presentarse también un estudio de impacto ambiental. Cabe subrayar que actualmente son muy limitados los casos referidos a este tipo de actividades.

En los casos donde las tierras del Estado con bosques se adjudican, previo a la titulación de dichas tierras, la ANAM realiza una evaluación del área y de aprobarse la respectiva adjudicación, el interesado debe presentar un plan de manejo del bosque. Un aspecto que no queda claro en el procedimiento de titulación de tierras con bosques, se refiere a que la ANAM no ha definido los criterios que deben regir las evaluaciones de las áreas a adjudicar y por falta de recursos humanos, dichas evaluaciones en algunos casos son realizadas por personal de bajo perfil técnico. Tampoco se vislumbra en la ANAM una aceptable capacidad institucional para supervisar el manejo de tales áreas.

3. Medidas de Conservación

Existe en la legislación del país, diferentes normas que conducen a la protección y conservación de los recursos naturales y el ambiente. Algunas de ellas son claras y específicas mientras que otras son relativamente difusas.

La conservación de aguas se ampara en el Decreto Ley N° 35 de 22 de septiembre de 1966. La ley N° 1 de 3 de febrero de 1994 (Ley Forestal), también contiene regulaciones sobre protección y conservación de aguas y suelos dentro de las actividades forestales. Igualmente la Ley N° 41 de 1 de julio de 1998 (Ley General de Ambiente), también establece regulaciones para la protección y conservación de dichos recursos. Finalmente, la Ley N° 30 de 30 de diciembre de 1994, sobre estudios de impacto ambiental, exige la presentación de estudios de impacto ambiental con sus respectivas medidas de mitigación, a todo proyecto de desarrollo o actividad humana que afecte sensiblemente los recursos naturales y el ambiente, con lo cual se asegura el desarrollo de una actividad más cuidadosa sobre el medio natural.

Cuando se trate de áreas cercanas a las fuentes de agua y áreas frágiles que requieran protección, la ley forestal y su reglamento establecen regulaciones específicas, donde se fija una franja dentro de la cual no es permisible el aprovechamiento forestal, y la misma varía de acuerdo al ancho del cauce. También establece restricciones en las nacientes de aguas. Para zonas frágiles, la Ley General de Ambiente establece restricciones de acuerdo a su vocación o aptitud ecológica, y las medidas de protección y mitigación que se implementen en el desarrollo de actividades antropogénicas en dichas áreas deben de especificarse en el estudio de impacto ambiental, tal como lo establece la Ley de Impacto Ambiental y su reglamento.

En una concesión forestal, donde existan especies en peligro de extinción o de áreas cuyas características demanden de su conservación por razones de alta biodiversidad, e inclusive de la vida silvestre en general, el concesionario o permisionario deberá cumplir con las regulaciones de la Ley Nº 24 de 7 de junio de 1995 sobre la vida silvestre. La Ley General de Ambiente también regula la protección de la vida silvestre y el estudio de impacto ambiental debe contener respectivas medidas de protección y mitigación, según se establece en la ley de impacto ambiental y su reglamento. Si bien, queda claramente establecido en el contexto jurídico las medidas de protección y conservación de la vida silvestre en áreas de aprovechamiento forestal, no está adecuadamente especificado dentro de los términos de las guías para los inventarios forestales y los estudios de impacto ambiental, los métodos e intensidad de los estudios de la vida silvestre de tal manera que permita una adecuada evaluación sobre los valores ecológicos de tales áreas.

En lo referente a la protección de los árboles semilleros, el Reglamento de la Ley Forestal, señala la obligación del concesionario o permisionario de dejar en el bosque árboles semilleros debidamente distribuidos de acuerdo a su población y características de la especie. Estos árboles deben presentar los mejores fenotipos y las mejores características fitosanitarias y deben ser previamente marcados en el terreno, bajo la supervisión de la ANAM, a fin de que sean fácilmente identificados durante las operaciones de extracción forestal y durante la fase de seguimiento a la ejecución del plan de manejo por la ANAM.

4. Medidas de Protección Forestal

La Ley Forestal contiene un capítulo dedicado a regular la protección forestal. Al amparo de esta regulación, la ANAM cuenta con una unidad responsable del control de incendios, plagas y enfermedades. Actualmente se cuenta con un programa nacional de prevención y combate de incendios forestales con el apoyo del sector privado, gremios profesionales y gobiernos locales. Dicho programa aún es incipiente, adolece de un adecuado presupuesto y no cuenta con las instalaciones y equipo básico. También ha iniciado gestiones preliminares dirigidas a desarrollar un plan nacional para el control de plagas y enfermedades forestales.

El Reglamento de la Ley Forestal establece la obligatoriedad de incluir en el plan de manejo forestal, las medidas de prevención y control de incendios forestales. En casos donde se generen plagas o enfermedades que ameriten la intervención del Estado, la ANAM impartirá las instrucciones respectivas y brindará el apoyo necesario. Por razones de seguridad fitosanitaria, la ANAM podrá establecer medidas cuarentenarias.

En lo referente al aprovechamiento forestal en bosques naturales, el Reglamento de la Ley Forestal específica las normas básicas para el aprovechamiento y manejo forestal sostenible. Estas normas se complementan con las regulaciones establecidas en el Decreto Ejecutivo Nº 59 de 16 de marzo de 2000, el cual reglamenta el proceso de evaluación de impacto ambiental. Por otro lado, el Servicio Forestal cuenta con guías preliminares para la elaboración de inventarios forestales y planes de manejo, orientadas a homogenizar el contenido de tales documentos. Sin embargo, las mismas no han sido el resultado de una consulta a lo interno de la institución, ni gozan de una aprobación oficial. Todo parece indicar que el Servicio Forestal no ha exigido de manera consistente y con rigor la aplicación de las referidas guías, ya que las mismas no han sido adecuadamente aplicadas por los concesionarios y permisionarios, ni en el pasado ni en el presente. En consecuencia, los inventarios forestales y planes de manejo resultan siendo notablemente heterogéneos.

Pese a la existencia de normas que regulan la protección forestal y el manejo sostenible, resulta necesario desarrollar directrices y guías más específicas de manera que faciliten no solo el análisis y evaluación de los inventarios y planes de manejo forestal con ajuste a normas, estándares y criterios sostenibles, sino también el adecuado seguimiento a la ejecución del plan de manejo. El Servicio Forestal reconoce estas deficiencias y admite además que las mismas limitan una eficiente administración forestal. No obstante, por razones presupuestarias y de recursos humanos, no ha logrado elaborar directrices y guías más específicas y eficaces.

En lo que respecta a productos no maderables, no existen guías ni directrices para el aprovechamiento sostenible de los mismos.

Cuando el Decreto Ley Forestal de 1966 estaba en vigencia, existían algunas resoluciones y una guía de presentación de inventarios y planes de manejo, los cuales fueron escasamente aplicadas. En la actualidad, no es posible afirmar que el Reglamento de la Ley Forestal y la guía para la elaboración de inventarios forestales y planes de manejo se esté aplicando, debido particularmente a que no existen concesiones otorgadas al amparo de nuevas regulaciones legales. Sin embargo, un hecho que llama la atención se refiere a que a pesar de que la nueva Ley Forestal se aprobó en 1994 y su Reglamento en 1998, durante los dos últimos años la ANAM ha otorgado permisos comunitarios indígenas y permisos forestales en fincas privadas por períodos de 1 y 2 años, lo cual induce limitaciones al manejo forestal sostenible instituido en la Ley Forestal.

5. Incentivos para el Manejo Forestal Sostenible

En el país, prácticamente no existen incentivos ni programas especiales que promuevan y faciliten el manejo forestal en bosques naturales. Los escasos incentivos existentes y cuya contribución en materia de manejo forestal sostenible ha sido prácticamente nula, se resumen a continuación:

• Reconocimiento del Estado de la validez de los contratos de arrendamiento de fincas a cualquier título, siempre y cuando se dediquen a actividades de repoblación, manejo y aprovechamiento forestal de conformidad a la Ley Forestal.

• Se consideran excluidos de los fines de Reforma Agraria las fincas privadas de aptitud forestal con planes de reforestación y de manejo aprobados por la ANAM.

• Toda persona que haya reforestado o dejado con bosques naturales primarios o secundarios al menos la mitad de las parcelas estatales adjudicables que ocupan con derechos posesorios y con un plan de manejo aprobado por la ANAM, se consideran adjudicatarias mediante título condicionado.

• Todos los créditos de origen estatal que sean otorgados para promover la reforestación y el manejo sostenido de bosques naturales y artificiales, serán considerandos créditos de fomento. El Estado incentivará a la banca privada para que dedique parte de su cartera al financiamiento de la actividad forestal.

Para este último mecanismo de fomento, la banca estatal y privada no otorga créditos al manejo de bosques naturales por considerarlo como una actividad de alto riego. Sólo se han destinado algunos fondos en el banco central del país (Banco Nacional de Panamá), para otorgar créditos a la reforestación.

Como puede observarse, tales incentivos no ofrecen estímulos satisfactorios al manejo forestal en bosques naturales, lo cual en ausencia de crédito, no inyecta dinamismo a la actividad, la cual experimenta un proceso de descapitalización e ineficiencia.

Sin embargo, en 1992 el Estado aprueba una Ley de Incentivos a la Reforestación (Ley Nº 24 de 23 de noviembre de 1992), con el objeto de promover la inversión en proyectos de reforestación. Esta ley sólo incentiva a grandes empresas y a quienes tributan al Fisco. Por lo tanto, quedaron excluidos importantes sectores económicos del país, entre ellos los pequeños y medianos empresarios y productores agropecuarios.

Se presenta un resumen de los principales incentivos a la reforestación y manejo de plantaciones:

• Exención de impuestos sobre la rente, las utilidades derivadas de la comercialización de productos de plantaciones forestales y cuyo establecimiento se realice dentro de los 25 años a partir de la Ley de Incentivos.

• Deducción de los gastos para los efectos del impuesto sobre la renta, en el orden del 100% de las inversiones forestales directas e indirectas.

• Exoneración del pago de impuesto de importación y demás tasas, la introducción al país de maquinarías y equipos agrícolas, forestales, industriales, rodantes, materiales, herramientas, agroquímicos, equipo de investigación forestal, semillas, estacas y plantas forestales y demás elementos necesarios para las actividades de reforestación, manejo y/o aprovechamiento de plantaciones forestales.

• Exención del pago del impuesto de inmueble y del impuesto de transferencia de bienes inmuebles, las fincas dedicadas a la reforestación en un 50% de su superficie o que tengan un mínimo de 200 hectáreas reforestadas.

• Exención del pago del impuesto sobre la renta, las utilidades dimanantes de bonos, acciones y valores de sociedades dedicadas a la reforestación y sus actividades derivadas y afines y las ganancias que se obtengan en la enajenación de estos bonos, acciones y valores. Los tenedores de estos bonos, acciones y valores podrán utilizar estos documentos como garantía de transacciones bancarias.

• Otorgamiento de visa de inmigrante en calidad de inversionista, a todo inversionista extranjero que realice una inversión forestal directa e indirecta por la suma mínima de 40,000.00 dólares.

Con el propósito de incorporar a los pequeños productores y campesinos de subsistencia a la reforestación, se aprueba en 1999 una ley de incentivos (Ley Nº 58 de 29 de diciembre de 1999). Dicha ley contempla un aporte no reembolsable por parte del Estado del 80% de los costos de reforestación y mantenimiento hasta el tercer año, para proyectos de reforestación no mayores a 5 hectáreas y previa calificación del carácter de subsistencia del interesado.

A la fecha, no es posible ofrecer consideraciones sobre los efectos de dicha ley en materia de reforestación con este sector social, debido a la reciente creación de la misma. Sin embargo, todo parece indicar que dicha ley no cuenta con los fondos para su ejecución, ya que la fuente de financiamiento que la misma contempla debía provenir de un fondo fiduciario de 1,200 millones de dólares generados con la venta de empresas estatales. La ley que regula el uso de este fondo y su rendimiento, aprobada posteriormente a la citada Ley 58, no contempló la aplicación de parte del rendimiento por intereses del mismo en actividades de reforestación social.

Por otro lado, y tal como se ha manifestado anteriormente, el sector de pequeños y medianos productores, así como la clase media que podrían contribuir significativamente en la gestión forestal, mediante proyectos de reforestación, no tienen acceso a ninguno de los incentivos establecidos para reforestación. La referida Ley 58, parece extremadamente específica con respecto al grupo meta (productores de subsistencia), los cuales incluso para asumir el resto de los costos de reforestación y manejo (20%), requerirían de crédito con períodos de gracia e intereses preferenciales. Además, queda por definir si en realidad un productor a nivel de subsistencia posee suficientes tierras para que, además de la producción de alimentos para auto consumo, pueda destinar parte de las mismas a la reforestación.

6. Tendencias del Manejo Forestal

Las tendencias del manejo forestal están en estrecha vinculación con la gestión forestal concebida por el Estado, y esta concepción resulta notablemente influenciada por el aporte de los bosques al desarrollo nacional, reflejado en las cuentas nacionales. El aporte de la silvicultura al Producto Interno Bruto no supera el 1%. La misma también es moldeada por los grandes problemas socioeconómicos y por un proceso igualmente vinculado a dicha realidad, denominado “deforestación”.

El Estado ha mostrado preocupación por la acelerada degradación de los recursos naturales, en especial los bosques, biodiversidad, aguas y suelos. Como resultado de la misma, desde 1986 dio inicio a un proceso de cambio institucional y legal, con el objeto de afrontar los referidos problemas de degradación. De esta manera, en 1986, la institución se eleva de la categoría de Dirección Nacional de Recursos Naturales Renovables, adscrita al Ministerio de Desarrollo Agropecuario a un Instituto semi autónomo, adscrito al Ministerio de Planificación y Política Económica, hoy Ministerio de Economía y Finanzas. Paralelamente y con apoyo de la FAO se inician las gestiones para desarrollar una estrategia que permitiera reducir las tasas de degradación de los recursos naturales y fortalecer las gestiones de conservación de importantes ecosistemas forestales. Así surge el Plan de Acción Forestal de Panamá, cuya ejecución se inició en 1991. Esta estrategia generó un gran impulso, particularmente en lo relativo a la adecuación de las normas y regulación en materia de recursos naturales renovables. Como resultado, actualmente se cuenta con una adecuada legislación que regula la gestión forestal y el medio ambiente y se ha elevado aún más la jerarquía de la institución responsable por la administración de los recursos naturales.

Sin embargo, a pesar del notable incremento jerárquico de la ANAM, ésta no cuenta con una posición en el Consejo de Gabinete, limitando en consecuencia los debates del tema de los recursos naturales y el ambiente a este nivel. Además, a pesar del incuestionable cambio positivo jurídico-institucional registrado en el país, las tasas de degradación de los recursos naturales y del ambiente, en especial los bosques naturales, no refleja cambios satisfactorios, por lo que se deduce que las causas que originan tal degradación no han sido atendidas. Por otro lado, durante la promoción del Plan de Acción Forestal, los organismos internacionales de cooperación, no mostraron mucho interés en apoyar proyectos forestales, lo cual limitó notablemente el desarrollo de iniciativas forestales que contribuyeran a la gestión forestal sostenible y demostrar las ventajas socioeconómicas y ecológicas de este tipo de proyectos.

Un aspecto vinculado al marco institucional, que probablemente podría limitar a futuro la gestión forestal en Panamá, se refiere a que el Servicio Forestal ha experimentado una aparente reducción de jerarquía al pasar la institución de Instituto a Autoridad Nacional del Ambiente. Durante el desempeño de la ANAM como Instituto de Recursos Naturales Renovables, el Servicio Forestal era una de las Direcciones Nacionales de mayor peso específico dentro de la institución y contaba con cierta hegemonía y poder de decisión.

Con el cambio de Instituto a Autoridad Nacional del Ambiente en 1998, se adiciona a la institución el tema ambiental, el cual resulta muy complejo y demanda muchos recursos presupuestarios y recursos humanos. Además, la gestión de los recursos naturales renovables que se administraban con un nivel de instituto semi-autónomo, ahora se insertan bajo una dirección nacional de la ANAM denominada Dirección Nacional de Patrimonio Natural y la administración de los recursos forestales se asigna a una unidad denominada Servicio Nacional de Desarrollo y Administración Forestal, ubicado dentro de la referida Dirección Nacional.

Este cambio institucional, analizado desde un contexto muy general, parece sugerir un debilitamiento institucional para la gestión forestal del país, debido a la magnitud no sólo de los problemas que afrontan los recursos forestales, sino también de las oportunidades que estas representan. Cabe destacar el acelerado proceso de cambio de uso de la tierra, la existencia de casi 2 millones de hectáreas en proceso de degradación y que no están incorporadas adecuadamente al proceso productivo nacional, la existencia de 350,000 hectáreas de bosques nacionales de producción, sin manejo y expuestas a la deforestación y más de un millón de hectáreas de bosques que por sus características deben manejarse con fines de protección principalmente. Sumado a lo anterior, el 75% de las tierras del país son de aptitud forestal, lo que exige de una institución forestal con suficiente capacidad jerárquica y apoyo político para que desarrolle una estrategia que integre a los diferentes sectores y se constituya en el eje conductor de una gestión forestal sostenible.

Dentro del concepto de una lógica analítica objetiva, no parece viable que una gestión de esa naturaleza pueda ser emprendida y desarrollada por el Servicio Forestal de la ANAM, particularmente cuando el esfuerzo institucional hasta ahora observado, se inclina notablemente, por razones obvias, hacía la atención de temas ambientales y de la biodiversidad. Este planteamiento no implica conceptualmente que la gestión forestal no tenga connotaciones en términso ambientales y de biodiversidad; mas bien se argumenta que en la visión y gestión institucional parece haber una separación de lo que es medio ambiente, biodiversidad y los recursos administrados por el Servicio Forestal.

Vinculado a los argumentos anteriormente señalados, la ANAM se constituye en una institución que ostenta dos modalidades de funciones y responsabilidades notoriamente diferentes, aunqe complementarias: las de control y regulación ambiental y las de administración de recursos naturales (incluyendo los recursos forestales). Probablemente estas funciones, desde cierta perspectiva podrían representar algunos conflictos en la gestión ambiental del país y generar limitaciones en la administración eficiente de los recursos naturales. Si bien resulta muy prematuro determinar la validéz de este argumento, la experiencia en otros países parece indicar la conveniencia de separar las funciones de control y regulación ambiental, de la administración de los recursos forestales, a fin de alcanzar mayor transparencia institucional y efectividad en la gestión ambientaly administración de los recursos naturales.

Los elementos antes indicados, podrían constituirse potencialmente en limitaciones de cierta consideración en la administración de los recursos naturales, con efectos de debilitamiento en la gestión forestal sostenible.

La rápida reducción de los bosques naturales con capacidad productiva de bienes forestales, representa actualmente una gran preocupación dentro del Servicio Forestal, quién a la fecha no ha logrado la inserción de la gestión forestal sostenible dentro del Programa Nacional de Desarrollo, ni ha generado una percepción política en el desarrollo nacional, ni que asigne razonables niveles de prioridad en la agenda nacional.

El carácter relegado de los recursos forestales en el contexto de las políticas y prioridades nacionales, pone de manifiesto notables niveles de incertidumbre en lo que respecta a las reales posibilidades de alcanzar en el corto y mediano plazo el manejo forestal sostenible, sin que la deforestación se interponga.

A pesar de lo anterior, desde 1996 el Servicio Forestal ha venido participando en una iniciativa centroamericana, la cual a su vez se integra a una gestión mundial, dirigida a definir los criterios e indicadores de sostenibilidad forestal. El avance a nivel regional ha sido muy significativo, pero a nivel nacional parece no haber encontrado buena receptividad, por lo que los avances son muy escasos. No cabe duda de que, para evaluar la gestión forestal sostenible y los efectos de las políticas sobre los recursos forestales, se requiere que el país institucionalice los referidos criterios e indicadores de manejo forestal.

Si bien es cierto que la ANAM atraviesa por una fase de ajuste institucional, incluyendo su visión y misión, y que las regulaciones en materia forestal permiten el manejo forestal sostenible, los recursos forestales no parecen ubicarse en una posición prioritaria.

Tal como se ha señalado, los bosques naturales, tanto protectores como productores, están siendo objeto de una acelerada tasa de deforestación de alrededor de 45,000 hectáreas por año. Sumado a ello, ni las empresas ni las comunidades beneficiadas con concesiones y permisos forestales están aplicando el manejo forestal sostenible, con lo cual el bosque, si no sucumbe ante la expansión de la frontera agropecuaria, queda sensiblemente degradado. Además de lo anterior, la extracción forestal resulta siendo muy selectiva y con altos niveles de desperdicios en las áreas de aprovechamiento (30% del volumen que se extrae). Muy vinculada a esta situación, la industria de transformación primaria refleja igualmente significativos niveles de desperdicios (alrededor del 50% del volumen en rollo). En su mayoría presenta altos niveles de obsolescencia y sólo utiliza el 50% de su capacidad instalada. El empleo generado por la industria forestal refleja un notable descenso. En 1992 generaba 3,578 empleos, reduciéndose a 2,691 en 1996 y para 1999 había bajado a 2,581 empleos. Una característica propia de esta industria y que también ha influido en la deficiente gestión forestal, se vincula a la ausencia de integración bosque - industria.

Las razones principales del descenso en la producción forestal procedente de los bosques naturales, la ausencia de manejo de las mismas y la existencia de una industria obsoleta, ineficiente y con una notable contracción económica, se derivan de la falta de incentivos y créditos a estas actividades económicas, incluyendo el manejo de los bosques de protección. Sumado a esta particularidad, el proceso de globalización y de libre mercado generó una desprotección a esta industria, con lo cual se tornó aún menos capaz de competir con los productos importados, ya que el consumidor tiene acceso a productos más baratos provenientes del mercado internacional. En consecuencia, la misma demanda de madera nacional es cada vez menor, situación que afecta a su vez la oferta de los bosques naturales de producción y las posibilidades de manejo con fines productivos. Debido al período relativamente reciente en lo referente al desarrollo de plantaciones forestales en el país, se desconocen de momento las posibles implicaciones de la globalización sobre el comercio de maderas provenientes de plantaciones forestales.

Como puede observarse, al reducirse la demanda de maderas de los bosques naturales, los mismos no se vislumbran como alternativas económicas de interés, limitando en consecuencia las inversiones para su manejo y las posibilidades de considerar el manejo forestal en bosques naturales como opciones competitivas con respecto a otras actividades económicas.

Debido a las razones antes planteadas y a otros factores de consideración como el acelerado proceso de cambio de uso de la tierra y el bajo perfil político de la gestión forestal, el Servicio Forestal ha contratado los servicios de una consultoría, con apoyo del gobierno de Noruega, con la finalidad de realizar un análisis de la situación forestal del país y proponer una política forestal que impulse la inclusión de la gestión forestal en la Agenda Nacional y promueva una administración forestal eficiente y productiva, ajustada a la realidad nacional y que contribuya a elevar significativamente el aporte de los recursos forestales al desarrollo nacional.

Como se observa, el escenario forestal vinculado a los bosques naturales expresa características muy complejas y problemas de degradación de proporciones considerables. A pesar de la innegable preocupación manifiesta del Servicio Forestal sobre esta realidad y a las diferentes gestiones dirigidas a lograr dinamismo, consolidación y desarrollo a largo plazo de los recursos forestales en el marco de una perspectiva sostenible, no es posible señalar categóricamente la tendencia futura de los recursos forestales del país, debido a las incertidumbres que se derivan del propio escenario forestal planteado. A pesar de ello, al menos se espera que con la nueva gestión encaminada a desarrollar y consolidar una política forestal, se cristalicen algunos logros en materia de gestión sostenible de los bosques naturales en el mediano plazo.

En lo concerniente a las actividades de reforestación, es incuestionable que ha habido una mayor atención del Estado hacia esta actividad, al establecer incentivos fiscales, créditos y recientemente un seguro forestal. Las razones que han motivado al Estado a brindar este apoyo a la referida actividad, se vincula a la política implícita de incorporar al proceso productivo nacional tierras deforestadas, satisfacer la demanda nacional de productos forestales y generar divisas mediante la exportación de bienes forestales. Sin embargo, como ya se ha manifestado, la ley de incentivos a la reforestación parece que permite la evasión fiscal, se administra bajo principios de mediana a baja eficiencia, y genera costos de reforestación y manejo significativamente elevados (3,068.00 dólares en promedio por hectárea).

Por otro lado, entre 1993 y 1995, el Estado ha dejado de percibir en concepto de ingresos, por deducciones y exenciones a los gastos de reforestación, un total de 26.5 millones de dólares para una reforestación de solo 8,800 hectáreas (ver cuadro N° 12). Estas cifras parecen sugierir que el Estado ha asumido, sino la totalidad de los costos de reforestación, al menos la mayor proporción de los mismos. Cabe señalar que el 73% de los casos de los costos de reforestación están por encima de lo aceptable técnica y económicamente. (Díaz, I., 1997).

Debido a las razones anteriormente señaladas, en 1997 el gobierno inició algunas gestiones encaminadas a modificar dicha ley, pero por oposición del sector privado no se llegó a cristalizar dicha iniciativa. Esta realidad plantea una visión sesgada de dicho sector con respecto a los principios de eficiencia y sostenibilidad desde la perspectiva del desarrollo económico nacional. Igualmente manifiesta la dificultad de emprender acciones que conlleven a una gestión más racional, eficiente y sostenible de los recursos forestales.

Cuadro Nº 12 Deducciones en Proyectos de Reforestación

Año	Deducción ($)	Reforestado (ha)
1994	5,790,965	2,000
1995	15,764,163	4,000
1993 – 1995	26,500,000	8,800

Fuente: Díaz, I., 1997

Como ilustración sobre el tamaño y proporciones de los proyectos de reforestación en el país, se presenta en el cuadro siguiente (Cuadro N° 13), así como la información relacionada a los rangos de superficies en los que se distribuyen dichos proyectos, al igual que los valores porcentuales de los mismos. Como se observa en el citado cuadro, prácticamente el 60% de los proyectos son menores a 20 hectáreas.

Cuadro Nº 13 Tamaño y Proporción de los Proyectos de Reforestación

Superficie Reforestada	Proporción (%)
< 20	59.3
20 – 50	19.4
50 – 100	14.3
100 – 200	5.1
> 100	1.9

Fuente: Díaz, I., 1997

En lo que respecta a la administración de la ley de incentivos a la reforestación, se observa que el presupuesto asignado es deficitario con respecto al monto que debería asignarse. El presupuesto estimado para la administración de la referida ley es de 250,000.00 dólares; sin embargo, el presupuesto asignado es de sólo 60,000.00 dólares. (Díaz, I., 1997).

Esta situación limita el adecuado control y seguimiento a los proyectos de reforestación, lo que a su vez reduce la posibilidad de garantizar una adecuada gestión de la citada ley, con lo cual se generan condiciones favorables para el desarrollo de proyectos forestales de baja calidad.

Además de que la aplicación de la ley de incentivos genera altos costos al Estado para alcanzar metas de reforestación relativamente bajas, se estima que alrededor del 25% de las plantaciones refleja bajos niveles de calidad. Cabe indicar que esta proporción es sólo una estimación ya que la misma no ha sido determinada mediante mediciones de campo. Por otro lado, actualmente el país no cuenta con la tecnología ni el equipo adecuado para la industrialización de los productos de raleos, sumado al carácter casi ausente de un mercado nacional para tales productos. Cabe mencionar que en términos generales, la situación anterior responde al hecho de que el país aprobó una ley de incentivos sin contar con un plan nacional de reforestación con objetivos claramente concebidos.

Un aspecto favorable a la gestión forestal sostenible, se refiere a que algunas empresas reforestadoras están aplicando prácticas de manejo forestal aceptables, cuya proporción se estima un 80% a 85% los proyectos de reforestación. Incluso algunas han sido certificadas bajo el sistema de certificación del Forest Stewardship Council (FSC). Dos empresas han sido certificadas y una se encuentra en proceso de certificación.

Desde 1996, el país ha realizado algunas gestiones encaminadas a incorporar el mecanismo de certificación forestal como instrumento para motivar al sector forestal al manejo forestal sostenible y mejorar las oportunidades de mercado. A pesar de que la certificación de manejo forestal sostenible resulta relativamente costosa y que su implementación es de naturaleza voluntaria, en términos generales se percibe cierta receptividad por parte del sector privado a este mecanismo.

Por otro lado, desde la óptica de la organización del sector privado, no existe un gremio debidamente bien organizado y fuerte que represente a todos los sectores económicos vinculados a los recursos forestales (producción de bienes y servicios mediante bosques naturales, plantaciones, industria forestal, transporte, comercialización y servicios técnicos). En consecuencia, dicho sector no cuenta con un instrumento institucionalizado capaz de promover y liderizar un proceso amplio y participativo, que conlleve a la definición ampliamente participativa de políticas, estrategias y prioridades dentro del sector forestal, así como a la definición de mecanismos e instrumentos que promuevan el desarrollo de inversiones en el sector forestal. Sólo los reforestadores cuentan con un gremio medianamente organizado, pero el mismo no representa al resto del sector forestal panameño, ni aglutina a todos los reforestadores.

Con el objeto de consolidar gremialmente al sector privado, desde 1993 la ANAM ha venido promoviendo la conformación de una cámara nacional forestal, iniciativa que no ha tenido una adecuada acogida. Sin embargo, a pesar de ello, desde el año 2000, el Servicio Forestal está dando nuevo impulso a esta iniciativa, con el objeto de lograr la conformación de la referida cámara.

Es incuestionable que la gestión forestal sostenible demanda de la activa participación y el concurso de la sociedad civil, y para ello, la organización se constituye en uno de los fundamentos de la gestión sostenible de los bosques. No cabe duda que de lograrse tal propósito, se daría un gran paso en este sentido. No obstante, se percibe que la referida iniciativa, por la visión actual y en su proceso de maduración, podría cristalizar probablemente en el mediano plazo.

Resulta evidente que una débil organización del sector privado limita su acceso e influencia en las esferas donde se toman las decisiones políticas y se definen las estrategias del sector forestal. Igualmente, limita su acceso a los mercados internacionales, con consecuencias desfavorables para el desarrollo de inversiones en el sector.

Un aspecto que tiene incidencia en el seguimiento y evaluación del manejo forestal sostenible y en el proceso de toma de decisiones, se refiera a la escasez de información confiable y disponible. Se requiere crear capacidad en informática, cómputo y manejo de información estadística, particularmente en los aspectos de extensión, estructura, composición, cambio y tendencias de uso, condición y valor actual de los bosques, aprovechamiento, industrialización, transporte y comercio.

Debido a la notable necesidad de contar con información confiable para la gestión forestal en el país, la ANAM desarrolló entre 1997 y 1999 un proyecto con apoyo de la Organización Internacional de Maderas Tropicales, orientado a diagnosticar la situación referida a la captura y manejo de información estadística forestal y establecer un mecanismo institucionalizado eficiente que permitiera el desarrollo de un proceso sistematizado y la generación de información de mayor confiabilidad y cobertura.

Sin embargo, todo parece indicar que esta iniciativa no generó los resultados previstos, ya que la situación de captura y manejo de información estadística no ha alcanzado las metas previstas. En consecuencia, la necesidad de contar con un sistema de estadísticas forestales eficaz, dinámico y sistematizado con respecto a los resultados del proyecto en referencia, inducen a consiserar la conveniencia de un mayor fortalecimiento del mismo.

Por otro lado, el país no cuenta con una institución de investigación forestal, situación que ha limitado notablemente la generación de información técnica para el manejo forestal. Tampoco se evidencia ninguna iniciativa nacional encaminada a desarrollar una institucionalidad de investigación ni se preveen en el corto plazo gestiones en tal sentido. No cabe la menor duda de que el manejo forestal y su evolución hacia el principio de eficiencia, dependen en gran medida de la información técnica que se genere en la investigación. Además, la escasa investigación forestal generada en el país es muy limitada, no sistematizada y requiere ser transferida a quienes la requieren.

A pesar de lo anteriormente indicado, el Servicio Forestal reconoce la necesidad de realizar investigaciones forestales en el país, a fin de consolidar el manejo forestal y fortalecer el sector forestal, de manera tal que induzca al incremento de su producción y productividad, y motive la inversión privada y mejores su contribución al Producto Interno Bruto.

Un aspecto que genera efectos negativos sobre el uso adecuado de los recursos forestales, en especial las tierras forestales, se refiere al hecho de que alrededor del 70% de los productores agropecuarios del país son marginales y desarrollan sus actividades productivas en tierras de aptitud preferentemente forestal, sin conservación de suelos.

Otro aspecto aún deficiente en la gestión forestal, se refiere a la ausencia de criterios, indicadores y verificadores de sostenibilidad forestal. Tampoco existen criterios básicos y específicos para la evaluación de los inventarios forestales y planes de manejo, lo cual induce a consideraciones muchas veces discrecionales de quienes tienen la responsabilidad de dichas evaluaciones. Tampoco existen criterios básicos debidamente establecidos para la evaluación y seguimiento de la ejecución de los planes de manejo forestal, situación que también admite cierta discrecionalidad dentro de dicha gestión institucional, con lo que el control y seguimiento del manejo forestal resulta muy limitado, sumado a la debilidad institucional en lo referente a recursos humanos y presupuestarios.

Cuando el Decreto Ley Forestal de 1966 estaba en vigencia, existían algunas resoluciones y una guía de presentación de inventarios y planes de manejo, los cuales fueron escasamente aplicados. En la actualidad, no es posible afirmar que el Reglamento de la Ley Forestal y la guía para la elaboración de inventarios forestales y planes de manejo se esté aplicando, debido particularmente a que no existen concesiones otorgadas al amparo de las nuevas regulaciones legales. Sin embargo, un hecho que llama la atención se refiere a que a pesar de que la nueva Ley Forestal se aprobó en 1994 y su Reglamento en 1998, durante los dos últimos años la ANAM ha otorgado permisos comunitarios indígenas y permisos forestales en fincas privadas por períodos de sólo 2 (dos) años, situación que parece contravenir los principios básicos de manejo forestal sostenible instituidos en la Ley Forestal.

Un aspecto que vale la pena subrayar, se refiere al hecho de que Ley de Incentivos a la Reforestación, para los grandes empresarios y sociedades anónimas (Ley Nº 24), permite reforestar en cualquier tipo de suelo, lo cual según estimaciones, ha conducido a que alrededor del 15% de la reforestación con incentivos, se haya establecido en suelos agrícolas, que de por sí son escasos (25% del territorio nacional). Además, el reglamento resulta bastante ambiguo, no estable topes en los costos e incluye la compra de tierras como parte de los costos a deducir.

Todos estos aspectos han generado situaciones aparentemente especulativas, ya que de acuerdo a una consultoría realizada en 1997 sobre los efectos de la Ley Nº 24, se concluye que con el monto de gastos en reforestación declarados que se acogieron a los beneficios de la ley de incentivos entre 1993 y 1995, ésta fue de tal magnitud que, si dicha ley se hubiese administrado en el marco de una gestión eficiente, se hubiese reforestado una superficie 3.5 veces mayor a la establecida en el citado período (Díaz, I., 1997). Además de lo anteriormente expuesto, el Servicio Forestal estima que alrededor del 25% de la superficie reforestada con incentivos, presenta notables niveles de deficiencias en cuanto a la calidad de las plantaciones. Estos dos aspectos derivados de la aplicación de la citada ley, sugieren que la misma no se ejecuta en el marco de los principios de eficiencia, y que más bien está generando un significativo costo a la sociedad en beneficio del sector económico de mayor poder adquisitivo. Lo anterior sugiere como conclusión general que la Ley de Incentivos en referencia no se ajusta a los principios de eficiencia técnica y económica.

Actualmente sólo existen 5 solicitudes de concesiones, cuyos planes de manejo parecen reflejar debilidades técnicas con respecto a las normas de gestión sostenibles instituidas en la Ley Forestal y su reglamento. Para el trámite de dichas concesiones y la definición de los respectivos períodos de vigencia, la ANAM está considerando un ciclo de corta de veinte años. Sin embargo, no se justifica adecudamente en los documentos técnicos presentados por las empresas este parámetros (ciclo de corta). Además, como se ha manifestado anteriormente, en términos institucionales se refleja una baja efectividad en el control y fiscalización de las actividades forestales, desde la extracción hasta la industria, debido a la falta de recursos humanos y presupuestarios. Esta situación podría estar propiciando inconcientemente un uso poco cuidadoso de los recursos forestales del país y pone de manifiesto limitaciones institucionales de la ANAM como ente promotor y regulador de la gestión sostenible de los recursos forestales.

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