No todos los países prevén realizar reformas inmediatas de su estructura agraria, pero prácticamente todos los países han estado esforzándose por mejorar el rendimiento de su agricultura y de su economía rural en general, así como las condiciones de vida de su población campesina. La dura realidad de la vida moderna ha demostrado incontestablemente que la única esperanza (de ninguna manera segura) de que el mundo pueda continuar manteniendo una población en crecimiento es la constante mejora del volumen y la eficiencia de la producción agrícola. Esto exige, y trae consigo, una mejora gradual de las condiciones de vida de los agricultores y de los que se dedican a tareas derivadas de la agricultura.
En consecuencia, la mayoría de los países han considerado necesario hacer un inventario de sus recursos naturales y estudiar en qué forma se aprovechan o se desperdician. Muchos países también han estimado conveniente elaborar planes para mejorar la agricultura y desarrollar la economía rural. Estos planes pueden tomar muchas formas además de las reformas agrarias mencionadas en el capítulo anterior. Pueden basarse en grandes proyectos de riego, avenamiento o lucha contra las inundaciones, o para evitar la erosión del suelo o conservar o incrementar la riqueza forestal; pueden consistir también en planes detallados de reglamentación de la producción agrícola, ya sea aumentando la superficie cultivada o incrementando la superficie dedicada a determinados cultivos; pueden depender de la explotación de nuevas tierras o de tierras bonificadas mediante asentamientos, o incluir la mejora sistemática de los pastizales inferiores o de las tierras marginales. Por otra parte, pueden tener como objetivo mejorar la eficiencia técnica de los agricultores mediante la introducción de métodos y materiales nuevos o perfeccionados, o de su eficiencia económica utilizando mejores sistemas de comunicación, de crédito y de comercialización. Esos planes pueden abarcar la creación de incentivos monetarios tales como subsidios para la adopción de un determinado cultivo o, de una práctica agrícola o tipo de agricultura, o mediante pagos para disuadir a los agricultores de que trabajen ciertas tierras; por ejemplo, la Comunidad Europea ha estado pagando a los agricultores para que ‘reserven’ ciertas tierras que no serán utilizadas para la producción agrícola. Puede haber planes para mejorar y ampliar la producción agrícola mediante la inmigración de mano de obra extranjera o realizando movimientos de poblaciones locales. Pueden organizarse políticas destinadas a aliviar el desempleo mediante el fomento de la producción agrícola o el desarrollo de industrias rurales, o sustituyendo a los agricultores ineficaces por otros más eficientes, o poniendo bajo la administración del Estado ciertas “zonas problemáticas”.
Los planes de desarrollo pueden ser de una variedad casi infinita, pero en cada caso tanto el éxito de la operación como su acertado planteamiento dependerán, en primer lugar, del conocimiento de los recursos humanos y materiales de que se disponga o pueda disponer y, en segundo lugar, del conocimiento acerca de la forma en que dichos recursos se emplean, se malgastan o se desaprovechan.
Los mapas a escala grande y el conocimiento exacto de la forma de tenencia de la tierra constituyen la base necesaria para reunir y clasificar la información acerca de los recursos disponibles. La otra base necesaria es un censo eficiente y la clasificación de los recursos humanos del país; la utilidad del censo e incluso la posibilidad de realizarlo dependen en gran medida de los mapas a escala grande y de otras características de los levantamientos catastrales.
Se hace aún más patente la convicción de que los mapas son necesarios cuando se tienen que aplicar los conocimientos obtenidos mediante inventarios y clasificaciones, ya sea para hacerse una idea aproximada de la situación o para elaborar planes para el futuro. Hay muchos factores que intervienen en el análisis de una situación que no pueden ser ni clasificados ni comprendidos sin la ayuda de los mapas, y en realidad son muy pocos los factores que no adquieren mayor claridad si se dispone de mapas y se usan. De manera análoga, muchos proyectos de desarrollo dependen inevitablemente de los mapas, tanto para su formulación como para su ejecución, y prácticamente todo proyecto se formulará y ejecutará mejor con mapas que sin ellos. Este punto tiene tanta importancia, y tan a menudo se pasa por alto, que convendrá detenerse en él. Para ello es mejor examinar este problema en relación con los mapas a escala grande que en relación con los mapas catastrales. La diferencia es más aparente que real, excepto en la medida en que los mapas topográficos a escala grande incluyen detalles descriptivos, especialmente del relieve, que no se encuentran en los mapas catastrales propiamente dichos. Con este propósito, un mapa a escala grande se debe definir aproximadamente como cualquier mapa a escala 1:25.000 o más. Para muchos fines, los mapas a escala 1:25.000 deben ser considerados todavía como mapas a escala pequeña, pero como hay algunas regiones en las que esos mapas son suficientes para todos los fines ordinarios, esta escala parece un límite útil.
Ocurre también que las fotografías aéreas hechas a escala de este tamaño general pueden servir para preparar los inventarios de recursos y como guías de la planificación de no menor eficacia e incluso mayor que los mapas que pueden producirse con estas fotografías. Esta afirmación es particularmente válida para la adquisición de conocimientos acerca de recursos naturales, especialmente en la preparación de inventarios forestales y en los reconocimientos de la vegetación natural, en la realización de reconocimientos acerca de suelos y de su erosión, en reconocimientos geológicos, en la determinación del uso general de la tierra y en los estudios acerca de la distribución del agua de superficie. Sin embargo, un mapa es el mejor instrumento posible para realizar y registrar estudios de este tipo. El mapa sirve no sólo para identificar posteriormente en el terreno las características reveladas por el levantamiento, sino porque facilita mucho la descripción de los resultados del levantamiento al hacer que los ojos ayuden a la mente a formarse una idea general de la situación. Los hechos observados y registrados en estadísticas o en descripciones escritas son mucho más difíciles de captar que los indicados en un mapa. Los mapas pueden tener una gran claridad en la descripción y una gran exactitud en la identificación, lo que los hace muy útiles en la descripción y evaluación de los recursos naturales. Las mismas características confieren a los mapas igual valor para los estudios demográficos y para registrar los resultados de los censos agrícolas.
Para los fines antes mencionados pueden ser suficientes los mapas a una escala menor, pero cuando se trata de una descripción e identificación más detalladas probablemente se necesitará utilizar escalas más grandes. Por ejemplo, la escala 1:15.000 puede considerarse apropiada para los levantamientos topográficos forestales; la de 1:8.000 para los de minas, y quizás sea conveniente utilizar escalas aún mayores para los de campos de petróleo y de algunos tipos de minas de superficie. La Oficina de Levantamientos Topográficos del Reino Unido decidió, ya en 1840, que la escala de 1:10.560 no era suficientemente grande para muchos propósitos nacionales, razón por la cual los levantamientos cartográficos de la mayor parte del país se han hecho a la escala de 1:2.500 para las zonas rurales y 1:1.250 para las urbanas. Los mapas catastrales de otros países de Europa occidental se hacen a escalas comparables.
Antes de que se publicaran los planos a escala de 1:10.560 del Reino Unido (actualmente se hacen a una escala de 1:10.000), se gastaron cuantiosas sumas en el levantamiento, por entidades privadas, de mapas ad hoc a escala grande, pero muchos de esos mapas no ofrecían garantías suficientes. Si bien el sector privado puede producir hoy mapas que por lo menos son del mismo nivel que los levantados por los organismos cartográficos nacionales, es conveniente trabajar con normas nacionales de precisión y contenido que sólo se pueden mantener si los gobiernos toman la iniciativa en el establecimiento y vigilancia de esas normas.
Los usos generales a que pueden destinarse los mapas a escala grande, directamente o como mapas de base, son demasiado variados para enumerarlos y bastará dar algunos ejemplos. Los casos más notorios son las obras de riego, de contención de inundaciones o de protección, de construcción de ferrocarriles, carreteras, canales y puertos, oleoductos y para muchas otras finalidades urbanas, tales como la planificación urbana y el alcantarillado. Los mapas catastrales pueden adaptarse a todos estos usos en su forma actual o añadiéndoles el relieve topográfico u otros detalles necesarios para un fin determinado. Si se trata de obras que entrañan el movimiento del agua por gravitación o el control de inundaciones, la exactitud con que se deberán nivelar los terrenos es de tal magnitud que probablemente un mapa corriente no servirá para ello. La carencia de líneas topográficas de relieve en los mapas catastrales no los hace menos útiles que los mapas a escalas menores, que muestran las variaciones verticales de la superficie. En efecto, la total ausencia de relieve topográfico puede representar una ventaja ya que el mapa se puede utilizar directamente para registrar los niveles requeridos.
Los mapas catastrales que indican los linderos de los campos son especialmente apropiados para hacer levantamientos topográficos del uso de la tierra y para clasificar a las tierras con arreglo a la capacidad o productividad del suelo. Los mapas de Myanmar a una escala de 1:3.960 se utilizaron para establecer la clasificación de las tierras campo por campo, clasificación en que se basa la evaluación del impuesto sobre la tierra, y para la preparación de estadísticas de las cosechas anuales, con cuyo propósito se registraron las cosechas recogidas en cada campo. En muchos países los mapas de suelos sólo pueden levantarse de manera satisfactoria en escalas de aproximadamente 1:5.000. Se trata de países en los que la erosión geológica, los cambios de altura u otras causas han dado lugar a variaciones importantes de un campo a otro, tanto en la superficie como en el subsuelo. Las zonas de esta clase son mucho más comunes de lo que se cree generalmente.
Se utilizan también los mapas de las series catastrales para muchos fines administrativos. La evaluación de cualquier impuesto basado en la superficie (como suelen ser los impuestos a la propiedad de la tierra que dan mejor resultado), exige el empleo de mapas de esta clase y éste es en realidad el propósito fundamental de los mapas catastrales desde un punto de vista técnico. Sus ventajas para fijar equitativamente los impuestos son evidentes. Desde el punto de vista puramente fiscal, esas ventajas, aunque menos importantes, no son menos reales, y la introducción de mapas en nuevas zonas, o la revisión de mapas anticuados, se tradujo en muchos casos en un aumento de los ingresos fiscales, lo que sirvió para sufragar el costo del levantamiento en dos o tres años. En Myanmar se comprobó en general que la ejecución de un levantamiento adecuado en una nueva zona daba lugar a un aumento inmediato de no menos del 50 por ciento de la base imponible a las tasas antiguas. En un caso, la revisión de un levantamiento sumamente anticuado dio como resultado un aumento de la base imponible que bastó para neutralizar por completo los efectos de un descuento del 40 por ciento concedido por el Gobierno.
Los mapas catastrales permiten determinar de modo preciso las variaciones anuales o estacionales de las zonas abastecidas de agua mediante canales de riego, facilitando así los cálculos de la cantidad efectiva de agua suministrada a una finca o un campo. También hacen posible registrar con exactitud y claridad los efectos que los cambios en el abastecimiento de agua tienen en los cultivos, y permite realizar un control cuidadoso de la distribución del agua para asegurar el mejor abastecimiento posible.
Los campos de petróleo congestionados, las zonas utilizadas en la minería de superficie, en especial las minas de piedras y metales preciosos donde las propiedades son pequeñas y los litigios frecuentes, las actividades mineras en zonas montañosas donde la delimitación exacta de la superficie puede ser muy importante, la protección de los linderos de los pastos comunales o de las cañadas utilizadas por el ganado para llegar a dichas zonas a través de terrenos cultivados, la distribución periódica de tierras sujetas a un régimen de tenencia comunal, la delimitación precisa y la conservación de las reservas de combustible de las aldeas, así como la vigilancia del cultivo no autorizado en o a lo largo de los bordes de todas las tierras donde no debe haber cultivos, son ejemplos de usos de mapas catastrales con fines administrativos.
Se ha mencionado ya la utilización de mapas para registrar las estadísticas de las cosechas anuales. Sin embargo, puesto que la estimación más precisa posible de la producción agrícola es de suma importancia no sólo para los programas oficiales de planificación agrícola, sino también para la economía en general de este sector, convendrá examinar de nuevo este punto. Es preciso reconocer que en muchos países las estadísticas de producción agrícola, especialmente los pronósticos acerca de las cosechas, distan mucho de ser satisfactorios. Las causas son muy complicadas. Los defectos de las estadísticas se deben en gran parte a las dificultades inherentes al cálculo de las variaciones anuales del rendimiento o a una organización deficiente. No es éste el lugar para examinar esos defectos. Sin embargo, los defectos más importantes se deben tal vez a cálculos inexactos de las zonas de cultivo o de las zonas sembradas o en sazón, así como al conocimiento impreciso de la productividad normal de la tierra. En teoría debería ser posible determinar con suficiente exactitud la producción de la tierra mediante las mediciones de la producción real que hacen todos los agricultores.
Ahora bien, en la práctica hay grandes dificultades para ello y esas mediciones no servirán en forma alguna para hacer pronósticos acerca de la cosecha. Por consiguiente, la medición de las superficies adquiere gran importancia. En muchas partes del mundo donde la agricultura se basa en el monocultivo o en la simple rotación de cultivos, estas cifras proporcionan por sí mismas una buena base para calcular las zonas sembradas, e incluso en otras partes ofrecen por lo menos una base firme para hacer los cálculos mediante otros métodos. Sin llegar al extremo de indicar anualmente, campo por campo, las cosechas que se recogen, es posible utilizar mapas catastrales para hacer estos cálculos durante un corto período de años a fin de que sirva de base para hacer una estimación posterior. También es posible comprobar periódicamente las estimaciones hechas por otros métodos, ya sea estimando por completo los cultivos o haciendo un muestreo en zonas seleccionadas. Con este método se logrará una base mucho más firme para calcular las zonas sembradas y las zonas en sazón. Análogamente, los mapas se pueden utilizar como base para clasificar la productividad de la tierra donde haya considerables variaciones locales, o para facilitar el muestreo directo de los rendimientos anuales.
El empleo de los mapas catastrales para clasificar las tierras con arreglo a su productividad es sólo un ejemplo de los muchos tipos de clasificación para los que es necesario contar con mapas a escala grande. La clasificación puede ser del uso efectivo de la tierra, o con propósitos tributarios, o puede tener como finalidad la clasificación de suelos. Puede hacerse para ciertos usos recomendados de la tierra, para tipos existentes de fincas o con propósitos de conservación de suelos. Puede referirse a la capacidad de pastoreo, a la clasificación por tipos de tenencia y de conformidad con el suministro de agua. Todas estas clasificaciones requieren el uso de mapas catastrales, o resultan mucho más fáciles y precisas si se usan estos mapas.
Tanto los mapas como los registros de derechos son muy útiles para la compilación de datos estadísticos. Son tan evidentes los usos directos de estos registros que no es necesario enumerarlos, pero quizás convenga subrayar que las simples anotaciones complementarias que con poco trabajo se puedan hacer en los registros proporcionan muchos datos importantes que de otra manera sería difícil reunir. Es posible indicar si los propietarios originales son los únicos cultivadores de la tierra, si son residentes locales o absentistas, si pertenecen a una clase agrícola en los casos de una economía plural, así como muchos otros hechos sociológicos de gran importancia. Una simple anotación, quizás una letra del alfabeto para cada caso, puede ser suficiente para el registro. También es posible obtener los datos relativos a los terratenientes subordinados e incluso a los labradores, así como a los tipos y la duración de los arrendamientos, detalles sobre los alquileres y muchas otras cuestiones relacionadas con los arrendamientos.
Los mapas catastrales y los registros también se pueden utilizar para analizar e interpretar los datos de un censo. A este respecto se obtendrán los mejores resultados posibles si las unidades que se toman como base para la enumeración demográfica corresponden a las unidades del reconocimiento catastral y de los registros. La relativa pequeñez de las unidades de levantamiento permitirá una estrecha aproximación de la zona abarcada por ellas con la de las unidades del censo, aun si ésta última sigue teniendo en cuenta las divisiones territoriales de tipo administrativo. La correlación de los datos del censo y del catastro permite analizar con precisión muchos aspectos de la economía rural y facilita considerablemente la realización de encuestas sobre factores de tanta importancia económica como la productividad bruta por trabajador agrícola.
Sin embargo, debemos admitir que la mayoría de los sistemas de levantamiento catastral y de registro de derechos tienen una característica que limita su utilidad práctica en lo que se refiere a las relaciones entre los seres humanos y la tierra. La necesidad de mantener un medio de identificación continua de las propiedades individuales en los mapas y en los registros, si bien no impide la anotación de la subdivisión de las fincas, puede constituir un obstáculo formidable a la combinación de predios en un solo mapa o registro. Si se divide una propiedad, es fácil señalar esa división en el mapa y hacer nuevas anotaciones en el registro, cuya continuidad está asegurada por las referencias a inscripciones anteriores. Las combinaciones de predios, especialmente la combinación de una parte de un predio con otra, son mucho más difíciles de realizar sin confusión.
Este factor, unido al hecho de que en el mapa solamente pueden señalarse convenientemente como fincas a grupos de campos contiguos indica que es conveniente adoptar un “índice de fincas” suplementario, en el que las fincas de una sola persona o grupo se registren en un sitio. Es obvio que este método se puede adoptar no sólo para la unidad que sirve de base para el registro, sino también para las combinaciones de esas unidades y, en última instancia, si es necesario para toda la región. La compilación inicial de este índice y su mantenimiento para efectuar combinaciones de zonas de registro será una tarea laboriosa, pero su valor estadístico es muy considerable, y se convierte en una necesidad siempre que la legislación limita la superficie que puede poseer una sola persona. Afortunadamente los problemas son menos graves cuando los registros han sido computadorizados y es posible obtener datos relativos a una propiedad individual con relativa facilidad, aun cuando los datos se refieran a parcelas no contiguas.
En este capítulo se han subrayado hasta ahora las ventajas de los levantamientos catastrales desde el punto de vista del Estado más que desde el punto de vista individual. Es preciso señalar que la persona goza también de muchas ventajas. Es un hecho interesante que todos los años y en la mayoría de los países se lleve a cabo un gran número de levantamientos catastrales de carácter privado, realizados por topógrafos diplomados e incluso por los mismos propietarios de la tierra. La existencia de planos oficiales a escala grande hace innecesarios muchos de estos levantamientos, o por lo menos proporciona mapas básicos en los que se pueden indicar fácilmente detalles adicionales. Los mapas catastrales, de los que se pueden obtener copias de modo rápido y poco costoso, no solamente disminuyen los gastos de las actuaciones legales para las que se necesitan esos mapas, sino que facilitan considerablemente la planificación y disminuyen el costo de muchos tipos de mejoras agrícolas, por ejemplo, los proyectos de avenamiento o riego, la construcción de caminos rurales, la instalación de tuberías para el suministro de agua, el emplazamiento de nuevos edificios, etc. El poder obtener datos exactos sobre la superficie de las granjas, campos, caminos, estanques, y otros elementos de las fincas, sin tener que hacer cálculos personalmente, representa una ventaja evidente para el agricultor de cierta importancia y aún más para el propietario de una gran finca. Los mapas de granjas y grandes fincas pueden utilizarse también en muchas formas en conexión con la explotación organizada de una granja o finca de gran extensión, por ejemplo, como registro permanente del uso, de las plantaciones, de las fechas de operaciones o de los rendimientos, y especialmente en conexión con la silvicultura, los cultivos arbóreos y otros cultivos a largo plazo.
