Se ha aludido ya a la posibilidad de que existan dudas y temores populares acerca de los efectos de la introducción del catastro. Los gobiernos también pueden abrigar dudas y temores, especialmente en lo que se refiere al costo. En el presente capítulo nos proponemos examinar brevemente estas cuestiones.
Los actos del gobierno dependen de su aceptación por el público. Esta aceptación puede lograrse por la fuerza o la persuasión, pero entre los pueblos libres las situaciones en que puede emplearse la fuerza para lograr la aceptación están estrictamente limitados y la introducción de un catastro rara vez será una de esas situaciones, de manera que los gobiernos deben contar en general sólo con la persuasión. En estas circunstancias, las dudas y temores del público no sólo merecen máxima atención sino que deben recibirla. Son muchas las causas que pueden suscitar objeciones públicas contra la introducción de los levantamientos catastrales y los registros de derechos. Algunas pueden ser puramente imaginarias y causadas por un conocimiento inexacto de la realidad. Otras pueden ser de carácter práctico y objetivo y, por último, otras se basan en ideas religiosas o sociales antiguas y profundamente arraigadas, y aunque el reformador tienda a pensar que son simples supersticiones y prejuicios, pueden ser los obstáculos más serios en estas circunstancias.
En primer lugar hay que confiar en la asistencia de los funcionarios técnicos y administrativos del gobierno y especialmente en la de los funcionarios cuyo trabajo los obliga a estar en constante y estrecho contacto con el pueblo. Muchos de ellos son funcionarios subalternos cuyo nivel cultural puede ser apenas superior al de la población rural. Debe prestarse mucha atención a la educación dada a esos funcionarios, en parte porque el pueblo, por regla general aunque no siempre, presta más atención a lo que le dicen los de su propia condición que a las palabras de los técnicos y altos funcionarios, pero sobre todo porque en sus conversaciones con la gente del pueblo esos subalternos pueden introducir ciertos temas, cosa que está vedada a los funcionarios superiores de los servicios estatales. A menudo los funcionarios subalternos viven en los pueblos o se alojan en las casas aldeanas cuando realizan sus recorridos. Tienen muchísimas ocasiones para hablar en los pueblos (en realidad, la charla es habitualmente su principal ocupación en sus horas libres) y la conversación casual es una de las formas más eficaces para educar a la opinión pública.
Cada comunidad tiene sus dirigentes naturales y debe hacerse todo lo posible por convencer en primer lugar a estos dirigentes, en parte porque, al ser por lo general más inteligentes, son más fáciles de convencer, y en parte porque una vez convencidos se convertirán en los educadores más eficaces de la opinión pública.
Debe insistirse en todo momento en que si existe una fuerte oposición pública a la introducción del registro, se deberán hacer todos los esfuerzos necesarios por superarla mediante la adopción de medidas inteligentes de comunicación y educación. Deben explicarse claramente la finalidad y las consecuencias del levantamiento catastral y del registro, poniéndose de relieve las ventajas que, especialmente para los individuos, entraña esa medida. Por otra parte, no se debe olvidar ni ocultar las posibles desventajas para los particulares; esa conducta no haría sino aumentar la oposición.
Este no es el lugar apropiado para examinar los métodos de propaganda, sobre todo porque su eficacia varía mucho según las distintas condiciones y estado de desarrollo de la sociedad, por lo cual tratar de hacer recomendaciones de carácter general sería una mera pérdida de tiempo. Sin embargo, la educación de la opinión pública en poblaciones con una mayoría de analfabetos presenta ciertos dificultades especiales y siempre será útil decir algunas palabras sobre los métodos que deben usarse en estos casos. El material de promoción escrito es habitualmente ineficaz, porque esta forma de comunicación llega muy deformada al analfabeto, y especialmente porque la ayuda de la prensa raramente se obtiene en estos casos de manera satisfactoria. Por consiguiente, la educación deberá efectuarse en gran parte oralmente, salvo en circunstancias que permitan usar métodos “visuales”, y en este caso particular el alcance de estos métodos puede ser algo limitado.
Además, la educación debe ser un proceso en dos direcciones. Los mismos medios empleados para explicar al público lo que se proyecta hacer deberán emplearse para informar al gobierno sobre la naturaleza y las dimensiones exactas de las objeciones públicas al proyecto. Se puede superar gran parte de la oposición haciendo pequeños ajustes al plan, y las explicaciones serán mucho más persuasivas si se conocen exactamente los motivos que dan lugar a la oposición.
Las dudas y temores populares se pueden vencer de dos maneras: en primer lugar explicando con exactitud lo que se pretende hacer y sus consecuencias para el individuo y la comunidad y, en segundo lugar, ajustando en todo lo posible las propuestas a los prejuicios y sentimientos del público.
Conviene repetir que la oposición rara vez procede de los propietarios particulares, por lo menos en lo que se refiere a sus propias posesiones. Este hecho es importante porque indica que donde existe esa oposición, deberá ser relativamente fácil superarla. Sin embargo, existe una excepción importante a ese principio general.
Con frecuencia la oposición proviene del temor de que la información obtenida se utilice con propósitos tributarios. Por regla general esta objeción es justa; si no lo es, si verdaderamente no se intenta establecer un impuesto sobre la propiedad de la tierra, el gobierno puede, por supuesto, declararlo de manera categórica. Sin embargo, no es recomendable hacer esa declaración pública ya que en una comunidad agrícola en desarrollo este tipo de tributación es casi inevitable, en una u otra forma y más tarde o más temprano. Si el gobierno se ha manifestado en ese sentido y establece después el impuesto, se le podrá acusar con razón de que no ha mantenido su palabra. Si la oposición pública a este respecto es fuerte, lo mejor será en general afrontar claramente la situación: demostrar que el gobierno sólo puede atender al desarrollo de la agricultura y al mejoramiento de las condiciones de la vida rural si cuenta con fondos suficientes, y que éstos sólo pueden obtenerse mediante impuestos; explicar de manera cuidadosa y detallada que la equidad de cualquier sistema de contribución territorial depende de la exactitud de los datos con que se cuente para su fijación y distribución. En efecto, la eficacia y la facilidad de la recaudación de un impuesto basado en mapas y registros, adecuados permitirá, sin duda alguna, imponer impuestos inferiores a los que se necesitarían para obtener el mismo ingreso con otro sistema. Las ventajas de este sistema, en cuanto a su mayor equidad y dignidad sobre las formas primitivas de tributación por cabeza, cabaña o por individuos varones, deberá ponerse también de relieve donde existan estos impuestos, especialmente si son ya impopulares.
Si se trata de un público más educado, convendrá demostrar la mayor equidad de los impuestos sobre la tierra comparados con los de exportación y consumo. Donde ya exista esta contribución la tarea será mucho más fácil, pues las desventajas y la falta de equidad indudables de un sistema que no esté basado en una información exacta pueden esgrimirse como argumentos prácticos. Un buen sistema de impuestos de este tipo debe basarse en la medición exacta de las tierras, graduarse de conformidad con la evaluación del terreno, o de su producción, por unidad de superficie. Los impuestos de tantos fijos basados en las valoraciones de las superficies totales de las fincas son siempre injustos, y los impuestos proporcionales basados en esas valoraciones suelen ser peores. Dichos impuestos no sólo no son equitativos, sino que, por regla general, resultan incomprensibles para el contribuyente. El gran mérito de los mapas exactos radica en que permiten fijar los impuestos en función de los valores reconocidos por los mismos agricultores, y mediante procedimientos que pueden comprender. Este hecho puede utilizarse plenamente cuando se piensa cambiar el sistema tributario.
Otra objeción importante y real puede ser el temor de que el registro introduzca cambios indeseables en el sistema tradicional, o que pueda crear un derecho donde anteriormente no existía ninguno. Este temor es especialmente importante en el caso de tenencias del tipo tradicional de carácter comunal o tribal, donde existe el peligro muy real de que la inscripción de los derechos, especialmente si el sistema se funda en los conceptos europeos de inscripción de títulos individuales, puede crear derechos incompatibles con las agrupaciones existentes. Una manera de evitar este peligro se ha indicado ya en páginas anteriores. Si se adopta de modo inteligente, servirá para confirmar y reforzar los derechos de las comunidades o de los grupos familiares en vez de debilitarlos, impidiendo, en vez de estimular, el desarrollo de individualismos perjudiciales. En esas comunidades, el registro puede también contribuir a eliminar la confusión causada a veces por la existencia de dos series paralelas de derechos, es decir, los derivados de la pertenencia a un grupo familiar y los basados en la residencia en un mismo pueblo. Puede también contribuir a evitar la usurpación o la infracción de los derechos comunales por la acción de los jefes de tribu o de los jefes de aldeas, y para salvaguardar al mismo tiempo los derechos de prescripción por ocupación donde estén reconocidos, e impedir la creación de esos derechos en los lugares en que sean contrarios a la política pública.
Los gobiernos deberán tomar todas las precauciones necesarias para que no se hagan, por medio del registro, cambios accidentales en un sistema tradicional de tenencia, y para no fomentar tendencias existentes que no convengan. Si se procede de esta manera, y se puede demostrar que se ha hecho, es posible superar rápidamente la oposición. En estos casos el registro no debe introducir nuevas modalidades en el sistema de tenencia; debe tratar de ser la cristalización de la memoria colectiva, que es el registro tradicional de derechos. También deben introducirse modificaciones en los pueblos, pero sólo cuando la opinión pública los acepta y una vez observadas debidamente todas las formalidades y ceremonias consuetudinarias.
Cuando se trate de estas comunidades de tipo tradicional, la inscripción se llevará a cabo de la manera más rápida y amplia posible, porque se corre siempre el riesgo de que al registrar los derechos en una zona determinada se originen dudas acerca de la validez de los derechos disfrutados en zonas todavía no registradas. Sin embargo, este riesgo se reduce si la inscripción se limita a registrar una situación de hecho y no crea nuevos derechos.
Otro motivo importante de oposición al registro entre las comunidades primitivas se debe a las creencias religiosas o tradicionales acerca de la propiedad de la tierra, en lo que atañe a las restricciones de su uso o a las ceremonias necesarias para utilizarla. Estas creencias deben ser objeto de máxima atención y respeto. A menudo tienen valiosas repercusiones sociales y agrícolas y no conviene desatenderlas por considerar que son supersticiones absurdas. En muchos casos se considera que la tierra pertenece a un antepasado muy remoto o a una larga línea de ascendientes. También se puede reconocer los derechos de las generaciones venideras.
Donde existe esta situación se presentan serias dificultades para la inscripción de la tierra como perteneciente a una persona viva o a un grupo. En general se encuentra la forma de superar esta dificultad. Si se conoce el nombre de un “propietario” difunto o si existe un apelativo colectivo del titular muerto y de los no nacidos, se puede inscribir esos nombres en el registro, subordinando así explícitamente los derechos de los vivos a los de los difuntos y a los de los que aún no han nacido. También se podrá emplear otro método para aclarar dónde radica el derecho último sin impedir la inscripción de los derechos de las personas vivas. El tapu de la Polinesia y las correspondientes prohibiciones respecto del uso de las tierras por determinadas personas, o por todas en general, presenta otra serie de problemas que pueden ser de muy difícil solución. Son obvias las objeciones que pueden hacerse a la inscripción con carácter permanente de un tabú cuando la fuerza del mismo puede disminuir a causa de los posibles cambios de las circunstancias sociales y económicas, pero mientras existe el tabú es muy real y no puede pasarse por alto. En las zonas montañosas del Asia meridional y en otras partes del mundo, el sistema tradicional de rotación está sancionado por ceremonias religiosas comunales que se consideran como preliminares necesarios del cultivo. Por supuesto, ningún sistema de registro debe admitir nada que perturbe esta sólida ordenación agrícola.
Todos los casos antes citados no son sino ejemplos del tipo de problemas que pueden originar dudas y temores populares muy reales, a los que conviene prestar la más respetuosa atención. Sólo en algunas ocasiones, por ejemplo cuando se tropieza con objeciones de carácter religioso para medir los terrenos, convendrá, en interés de todos, hacer caso omiso de dichas objeciones, y aun en este caso se puede superar esta dificultad mediante el reconocimiento aéreo.
Las dudas de los gobiernos, en la medida que no reflejen los temores y dudas populares antes mencionados, se basan principalmente en consideraciones de tipo económico y de personal. Los levantamientos topográficos a escala grande de zonas extensas son por cierto costosos, pero ningún país moderno puede prescindir de mapas adecuados y si éstos tienen que levantarse, los gastos adicionales del reconocimiento topográfico o de cada parte del país, a una escala apropiada a las necesidades de los mapas catastrales de dicha zona, probablemente aumentarán algo los gastos iniciales de un levantamiento de carácter nacional, aumento que, sin embargo, quedará totalmente compensado por las cantidades mucho mayores que se ahorrarán más tarde cuando la demanda de mapas a escala grande se haga irresistible. El costo de los levantamientos varía mucho según las condiciones locales, de manera que toda cifra de carácter general carece de sentido. Las causas principales de las variaciones en el costo de los trabajos iniciales de un levantamiento topográfico son las remuneraciones del personal, las variaciones de la topografía, el tipo y el costo del equipo utilizado, las limitaciones que imponen a estos trabajos las condiciones atmosféricas y la escala de los mapas que sea necesario levantar.
No resulta muy útil buscar ejemplos en América del Norte o en Europa. Tanto los Estados Unidos de América como el Canadá - países tan grandes que sus levantamientos topográficos distan mucho de ser completos - son países ricos y sus gobiernos pueden gastar sumas importantes en esas actividades. El Reino Unido es un país pequeño, compacto y todavía rico, en el que la necesidad de los mapas a gran escala ha sido reconocida desde hace tiempo y cuyo eficiente servicio de levantamientos topográficos es, desde hace mucho tiempo, una institución reconocida. Los catastros de la mayoría de los países de Europa occidental datan de los primeros años del siglo XIX. Muchos de estos países tienen además la ventaja de que pueden fabricar la mayor parte del equipo que necesitan tanto para los levantamientos sobre el terreno como para los reconocimientos aéreos, y cuentan con medios para instruir al personal técnico.
El establecimiento y mantenimiento de un levantamiento catastral y de un registro satisfactorios no dejan de estar al alcance de un país pequeño y de economía limitada. En efecto, el costo separado del catastro, como lo prueba el caso de un país como Myanmar, puede ser nulo, porque el registro se necesita con propósitos fiscales. Los gastos totales del Departamento de Registros de la Propiedad Rústica de Myanmar se consideraron como el costo de la evaluación de la renta de la tierra. Su cuantía fue de cerca del seis por ciento del total neto de las recaudaciones, lo que era muy razonable en comparación con el costo de la fijación de otros tipos de tributos, incluso si se prescinde del hecho de que el mismo personal llevaba el registro, preparaba los pronósticos de las cosechas, reunía datos estadísticos de los cultivos y de arrendamientos, ventas de fincas e hipotecas al tiempo que realizaba muchos otros trabajos de distintos tipos.
Son tres las lecciones que pueden aprenderse de países como Myanmar. La primera es la gran ventaja de que el registro se combine con un catastro empleado con fines fiscales. La segunda es la gran ventaja que, desde el punto de vista administrativo, representa disponer de personal local numeroso y en contacto permanente con la tierra y con la población rural: no existe prácticamente ninguna información sobre cuestiones agrícolas que no pueda ser compilada por el personal de registro si se le avisa con razonable anticipación. La tercera es la gran ventaja que supone comenzar el levantamiento geodésico lo antes posible y completarlo con la rapidez conveniente. Si en los trabajos de levantamientos topográficos de la India se hubiese intentado abarcar todo el país mediante levantamientos cartográficos, sin contar con la firme base de una triangulación primaria exacta, el resultado sería ahora una completa confusión.
Esta última ventaja, aunque de gran peso entre los topógrafos profesionales, no debe recibir una atención demasiado dogmática. A menudo se presentan circunstancias, sobre todo en los países grandes, que exigen que el levantamiento topográfico se realice por regiones, y si este trabajo se efectúa con cuidado, los mapas servirán su propósito inmediato y esencial. Así sucedió en Nueva Zelandia, donde los primeros mapas se basaban en levantamientos topográficos regionales en conexión con la tenencia de las tierras y con las necesidades de una población en rápido crecimiento. Sin embargo, las discrepancias sobre los límites de los levantamientos regionales serán siempre inevitables y el trabajo posterior de corrección será difícil y costoso. Se puede aconsejar a un país que necesita con urgencia contar con mapas a escala grande, pero no con una red geodésica, que efectúe levantamientos topográficos de las zonas donde la necesidad es mayor sin esperar a que se termine la instalación de una red primaria de control.
