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Rapport du

GROUPE DE TRAVAIL TECHNIQUE SUR LA GESTION DE LA CAPACITE DE PECHE

La Jolla, Etats-Unis d’Amérique, 15-18 avril 1998

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L’ALIMENTATION ET L’AGRICULTURE
Rome, 1998

PRÉPARATION DU PRÉSENT DOCUMENT

Ce document constitue la version finale du rapport du Groupe de travail technique de la FAO sur la gestion de la capacité de pêche, La Jolla (Etats-Unis d’Amérique), 15-18 avril 1998.

Distribution

Participants à la réunion
Pays membres et membres associés de la FAO
Autres pays et organisations nationales et internationales intéressés
Département des pêches de la FAO
Fonctionnaires régionaux des pêches de la FAO

FAO
Rapport du Groupe de travail technique sur la gestion de la capacité de pêche.
La Jolla, Etats-Unis d’Amérique, 15-18 avril 1998.
FAO Rapport sur les pêches. No. 586. Rome, FAO. 1998. 64p.

RESUME

Le Groupe de travail technique sur la gestion de la capacité de pêche a passé en revue les différentes questions liées à la mesure et au suivi; aux méthodes de gestion et de réduction de la capacité; aux considérations à caractère plus général touchant aux grandes orientations et aux institutions, ainsi qu’aux aspects spécifiques de la haute mer. Le Groupe de travail technique a souligné l’opportunité de la présente réunion et fait valoir la nécessité vitale pour les pays, comme pour la communauté internationale dans son ensemble, de prendre sans délai des mesures pour résoudre et prévenir le problème de surcapacité (surcapitalisation) conformément aux recommandations du Code de conduite pour une pêche responsable adopté par la Conférence de la FAO en 1995. Le Groupe de travail technique a dégagé une large unité de vues quant à la nécessité de mettre au point des méthodes de mesure et des mécanismes de suivi plus appropriés et notamment, un registre des navires de pêche; de mettre beaucoup plus l’accent sur le suivi des flottilles et l’évaluation des facteurs dont dépend leur évolution; d’adopter des mesures spécifiant clairement les conditions d’accès; d’accorder une priorité plus importante aux méthodes de gestion visant à corriger plutôt qu’à arrêter la tendance diffuse à la surpêche et au surinvestissement imputable aux situations de libre accès; de réévaluer et de renforcer les méthodes de gestion utilisées et les procédures correspondantes d’application, tout en ayant conscience du fait que l’applicabilité des méthodes de gestion disponibles resterait néanmoins propre à chaque situation; et d’aborder avec prudence la question de la réduction de la capacité de pêche, en évitant les effets de "contagion" et en contrôlant les effets induits des programmes de désarmement. Le Groupe de travail technique a fourni des conseils et formulé un certain nombre de recommandations pour pouvoir mieux étudier et résoudre ces questions dans le cadre des juridictions nationales; il a par ailleurs constaté que les pêcheries de la haute mer risquaient d’être confrontées à un problème encore plus grave de surcapitalisation par comparaison aux pêcheries des zones économiques exclusives, en raison d’une situation prédominante de liberté d’accès et du fait qu’il n’existe à présent aucune mesure acceptée au niveau international incitant les Etats à contrôler la capacité de pêche. Le Groupe a recommandé de ratifier de façon urgente la Convention des Nations Unies de 1995 et l’Accord FAO visant à favoriser le respect des mesures de conservation et de gestion; il a suggéré en outre qu’il faudrait prendre des mesures complémentaires visant en particulier à améliorer les mécanismes de suivi des flottilles de haute mer, à renforcer les organisations régionales des pêches et à les doter des pouvoirs requis; à créer de nouvelles organisations pour assurer une couverture complète de la ressource concernée; à contrôler le désarmement (mise au rebut) de la capacité nationale excédentaire en général, et des navires les plus anciens, en particulier leur impact sur les pays en développement; il faudrait, par ailleurs, prendre des mesures pour faire face à l’importance croissante des pavillons de complaisance. Enfin, le Groupe de travail technique a estimé qu’il fallait encore redoubler d’activité -- par des travaux de recherche et par le renforcement des capacités institutionnelles -- tant au niveau national qu’international, pour améliorer les moyens actuellement disponibles afin de résoudre correctement les nombreuses questions liées au contrôle effectif et à la réduction de la capacité de pêche.



TABLE DES MATIÈRES

 

INTRODUCTION

OUVERTURE DE LA RÉUNION

SECTION 1: EXAMEN DES QUESTIONS LIÉES À LA CAPACITÉ DE PÊCHE

Situation des principales ressources marines et notamment des stocks de haute mer

Définition de la capacité de pêche et caractéristiques économiques structurelles

Mesure de la capacité

Contrôle de la capacité

Haute Mer

Subventions

SECTION 2: ÉLABORATION DE STRATÉGIES ET RECOMMANDATIONS

Mesure et suivi de la capacité de pêche

 

Mesure

 

Suivi

Mesures de blocage et d’ajustement des incitations et réduction des capacités

 

Méthodes de blocage des incitations

 

Méthodes d'ajustement des incitations

 

Mécanismes de réduction de la capacité

Contrôle de la capacité de pêche dans le cas des pêcheries en haute mer

Considérations relatives aux politiques et aux institutions

 

Cadre d'action

 

Exigences institutionnelles

SECTION 3: ÉLÉMENTS D’UN PLAN D’ACTION INTERNATIONAL CONCERNANT LA CAPACITÉ DE PÊCHE

Aspects internationaux

 

Recherche

 

Suivi et mise en commun des informations

 

Formation

 

Initiatives internationales

Initiatives au niveau national

Suivi de la réunion du GTT

Annexe A: Note relative au rapport thématique sur la mesure de la capacité de pêche

Annexe B: Méthodes de blocage des incitations: considérations spéciales relatives aux pays en développement

Annexe 1: Liste des participants

Annexe 2: Ordre du jour de la réunion

Annexe 3: Liste des documents présentés par la FAO au GTT

Annexe 4: Définition initiale des principaux termes



INTRODUCTION

1. La réunion du Groupe de travail technique sur la gestion de la capacité de pêche s’est tenue à La Jolla (Etats-Unis) du 15 au 18 avril 1998. Les Gouvernements des Etats-Unis et du Japon ont fourni les moyens financiers et techniques nécessaires à son organisation. 

2. Trente-cinq experts invités par la FAO ont assisté à la réunion et celle-ci a bénéficié du soutien d’un secrétariat technique. La liste des participants figure à l’Annexe 1.

OUVERTURE DE LA RÉUNION

3. M. Dick Neal, Directeur adjoint du centre scientifique Southwest Fisheries Science Center (NMFS) a souhaité aux participants la bienvenue au centre, en soulignant l’opportunité du sujet et en exprimant ses voeux de réussite de la réunion.

4. M. Ulf Wijkstrom de la FAO a ouvert la réunion du Groupe de travail technique (GTT) sur la gestion de la capacité de pêche au nom de M. M. Hayashi, Sous-Directeur général de la FAO.

5. M. Rich Marasco, Président du Groupe de travail technique, a déclaré qu’il était important d’examiner les définitions utilisées et leurs implications pour les gestionnaires des pêches. Il a ensuite invité M. Dominique Gréboval, Secrétaire technique du Groupe de travail technique, à présenter l’ordre du jour (Annexe 2) et à décrire de façon plus détaillée le mode de déroulement de la réunion.

6. M. Gréboval a recensé les documents présentés par la FAO à la réunion.1 Il a procédé ensuite à une description détaillée de l’ordre du jour. Le GTT devrait consacrer environ une journée à examiner les questions liées à la capacité de pêche (le compte rendu de cet examen figure à la section 1 du présent rapport). Cette journée devrait être suivie par un examen approfondi en groupe des différentes solutions envisageables pour résoudre les problèmes identifiés (section 2 du rapport). Enfin, les experts devraient étudier les éléments d’un plan d’action international concernant la capacité de pêche (section 3 du rapport).

SECTION 1: EXAMEN DES QUESTIONS LIÉES À LA CAPACITÉ DE PÊCHE

Situation des principales ressources marines et notamment des stocks de haute mer

7. M. Serge Garcia a présenté succinctement la situation des principales ressources marines, notamment des stocks de haute mer. M. Garcia a fait valoir qu’actuellement, à l’exception de la mer Méditerranée et de l’Océan Indien, le niveau annuel moyen des quantités débarquées tendait à plafonner. Bien que la pollution contribue vraisemblablement à la croissance persistante de la production en Méditerranée, il n’y a pas d’explication satisfaisante de la progression constante des quantités débarquées de poisson de mer dans l’Océan Indien. M. Garcia a souligné qu’un examen de la situation des stocks exploités commercialement révèlait que le nombre des stocks parvenus à maturité n’augmentait pas. Or, on s’attend à observer un accroissement du nombre de stocks parvenus à maturité, à la faveur d’un plafonnement de la production, si les pêches sont correctement gérées. En revanche, une augmentation du nombre de stocks surexploités et épuisés dénote un échec de cette gestion. On dispose de peu d’informations nouvelles concernant les stocks de haute mer autres que les thons. Quant à la situation des ressources de thon, M. Garcia a indiqué que, à l’exception de la bonite à ventre rayé et du thon à nageoire jaune, les ressources de thon étaient pleinement exploitées et parfois surexploitées. D’après les conclusions avancées par M. Garcia, une meilleure gestion des ressources halieutiques et un contrôle plus rigoureux de la capacité de pêche s’avèrent généralement nécessaires.

8. Ensuite, il a été souligné que la capacité de la flottille de palangriers exploitant des stocks de thon dans les eaux tempérées devait être réduite de 20 à 30% dans l’immédiat, de façon à l’adapter au niveau des stocks disponibles. Il a été remarqué que l’introduction de dispositifs de concentration des poissons, pour la pêche à la seine coulissante du thon à nageoire jaune et de la bonite à ventre rayé dans les eaux tropicales, avait pour effet d’augmenter la capacité. Bien que les stocks de l’espèce ciblée ne soient pas immédiatement en péril, les prises accessoires de jeunes thons obèses à gros oeil risquent de se traduire par une augmentation de la capacité effective de la flottille de palangriers exploitant les espèces en question.

Définition de la capacité de pêche et caractéristiques économiques structurelles

Présentation

9. M. Gordon Munro a présenté le sujet. A l’appui de son exposé, il a distribué un document intitulé "proposition de définitions pratiques des principaux termes à adopter par le Groupe de travail technique", dans lequel figure la définition de onze concepts, notamment du concept de capacité de pêche.2 M. Munro a présenté ces définitions comme des propositions et fait valoir la nécessité pour le GTT de s’entendre sur des définitions utilisables par les gestionnaires des pêches.

10. La définition suivante a été proposée pour la capacité de pêche: "Possibilité offerte par un stock d’intrants (capital) d’obtenir une production (mesurée en termes d’effort de pêche ou de captures). Le niveau des captures de poissons réalisables par un navire ou par une flottille de navire est appelé capacité de pêche".

11. La définition suivante a été proposée pour la capacité optimale : le stock souhaité d’intrants qui donnera le niveau souhaité de productions (extrants)(par exemple, une série de taux de mortalité par pêche des espèces cibles récoltées) et qui permettra de réaliser au mieux les objectifs du plan d’aménagement d’une pêcherie (par exemple, minimisation des coûts). Les niveaux actuels de la capacité optimale peuvent différer de la capacité optimale à long terme, en particulier si la ressource halieutique est à présent épuisée et si la stratégie d’aménagement consiste à reconstituer cette ressource épuisée".

12. Dans sa présentation des principaux déterminants de la capacité de pêche, le Professeur Munro a déclaré qu’il s’agissait essentiellement de facteurs économiques. Il a souligné le caractère mobile de cette capacité, à l’échelle mondiale pour une partie d’entre elle. En règle générale elle n’est pas "malléable": autrement dit, il est difficile de transformer le capital (en l’occurrence le navire de pêche) pour l’affecter à une quelconque utilisation différente de la pêche. Puisque le déclassement revient à toutes fins pratiques à la destruction du capital, les navires qui pour une raison ou une autre ne peuvent plus être utilisés dans une pêche sont vendus à d’autres pêches. Ce mécanisme contribue à la formation d’une capacité excédentaire au niveau mondial, laquelle va à l’encontre des objectifs de conservation des stocks. D’après le Professeur Munro, la constitution de la capacité excédentaire est la réponse rationnelle des pêcheurs à un système incitatif pervers -- pervers du point de vue de la collectivité. Aussi les administrations des pêches ont-elles essentiellement deux moyens de s’attaquer au problème: modifier les mesures d’incitation ou les "bloquer", autrement dit faire en sorte que les pêcheurs ne puissent agir comme ils sont censés le faire en vertu desdites mesures.

Discussion

La discussion a porté essentiellement sur les définitions.

13. Principaux déterminants. Le GTT a globallement approuvé la description des principaux déterminants, mais a noté que dans les pays en développement, la question de la capacité excédentaire (sous forme de capital excédentaire) était apparue à la suite d’un accroissement de la demande de poisson d’origine locale, autorisé par la facilité d’accès aux marchés des économies industrialisées.

14. Définitions. La définition proposée de la "capacité optimale" a suscité un débat important. De nombreux participants n’étaient pas convaincus par la définition proposée dans le document qui leur a été remis. Pour certains, le concept de "capacité de pêche optimale", tel qu’il est proposé aurait pour effet de rendre la capacité optimale trop dépendante de la politique des pouvoirs publics -- en contradiction avec les préoccupations de préservation des ressources et d’efficacité économique. Aussi a-t-il été suggéré qu’il serait avantageux de définir deux niveaux de référence de la capacité de pêche: le premier serait la capacité requise pour récolter les quantités qui correspondent au rendement maximum soutenable (RMS); le second serait le niveau qui génère les avantages économiques maximaux (valeur ajoutée) aux prix corrects (prix fictifs). Les tenants de cette approche estiment qu’elle serait intéressante puisqu’elle donnerait aux gouvernements la possibilité de savoir quels coûts comporterait l’introduction de considérations d’équité et de différentes préoccupations à caractère social.

15. Toutefois, certains participants ont jugé que cette définition ne reflétait pas suffisamment les objectifs éventuels des pouvoirs publics (souci d’équité, besoins régionaux, etc.) et ont préconisé l’utilisation d’une fonction dite d’avantage collectif. D’autres participants se sont demandés si une définition de ce type répondrait en fait à sa finalité, puisqu’elle risquait d’aboutir à des valeurs différant de la capacité optimale de capture -- en fonction des politiques définies par les pouvoirs publics -- dans des pêches présentant par ailleurs des caractéristiques similaires. Enfin, pour certains participants, il serait tout-à-fait justifié pour des pêches différentes d’avoir des objectifs différents et par conséquent, des définitions s’écartant sensiblement de ce niveau "optimal".

16. Il a été précisé qu’il existe deux types de capacité optimale: la capacité optimale provisoire qui évolue progressivement jusqu’à ce qu’une capacité optimale à long terme soit atteinte. Bien qu’il ne soit pas nécessairement possible de s’entendre exactement sur le niveau de la capacité optimale à long terme, il est néanmoins envisageable de parvenir à un accord sur la nécessité d’évoluer dans la bonne direction.

17. Les interventions de différents participants ont attiré l’attention sur la possibilité de considérer une limite supérieure de la capacité, correspondant au rendement maximum soutenable. On pourrait ensuite définir une limite inférieure, en calculant la capacité associée à l’efficience économique maximale. La capacité dite "optimale" se situerait alors à une valeur intermédiaire entre ces deux niveaux de référence, en fonction des objectifs sociaux définis.

Résumé du Président

18. Lors de son résumé des échanges de vues, M. Marasco a conclu que le GTT semblait dégager un point de vue commun selon lequel la définition de la capacité optimale devait tenir compte tant de la productivité des stocks que des préoccupations d’efficience économique maximale. Ces deux éléments pourraient servir à définir les limites de la capacité optimale, laquelle ne fait pas forcément l’objet d’une définition précise et générique.

Mesure de la capacité

Présentation

19. M. Dale Squires a présenté le sujet. Il a déclaré que les difficultés de définition de la capacité affecteraient inévitablement la mesure de son utilisation.

20. Puisque la capacité correspond à une production potentielle, il existe en principe deux méthodes de mesure: une méthode physique et technique et une méthode économique. Dans le premier cas, la mesure serait réalisée en mettant à profit la relation technique entre caractéristiques physiques du navire et production pour obtenir la production maximale. Dans le second, la mesure serait fondée sur la minimisation des coûts.

21. M. Squires a présenté ensuite trois méthodes concrètes3 de mesure de la capacité et de l’utilisation de la capacité: (i) l’analyse crête à crête; (ii) l’analyse de la production limite stochastique et (iii) l’analyse d’enveloppement des données (Data Envelopment Analysis ou DEA). La première est celle dont les besoins en données sont les plus limités et dont l’application est par conséquent la plus répandue. L’approche économique exige des données sur les coûts dont l’obtention est souvent délicate. Enfin, l’analyse d’enveloppement des données est une technique de programmation mathématique pouvant tenir compte d’un nombre quelconque de contraintes affectant la capacité. Cette approche est applicable à l’évaluation de la capacité, aussi bien du point de vue physique et technique que du point de vue économique.

Discussion

22. La discussion a été axée sur deux questions générales (i) comment définir la capacité et (ii) comment mettre au point des méthodes de mesure précises de cette même capacité? De nombreux problèmes ont été soulevés et la plupart ont été résolus.

23. Définition de la capacité. Il a été souligné que la définition choisie devait impérativement être facilement compréhensible par les personnes censées agir au nom des pouvoirs publics. A cet effet, les participants ont été d’avis qu’il serait intéressant d’utiliser une mesure physique, comme en fait c’est actuellement le cas très généralement. Or, la méthode de l’analyse d’enveloppement des données se prête à l’obtention de telles mesures physiques. On a estimé en outre qu’il serait particulièrement important que la mesure de la capacité n’exige pas des données qui seraient -- dans la plupart des cas -- non disponibles. La collecte de données, notamment de données économiques, est coûteuse et à forte intensité de main-d’oeuvre. M. Squires a donc préconisé l’utilisation de la méthode DEA.

24. Comment mettre au point des mesures précises de la capacité? A cet égard un certain nombre de questions ont été soulevées. Premièrement, comment la mesure tiendra-t-elle compte des multiples aspects de la capacité (navires, engins de pêche, etc.). La méthode DEA résout ce problème en convertissant la totalité du capital en une seule mesure (au moyen de fonctions d’agrégation). Deuxièmement, comment tenir compte du caractère stochastique des pêches? Il n’existe pour l’instant aucune façon satisfaisante d’intégrer cet aspect en faisant appel à la méthode DEA. Toutefois il n’est pas forcément nécessaire, à ce stade, d’utiliser des modèles de simulation. Troisièmement, comment prendrait-t-on en considération la multiplicité des produits de la pêche? Là encore, la méthode DEA permet également d’intégrer cette difficulté. Quatrièmement, comment faire entrer en ligne de compte les subventions? S’il fallait utiliser une mesure économique, il faudrait avant tout accroître la valeur de tout capital du montant de la subvention accordée pour son acquisition. Cinquièmement, quelle est l’incidence de la mesure sur la situation des stocks exploités?

Résumé du Président

25. Le Président a noté qu’il y avait différentes façons de mesurer la capacité et que la méthode utilisée serait choisie en fonction de la disponibilité de données. Il a insisté sur le fait qu’il importait d’utiliser une mesure conduisant à un chiffre, permettant d’évaluer précisément les progrès accomplis en matière de réduction de la capacité et, par conséquent, l’efficacité de la gestion des pêches.

Contrôle de la capacité

Présentation

26. M. Jon Sutinen a présenté le sujet. Il a rappelé au Groupe la nécessité de contrôler la capacité de pêche pour éviter une exploitation non durable des ressources halieutiques et pour valoriser ladite ressource. Il a ensuite rappelé aux participants les dispositions des paragraphes 7.2.2 et 7.3.6 du Code de conduite pour une pêche responsable quant au contrôle de la capacité de pêche.

27. Parmi les mesures de contrôle liées au blocage des incitations4, M. Sutinen a décrit les avantages et les inconvénients des limitations d’accès, des restrictions affectant les engins et les navires de pêche, des limites de captures par navire et des quotas individuels d’effort de pêche. Dans les situations où une réduction de la capacité de pêche s’impose, les différentes méthodes présentent une efficacité variable. Si l’on adopte des systèmes d’accès limité, il est possible de taxer l’octroi des permis de pêche, d’introduire des permis fractionnaires (exigeant du détenteur d’un permis fractionnaire l’achat d’une fraction d’un autre détenteur pour obtenir un permis complet, de façon à réduire le nombre total de détenteurs) et de mettre en place de programmes de rachat. Il est en outre communément admis que les quotas individuels d’effort de pêche sont des méthodes inefficaces de contrôle de la capacité de pêche, puisqu’ils risquent de susciter des injections de capitaux.

28. Parmi les mesures d’ajustement des incitations, M. Sutinen a rapidement passé en revue les quotas individuels de capture (ou quotas individuels transférables (QIT)), les taxes et les droits de pêche collectifs (TURF, CDQ, gestion communautaire et gestion conjointe). Bien que les quotas individuels de capture soient immédiatement ajustables en fonction de la capacité, ils ne sont pas toujours aisés à mettre en application. L’efficacité de la taxation comme moyen de contrôle des capacités est difficile à évaluer, faute d’exemples empiriques suffisants.

29. M. Sutinen a poursuivi en affirmant que l’efficacité des différentes méthodes envisagées dépendait certes du contexte national, mais qu’il était possible d’exclure complètement différentes combinaisons de méthodes et de contexte de pêche. Outre la diversité des contextes socio-économiques et politiques, le choix des méthodes devrait également être fonction de l’importance plus ou moins grande des stocks et du caractère multispécifique ou non de la pêcherie concernée. Les gestionnaires sont par ailleurs tenus de répondre du choix de leurs objectifs en matière de contrôle et/ou de réduction de la capacité. Enfin, dans quel délai un niveau donné de réduction doit-il être appliqué?

30. M. Sutinen a conclu en déclarant qu’il était essentiel pour le GTT de formuler des recommandations détaillées, précises et rationnelles en matière de contrôle de la capacité.

Discussion

31. Au cours des échanges de vues qui s’ensuivirent, le GTT a continué de passer en revue les aspects positifs et négatifs des différentes méthodes de contrôle. Les discussions ont porté sur les captures totales admissibles, les taxes, les permis, les redevances, les programmes de rachat, les quotas individuels d’effort de pêche et les droits collectifs.

32. Volume admissible des captures (TAC). Les participants ont estimé d’un commun accord que l’application isolée de volumes admissibles des captures ouvrait, dans pratiquement tous les cas, la voie à la catastrophe, c’est-à-dire à la croissance accélérée de la capacité de pêche.

33. Taxes. Il a été signalé qu’autrefois les taxes d’exportation appliquées aux pêches de céphalopodes en Mauritanie avaient fonctionné en tant que méthode de limitation de la croissance de la capacité et en particulier, le contrôle des pêches artisanales qui s’avère habituellement difficile. La tentative d’imposer des taxes aux pêcheurs artisanaux d’un pays asiatique a suscité des protestations, non seulement parmi les intéresséss, mais également parmi les consommateurs qui craignaient une répercussion au niveau des prix. Dans une autre pêche tropicale, les autorités ont abandonné le principe des taxes, ayant jugé préférable d’être correctement informées des niveaux de production, plutôt que d’appliquer une taxe difficile à recouvrir. Il a néanmoins été suggéré qu’il conviendrait d’étudier la possibilité de prélever la taxe auprès du consommateur. Dans deux pays de l’OCDE les taxes ont été admises en tant que méthodes de recouvrement des coûts de gestion des pêches.

34. Les permis de pêche se sont avérés inefficaces au Mexique, faute de moyens de surveillance et de contrôle de la détention d’un permis par les navires de pêche effectivement en service. Il a été souligné qu’en ce qui concerne les pêches internationales, l’adoption d’un programme de limitation des permis serait nécessaire et que celui-ci ne pourrait fonctionner correctement qu’à condition d’établir un registre international des navires de pêche de haute mer. Les navires non détenteurs d’un permis et ne figurant pas sur le registre ne seraient pas autorisés à pêcher dans la zone soumise à ce régime. Il faudrait alors imaginer des mesures d’incitation visant à promouvoir la coopération dans cette zone.

35. Les redevances ont été peu utilisées en tant que telles dans l’industrie de la pêche. La Nouvelle-Zélande fait exception, avant l’application du principe de la récupération du coût des activités de gestion. Toutefois, il s’agit d’une méthode utilisée pour récupérer les rentes

d’exploitation dans le cadre des activités d’extraction des ressources naturelles et son application dans le cas des pêches pourrait se justifier.

36. Programmes de rachat. La plupart des participants ont jugé utiles les programmes de rachat mis en place de façon à ce que (i) la capacité de pêche achetée soit effectivement détruite et (ii) les programmes en question soient associés à un mécanisme d’ajustement des incitations. Toutefois, là encore, cette solution n’est généralement pas envisageable dans les pays en développement en raison de l’absence de fonds publics. Il a été précisé qu’il conviendrait d’étudier les possibilités de rachats financés par l’industrie (dans la perspective d’un accroissement des recettes futures).

37. Quotas individuels transférables (QIT). Il a été signalé que la réduction escomptée de la capacité suite à l’introduction d’un programme de contingentement de l’effort de pêche individuel n’était pas toujours aussi rapide que prévu. Au demeurant, les programmes de rachat peuvent accélérer le processus. On a fait observer par ailleurs que des quotas transférables pourraient être accordés à l’industrie de transformation. Une approche de ce genre serait également utile afin de contrôler l’effort dans les pêches commerciales artisanales. Le problème posé par l’utilisation de quotas individuels dans les pêches exploitant des stocks partagés a été examiné. En conclusion, il a été estimé que cela ne devrait en pratique pas poser de difficultés, mais que, le cas échéant, une zone d’accès effectivement libre risque de se créer dans la zone limite. Les quotas individuels peuvent faire office de mesure incitative de façon à ce que les négociations conduisent à supprimer les différences de points de vue quant aux droits d’accès. L’attention a été attirée sur le fait que les gestionnaires doivent impérativement envisager l’application d’une combinaison appropriée de taxes et de quotas individuels transférables.

38. Droits collectifs. Il a été signalé que dans plusieurs pays des systèmes de gestion communautaires et des systèmes de cogestion sont introduits ou réintroduits avec un certain succès. Pour assurer l’efficacité de ce type de système il est essentiel que le groupe puisse empêcher l’intrusion de personnes de l’extérieur, c’est-à-dire là où le droit collectif est exercé. Il a été souligné qu’au Japon, ont été mises en place non seulement une gestion de type communautaire, mais aussi une cogestion. Cette dernière solution est appliquée dans les pêches au large des côtes et les pêches à long rayon d’action.

Haute mer

Présentation

39. M. Christopher Newton a présenté le sujet. Il a décrit l’évolution récente de la situation des pêches en haute mer et passé en revue un certain nombre d’implications possibles d’une ratification de l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion et/ou de la Convention des Nations Unies sur les stocks chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs.

40. Sur une période de 23 années, la part des captures réalisées en eaux lointaines5, est tombée de 16% du total en 1972 à 4% en 1995. Plusieurs facteurs expliquent cette évolution, l’extension des ZEE étant le principal. En outre, la contribution à ces captures des pays d’Europe de l’Est et de l’ancienne Union Soviétique a pratiquement disparu, tandis que celle d’autres pays est restée stable à l’exception du Japon, dont les captures en eaux lointaines ont diminué. Au cours de la décennie passée, la part du thon dans les captures réalisées en haute mer a doublé aussi bien en volume (elle atteint quelque 40%), qu’en valeur débarquée, (plus de 80% à présent). En conséquence, les autres espèces capturées par les flottilles de pêche en eaux lointaines représentent actuellement moins de 3% des débarquements mondiaux et seulement 1% de la valeur débarquée totale.

41. Il y a lieu de signaler que les débarquements de thon font probablement l’objet d’une sous-déclaration. Il s’agit là de la conclusion évidente d’une comparaison du nombre de navires battant pavillon de complaisance et des quantités déclarées par les Etats correspondants en tant que captures en eaux lointaines; par ailleurs, les navires sans pavillon sont peu susceptibles de déclarer leurs captures; ce problème de sous-déclaration est donc appelé à s’aggraver, compte tenu de l’accroissement apparemment rapide du nombre de navires sous pavillon de complaisance, et de l’existence de navires sans pavillon.

42. Les carnets de commande des chantiers navals pour 1997 font apparaître une forte augmentation du nombre de navires en cours de construction, en particulier des navires de plus de 75 m de long. Cette évolution témoigne d’une rupture brutale avec la tendance des années précédentes. Il convient par ailleurs de signaler qu’à présent la capacité de pêche d’un nouveau navire est estimée à environ trois fois celle d’un navire de jauge similaire construit 25 ans auparavant.

43. Puisque la nécessité de réduire à toutes fins pratiques la capacité de pêche est communément admise, une partie très importante des navires les plus anciens devrait être déclassée pour laisser la place à des bâtiments récents et modernes. M. Newton a avancé un pourcentage de 41 à 47% de suppression de la capacité excédentaire actuelle. Il peut paraître irréaliste de supposer que les bâtiments en état d’exploiter les pêcheries de la haute mer seront progressivement éliminés en raison de leur ancienneté, puisque même les navires anciens changent de main. De plus, ces mêmes navires exploiteront vraisemblablement des ressources situées à l’intérieur de la zone des 200 miles.

44. M. Newton a fait observer que la Convention des Nations Unies, lorsqu’elle entrera en application, aura pour effet de créer un registre des flottilles de pêche; or, ce registre ne sera pas public, ce qui n’est pas de nature à faciliter la mise en application de la Convention. D’autre part, aux termes de l’Accord visant à favoriser le respect des mesures internationales de conservation et de gestion par les navires de pêche en haute mer, le registre qui doit être établi à la FAO restera ouvert aux signataires de l’Accord. Si des Etats membres devaient adopter une ligne de conduite consistant à être particulièrement restrictifs en matière de retrait du registre des navires battant leur pavillon, les navires qui décideraient néanmoins de battre pavillon de complaisance, auraient de fait la double nationalité et deviendraient apatrides, étant ainsi susceptibles d’être arraisonnés par un pays quelconque. Toutefois, cette mesure risque de ne pas s’avérer suffisante pour résoudre la question des pavillons de complaisance et des solutions inédites doivent être recherchées à cet effet.

Discussion

45. La discussion qui a suivi a porté sur l’évolution technologique et l’accroissement de capacité qui en résulte, ainsi que sur les problèmes des pêches en haute mer.

46. Evolution technologique. Les participants se sont accordés à juger impressionnante l’évolution technologique. On a cité à titre d’exemple une croissance de 2,8% par an dans le cas d’une pêcherie des Etats-Unis. Dans ces conditions, le seul recours à des programmes d’octroi de permis serait inefficace en tant que méthode de contrôle de la capacité. Il a au demeurant été admis qu’il n’y a aucune raison, soit de chercher à arrêter l’évolution technologique, soit de compter sur la faisabilité d’une politique de ce genre. Les pêcheurs sont en effet extrêmement motivés pour utiliser les technologies les plus récentes, puisque les navires dont la conception repose sur la meilleure technologie disponible obtiennent généralement les meilleurs résultats. De plus, les technologies modernes comportent beaucoup d’autres avantages: par exemple, un meilleur rendement d’utilisation du combustible, une amélioration des possibilités de réfrigération, qui se traduit par une meilleure qualité des produits et une sécurité accrue. Il faut donc contrôler la capacité -- et non seulement la capacité de pêche en haute mer -- en tenant compte de l’évolution technologique.

47. Pêcheries en haute mer. D’après un point de vue exprimé, il s’avérera à la faveur du renforcement du suivi et de la surveillance des zones de pêche, qu’une importante proportion des quantités déclarées en tant que captures de thon en eaux lointaines se compose en fait des captures qui devraient être déclarées par l’Etat voisin, les quantités correspondantes de poissons étant capturées dans la zone économique exclusive et non en haute mer.

Subventions

Présentation

48. M. Matteo Milazzo a présenté le sujet. Après avoir résumé les conclusions de sa récente étude6 sur cette question, il a développé le cheminement suivi pour y parvenir.

49. Les principales conclusions sont les suivantes: (i) le montant annuel à l’échelle mondiale des subventions au secteur des pêches vers le milieu des années 1990 est de l’ordre de 15 à 20 milliards de $ EU. La plus grande partie de ces subventions a pour effet de réduire les coûts de production des activités de capture. La réduction de ces coûts est voisine de 20 à 25% au niveau mondial; (ii) environ 25% de ces subventions sont octroyées par les pays de l’OCDE et par la Chine; (iii) les pays qui subventionnent l’agriculture subventionnent également en règle générale les pêches; (iv) les subventions ont principalement pour effet d’intensifier et d’accélérer le développement de la surcapacité.

50. L’étude de M. Milazzo est partie des travaux effectués dans le cadre de la FAO en vue de la Conférence des Nations pour l’environnement et le développement de 1992 et du travail présenté en 1993 en tant que chapitre spécial de la publication FAO intitulée "La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture". Ce travail de recherche était axé initialement sur l’étude des subventions en tant que mesure des pouvoirs publics propres à conférer des avantages commerciaux déloyaux. Or, il est apparu au cours de l’étude ainsi entreprise que les subventions pouvaient avoir des répercussions notables en termes d’utilisation des ressources.

51. M. Milazzo a utilisé les concepts et les catégories de l’accord du GATT de 1994 pour classer les subventions dans le secteur des pêches. Les catégories du GATT sont les suivantes: (i) transferts financiers présents et potentiels; (ii) pertes de recettes fiscales; (iii) fourniture de services/biens autres que l’infrastructure normalement assurée par les pouvoirs publics. Il a constaté ainsi qu’il lui fallait ajouter de nouvelles catégories: subventions intersectorielles (par exemple, à la construction navale et infrastructures liées aux pêches (par exemple, ports), en particulier dans les pays du tiers monde. En outre, l’utilisation d’une ressource publique non facturée doit être prise en considération. En s’appuyant sur le règlement d’un différend commercial aux termes duquel le non-paiement de redevances d’exploitation constituait un avantage commercial déloyal, M. Milazzo a conclu qu’une perception inadéquate de taxes d’utilisation par les pêcheurs, peut être considérée comme une forme de subvention dans le cadre du commerce international.

52. M. Milazzo a terminé sa présentation en invitant instamment le Groupe de travail technique à étudier des recommandations propres à réduire l’utilisation des subventions dans le domaine des pêches.

Discussion

53. La discussion a été axée sur les aspects suivants de la question des subventions: (i) quand peut-on et ne peut-on pas parler de subvention; (ii) quelle est la justification des subventions; (iii) quels sont leurs effets; (iv) quelles sont les subventions justifiées et (v) quel est l’avenir probable des subventions dans le secteur des pêches.

54. Quand peut-on et ne peut-on pas parler de subventions? La discussion a porté sur la question de savoir s’il faut considérer en tant que subvention la non application d’une taxe d’utilisation -- exemple de manque à gagner de recettes publiques -- et la fourniture d’infrastructures publiques.

55. Il a été soutenu qu’en cas d’accès ouvert aux zones de pêche, le fait de ne pas imposer une taxation (qui constituerait une sorte de taxe d’utilisation) ne représentera pas un avantage, puisque, de toutes façons, la pêcherie atteindra une situation d’équilibre, s’il y a obtention d’une rente nulle. Lorsque l’accès est réglementé, la non-imposition d’une taxe peut être considérée comme une subvention, puisqu’il y aura production de rentes. Egalement d’un point de vue commercial, il a été jugé contre-indiqué de considérer l’absence d’une taxation, ou d’une taxe d’utilisation, comme une subvention; en effet les pouvoirs publics conserveraient alors le droit de fixer le montant de la taxe et il serait malaisé de considérer que le pays ayant imposé la taxe la plus faible octroie ainsi une subvention.

56. Certains membres ont soutenu que les ports de pêche constituent en fait une infrastructure publique normale et ne sauraient être considérés comme une forme de subvention.

57. Quelle est la justification des subventions? Cette discussion a fait ressortir trois points importants. Premièrement, il a été admis que les subventions étaient accordées parce que le secteur de la pêche les demandait aux hommes politiques et aux responsables de l’action publique. Une fois accordées, elles ont tendance à être considérées comme des droits acquis difficiles à remettre en cause. Deuxièmement, les justifications officielles sont nombreuses: dans les pays en développement, la nécessité de dégager des revenus en devises fortes; de préserver l’emploi; puisque le secteur de l’agriculture reçoit des subventions; pour permettre une utilisation réelle d’une ressource à laquelle d’autres pays ont accès. Troisièmement, en règle générale les nombreuses autorités publiques impliquées sont dispersées et décentralisées, chacune d’entre elles ayant leurs propres raisons spécifiques d’octroyer des subventions. L’administration des pêches est seulement l’une des nombreuses agences impliquées. Enfin et surtout peut-être l’augmentation de la capacité de pêche est rarement la raison invoquée des subventions. L’objectif poursuivi est plutôt d’améliorer l’utilisation d’autres ressources naturelles et d’ atteindre des objectifs sociaux -- notamment en termes de sécurité des personnes humaines.

58. Quels sont les effets des subventions? La discussion a mis en évidence les nombreux effets des subventions. Leur incidence sur la capacité de pêche est seulement un aspect parmi d’autres.

59. Quelles sont les subventions utiles? Le GTT a examiné cette question pendant un certain temps. M. Milazzo a indiqué que son étude a été réalisée en considérant les catégories de subventions définies par l’accord du GATT et du point de vue de leurs répercussions éventuelles en termes d’augmentation de la capacité. Dans ce contexte certaines subventions -- appelées parfois subventions de conservation -- peuvent jouer un rôle utile dont les programmes de rachat correctement administrés constituent, le cas échéant, un exemple.

60. De l’avis d’un certain nombre de participants l’attitude consistant à condamner les subventions parce qu’elles ont pour effet d’accroître la capacité, s’avère trop restrictive. Il faudrait en effet identifier les effets totaux des subventions. Dans cet ordre d’idées, il a été suggéré qu’il faudrait ajouter d’autres critères aux critères commerciaux, avant de qualifier les subventions de bénéfiques ou de néfastes.

61. Quel est l’avenir possible des subventions octroyées aux pêches? Selon plusieurs participants les subventions sont appelées à disparaître au fur et à mesure de la mise au rebut des flottilles anciennes et du développement progressif de la gestion des pêches fondée sur des droits de propriété. D’autres ont par contre mis en doute la disparition rapide des vieilles flottilles (qui ont besoin d’être subventionnées) ou une diminution notable de la tendance des pêcheurs à demander des subventions, suite à l’instauration d’un système de gestion fondé sur des droits de propriété.

SECTION 2: ÉLABORATION DE STRATÉGIES ET RECOMMANDATIONS

62. Un travail en groupe a été entrepris sur les quatre thèmes suivants: i) mesure et surveillance de la capacité de pêche; ii) méthodes de blocage et d’ajustement des incitations et réduction de la capacité de pêche; iii) contrôle de la capacité de pêche en haute mer; et iv) besoins relatifs aux politiques et aspects institutionnels. Les rapports thématiques préparés dans ce contexte sont présentés ci-dessous. Ils rendent compte des échanges de vues au sein des groupes de travail et mentionnent un certain nombre de suggestions et de recommandations formulées dans ce cadre. Pour la plupart, ces suggestions et recommandations ont fait l’objet d’un examen plus détaillé à l’occasion d’une séance de réflexion du GTT, consacrée aux "éléments d’un plan d’action", séance dont la section 3 du présent rapport général donne un compte rendu. Afin de refléter fidèlement les travaux de la réunion, il a été jugé préférable de ne pas faire la synthèse des opinions et recommandations formulées dans les rapports thématiques (section 2) et de celles formulées par le Groupe de travail technique lors de la séance de synthèse (section 3).

Mesure et suivi de la capacité de pêche

63. Les travaux de groupe sur la mesure et le suivi de la capacité de pêche ont été facilités par M. Steve Cunningham et ont conduit à l’élaboration du rapport thématique ci-dessous.

Mesure

Questions liées à la mesure de la capacité de pêche réelle, "optimale" et excédentaire

64. Pour savoir si la capacité de pêche pose effectivement un problème, il faut savoir la mesurer. Toutefois, avant de choisir des mesures de la capacité réelle, optimale et excédentaire, il est nécessaire de définir ces concepts de façon parfaitement claire et opérationnelle. Les définitions proposées dans un document présenté à la séance plénière le premier jour de la réunion ("Propositions de définitions pratiques des principaux termes à adopter par le Groupe de travail technique" –Annexe 4) ont été examinées et il a été décidé qu’il convenait de les préciser. De nombreux échanges de vues ont conduit à dégager un accord sur les définitions suivantes:

La capacité de pêche désigne la quantité maximale de poisson récoltée au cours d’une période de temps (année, saison) susceptible d’être produite par une flottille de pêche lorsque celle-ci est pleinement utilisée, compte tenu de la biomasse et de la répartition par âge du stock de poissons, ainsi que de l’état actuel de la technologie. La capacité de pêche soit Yc = Y(Ec,S), désigne l’aptitude d’un navire ou d’une flottille de navires à récolter le poisson.

65. Par conséquent, la capacité désigne la quantité de poisson récoltée si la pêche est pratiquée à plein temps. Autrement dit, la capacité (instantanée) varie en fonction de l’importance du stock. La formulation de la définition en unités de capture (quantité de poisson) présente les avantages suivants: (a) elle est cohérente avec la théorie de la production économique, (b) elle a davantage de signification pour l’industrie de la pêche, (c) elle facilite l’agrégation des flottilles et des secteurs de la récolte et de la transformation; (d) elle facilite la prise en compte des difficultés liées aux interactions entre les pêcheries (par exemple lorsque les captures d’une pêcherie constituent des prises accessoires d’une autre pêcherie; (e) elle convient davantage aux pêches artisanales, puisque celles-ci comportent des modifications rapides des intrants en termes de nombre de participants, plutôt qu’en termes de capital (les pêches en question peuvent avoir une capacité excédentaire, mais ne sont pas nécessairement surcapitalisées); et (f) elle facilite la détermination de la capacité optimale pour des stocks fluctuants. La définition proposée est fonctionnellement équivalente à celle utilisée par Gréboval et Munro (1998) qui définissent la capacité comme la faculté de production d’un effort de pêche par unité de temps.

66. Après de nombreuses délibérations concernant l’expression "capacité optimale", le Groupe a décidé de définir la notion de "capacité cible" plutôt que celle de capacité "optimale", eu égard à la grande diversité des objectifs susceptibles d’être retenus par les responsables de l’action publique afin d’assurer la durabilité des pêches et pour répondre à d’autres besoins. La capacité "optimale" peut donc faire l’objet de définitions locales et spécifiques. La définition de la capacité cible qui a été adoptée d’un commun accord est la suivante:

La capacité cible de capture, soit YT=Y(ET,S), est la quantité maximale de poissons suceptible d’être produite au cours d’une période de temps (année, saison) par une flottille de pêche, lorsque celle-ci est pleinement utilisée, tout en respectant les objectifs d’aménagement de la pêcherie conçus pour assurer sa durabilité.

Il s’ensuit que la capacité excédentaire (c’est-à-dire la surcapacité) est égale à la différence entre la capacité de pêche actuelle et la capacité cible de capture;

soit Capacité excédentaire (%) = Yc-YT x 100%

YT

avec, pour toutes ces définitions:

67. Pour fixer correctement la capacité cible, il faut spécifier un niveau cible de la biomasse. Il a néanmoins été admis que le niveau cible à long terme risquait d’être difficile à estimer à un moment futur donné, notamment parce que la capacité cible future dépendra généralement des résultats du moment; aussi, le principal objectif est-il d’élaborer une stratégie de gestion de la capacité garantissant que la capacité de la flottille de pêche évolue dans le bon sens. Il importe d’être en mesure de déterminer l’écart entre capacité actuelle et capacité cible, pour apprécier la gravité des difficultés en présence et l’ampleur des mesures qu’il convient d’adopter pour réduire la capacité à l’avenir. Puisque la capacité de la flottille de pêche s’ajuste progressivement par rapport à une estimation préliminaire d’une capacité cible, l’accumulation des informations recueillies et la meilleure connaissance des changements technologiques et de différents facteurs peuvent se traduire par une actualisation permanente de la capacité cible finale. Une façon de résoudre le problème consiste à débuter par une certaine valeur du volume admissible des captures (VAC) (soit sa valeur actuelle, soit une valeur prévue à long terme) et à déterminer le nombre requis de chaque type de navires pour réaliser ce volume de captures admissible, et à comparer ensuite les effectifs obtenus avec la taille des flottilles de pêche actuelles. La valeur maximale des captures potentielles réalisables par une flottille, divisée par la valeur cible du volume admissible des captures définit une mesure de la capacité excédentaire. Il a été recommandé d’évaluer YT pour les valeurs Sc et ST de la biomasse. Ces calculs peuvent être faits pour chaque flottille.

68. S’il faut définir la capacité optimale, il est plus facile de définir un domaine de valeur plutôt qu’une quantité ou un tonnage précis. Tel qu’il a été suggéré lors de la séance plénière, la capacité optimale peut être spécifiée par rapport à des limites extérieures. Conformément au paragraphe 7 de l’Annexe II de l’Accord sur les stocks chevauchants, la valeur normative minimale d’un point de référence biologique devrait être le taux de mortalité par pêche correspondant au rendement maximum soutenable RMS. Ainsi, la capacité générant un niveau d’effort de pêche ayant pour effet de réduire la biomasse au-dessous de la valeur limite SRMS correspond à une limite supérieure de la capacité optimale ou de la capacité cible. Il serait intéressant de pouvoir définir la taille maximale de flottille qui correspond à la limite du taux de mortalité par pêche. La définition ci-dessous de la capacité "limite" s’inscrit dans le sens du droit international:

la capacité limite est la quantité maximale de poisson susceptible d’être produite de façon durable par une flottille de pêche pleinement utilisée. La capacité limite correspond donc au rendement maximum soutenable RMS.

69. Le Groupe a décidé par ailleurs qu’il était essentiel:

Solutions les plus applicables à envisager

70. Le Groupe a suggéré que la technique dite de l’analyse d’enveloppement des données (Data Envelopment Analysis ou DEA) et celle de l’analyse crête à crête (Peak-to-peak analysis) étaient les solutions les plus intéressantes à envisager pour la mesure de la capacité; les paragraphes ci-dessous décrivent succinctement ces deux méthodes.

71. La technique DEA est une méthode de programmation mathématique destinée à déterminer des solutions optimales à un ensemble de contraintes. Cette méthode présente plusieurs avantages, entre autres la possibilité d’estimer la capacité en présence de différentes contraintes : volumes admissibles des captures, prises accessoires, répartition des navires par région et par taille (jauge), restrictions quant à la durée de la pêche et préoccupations socio-économiques telles que des niveaux minimum d’emploi. La méthode DEA peut servir à identifier les unités d’exploitation (navires particuliers ou catégories de jauge de navires) susceptibles d’être déclassées. La restructuration des observations en fonction de certains critères, par exemple la capacité par région et par catégorie de jauges de navires, le nombre d’unités en service peut être déterminé en ajoutant les capacités de chaque unité jusqu’à ce que le total obtenu atteigne la valeur cible. La méthode DEA prend aisément en considération aussi bien des extrants multiples (par exemple, espèces ou catégories commerciales) que des types d’intrants multiples (par exemple, capital et main-d’oeuvre). La méthode DEA permet également de déterminer le niveau potentiel maximum de l’effort de pêche et son pourcentage d’utilisation; elle admet pratiquement toutes les possibilités quant au type de données, depuis les plus succinctes (niveau des captures, nombre des sorties en mer et nombre de navires), jusqu’aux plus détaillées (séries complètes de données sur les coûts), étant entendu que la qualité de l’analyse est d’autant plus grande que les données sont plus complètes. A partir de données de coûts, la méthode DEA peut servir à estimer l’effectif et la composition des flottilles de moindre coût (minimisation du coût). Elle permet en outre de mesurer la capacité par rapport à tout niveau souhaité de la biomasse ou du volume admissible des captures. La portée de la méthode est limitée par sa spécification de type déterministe: autrement dit, elle ne tient pas compte du caractère stochastique de la pêche.

72. La méthode crête à crête définit la capacité en estimant la relation observée entre les captures et le tonnage des flottilles. Les périodes caractérisées par la forte valeur du rapport des captures/capital fournissent des mesures de la capacité totale (production maximum réalisable). Les estimations de la production maximum réalisable pour les années les plus récentes sont obtenues en extrapolant la valeur de crête la plus récente du rapport production-capital et en la multipliant par la valeur du capital pour les années récentes. La capacité industrielle intégrée est théoriquement mesurée en tant que part pondérée par la valeur ajoutée (ou le revenu) des mesures de capacité de chaque industrie ou du secteur des pêches. La capacité est comparée au niveau de production réel observé au cours de différentes périodes de temps, afin d’obtenir de mesurer son taux d’utilisation. Les données de capture concernant toutes les années sont ajustées au niveau de productivité. L’approche en question est qualifiée de crête à crête, puisque les périodes de pleine utilisation appelées crêtes, servent de points de référence de base pour l’indice de capacité. En réalité, une année de crête est souvent identifiée comme telle lorsqu’elle se caractérise par une récolte par unité de production notablement supérieure à celles des années suivantes et précédentes. L’application de la méthode crête à crête exige des données sur les débarquements et sur les nombres de navires, ainsi que l’identification d’une certaine tendance de l’évolution technologique. Il est possible de calculer de cette façon les tailles minimales de flottilles (nombre de navires) qui correspondent à différents niveaux de capacité. Toutefois, l’application de la méthode est particulièrement limitée par le fait que le tonnage des navires ou leur nombre constitue simplement une mesure approximative du capital et parce que l’analyse ne tient pas compte des autres intrants économiques, ni des différences en fonction des types d’engins de pêche (qui peuvent varier dans le temps).

73. Le Groupe a recommandé que les logiciels standard correspondants soient mis à disposition de façon à pouvoir appliquer ces deux techniques.

Besoins de données

74. Le Groupe a estimé qu’il était essentiel de mener des activités adéquates de collecte de données pour garantir la disponibilité des informations nécessaires sur les nombres de navires, leurs caractéristiques et les quantités débarquées. Il serait absurde d’entreprendre des programmes de contrôle de la capacité sans une connaissance de l’objet même des contrôles à mettre en place. Actuellement, les activités de collecte et de suivi des données dans le domaine de la gestion des pêches à l’échelle mondiale sont, dans l’ensemble, inadéquates.

75. Le Groupe a recommandé que les besoins de données soient répartis en deux catégories: d’une part les données essentielles à l’élaboration d’estimations préliminaires de la capacité actuelle par rapport à la capacité cible (Niveau 1) et d’autre part les données nécessaires à la définition d’estimations précises (Niveau 2). Les besoins de données minimaux nécessaires au calcul de la production potentielle maximum par flottille de pêche sont les suivantes: les prises par unité d’effort (PPUE), Tmax (nombre maximum de jours par période de temps pendant laquelle la flottille a la possibilité de pêcher) et les informations sur la biomasse de la ressource.

Niveau I: Pour calculer des estimations préliminaires de la capacité actuelle, il est nécessaire de disposer au moins d’estimations des nombres de navires et de leurs principales caractéristiques dont dépend la puissance de pêche (par exemple, tonneaux de jauge brute, longueur, capacité de stockage, type de matériel et dimensions avec importance de chacun d’eux en fonction de la pêcherie considérée); caractéristiques pertinentes fondamentales des opérations de pêche (par exemple, caractère saisonnier, nombre de pêcheries dans lesquelles opèrent les navires); débarquements et au moins une indication qualitative de la tendance des captures par unité d’effort ou toute autre information susceptible de donner une indication approximative du rendement maximum soutenable (RMS). Il existe de nombreuses règles empiriques d’estimation du RMS. La capacité optimale peut fréquemment être déduite de l’examen de l’historique -- il est souvent facile de constater que ce niveau a été dépassé.

Niveau II: Pour réaliser des analyses précises, toutes les sources d’incertitude doivent être prises en considération; parmi les données requises à cet effet figurent également les informations sur les sources d’incertitude affectant la projection de la capacité future et de la capacité cible (et par conséquent l’estimation de la capacité excédentaire), notamment:

Difficultés d’application dans certaines situations

76. Le Groupe est d’avis que la méthode de l’analyse DEA permet de résoudre la plupart des difficultés potentielles; par exemple, flottilles multiples et fluctuations d’abondance, aussi bien d’une année à l’autre qu’à l’échelle d’une année ou d’une saison. Ces dernières variations se traduisent par des problèmes de charge de crête, en particulier pour les espèces présentes pendant une courte période de l’année (ou disponibles seulement sous une certaine forme à valeur élevée, par exemple les rogues de poisson pendant une courte période de l’année. Il est nécessaire d’examiner si les définitions proposées tiennent bien compte du problèmes de la charge de crête.

77. Le Groupe a examiné les implications d’une approche multispécifique (écosystémique). La capacité doit-elle être définie vis-à-vis d’une pêche unique ou vis-à-vis d’une flottille susceptible d’opérer dans plusieurs pêches? La réponse est oui dans les deux cas. Il est en effet nécessaire d’adopter des approches propres à chaque stock, à chaque flottille et à chaque région. En fait, il peut être intéressant d’avoir une approche différenciée, propre à définir la capacité par rapport aux stocks individuels dans un premier temps, puis par rapport aux stocks multispécifiques. Il est possible de constater une surcapacité dans une pêche, mais de ne pas observer de surcapacité générale au niveau de plusieurs pêches considérées simultanément. La question est de savoir où tracer la limite et comment définir la "capacité latente".

78. Le Groupe a souligné la nécessité d’admettre que les estimations de surcapacité risquaient d’être compliquées par les effets de la structure par âge (par exemple, aussi bien les aspects de rendement par recrue que de prix) et par différents facteurs pertinents. Par ailleurs, il est encore plus important de prendre conscience du problème posé par les intrants multiples. Dans certains cas, le nombre de navires de pêche peut constituer le meilleur indicateur de la capacité de pêche et dans d’autres, il peut s’agir de la main-d’oeuvre. Quel intrant (par exemple, main-d’oeuvre ou nombre de navires) est déterminant? Dans le cas des pêches artisanales, la capacité est essentiellement liée à la main-d’oeuvre.

79. Enfin, en raison de la mobilité des flottilles, il faut considérer la capacité au niveau des flottilles et le cas échéant également au niveau régional comme au niveau d’une espèce ou d’un stock.

Suivi

Indicateurs (mesures simples et concrètes de la capacité)

80. Le Groupe a passé en revue des indicateurs simples de capacité et de surcapacité utilisables à partir de données limitées. Les éléments de base de ce type d’indicateurs sont le nombre de navires qui constituent chaque flottille exploitant un stock, les taux moyens de capture de chaque flotte et le temps consacré effectivement aux opérations de pêche par chaque flottille par rapport au temps maximum disponible en l’absence de toute contrainte. Ces mesures concrètes de la capacité peuvent être exprimées sous la forme (i) d’un indicateur propre à une espèce, (ii) d’un indicateur défini en rapport avec un navire pour une pêche ou un stock donné et (iii) d’une mesure en rapport avec une flottille pour chaque stock/pêche. L’annexe A donne une description détaillée de ces différentes mesures.

81. La mesure des captures potentielles de chaque flottille dans l’état actuel des stocks est égale au produit du nombre de navires par le taux moyen de capture, ramené à une mesure équivalente à plein temps, d’après le rapport du temps maximum disponible au temps effectivement consacré à la pêche. Les captures potentielles réalisées dans la pêcherie, sont égales à la somme des captures potentielles réalisées sur le stock par l’ensemble des flottilles. La comparaison du résultat obtenu aux volumes admissibles des captures donne une indication de la surcapacité de la flottille actuelle. Cette mesure présente l’avantage de correspondre à la notion économique de capacité, égale à la quantité de production réalisable au moyen d’un ensemble donné d’intrants, dans un certain laps de temps. Elle présente l’inconvénient de ne pas tenir compte du "problème de latence", c’est-à-dire des navires qui, pour l’instant, ne sont pas présents au sein de la flottille mais qui peuvent très bien en faire partie si la situation évolue.

82. Une autre mesure s’appuie sur les navires nécessaires pour recueillir la quantité correspondant au volume admissible des captures. Cette mesure est calculée sur la base des mêmes informations et conduit à déterminer un nombre minimum de navires pour chaque type de flottille, chaque flottille étant capable de recueillir l’intégralité des volumes admissibles des captures. Ce calcul peut aussi être effectué pour l’ensemble des flottilles opérant dans toute la pêcherie considérée, à condition de définir toutes les variables pour la flottille globale.

83. Les mesures décrites ci-dessus constituent l’application de règles empiriques très simples, mais devraient pouvoir signaler l’existence d’une surcapacité dans les pêches actuellement exploitées. Des ajustements de ces mesures pour tenir compte des flottilles qui exploitent des stocks multiples ou afin de refléter la situation cible et non la situation actuelle, ont par ailleurs été étudiés (voir annexe A).

Système élémentaire de suivi et d’évaluation

84. Un système élémentaire de suivi et d’évaluation a pour objectif de recueillir les données fondamentales présentées sous la rubrique Niveau I décrite ci-dessus, à savoir les estimations des nombres de navires et de leurs principales caractéristiques dont dépend la puissance de pêche (par exemple, tonneaux de jauge brute, longueur, capacité de stockage, type de matériel et dimensions avec importance de chacun d’eux en fonction de la pêcherie considérée); caractéristiques pertinentes fondamentales des opérations de pêche (par exemple, caractère saisonnier, nombre de pêcheries dans lesquelles opèrent les navires); débarquements et au moins une indication qualitative de la tendance des captures par unité d’effort ou toute autre information susceptible de donner une indication approximative du rendement maximum soutenable (RMS).

Système amélioré de suivi et d’évaluation

85. Un système amélioré de suivi et d’évaluation a pour objectif de recueillir les données fondamentales décrites sous la rubrique Niveau II ci-dessus. Il s’agit notamment d’informations sur les navires (capacité de cale, puissance, notamment rendement du moteur, jauge du navire), l’appareillage électronique (matériel de détection de pêche), les engins de pêche (type et taille), les caractéristiques biologiques des stocks (biomasse, âge/taille, incertitude affectant les évaluations des stocks), les participants ( nombres de participants, niveaux de compétence), les coûts et les gains; les subventions; les opérations de pêche liées à la répartition du poisson; les réactions de l’industrie de la pêche aux mesures de gestion; l’existence et le caractère adéquat de mesures de contrôle de l’accès aux zones de pêche.

86. Le Groupe a fait valoir que des évaluations de capacité (capacité actuelle et capacité cible à long terme) devraient être établies régulièrement, tout à fait comme les stocks de poissons font à présent l’objet d’évaluations dans plusieurs Etats. Il faut avant tout disposer d’un régime de permis grâce auquel les gestionnaires sont en mesure de suivre le nombre de navires et leurs caractéristiques fondamentales. En outre, il faut connaître les débarquements et avoir au moins une indication qualitative quant aux tendances des prises par unité d’effort (PPUE). La tenue de registres nationaux et internationaux des navires de pêche est essentielle et particulièrement indispensable dans le cas des navires pouvant quitter les eaux territoriales (c’est-à-dire des navires susceptibles de pêcher en eaux lointaines). Toutefois, les capacités cumulées peuvent être importantes, même dans les catégories de faibles tonnages. Les registres nationaux et internationaux des navires et des bateaux de pêche devraient donc être aussi complets que possible.

87. Le Groupe a également recommandé que la FAO coordonne par l’intermédiaire de ses organes régionaux la collecte d’informations sur la capacité. Cette proposition devrait être formulée à l’occasion de la réunion des organisations régionales des pêches prévue sous les auspices de la FAO en février 1999. Outre la création d’une base de données complète, il conviendrait de mettre en place des moyens de traitement et d’analyse des données, ainsi que des ressources appropriées permettant de tenir à jour les bases de données et d’entreprendre des études. Il est par ailleurs nécessaire de mettre au point des accords de coopération avec l’industrie, afin de faciliter la collecte des données et l’étude des problèmes de capacité. A cet égard, la création d’un véritable système de suivi, de contrôle et de surveillance est essentiel.

Questions non résolues et priorités de recherche

88. Le Groupe a identifié les questions non résolues et les priorités de recherche suivantes:

Mesures de blocage et d’ajustement des incitations et réduction des capacités

89. Les travaux de groupe concernant les mesures de blocage des incitations ont été facilité par M. Christopher Newton. Les travaux de groupe sur les mesures d’ajustement des incitations et sur la reduction des capacités de pêche ont été facilité par M. Ragnar Arnason. Ces travaux ont conduit à l’établissement des rapports thématiques présentés ci-après.

Méthodes de blocage des incitations

Introduction

90. Alors que les méthodes de blocage des incitations sont souvent considérées comme problématiques, dans nombre de pêcheries, des pays développés comme des pays en développement, elles offrent une solution viable (et dans nombre de cas il s’agit de la seule solution) au problème de la gestion de la capacité. Le Groupe a considéré que, de façon générale, les inconvénients liés aux mécanismes de blocage des incitations sont bien connus et résultent surtout des carences de l’administration. D’après les expériences auxquelles les formes de contrôle de ce type ont donné lieu, il est possible dans certaines circonstances de mettre au point et d’appliquer avec succès de telles mesures.

91. Le problème posé par les mesures de contrôle de la production quant à leur aptitude à obtenir une autorégulation de la gestion de la capacité, notamment sous la forme d’une réduction, a été mise en évidence. Les principales méthodes de blocage des incitations sont passées en revue ci-dessous. Les considérations se rapportant plus spécifiquement aux pays en développement sont présentées à l’Annexe B.

92. Volumes admissibles des captures

93. Limitation des permis

94. Programmes de rachat

95. Préoccupations technologiques

96. Limitation des captures de chaque navire

97 Quotas individuels d’efforts de pêche

98. Recommandations de recherche

Méthodes d’ajustement des incitations

99. Les méthodes de contrôle étudiées ont été les suivantes:

100. On estime que ces méthodes sont des méthodes d’ajustement des incitations, puisqu’elles tendent à améliorer ou à renforcer les liens entre les personnes qui prennent les décisions en matière d’aménagement des pêcheries et de capacité, et celles qui subissent pleinement les conséquences de ces décisions. Si les conséquences concernent exclusivement le responsable des décisions, celles-ci n’ont aucun effet externe et la personne qui prend la décision agit généralement dans l’intérêt de la collectivité lorsqu’elle sert ses intérêts personnels. Par exemple, la perception d’une taxe sur les captures de poisson peut internaliser entièrement le coût de la réduction du stock de la ressource imposé aux autres Parties. Un système d’aménagement communautaire réduit effectivement la distance entre les décisionnaires en matière d’aménagement de capacité et les personnes qui en supportent les conséquences.

101. Il importe de comprendre que les différentes méthodes d’ajustement des incitations n’ont pas du tout les mêmes implications en termes de production et, en particulier, de distribution de richesses. Les quotas individuels par exemple impliquent en règle générale un accroissement immédiat de la richesse des détenteurs des quotas. Les taxes d’autre part impliquent un appauvrissement relatif des participants de l’industrie de la pêche.

102. Les décisions concernant les pêcheries peuvent être classées en décisions macro et micro-économiques. Parmi les décisions macro-économiques figurent les suivantes:

103. Les décisions micro-économiques (au niveau des navires) portent notamment sur:

104. Les décisions en matière de capacité peuvent être de type macro-économique (par exemple, tonnage de la flottille, nombre de permis de pêche) et micro-économique (tonnage et puissance d’un navire).

Possibilités de contrôle de la capacité de pêche

105. Le Groupe a étudié dans quelle mesure chacune des méthodes mentionnées ci-dessus permettait de contrôler la capacité de pêche. Le Groupe a conclu que les quotas de capture individuels et les taxes imposées aux quantités débarquées offrent d’excellentes possibilités de contrôle de la capacité de pêche au sein de la pêcherie concernée Les droits de pêche collectifs, notamment les quotas de capture collectifs, permettent aussi de contrôler la capacité de pêche, mais l’efficacité finale de ces mesures demeure incertaine. Il en est ainsi car aucune de ces méthodes n’a fait l’objet d’études approfondies; autrement dit, il n’existe aucun corps de données théoriques ou empiriques permettant de prédire l’aptitude des droits de pêche collectifs à contrôler la capacité. Le Groupe a conclu que les quotas d’effort de pêche n’offraient pas la possibilité de contrôler efficacement la capacité de pêche et en cas d’utilisation, devraient être considérés uniquement à titre de mesure transitoire.

Conditions d’applicabilité

106. Le Groupe a ensuite examiné les conditions techniques dans lesquelles les méthodes de contrôle de la capacité sont applicables et les principales exigences à satisfaire pour assurer leur mise en oeuvre effective. En règle générale, l’applicabilité d’une méthode de contrôle est tributaire des coûts (de la difficulté) de sa mise en oeuvre. Ces coûts se rapportent notamment aux activités d’exécution, de surveillance, de recherche et d’administration. Les coûts de mise en oeuvre sont normalement très variables selon la méthode de contrôle considérée.

107. Le graphique ci-dessous représente les coûts et les avantages d’une méthode de contrôle donnée. Ses avantages économiques sont d’autant plus importants que les réglementations correspondantes sont mieux respectées, les avantages nets pour la collectivité (à l’exclusion des coûts d’exécution des mesures de contrôle) atteignant un maximum pour un respect à 100%. Les coûts d’exécution sont d’autant plus importants qu’un niveau plus élévé de respect est atteint, avec également un maximum pour un respect à 100%. Une méthode de contrôle comportera en définitive des avantages nets positifs pour la collectivité (exception faite des coûts d’exécution) pour un certain niveau intermédiaire de respect des mesures adoptées.

108. Une méthode de contrôle spécifique peut s’avérer plus coûteuse à mettre en oeuvre dans certaines pêcheries que dans d’autres. Cette situation est illustrée par le graphique ci-contre, avec l’exemple d’une pêcherie dans laquelle le coût de contrôle est élevé.

109. Les avantages économiques (à l’exception des coûts d’exécution des mesures de contrôle) sont en principe généralement élevés dans le cas des méthodes de contrôle faisant appel aux quotas individuels et aux taxes. Toutefois, pour certaines pêcheries, (par exemple, les pêcheries artisanales tropicales), les coûts de gestion seront très élevés, et se traduiront par l’obtention de très faibles avantages pour la collectivité après déduction des coûts de gestion (et le cas échéant - négatifs). Par conséquent, pour une pêcherie de ce type, une méthode de contrôle comportant des avantages économiques plus faibles (coût d’exécution non compris) et des coûts de gestion réduits serait normalement préférable à l’adoption de quotas individuels ou à l’application de taxes.

110. L’obtention d’un niveau élevé de respect des mesures sera plus délicat (coûteux) lorsque:

111. En général, l’application de quotas individuels de capture et l’imposition de taxes exigent des moyens importants et complexes si l’on veut obtenir un niveau de respect élevé. Toutes choses étant égales par ailleurs, les quotas individuels d’effort de pêche risquent d’exiger encore plus de moyens et de s’avérer plus coûteux à appliquer que les quotas individuels de captures.

112. Quant aux quotas individuels, leur coût de mise en oeuvre est plus élevé et les avantages économiques nets qui en résultent sont plus faibles, dans le cas de pêches multispécifiques, d’intrants rigides (par exemple, un marché du travail imparfait, un capital non malléable, et lorsque la fixation d’un niveau approprié de définitions pratiques s’avère délicate ou impossible (par exemple, dans le cas de la crevette) comme en présence d’imperfections du marché des quotas.

113. Censés fonctionner aussi bien que les quotas individuels, les quotas collectifs (par exemple un quota attribué à une organisation de producteurs) ont une efficacité sensiblement moindre en raison des difficultés posées par les prises de décisions collectives (voir thèmes de recherche ci-dessous).

114. Les taxes sur les quantités débarquées ne sont pas applicables si l’exécution (recouvrement) de cette mesure est rendue impossible, par exemple, lorsqu’il existe un grand nombre de points de débarquement et de vente (à moins qu’ils ne soient très bien organisés), et en présence de limites de juridiction mal définies.

115. Les taxes sur l’effort de pêche ou sur d’autres intrants (par exemple sur les navires) ne sont également pas applicables en l’absence de moyens de coercition et de recouvrement des taxes, et sans doute davantage que les taxes sur les quantités débarquées. Lorsque l’application de taxes s’avère faisable, le Groupe a exprimé une préférence en faveur d’une taxe sur les quantités débarquées, puisque la taxation de l’effort introduit des distorsions par substitution d’autres intrants. Une difficulté supplémentaire vient de la nécessité d’une taxation évolutive, bien que les législateurs se réservent habituellement le droit de taxation, mais pour obtenir le même résultat sous un autre nom, par exemple par des mesures de contrôle des prix.

116. Les quotas individuels d’effort de pêche ne sont pas applicables lorsque les sites de débarquement et les participants sont très nombreux. Les quotas d’effort de pêche ne sont pas nécessairement efficaces en tant que mesure de contrôle, puisque chaque participant est incité à engager des investissements d’accroissement de la capacité. En fait, les seuls quotas d’effort de pêche risquent d’aggraver le problème de capacité (voir OCDE 1997); ils peuvent néanmoins convenir lorsque la substitution d’autres intrants est relativement rigide, par exemple pour les limites d’utilisation de casiers à langoustes.

117. Les méthodes de gestion communautaires se sont montrées efficaces dans certains cas (par exemple, au Sénégal); toutefois, elles ne devraient pas fonctionner correctement sans renforcement des institutions communautaires, sans possibilité de clauses restrictives d’appartenance à la communauté et enfin, sans la faculté de mettre en applications les droits et les règles fixées. En outre, la gestion communautaire, telle qu’elle est définie dans le présent contexte, peut désigner toute méthode d’administration des décisions en matière de capacité dans le cadre de la communauté. L’intérêt de la gestion communautaire tient au rapprochement qu’elle implique entre les responsables des décisions et les conséquences de leurs actions. Cependant, il existe un large éventail de décisions possibles, lesquelles peuvent donner toutes sortes de résultats Si les frais ne sont pas trop élevés, les décisions prises dans ce cadre peuvent être parfaitement efficaces. Si les frais sont excessifs, les résultats risquent d’être inopportuns. Les méthodes de contrôle de type communautaire doivent faire l’objet d’un complément d’étude (voir ci-dessous).

Principaux thèmes de recherche sur les méthodes d’ajustement des incitations

Aménagement communautaire

118. L’aménagement communautaire des pêcheries est une solution de rechange intéressante aux systèmes d’aménagement centralisés et à la mise en place des systèmes particuliers décrits ci-dessus. Toutefois, avant de pouvoir apprécier les avantages de cette approche il faut définir plus précisément ce que comporte le concept d’aménagement communautaire, décrire le processus communautaire de prise de décisions et enfin préciser le partage des responsabilités en matière de gestion et d’exécution, entre la communauté d’une part et les autorités régionales ou nationales des pêches d’autre part.

119. Le Groupe a estimé qu’il était indispensable d’effectuer sans tarder des recherches dans le domaine de l’aménagement communautaire des pêcheries. Entre autres choses, les recherches en question devraient étudier les résultats probables de types particuliers de systèmes d’aménagement communautaire, les jeux de stratégies susceptibles de caractériser les interactions entre les membres de la communauté et enfin, les structures institutionnelles propres à l’adoption des décisions optimales du point de vue de la communauté considérée dans son ensemble.

Aménagement des pêches au moyen de la taxation

120. Il est théoriquement possible de réduire la capacité excédentaire et de dégager des revenus en mettant en oeuvre les régimes appropriés de taxation des pêches. Cette méthode d’aménagement pose néanmoins de nombreux problèmes non résolus. Entre autres choses le Groupe a estimé qu’il était indispensable d’étudier sans tarder la question de l’ajustement dynamique de l’effort de pêche, de la capacité de pêche et de la rentabilité de l’industrie suite à l’adoption d’un régime de taxation, en particulier dans le cas d’une pêcherie précédemment surcapitalisée.

Difficultés de fixation du volume admissible des captures et des quotas individuels

121. Dans certaines pêcheries, la fixation d’un niveau approprié de volume admissible des captures est délicate sinon impossible. En ce qui concerne les pêcheries tropicales multispécifiques, les justifications scientifiques disponibles ne sont pas suffisantes pour permettre la définition de volume admissible des captures. Dans certaines pêcheries de crevettes à courte durée de vie, pour lesquelles il n’existe pas nécessairement une relation significative stock-recrutement, la conservation n’exige pas nécessairement une limitation des captures totales. L’intérêt et la faisabilité de l’application de quotas individuels dans les pêcheries de ce type doit faire l’objet de recherches complémentaires.

Problèmes de politique

122. Le Groupe a examiné plusieurs problèmes connexes de politique et formulé les suggestions suivantes sur cette base:

Mécanismes de réduction de la capacité

Quotas individuels transférables

123. Lorsque les mesures d’incitation à l’intention des pêcheurs ont été ajustées, l’existence d’une capacité excédentaire ne devrait pas menacer la ressource. Puisque la capacité excédentaire aura pour effet de réduire les profits des détenteurs de quotas individuels transférables, à présent et dans l’avenir, ces derniers seront incités à y renoncer: autrement dit, une fois ses dysfonctionnement éliminés, le marché devrait corriger automatiquement le problème de la capacité excédentaire.

124. Dans certaines pêcheries qui appliquent un régime de QIT, il a été constaté que la capacité semblait diminuer lentement. Cette particularité ne devrait pas être étonnante, ni constituer une source de préoccupation. En cas de rigidité particulière du capital, il convient de s’attendre à une diminution nécessairement lente.

125. Ce qui pose néanmoins un problème grave tient au risque de déplacement du capital évincé d’une pêcherie régie par des quotas individuels transférables vers d’autres pêcheries, dont la gestion n’est pas aussi rigoureuse -- soulevant ainsi le problème de l’effet de contagion et mettant en cause "l’égoïsme sacré" de chaque pêcherie. Une solution consiste à introduire une fois pour toutes un programme de rachat à l’intention de la pêcherie régie par des quotas individuels transférables. L’objectif n’est pas d’y réduire la capacité, mais plutôt d’empêcher celle-ci de se reporter sur d’autres pêcheries. Il convient de signaler que la question des rachats en général sera examinée de façon plus détaillée ci-après dans le présent rapport.

126. L’attention a été attirée à plusieurs reprises au cours de la discussion sur la nécessité de se préoccuper de la rigidité du capital humain, comme de celle du capital matériel. Ces observations ont conduit à examiner de façon détaillée, sans toutefois aboutir à une conclusion, la question des programmes de recyclage.

Taxes

127. L’application de taxes modifie les incitations et devrait se traduire par une réduction automatique de la capacité. Il a été souligné néanmoins qu’il serait extrêmement difficile d’introduire des taxes dans une pêcherie souffrant d’ores et déjà d’un phénomène de surpêche.

Par contre, l’applications de taxes peut contribuer utilement à empêcher la constitution d’une capacité excédentaire dans une pêcherie en développement.

Régimes de gestion communautaire des pêches:

128. Les régimes de ce type devraient conduire à une réduction de la capacité pour des raisons pratiquement identiques, et au moyen des mêmes mécanismes, à l’instar des régimes de quotas individuels transférables. Les observations concernant les programmes de rachat et les régimes de QIT devraient donc s’appliquer également à ce cas de figure.

129. Il est difficile de dire dans quelle mesure ces régimes donneront de bons résultats. Cette observation traduit simplement le fait que le Groupe doutait d’emblée de l’efficacité des régimes en question en tant que dispositifs d’ajustement des incitations.

Programmes de rachat et de retrait

130. Le Groupe a englobé les programmes de retrait sous la rubrique des programmes de rachat financés par l’industrie. Le Groupe a été généralement négatif quant aux effets des programmes de rachat, à quelques exception près. Ils ont tendance à provoquer une réduction immédiate de la capacité, tout en incitant ceux qui restent dans le secteur de la pêche à continuer à investir dans la capacité de pêche.

131. Dans la mesure où l’on fait appel à des programmes de rachat, ces derniers devraient s’appuyer sur des préoccupations d’efficacité et bénéficier si possible d’un financement du secteur. Pour une pêcherie donnée, les autorités devraient s’employer à assurer que les navires ne sont pas remplacés, directement ou indirectement. Hormis le remplacement direct dont la signification est évidente, le remplacement indirect se traduirait par un renforcement de la capacité de pêche des navires restants.

Phénomènes de transfert

132. Les phénomènes de transfert ou de contagion, au niveau national ou international, peuvent être très graves. Il est facile de montrer que la réduction de capacité réalisée dans une pêcherie, et qui se répercute par la suite sur une ou plusieurs autres pêcheries, peut aboutir à une situation pire au niveau mondial. Il peut en être ainsi lorsqu’une certaine capacité est retirée de pêcheries correctement gérées et se trouve réattribuée à des pêcheries dont la gestion est sujette à caution.

133. Lorsqu’on considère la situation à l’échelle mondiale, il ne faut pas confondre réduction et déplacement de capacité. Un déplacement, de même qu’un accroissement de la capacité, peut se traduire par un changement de la configuration des flottilles.

134. Il a été suggéré d’envisager la création de registres nationaux et d’un registre international. Il serait possible d’instituer l’exigence suivante consistant à ne pas autoriser l’exportation de capacité d’un pays vers un autre pays dont les pêcheries sont manifestement mal gérées.

Measures complémentaires

135. Au cours de la période transitoire de mise en oeuvre d’un programme d’ajustement des incitations, l’adoption de mesures complémentaires de contrôle direct peut s’avérer nécessaire, par exemple des interdictions d’accès et des restrictions de l’effort de pêche. En l’absence de telles mesures de sauvegarde, le régime mis en place (par exemple celui des QIT) risque de s’effondrer et les effets bénéfiques escomptés des dispositions visant à réduire la capacité risquent d’être réduits à néant.

136. Pour qu’un programme d’aménagement des pêcheries comportant des mesures d’ajustement des incitations parvienne effectivement à réduire la capacité, il est essentiel que les participants disposent d’informations aussi complètes que possible. Si tel n’est pas le cas, des erreurs d’investissement peuvent facilement être commises. Les autorités des pêches doivent donc être encouragées à communiquer aux participants toutes les informations concernant les pêches.

Contrôle de la capacité de pêche dans le cas des pêcheries en haute mer

137. Les travaux de groupe sur le contrôle de la capacité de pêche en haute mer ont été facilité par M. Christoper Newton. Ils ont conduit à l’établissement du rapport thématique présenté ci-après.

Situation générale et situation actuelle

138. La question de la surcapacité des pêches en haute mer se pose différemment pour deux grandes catégories de poissons, les thonidés et les non-thonidés, étant entendu que les thonidés et les espèces apparentées représentent plus de 80% de la valeur des captures de haute mer. Bien que le problème posé par les pêches de non-thonidés soit important, l’attention a porté essentiellement sur les pêches de thon en haute mer. Ceci dit, une grande partie du présent rapport est aisément applicable à d’autres pêches en haute mer.

139. En l’absence de mécanismes de contrôle et de mise en conformité, les pêches en haute mer exploitées dans les différentes régions du monde présentent nombre des caractéristiques de l’entière liberté d’accès. Cette situation persistera, à moins que des mesures concrètes ne soient prises.

140. L’exploitation non autorisée et fréquemment illégale de navires de pêche battant pavillon de complaisance et de navires non membres (d’organisations régionales des pêches) est principalement à l’origine du problème actuel de surcapacité en haute mer. La proportion des captures de thon rouge de la Méditerranée, actuellement réalisées par des navires battant pavillon de complaisance, atteint 20%.

141. L’absence de souplesse de la capacité associée aux navires capables de pêcher en haute mer et l’utilisation de cette zone en tant que zone de dernier recours continuera vraisemblablement à exercer une pression sur les stocks de haute mer.

142. Un certain nombre d’Etats côtiers en développement ont adopté des mesures pour étoffer leurs capacités nationales respectives et ont accru leur participation effective aux pêches de thon. Cela aura pour effet de supplanter l’activité actuelle des Etats pratiquant la pêche dans les zones économiques exclusives des Etats côtiers et pourrait aggraver le problème de la surcapacité en haute mer.

143. En dépit des quelques problèmes affectant le thon rouge du Sud et le thon rouge de l’Atlantique, ainsi que l’espadon de l’Atlantique et sans doute le thon obèse, les stocks de thon sont généralement en bonne santé, mais sont pleinement exploités ou sur le point de l’être. Quant aux stocks de bonite, il se peut qu’ils soient encore sous-exploités. Cette situation pourrait constituer un avantage dans l’optique du contrôle et de la réduction de la capacité et devrait être mise à profit, avant la construction d’une capacité supplémentaire ou le transfert d’une capacité de pêche à partir d’une zone côtière. La constitution d’une flottille sous l’effet de la hausse des prix du thon a d’ores et déjà commencé dans les zones de la Commission interaméricaine du thon tropical (CITT) et de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (CICTA).

144. Différentes informations font apparaître des niveaux considérables de surcapacité des pêches de thon (notamment en haute mer). Un examen de la situation mondiale des espèces de thons et de thonidés a révélé qu’une réduction de 30% de la capacité de la flottille mondiale de palangriers était nécessaire. La CICTA a recommandé de limiter l’effort de pêche et de maintenir ou de réduire les taux de mortalité par pêche pour nombre d’espèces de thons de l’Atlantique. La capacité et les captures connaissent également une brutale augmentation dans les pêches de thon rouge de la Méditerranée et la réduction préconisée de 25% des captures exigerait une réduction au moins du même ordre de la capacité.

145. Il existe une forte interaction entre:

146. La quasi-totalité des pêches de thon en haute mer au niveau mondial sont régies par les organismes existants ou prévus en vertu de l’article 64, notamment la CICTA, la CITT, la Commission des thons de l’Océan Indien, la Commission pour la conservation du thon rouge du sud (CCSBT) et le nouvel arrangement concernant les pêches de thon du Pacifique occidental et central.

Possibilité de contrôle au moyen des accords internationaux existants

147. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer contient de nombreuses dispositions générales concernant le contrôle de la capacité de pêche et un certain nombre d’entre elles ont été renforcées par l’élaboration de la Convention des Nations Unies (UNIA)7, de l’Accord FAO visant à favoriser le respect des mesures de conservation et de gestion8 et enfin, du Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO.

148. La CICTA a fait état d’un certain nombre de résultats satisfaisants en matière d’utilisation de mesures à caractère commercial afin de contrôler les quantités débarquées (et par conséquent la capacité) de thon rouge de l’Atlantique par les pays non membres n’observant pas les mesures de gestion. La sous-déclaration des captures avait atteint 30 à 40% des captures totales. Il a été signalé que cette méthode pourrait être intéressante afin d’assurer le respect des engagements par les Etats qui ne se conforment pas aux réglementations des organismes pertinents de gestion des pêches.

149. Les actuels organismes régionaux de gestion des pêches et les autres parties concernées ont amplement matière et potentiellement intérêt à se réunir en fonction des besoins pour examiner les problèmes de capacité de pêche. Des réunions de ce type pourraient étudier la mise au point d’un mécanisme pour la création et l’échange de bases de données sur les navires, les moyens actuels et prévus de surveillance et de réduction de la capacité de pêche et enfin l’évolution générale des pêches de thon au niveau mondial.

Limites, contraintes et répercussions du non-respect des mesures

150. Le transfert de capacité d’une zone de haute mer vers une autre zone risque de se traduire par un déplacement du problème, avec des répercussions notables en matière de conservation et de gestion. La situation risquerait d’être aggravée en l’absence de réelles mesures de conservation et de gestion dans la zone de haute mer vers laquelle l’effort de pêche est transféré.

151. La capacité de pêche considérable opérant en haute mer sous pavillon de complaisance et sous pavillon d’Etats non parties, est difficile sinon impossible à contrôler, dans le cadre des actuels engagements régionaux de gestion des pêches, à moins que les Etats en question n’entreprennent de collaborer effectivement avec les organismes régionaux.

152. Les organismes régionaux existants de gestion des pêches disposent de moyens limités de restreindre la capacité en raison du caractère même de la convention qui leur est applicable, de différentes considérations politiques et du type de procédure de prise de décision (consensus, mécanismes convenus de règlement des différends).

153. Les objectifs actuels des principaux organismes régionaux de gestion des pêches de thon (CICTA et CITT) en termes d’instauration des rendements maximums soutenables risquent d’être compromis si la question de la capacité n’est pas résolue, et en particulier la question de sa répartition.

154. Il existe un danger particulier en termes de surcapacité, qui menace les espèces de thon les plus prisées, telles que le thon rouge et le thon obèse.

Conditions d’amélioration des possibilités de contrôle et de réduction de la capacité

155. L’entrée en vigueur de la Convention des Nations Unies est un élément nouveau favorable de première importance du point de vue de la gestion effective et de la réduction de la capacité de pêche en haute mer. La Convention contient des directives précises visant à faciliter l’élaboration et la mise en oeuvre de mesures de contrôle de la capacité, notamment de mesures de suivi, contrôle et surveillance, ainsi que les procédures de mise à bord et d’inspection. Les Etats sont encouragés à ratifier la Convention aussitôt que possible.

156. L’amélioration des données disponibles concernant les différentes caractéristiques notamment physiques de l’ensemble de la flottille de pêche au thon est indispensable à titre prioritaire. Il est par ailleurs nécessaire d’instaurer un échange complet et transparent des informations en question entre les organismes régionaux des pêches. Leur disponibilité est en effet prescrite aux termes de l’Accord de la FAO visant à favoriser le respect des mesures de conservation et de gestion.

157. La disponibilité en temps utile de valeurs précises des points de référence limites des différentes données biologiques pertinentes est essentielle pour la fixation des valeurs cibles des points de référence et des niveaux de capacité correspondants.

158. Eu égard à la situation présente, il est particulièrement souhaitable que la capacité globale de pêche au thon soit limitée à son niveau actuel et que cette capacité soit adaptée aux valeurs cibles des points de référence. Les points en question tiendront compte de différents objectifs économiques et sociaux et devraient être compris dans l’intervalle défini par les points de référence biologiques. Cette mesure conduira inévitablement à des réductions substantielles de la capacité et des captures concernant certaines espèces dans plusieurs zones intensément exploitées, au fur et à mesure de l’ajustement des flottilles concernées.

159. Parmi les mesures d’aménagement visant à obtenir ces réductions de capacité figurera la répartition des droits de capture en haute mer entre les parties possédant effectivement des intérêts dans ces pêcheries. Il y a lieu de signaler que cette répartition est d’ores et déjà pratiquée dans certains organismes régionaux d’aménagement des pêches. La définition de volumes admissibles des captures est une condition clé du point de vue de l’adaptation de la capacité, mais elle doit être complétée par d’autres mesures, notamment la limitation de l’accès aux zones de pêche.

160. Pour que les accords et les décisions en matière de capacité soient effectivement mis en oeuvre, ils doivent être juridiquement contraignants pour les parties et il faut à cet effet un mécanisme assurant la réalisation matérielle et le maintien des réductions prescrites.

161. L’apparition des systèmes VMS de surveillance des navires et leur application à la haute mer ainsi qu’aux zones côtières adjacentes offrent la possibilité de faciliter le contrôle des activités de pêche et le respect des accords visant à réduire ou à maintenir les niveaux convenus de capacité. D’autres mécanismes de respect des mesures sont nécessaires, notamment un système complet de suivi, contrôle et surveillance pour la haute mer.

Principaux besoins de recherche

162. Il faut développer les données disponibles sur l’effort réel de pêche (coefficients technologique) des flottilles de pêche au thon en haute mer.

163. Une connaissance des répercussions de l’offre mondiale des principales catégories de thon sur les prix comme des implications probables sur la capacité de pêche, est indispensable Ces travaux devront comporter une étude de la capacité des flottilles et de leur mobilité à l’échelle mondiale et devraient par ailleurs être régulièrement actualisés.

Recommandations

164. Les recommandations suivantes ont été formulées par le Groupe quant aux mesures de contrôle de la capacité de pêche appliquées à la haute mer:

Considérations relatives aux politiques et aux institutions

165. Les travaux du Groupe concernant les considérations de politiques et les aspects institutionnels à caractère plus général liés au contrôle de la capacité de pêche ont été facilités par M. William Emerson. Ces travaux ont conduit à l’élaboration du rapport thématique suivant.

166. Le Groupe a examiné les besoins relatifs aux politiques de gestion de la capacité et aux institutions, au niveau national comme au niveau international. Il a formulé un certain nombre de recommandations à cet égard.

Cadre d’action

Principales orientations en matière de gestion de la capacité de pêche au niveau national

167. Le Groupe a recommandé que les pays devraient élaborer des politiques et des plans d’action concernant les pêcheries au niveau national visant à équilibrer la capacité des flottilles (c’est-à-dire l’effort de pêche) par rapport aux ressources disponibles, de façon durable.

168. Il a été estimé qu’une première étape essentielle en matière de gestion de la capacité consistait à élaborer des politiques responsables et des plans de gestion conséquents.

169. Le Groupe a souligné qu’il conviendrait de définir des points de référence limites et des points de référence cibles. Les points de référence limites sont fixés en fonction des mesures affectant la durabilité des ressources. Le point de référence cible sera fixé en cherchant à développer au maximum les avantages nets pour la collectivité progressivement retirés de la pêcherie. De plus, il est admis que l’une quelconque des valeurs comprises entre ces deux points peut constituer une valeur cible appropriée pour les mesures concernant la capacité de pêche.

170. Il a été estimé qu’un point de référence cible approprié devait maximiser la rente économique. Toutefois, il a également été admis que les politiques sociales des pouvoirs publics étaient légitimes et que par conséquent, le choix d’autres niveaux cibles pouvait s’avérer approprié. Par ailleurs, il a été jugé essentiel de choisir un point de référence limite en s’appuyant sur des considérations biologiques. Il a également été estimé que dans certains cas les pays en développement privilégiaient indûment les opérations à grande échelle, au détriment d’activités artisanales, et éventuellement plus efficaces. L’adoption de tels points de référence devrait leur faciliter la mise au point de programmes concernant la capacité de pêche.

171. Le Groupe a recommandé que les gouvernements devraient être priés instamment de réduire et de supprimer les subventions ayant pour effet de promouvoir des capacités supérieures aux points de référence cibles. Il a cependant été admis que certaines formes d’intervention des pouvoirs publics, autrement dit, des programmes d’aide à la cessation permanente des activités, pourraient contribuer utilement aux efforts déployés pour réduire la capacité de pêche.

172. La question des subventions a fait l’objet de nombreux échanges de vues. L’examen de la situation en présence dans certains pays en développement a permis de constater que les pêcheries représentaient fréquemment une part relativement réduite du PIB, mais que les subventions avaient un rôle très important dans un contexte de développement régional. Il a été suggéré de rééquilibrer les subventions au détriment du capital classique et afin de promouvoir la conservation des ressources, les compétences humaines et le développement institutionnel.

173. Il a été suggéré en outre qu’une stratégie provisoire satisfaisante consisterait à transformer les mauvaises subventions en bonnes subventions. Toutefois, le recours à une subvention d’un type quelconque devrait être inscrit dans le cadre de la politique ou du programme d’action fixé au préalable. Il a aussi été suggéré qu’il serait intéressant de passer régulièrement en revue les subventions consacrées aux pêcheries. Cet exercice s’attacherait aussi bien au type et à l’importance qu’à l’impact des subventions.

174. Il a par ailleurs été noté que certains programmes sociaux à caractère plus général étaient susceptibles d’avoir d’importants effets positifs en matière de réduction de la capacité de pêche, grâce au recyclage des pêcheurs.

175. Le Groupe a estimé que les pays devraient mettre en oeuvre une politique en matière d’accès indiquant qui peut participer à une pêcherie, et énonçant les droits et les obligations des participants.

176. Cette recommandation a été associée à la première recommandation fondamentale suivant laquelle les gouvernements devraient élaborer des politiques nationales. Le Groupe a estimé que toute mesure de répartition devrait tenir compte des objectifs nationaux de la politique des pêches et des politiques menées dans les autres secteurs Parmi ces objectifs pourraient figurer les objectifs sociaux par exemple, en termes d’emploi régional. Il faudrait gérer la répartition de la capacité au niveau national et savoir que l’impact des dispositions ainsi adoptées dépend normalement des zones ou des pêcheries concernées, indépendamment du caractère excédentaire ou non de la capacité totale. Il a par ailleurs été estimé que les pays devraient également s’attacher à gérer/réglementer la capacité, dans le cadre de l’aménagement des pêcheries.

Principales orientations sur le plan de l’action liées à la gestion de la capacité de pêche au niveau international

177. Le Groupe a jugé nécessaire d’encourager les participants non membres des organisations régionales des pêches à coopérer et à devenir membres. Il conviendrait à cet effet de mettre au point un programme d’inscription des navires pêchant dans la région et d’envisager le recours à des sanctions, notamment des mesures commerciales, à condition que celles-ci soient adoptées conformément aux critères de l’OMC.

178. Cette question a suscité des échanges de vues approfondis. On a estimé qu’il conviendrait de proposer des incitations à l’intention des non membres pour les encourager à participer aux organisations régionales des pêches auxquelles ils portent un réel intérêt. Il a été signalé qu’il y avait deux raisons pour lesquelles les pays pouvaient ne pas adhérer à un organisme d’aménagement régional. Premièrement, leur attitude peut s’expliquer par leur volonté de ne pas être astreint à l’observation des dispositions d’aménagement. Deuxièmement, les droits élevés exigés pour participer à ces organisations risquent de dissuader certains pays d’en faire partie. Il a été proposé de créer un fonds de façon à pouvoir envisager la participation des pays plus petits. Toutefois, cette suggestion a suscité un certain nombre de réserves, fondées sur l’hypothèse que des pays déjà membres pourraient "se débrouiller" pour recevoir cette somme.

179. La question de la participation des pays aux organismes régionaux d’aménagement qui ne portent pas réellement un intérêt aux pêcheries de la région a aussi été soulevée.

180. Les participants ont estimé que la capacité des pêches en haute mer devait être réduite et qu’un programme d’enregistrement permettrait un suivi de la capacité.

181. Des inquiétudes ont été exprimées quant à la possibilité pour les navires battant pavillon de complaisance de compromettre les objectifs de conservation des ressources.

182. Le Groupe a souligné la nécessité pour les gouvernements de ratifier d’urgence l’Accord FAO visant à favoriser le respect des mesures de conservation et de gestion et la Convention des Nations Unies.

183. Cette question a été soulevée à la suite d’échanges de vues sur la nécessité de parvenir à un compromis entre les exigences nationales et internationales. Certains pays ont pris l’initiative de réduire la capacité de pêche, mais il reste à définir des mécanismes prévus à cet effet pour les autres pays qui pratiquent la pêche en haute mer et exploitent également les ressources halieutiques. Le caractère plus ou moins contraignant, en vertu du droit international, des accords conclus dans le cadre des organes régionaux d’aménagement des pêches a figuré parmi les questions intéressantes débattues.

184. Le groupe a jugé essentiel, dans le cadre des accords régionaux concernant les pêcheries, d’encourager l’adoption de régimes d’aménagement permettant de ne pas dépasser des niveaux de capacité durablement adaptés aux ressources halieutiques disponibles.

Exigences institutionnelles

Questions liées aux exigences institutionnelles au niveau national

185. Le Groupe a recommandé que les pays devraient établir un registre des navires de pêche mentionnant, entre autre, les caractéristiques des engins de pêche et des navires.

186. L’observation de cette recommandation a été jugée essentielle si l’on veut obtenir les données de base nécessaires pour fournir des renseignements sur les capacités. Les données concrètes à inscrire sur le registre des navires ont fait l’objet de quelques suppositions et il a été convenu qu’il serait prématuré de se montrer trop prescriptif à ce stade sans disposer des conclusions du Groupe de travail chargé d’examiner la question des mesures de la capacité. Dans ce contexte, le rôle de l’innovation technologique et de son impact sur la capacité de pêche a été reconnu.

187. Il a été signalé que certains pays et différentes organisations internationales avaient déjà établi des registres de navires. L’idée a été avancée que des renseignements concernant l’effort de pêche et sa répartition pouvaient s’avérer indispensables si l’on voulait utiliser ce type de base de données pour obtenir des informations sur la capacité de pêche réelle par opposition à la capacité nominale. Cette idée a conduit à la recommandation suivante:

188. Afin de réaliser des évaluations de flottilles, le Groupe a jugé qu’il conviendrait d’inviter instamment les pays à recueillir régulièrement les différentes informations, notamment économiques et techniques, nécessaires à la mesure de la capacité et à la compréhension des mécanismes régissant les entrées et les sorties.

189. Le Groupe a jugé nécessaire de renforcer les moyens de recherche techniques des pays en ce qui concerne également la mesure et l’analyse de la capacité, ainsi que l’évaluation de la ressource halieutique en fonction des objectifs d’aménagement. En particulier, il est nécessaire de normaliser les méthodologies et les exigences concernant les données à utiliser pour mesurer la capacité. A cet égard, il conviendrait plus précisément d’examiner comment calculer l’effort de pêche dans les pêcheries artisanales, compte tenu de la spécificité éventuelle des besoins de données et des méthodologies applicables à ce secteur par comparaison aux autres types de pêches.

190. Il a par ailleurs été souligné qu’il convenait de distinguer nettement les navires artisanaux des pays en développement et les pêches des pays développés. Les engins de pêche employés constituent vraisemblablement une mesure plus appropriée de la capacité, dans le cas de ces pêcheries artisanales, puisque le nombre de bateaux n’a guère d’influence sur la capacité de pêche. Il a été jugé nécessaire de normaliser les relations entre engins de pêche et effort de pêche.

191. Il a de plus été estimé qu’un rôle important pour la FAO et pour différentes organisations internationales consistait sans doute à renforcer les moyens humains par l’organisation d’ateliers visant à former des représentants des Parties intéressées aux activités de recherche et aux méthodologies ayant trait aux questions de capacité. De telles activités comporteraient en particulier l’élaboration d’une méthodologie d’évaluation de la capacité des pêcheries artisanales dont les problèmes sont différents de ceux des pêcheries industrielles et des pays développés.

Cogestion

192. De l’avis des participants, la gestion communautaire est un concept à caractère évolutif. Il a été signalé que les groupes existants d’organisations communautaires commençaient à se faire une idée exacte des questions touchant à l’épuisement des ressources. On a estimé par ailleurs que le marché incitait fortement les participants extérieurs à exploiter des ressources jusqu’à présent exclusivement exploitées par les communautés.

193. Le Groupe a souligné la nécessité de promouvoir la participation des pêcheurs et de leurs organisations à tous les niveaux de gestion, notamment et en particulier aux activités visant à connaître et à évaluer correctement la capacité.

194. Le maintien de communications bidirectionnelles, impliquant la participation des communautés/pêcheurs et des pouvoirs publics a été jugé nécessaire. Autrement dit, la participation de ces groupes se traduit par une amélioration de la qualité de l’information, tandis que l’implication des pouvoirs publics dans un rôle consultatif a eu également pour effet de renforcer l’acceptation de la notion d’aménagement responsable et d’en développer l’attrait.

195. L’amélioration des mécanismes consultatifs pourrait aussi comporter la consultation officielle de l’industrie de la pêche dans le cadre de la définition des orientations, des réglementations et de la législation.

196. Il a par ailleurs été remarqué que le cadre législatif déterminait le niveau de gestion communautaire et de participation des pouvoirs publics. L’efficacité de la gestion communautaire exige que les communautés ou le secteur de la pêche détiennent les moyens nécessaires et que la zone géographique relevant de leur responsabilité soit clairement définie. Tel est particulièrement le cas pour les pays en développement, dans lesquels la participation est nécessairement déterminée par l’étendue très limitée de la zone des opérations; l’Etat doit donc participer également à la gestion communautaire afin d’assurer la coordination entre les zones de pêche faiblement étendues.

Exportations/transferts de capacité de pêche au niveau international

197. La question du transfert de la capacité d’un pays à l’autre a été soulevée en tant que problème potentiel majeur. Six problèmes importants ont été évoqués:

198. Il a été signalé que les mesures de réglementation de l’exportation de navires de pêche pouvaient permettre à un pays tiers d’acheter un navire de pêche et de le revendre à un pays de pavillon de complaisance. Certains pays sont dotés de mesures très strictes de contrôle des exportations de navires de pêche retirés de leur flottille dans le cadre de leur programme de rachat.

199. Le Groupe a jugé qu’il conviendrait d’inviter instamment les gouvernements à veiller à ce que les programmes de réduction de la capacité de pêche entrepris dans leurs pays respectifs (par exemple, programme de rachat des navires) ne se traduisent pas par le transfert de cette capacité à d’autres pêcheries. Les initiatives adoptées dans ce sens peuvent comporter l’adoption de mesures d’incitation économiques ou la mise en place d’un régime réglementaire.

200. Du point de vue des pays en développement, les programmes de réduction de la capacité tributaires du financement des pouvoirs publics (par exemple, programmes de rachat des navires) risquent d’être difficiles à mettre en place.

201. Le Groupe a recommandé que les gouvernements devraient s’efforcer de limiter les ventes de navires de pêche quand elles vont à l’encontre des mesures d’aménagement adoptées au niveau international.

202. Une longue discussion a été consacrée à l’impact potentiel du paiement par les flottilles de pêche de droits d’accès à des zones économiques exclusives d’Etats côtiers, celles-ci bénéficiant ainsi de subventions provenant des gouvernements des Etats pratiquant la pêche en eaux lointaines. Selon l’un des points de vue exprimé, le paiement de droits d’accès par le gouvernement, lorsque ce droit n’a pas été recouvré auprès de l’industrie de la pêche, risque de se traduire par une capacité excédentaire. D’autres part, on a estimé que les accords de ce type étaient négociés dans le cadre de régimes d’aménagement nationaux et qu’il incombait aux pays autorisant cet accès d’en déterminer les conditions. Par ailleurs, il a été signalé que les subventions sous forme de paiement de droits d’accès non recouvrés auprès des opérateurs de pêche risquaient à toutes fins pratiques de subventionner implicitement leur activité en haute mer, entraînant un accroissement de la capacité.

203. Le Groupe a recommendé que les gouvernements ne devraient pas faire appel à des mesures d’incitation économique pour faciliter le déplacement de leurs flottilles de pêche en eaux lointaines, vers les zones économiques exclusives de pays tiers et vers la haute mer, si le déplacement en question compromet la durabilité des ressources halieutiques concernées.

204. Le Groupe a souligné qu’il conviendrait de supprimer les subventions à l’industrie de la construction navale, notamment de la construction de navires de pêche. Pour atteindre cet objectif, il importe d’encourager les activités menées dans le cadre de l’OCDE et de l’OMC. Plus précisément, la prise en compte des navires de pêche dans l’Accord de l’OCDE au sujet de la construction navale devrait être soutenue.

SECTION 3: ÉLÉMENTS D’UN PLAN D’ACTION INTERNATIONAL CONCERNANT LA CAPACITÉ DE PÊCHE

205. Le président a organisé la discussion en distinguant les deux principaux thèmes suivants: les éléments à caractère international et ceux à caractère national. Les premiers ont ensuite été classés sous les rubriques suivantes: recherche; suivi et information; formation; et grandes orientations à caractère international.

Aspects internationaux

Recherche

206. De nombreux thèmes de recherche à intégrer dans un plan d’action international ont été proposés. Certains étaient destinés essentiellement à soutenir des initiatives internationales urgentes, tandis que d’autres devaient renforcer la connaissance des aspects fondamentaux des questions liées à la capacité de pêche, à son contrôle et à sa réduction.

207. Le Groupe de travail technique a identifié quatre principaux thèmes auxquels doivent s’attacher en priorité les activités coordonnées de recherche internationale.

208. Le GTT a identifié d’autres thèmes de recherche susceptibles de bénéficier d’initiatives coordonnées au niveau international ou régional. Il s’agit des méthodes d’aménagement, de l’évolution des investissements et du secteur, ainsi que des incitations ou contre-incitations de type économique et commercial. Ces activités de recherche s’attachent aux objectifs suivants:

Suivi et mise en commun des informations

209. En ce qui concerne les exigences en matière de suivi et d’information, le GTT a estimé que les quatre recommandations connexes suivantes devraient retenir l’attention en priorité:

210. Le GTT a considéré en outre que la communauté internationale, avec notamment l’aide de la FAO devrait s’employer d’urgence à:

211. Le GTT a recommandé que la FAO obtienne de tous les pays des données sur les captures de leurs navires battant pavillon opérant dans les zones de haute mer, voisines de leurs zones économiques exclusives respectives. Cela permettrait d’obtenir une estimation plus exacte des captures de haute mer. Il a par ailleurs été jugé essentiel que la FAO devienne un centre de répartition des informations disponibles sur les opérations des navires battant pavillon de complaisance. Dans ce contexte, il a été souligné que les données connexes sur les navires, l’effort de pêche, les captures et les prix devaient être communiquées plus rapidement.

212. On a fait observer qu’il conviendrait d’établir un système de partage des résultats des activités de recherche. Cet échange d’informations pourrait être facilité par la création d’un réseau de spécialistes -- reliés par Internet.

Formation

213. Il a été suggéré de donner la priorité à l’élaboration d’un logiciel informatique standard de mesure et de suivi de la capacité de pêche, et de mettre sur pied au niveau national les programmes correspondants de formation et de mise en oeuvre. Il a en outre été recommandé que la communauté internationale des donateurs assure le financement et l’assistance technique nécessaire pour faciliter la mise en valeur des ressources humaines dans les pays en développement pour tout ce qui touche à la gestion et au contrôle effectif de la capacité de pêche.

Initiatives internationales

214. Le GTT a recommandé l’adoption de quatre grandes mesures internationales. Il est en effet nécessaire de:

215. Le GTT a formulé des suggestions et des recommandations complémentaires. Celles-ci invitent à renforcer la coopération internationale dans les domaines suivants:

216. Au sujet de l’application des différentes recommandations formulées pour la gestion de la capacité de pêche, le GTT a recommandé en outre de prendre des mesures pour renforcer les moyens dont dispose la FAO, de sorte que l’Organisation ait la possibilité de soutenir les initiatives connexes au niveau international et d’aider les pays membres, ainsi que les organismes régionaux des pêches, à résoudre cette question.

Initiatives au niveau national

217. Le GTT a estimé que les pays devraient mettre au point des mesures spécifiques pour contrôler la capacité de pêche et la réduire si nécessaire; les initiatives liées au contrôle et à la réduction de la capacité de pêche doivent nécessairement tenir compte de la prééminence naturelle de l’intérêt national. Toutefois, il importe parallèlement que ceux qui élaborent les mesures au niveau national dans ce domaine tiennent compte de plus en plus des implications internationales -- souvent négatives lorsqu’elles existent -- de toute réduction induite de la capacité nationale de capture. Les membres du Groupe ont été d’avis que les pays devraient adopter un comportement constructif lorsque la réattribution de leur capacité de pêche est envisagée.

218. Pour mettre au point les mesures en question, le GTT a suggéré que les pays surveillent et évaluent systématiquement leur capacité de pêche et les déséquilibres éventuels, compte tenu des ressources halieutiques disponibles et des objectifs d’aménagement. Le coût et les conséquences des surcapacités, ainsi que des éventuelles mesures d’ajustement nécessaires devraient par ailleurs faire l’objet d’une évaluation. Toutefois, il importe que ceux qui évaluent les options envisagées attirent également l’attention des responsables sur les avantages que comporte l’ajustement de la capacité de pêche aux stocks disponibles et, de façon plus générale sur les avantages liés à la gestion de la capacité. L’aspect positif le plus évident réside dans la possibilité de recueillir la rente d’exploitation de la ressource -- ou d’augmenter le revenu national -- qui dans une large mesure est perdue inévitablement dans les pêcheries exploitées par des flottilles dont la capacité est excessive.

219. Les participants à la réunion ont estimé que dans la plupart part des cas, il fallait examiner soigneusement et régler la question de l’accès aux zones de pêche avant de pouvoir gérer correctement la capacité. Il a été noté que, en dépit de l’importance des réglementations dont les pêcheries font l’objet, la liberté d’accès continue à prévaloir et constitue la principale distorsion (avec les subventions) à l’origine du problème actuel de surcapitalisation.

220. Le GTT a considéré qu’il était essentiel de mettre au point des directives claires et précises sur les modalités de gestion de la capacité de pêche. Toutefois, celles-ci varieront évidemment d’un pays à l’autre en fonction des caractéristiques de l’économie nationale et des politiques suivies dans ce domaine, en particulier en fonction de l’importance plus ou moins grande des considérations sociales, notamment du souci d’équité, par rapport aux critères d’efficacité économique. Il est donc probable qu’il y aura de nettes différences entre les directives en matière de capacité de pêche applicables aux pays riches et industrialisés et celles concernant les pays en développement; dans l’un et l’autre cas, les participants à la réunion ont été généralement d’avis qu’il conviendrait de promouvoir en priorité et dans toute la mesure du possible, les méthodes d’ajustement des incitations.

221. Dans les pays en développement les directives devraient, par exemple, prendre en considération le souhait de certains gouvernements d’appliquer dans les pêcheries marines un programme d’action équivalent à la réforme agraire, ce qui comporterait la définition de droits d’accès tenant dûment compte des aspects économiques et sociaux. Une telle "réforme aquatique" si elle était mise en oeuvre, améliorerait les possibilités de renforcer ou d’introduire des droits "collectifs" sous une forme ou une autre. Plusieurs participants ont par ailleurs formulé une mise en garde selon laquelle, dans ce contexte, il n’était pas judicieux de compter sur une seule et même initiative des pouvoirs publics pour résoudre conjointement les problèmes d’équité et d’efficacité.

222. Dans les pays riches et industrialisés, la distribution de la richesse et du revenu national constitue en règle générale un aspect moins important de la politique des pêches, par comparaison au souci d’efficience économique, ou du moins d’un aspect plus facilement compatible. Il a été proposé que dans ce cadre, la préoccupation majeure consister à "obtenir la bonne réponse des institutions"; autrement dit, plutôt faire en sorte que le marché réglemente l’accès à la ressource marine.

223. Le GTT a recommandé, que, de toutes façons, les pays spécifient clairement les conditions d’accès et de participation au secteur des pêches et à des pêcheries spécifiques. Cette exigence devrait concerner aussi bien les investissements (capital) que la main-d’oeuvre. Compte tenu du caractère de la ressource halieutique, la plupart des participants ont été d’avis qu’il conviendrait d’appliquer des taxes d’utilisation (redevan ces) en rapport avec l’octroi de droits d’accès. Toutefois, la difficulté d’imposer initialement des taxes de ce type dans des pêcheries surcapitalisées et à peine rentables a été admise. Il est au demeurant possible d’imposer des redevances dès que la capacité de pêche a commencé à être gérée correctement.

224. Corrélativement, le GTT a recommandé que les pays réduisent et suppriment progressivement les subventions qui contribuent directement ou non à la constitution d’une capacité de pêche excédentaire.

225. Il a été suggéré que, lors de l’élaboration des mesures de gestion de la capacité de pêche, les pays engagent des consultations approfondies avec toutes les parties prenantes et cherchent à dégager parmi les différents groupes d’utilisateurs un terrain d’entente minimal en matière de gestion de cette capacité. Généralement parlant, une forte participation du secteur à la gestion de la capacité a été jugée essentielle.

226. Le GTT a par ailleurs été d’avis que les pays devraient évaluer et contrôler périodiquement la gestion et l’administration du secteur des pêches. Comme récemment dans un certain nombre de pays, cette initiative a été jugée essentielle pour assurer l’adoption des réformes institutionnelles et des nouvelles orientations éventuellement requises afin de résoudre correctement la question de la surcapitalisation et de l’aménagement des pêches en général.

227. Enfin, il a été signalé que nombre des recommandations envisagées au niveau international ont des implications directes ou une incidence sur chaque pays (par exemple en matière d’activités de recherche et de surveillance).

Suivi de la réunion du GTT

228. Constatant que la gestion de la capacité de pêche soulèvait de nombreux problèmes non résolus, le GTT a fortement recommandé que la FAO s’emploie à organiser une réunion technique de suivi d’ici un an. Il a été suggéré que cette réunion s’attache en particulièr à la question de la mesure et du suivi de la capacité, ainsi qu’à l’amélioration de la connaissance des effets de "contagion" ou de transfert de la capacité étudiés dans le présent rapport.

229. Le texte de ce rapport a été établi par le Secrétariat technique, avec le concours des rapporteurs des groupes de travail, pour les rapports thématiques. Il a été adopté par les participants à la réunion du 18 avril 1998.



Annexe A

NOTE RELATIVE AU RAPPORT THÉMATIQUE SUR LA MESURE DE LA CAPACITÉ DE PÊCHE

Mesures concrètes simples de la capacité de pêche

Deux aspects essentiels présentent un caractère très concret: la production (c’est-à-dire les captures) et les facteurs de production primaires (intrants) qui caractérisent l’exploitation de la pêcherie. Dans de nombreuses pêcheries, en particulier celles qui sont très développées, les navires constitueront le meilleur indicateur et représentent le capital. Dans beaucoup d’autres, en particulier les pêcheries artisanales, la main-d’oeuvre est le principal intrant. L’exposé suivant décrit les mesures de capacité en termes de nombre de navires; des principes identiques s’appliquent aux pêcheries dont le principal intrant est la main-d’oeuvre.

Différents aspects doivent être pris en compte: l’hétérogénéité du capital qui se traduit par la diversité des navires ou des flottilles; l’activité polyvalente de ces dernières et la durée de pêche effectivement possible par rapport à la durée de pêche actuellement autorisée sur un stock particulier.

Pour élaborer des mesures de la capacité, il convient d’établir des projections fondées sur des flottilles qui opèrent le plus grand nombre de jours possibles pour une pêcherie donnée. En général, il s’agira de la totalité des jours d’une année, à l’exception des jours où la pêche est impossible en raison du temps, ou de la nécessité d’empêcher la pêche pendant les périodes de vulnérabilité du stock (par exemple pendant le frai). Nous qualifions cette durée de durée maximum Tmax.

L’indice j=1, ...., J correspondant aux différentes flottilles permet de différencier les navires. Les flottilles peuvent être définies sur la base des données observables disponibles permettant d’exprimer des différences de capacité, par exemple la longueur ou le tonnage, le type et l’importance des engins de pêche ou encore la quantité de main-d’oeuvre qu’il faut utiliser. Pour examiner les différentes pêcheries dans lesquelles une flottille peut décider d’opérer au cours d’une année ou d’une saison, désignons par s la pêcherie s.

Considérons premièrement le cas le plus simple, à savoir celui d’un ensemble de flottilles opérant sur un seul stock. Une mesure de la capacité présente de la flottille, fondée sur les valeurs moyennes des taux de capture, le nombre de navires et la durée de pêche serait:

(1) Q= S J J=1 nj cj (Tmaxj/tj)

avec Q captures potentielles de la flottille actuelle, compte tenu de la situation présente du stock; nj nombre de navires qui constituent la flottille j; cj niveau moyen des captures dans l’état actuel du stock pour la flottille j; et (Tmaxj/tj) qui permet d’extrapoler les captures réelles réalisées par différentes flottilles en fonction du temps supplémentaire qu’elles pourraient consacrer à la pêche si elles n’étaient pas limitées par le volume admissible des captures, par différentes réglementations ou par la situation du marché. Dans le cas particulier correspondant à J=1, la mesure de la capacité potentielle est calculée pour l’ensemble des navires qui exploitent le stock.

Compte tenu de l’estimation des captures potentielles par la flottille actuelle Q, une mesure simple de la surcapacité OC est donnée par la formulé

(2) OC=Q/VACmax

avec VACmax volume admissible des captures, dans l’état actuel du stock, fixé de façon à tenir compte de facteurs tels que les fluctuations des stocks.

Cette mesure a l’inconvénient d’être liée à la flottille actuelle et ne pas tenir compte des navires ne se trouvant pas dans la pêcherie, mais susceptibles d’y accéder si la situation change. Le nombre de navires dont la relation (1) fait état doit être modifié pour prendre en considération le problème dit des "flottilles cachées".

Indicateur de surcapacité fondé sur les navires

Dans nombre de cas, il conviendra davantage de déterminer des mesures de la capacité fondées sur les navires. L’idée consiste en l’occurrence à calculer "l’équivalent plein temps" du nombre de navires qui peuvent réaliser un niveau donné de volume admissible des captures sur un stock particulier. En présence de différentes flottilles, cela ne donne pas à coup sûr une mesure scalaire unique, à moins que tous les navires soient considérés comme identiques. Lorsqu’il est impossible d’agréger les flottilles en une flottille unique, il est plus judicieux de calculer un équivalent plein temps pour chacune d’entre elles sous la forme suivante:

(3) Nj= (VAC/cj)(tj/Tmaxj)

Cette procédure donne une série de grandeurs scalaires

(4a) N1,....,Nj

qui correspondent au nombre de navires de chaque type susceptibles de recueillir intégralement le volume admissible des captures. Les nombres ainsi obtenus peuvent être comparés aux nombres réels actuels de navires.

(4b) n1,...,nj

pour donner une idée de leur importance par comparaison aux nombres maximaux nécessaires pour chaque type de navire.

Par exemple, si deux flottilles opéraient sur la pêcherie proprement dite, avec 40 gros navires et 120 navires plus petits, mais si les nombres minimums nécessaires pour récolter le volume admissible de captures étaient de 27 gros navires ou de 100 petits, alors la surcapacité serait manifeste. D’autre part, si les nombres réels étaient supérieurs au nombre minimum dans le cas des gros navires, mais non dans celui des petits navires (par exemple, si le nombre minimum de petits navires nécessaires était de 140), les données en question feraient encore apparaître une surcapacité, puisqu’une flottille seule aurait la possibilité de recueillir la totalité du volume admissible des captures.

Si les nombres minimum des navires des flottilles sont supérieurs aux nombres réels, les indications tirées de cette mesure simple sont moins claires. Dans ce cas, on pourrait calculer un indice composite des navires nécessaires en utilisant un taux de capture moyen au niveau de la pêcherie, ayant pour effet de fixer J=1.

Flottilles exploitant des stocks multiples

Les mêmes principes peuvent être étendus à des flottilles exploitant plusieurs stocks. En l’occurrence, soit s=1,...,S qui désigne les stocks exploités. Pour la flottille j qui exploite le stock j, la mesure de la capacité est égale à

(5) Qs = S JJ=1 nj cjs (Tmaxjs / tjs )

avec cjs capture moyenne de la flottille j exploitant le stock s; et (Tmaxjs/tjs) facteur d’extrapolation permettant de calculer le niveau de capture équivalent plein temps de la flottille j exploitant le stock s. Notons qu’il s’agit de l’extension au cas des stocks multiples du principe à la base du calcul (1) de la surcapacité, fondé sur le taux de capture. En l’occurrence, dans cet exemple de pêche multispécifique, la mesure de la surcapacité relative au stock s est donnée par:

(6) OCs = S J J=1 Qjs /VACs

Afin d’interpréter les mesures de surcapacité des flottilles de pêche multispécifiques, considérons le cas de deux stocks 1 et 2, exploités par différentes flottilles, tel qu’il est représenté à la Figure 1. La relation (6) donnerait alors deux valeurs Q1 et Q2, correspondant à l’abscisse x et à l’ordonnée y sur la Figure 1. A des fins de simplicité (et sans modélisation de la production) l’hypothèse selon laquelle ces stocks sont parfaitement substituables pour les besoins de la production correspond à la courbe de substitution représentée par la droite à pente négative reliant les deux points susmentionnés des axes de coordonnées. Le niveau VACmax relatif au stock 1 est défini par la ligne verticale tracée sur le diagramme et le niveau VACmax relatif au stock 2 correspond à la ligne horizontale. Dans ce cas, nous sommes en présence d’une surcapacité pour chaque espèce considérée séparément, mais à un niveau de capacité intermédiaire pour les combinaisons de captures situées sur le segment ab.

Représentons les mêmes mesures sur la Figure 2. On constate alors une nette surcapacité pour toutes les combinaisons de Q1 et Q2.

Le cas des produits parfaitement substituables est un cas limite correspondant à une représentation approchée que l’on doit choisir en l’absence de modèles de production du stock. Les Figures 3 et 4 présentent la situation escomptée lorsque l’on dispose de modèles de production du stock. Elles sont analogues aux Figures 1 et 2 , hormis le fait que la courbe des possibilités de substitution des stocks 1 et 2 est non linéaire en raison des possibilités de substitution économique.

Ajustement en fonction de la situation cible de la biomasse

L’exposé ci-dessus a considéré la situation réelle des stocks (par exemple, en termes de biomasse et de taux moyens de capture). Si l’on veut ajuster les indicateurs en fonction de la situation cible, il faut substituer dans les relations (1) à (6) les prises par unité d’effort (PPUE) et les volumes admissibles des captures (TAC) correspondant au niveau cible de la biomasse.



Annexe B

MÉTHODES DE BLOCAGE DES INCITATIONS CONSIDÉRATIONS SPÉCIALES
RELATIVES AUX PAYS EN DÉVELOPPEMENT

1. Volumes admissibles des captures (TAC)

2. Régimes de limitation des permis

Exemple de la Malaisie

a) Maîtrise du problème posé par la croissance du nombre de navires dans les pêcheries commerciales:

Les pêches commerciales au chalut sont extrêmement efficaces et possèdent une capacité élevée, comme en témoigne leur contribution aux quantités débarquées totales des pêches en

mer, qui a dépassé 55%. Puisque ces pêches sont très lucratives, nombreux sont ceux qui cherchent à y investir. Aussi, le nombre de navires de pêche au chalut a-t-il augmenté, passant de 20 navires en 1965, jusqu’à son niveau maximum de 4587 en 1980.

Conscient du risque de surcapacité dans la pêche au chalut, le Gouvernement de Malaisie a adopté une "politique générale d’octroi de permis de pêche". Aux termes de cette politique, il a gelé la délivrance de nouveaux permis de pêche au chalut dans la zone côtière, à l’exception de la pêche en eau profonde. En outre, le Gouvernement a mis en place le programme de restructuration des pêcheries, selon lequel les propriétaires de navires de pêche de moins de 40 tonneaux sont tenus de les exploiter. Un pêcheur qui possède plusieurs navires de cette catégorie est donc invité à les vendre ou à les céder à d’autres pêcheurs authentiques, avant l’expiration d’une certaine période de grâce. De nombreux petits navires anciens et peu rentables ont ainsi été mis à disposition par leurs propriétaires, mais les acheteurs ont été très peu nombreux. En conséquence, le nombre de navires de pêche au chalut de la péninsule de Malaisie est tombé à moins de 4000 navires en 1996.

Les pêches à la seine coulissante ont donné lieu à un scénario identique. Le nombre de navires dûment inscrits est à présent stabilisé à 700 depuis les 16 dernières années.

b) Contrôle de l’accroissement du tonnage brut:

La taille du navire, mesurée en tonneaux de jauge brute, est une mesure importante de l’effort de pêche. Une augmentation du tonnage moyen se traduira inévitablement par un accroissement de la capacité de pêche. Ainsi, les navires de pêche inscrits au registre national et opérant sur la côte occidentale de la péninsule de Malaisie, ont présenté une tendance à la hausse de leur tonnage moyen, passant de moins 10,8 tonnes en 1970 à pratiquement 15 tonnes en 1988.

Le Gouvernement de Malaisie a introduit une "procédure de remplacement des navires" destinée à contrôler et à infléchir l’accroissement de leur tonnage. En vertu de cette procédure, un pêcheur est autorisé à construire un navire de la même taille que celui qu’il remplace. L’observation de cette règle conditionnera l’octroi d’une licence de pêche

L’application de cette procédure a donné des résultats remarquables. Le tonnage moyen des navires a été ramené de sa valeur maximale d’environ 15 tonnes en 1988 à quelques 14 tonnes en 1996. Cette baisse du tonnage moyen s’explique par plusieurs raisons. Le facteur essentiel tient à l’augmentation du coût de construction des navires, en particulier des navires de plus gros tonnage. En outre, nombre des embouchures de cours d’eau de la péninsule de Malaisie sont peu profondes, ce qui gêne l’accès et la sortie des ports de pêche pour les navires de plus gros tonnage. Par conséquent, un pêcheur individuel n’a pas intérêt à utiliser un gros navire s’il veut éviter le problème posé par les embouchures de rivières et réduire ses coûts d’exploitation.

c) Echec des tentatives de limitation de l’accroissement de la puissance des moteurs:

La puissance des moteurs est un autre facteur important de l’effort de pêche. Ainsi, les navires de pêche inscrits au registre national et opérant sur la côte occidentale de la péninsule de Malaisie, ont présenté une tendance à la hausse de leur puissance moyenne, passant de 30 CV en 1970 à plus de 100 CV en 1996. Pourquoi une telle évolution en dépit des efforts déployés par le gouvernement pour l’enrayer?

Bien qu’une procédure de remplacement des moteurs ait été mise en place, avec application aux moteurs plus puissants d’une taxe de permis de pêche plus élevée, les pêcheurs étaient encore incités à utiliser un moteur plus puissant pour augmenter au maximum leurs captures personnelles. Cette procédure n’est nullement en cause, mais plutôt l’existence de facteurs externes qui faussent la structure des mesures d’incitation à l’égard des pêcheurs.

En Malaisie, aucune mesure de contrôle de la production telle que les quotas individuels transférables, n’a été mise en place. Autrement dit, chaque pêcheur peut être confronté à une sorte de dilemme lors du choix de sa stratégie propre, c’est-à-dire, soit une stratégie collective, soit une stratégie individuelle à court terme. La décision individuelle est fonction dans une large mesure des règles du jeu qui déterminent ensuite la structure des mesures d’incitation définies à l’intention du pêcheur.

Lorsqu’un pêcheur a la possibilité d’utiliser des moteurs terrestres reconditionnés et plus puissants, disponibles à des prix inférieurs à ceux des moteurs marins, il choisira alors la stratégie de coût minimal et assortie de la probabilité de captures plus importantes. Il en est ainsi parce que l’industrie des moteurs reconditionnés est d’ores et déjà bien établie et bénéficie de services d’entretien et de pièces de rechange.

Cet exemple montre que les seules mesures de contrôle concernant les intrants ne suffisent pas à contrôler la capacité de pêche. L’efficacité des dispositions de ce type exige qu’elles soient complétées notamment par des mesures de contrôle de la production, comme la taxation et/ou les subventions. Dans le cas du remplacement des moteurs, il est indiqué d’introduire une taxe élevée sur les moteurs reconditionnés et/ou d’octroyer des subventions aux moteurs marins de faible puissance.

3. Limitation des captures par navire

4. Quotas individuels d’effort de pêche

La Maroc et la Malaisie ont mis en place des programmes qui prévoient, parmi les conditions d’octroi de licences, la fixation de quotas individuels d’effort de pêche.



Annexe 1

LISTE DES PARTICIPANTS

A. NOM & ADRESSE DES EXPERTS

Aguero, Max (M.)
Director
Inter-American Centre for Sustainable Ecosystems Development
Casilla 27016, Santiago
Chile
Tel.: 00562 2021137
Fax.: 00562 2021142
E-mail:icsed@reuna.cl
or realc@chilesat.net

Arnason, Ragnar (M.)
Department of Economics
University of Iceland
Reykjavik, Iceland
Tel.: 00354 525 4539
Fax.: 00354 552 6806
or c/o Ministry of Fisheries
Skúlagata 4, 150 Reykjavik
Fax.: 00354 562 1853
E-mail: ragnara@rhi.ri.is

Battaglene, Tony (M.)
Director
Commonwealth Fisheries Policy Section
Fisheries and Aquaculture Branch
Depart. of Primary Industries and Energy
GPO Box 858 Canberra City, ACT 2601
Australia
Tel.: 0061 262 725 760
Fax.: 0061 262 272 4215
E-mail: tbattaglene@dpie.gov.au

Catanzano, Joseph (M.)
Economiste
IFREMER/DRV
155 rue Jean-Jacques Rousseau
92130 Issy-les-Moulineaux
France
Tel.: 00331. 46482256 or 00331.46482100
Fax.: 00331. 46482276
Email:catanzan@ifremer.fr

Cartwright, Ian (M.)
Deputy Director
South Pacific Forum Fisheries Agency (FFA)
P.O. Box 629, Honiara
Solomon Islands
Tel.: (677) 21124
Fax.: (677) 23995
E-mail:ian.cartwright@FFA.int

Chavez A. Ernesto (M.)
Centro Interdisciplinario de Ciencias marinas (CICIMAR)
a.p. 592
La Paz, Baja California Sur 23000
Mexico
Tel: (112) 253 22 & 253 44
Fax: (112) 253 66
E-mail:echavez@vmredipn.ipn.mx

Cunningham, Steve (M.)
Chief Technical Adviser
FAO Project UTF/MOR/017/MOR
BP 1369
Rabat, Morocco
Tel: 212.7.77.74.38
Email:cunningh@mp3m.gov.ma

Emerson, William (M.)
Ministry of Fisheries
ASB Bank House
101-103 The Terrace
P.O. Box 1020
Wellington
New Zealand
Tel.: 0064 4 470 2650
Fax.: 0064 4 470 2669
Email: EmersonW@fish.govt.nz

Engesaeter, Sigmund (M.)
Directorate of Fisheries
Strandgaten 229
N-50002 Bergen
Norway
Tel.: 0047 55 23 80 00
Fax.: 0047 55 23 80 90
E-mail: sigmund.engesater@fiskeridir.dep.telemax.no

Garcia, Serge (M.)
Director, Fisheries Resource Division
FAO
Viale delle Terme di Caracalla
00100 Rome, Italy
Tel: (396) 570566467
E-mail:serge.garcia@fao.org

Gunawardena M.H. (M.)
Special Adviser
Ministry of Fisheries and Aquatic Resources
20/4 Rodnery Street
Colombo 8
Sri Lanka
Tel.: 0094 1 698876
Fax.no.: 0094 1 522932 or 522881 - c/o National Aquatic Resources
Research and Development Agency (NARA)

Hannesson, Rognvaldur (M.)
Norges Handelshoyskole
Helleveien 30
N-5035 Bergen-Sandviken
Norway
Tel: (47) 55.95.92.60
Fax: (47) 55.95.95.43
E-mail:rognvaldur.hannesson@nhh.no

Joseph, Jim (M.)
Director
Inter-American Tropical Tuna Commission
c/o Scripps Intitution of Oceanography
8604 La Jolla Shores Drive
La Jolla, CA 92037-1508
E-mail:JJoseph@IATTC.UCSD.Edu

Kagawa, Kenji (M.)
Assistant Director
Management of Tuna Fishery
Far Seas Fisheries Division
Fisheries Policy Planning Department
Fisheries Agency
1-2-1 Kasumigaseki Chiyoda-ku
Tokyo 100, Japan
Tel.: 0081 33502 2443
Fax.: 0081 33591 5824
E-mail:kenji_kagawa@nm.maff.go.jp

Kamaruzaman, Haji Salim (M.)
Fisheries Officer (Planning)
Department of Fisheries Malaysia
8 & 9 Floor, Wisma Tani
Jalan Sultan Salahuddin
50628 Kuala Lumpur
Malaysia
Tel.: 00603 2982011 ext. 3620
Fax.: 00603 2910305
Telex: KL Fish 28157
E-mail: kamsal01@dof.moa.my

Kebe, Moustapha Mohamadou (M.)
Director
Bureau d’Analyses Macro-Economiques
Institut Sénégalais de Recherches Agricoles (BAME/ISRA)
BP 3120, Dakar, Senegal
Tel.: 00221 832 2313
Fax.: 00221 832 3361
E-mail:kebe@dakar.orstom.snorkebe@syfed.refer.sn

John Kurien (M.)
Centre for Development Studies
Prasantnagar Road, Ulloor
Trivandrum 695 011, Kerala
India
Tel. CDS: 0091 471 448881
Home: 0091 471 446989
Fax CDS: 0091 471 447137
Email:krpcds@giasmd01.vsnl.net.in

Yoshihiro Kuronuma (M.)
Director, Fisheries Economics Section
Fisheries Management and Economics Division
National Res. Institute of Fisheries Science
Fisheries Agency, Ministry of Agriculture
Forestry and Fisheries
2-12-4 Fukuura, Kanazawa-ku
Yokohama-shi, Kanagawa, 236
Japan
Tel.:(81) 45 7887676
Fax.: (81) 45 7885001
E-mail:sbt@nrifs.affrc.go.jp

Larson, Doug (M.)
Department of Agricultural and Resource Economics
University of California, Davis
Davis, CA 95616. USA
Tel.: (1) 916 752 3586
Fax.: (1) 916 752 5614
E-mail:dmlarson@ucdavis.edu

Marasco, Richard (M.)
National Marine Fisheries Service
Alaska Fisheries Science Center
7800 Sandpoint Way NE, BIN C15700
Seattle, WA 98115
USA
Tel: (1) 206. 526.4172
E-mail: Richard.Marasco@noaa.gov

Milazzo, Matteo (M.)
National Marine Fisheries Service
1315 East-West Highway
Silver Spring, MD
20910 USA
E-mail:Matteo.Milazzo@noaa.gov

Miyake, Peter (M.)
Assistant Executive Secretary
ICCAT
Corazon de Maria, 8-6o
28002 Madrid, Spain
Tel: (34) 91 416 5600
Fax: (34) 91 415 2612
E-mail:Peter.Miyake@iccat.es

Munro, Gordon (M.)
Department of Economics
#997 – 1873 East Mall
Vancouver, B.C.
Canada V6T 1Z1
Tel: (1) 604 822 2876
Fax: (1) 604 822 5915
E-mail:munro@econ.ubc.ca

Newton Christopher, (M.)
Fisheries Consultant
1655 22ND Street
West Vancouver, B.C.
Canada V7V4E2
Tel/Fax: (1) 604 925 9121

Piumsombun, Somying (Ms)
Fisheries Economics Senior Adviser
Department of Fisheries
Ministry of Agriculture and Cooperatives
Bangkhen, Bangkok 10900, Thailand
Tel. & Fax: (66) 2 5620580
or Fax: (66) 2 5620561
E-mail:kruerwal@mozart.inet.co.th

O’Boyle, Robert (M.)
Coordinator
Office of the Regional Advisory Process
Bedford Institute of Oceanography
P.O. Box 1006 Dartmouth, Nova Scotia
Canada B2Y 4A2
Tel: (1) 902 426 3526
Fax: (1) 902 426 1506
E-mail:oboyler@mar.dfo-mpo.gc.ca

Rami, Mohamed (M.)
Secrétaire Général du Conseil Supérieur Pêches
Ministère des pêches maritimes et de la marine marchande
Haut Agdal - Rabat
Morocco
Tel: (212) 777 1241 or (212) 771 4474
Fax: (212) 777 8508
E-mail:Rami@mp3m.gov.ma

Roitmann, Michael (M.)
DG-D-1
Commission Européenne
Direction Générale XIV, Pêche
Rue de la Loi, 200
B-1049 Bruxelles
Belgium
Tel: (32) 2.295.6035
Fax: (32) 2.296.3033
E-mail: Michael.Roitmann@dg14.cec.be

Squires, Dale (M.)
Southwest Fisheries Science Center
National Marine Fisheries Service
P.O. Box 271
La Jolla, California
92038, USA
Tel: (1) 619.546. 7113
E-mail:dsquires@ucsd.ecu

Sutinen, Jon G. (M.)
Professor
Department of Environmental & Natural Resource Economics
University of Rhode Island
Kingston, Rhode Island 02881
USA
Tel: (1) 401 874 4586
Fax: (1) 401 782 4766
E-mail: Jsutinen@uriacc.uri.edu

Ziro Suzuki (M.)
Director
Pelagic Fish Resources Division
National Research Institute of Far Seas Fisheries
Fisheries Agency
5-7-1 Orido, Shimizu, Shizuoka 424
Japan
Tel: (81) 54336 6041
Fax: (81) 54335 9642
E-mail:suzuki@enyo.affrc.go.jp

Song Yann- huei, (M.)
Associate Research Fellow
Institute of European and American Studies, Academia Sinica
Nankang, Taipei
Taiwan Province of China
Tel: 02 789 9390
Fax: 02 785 1787
E-mail:YHSONG@EANOVELL.EA.SINICA.EDU.TW

Verona, Carlos A. (M.)
Scientific Adviser, Undersecretariat of Fisheries
Paseo Victoria Ocampo No1
ecsollera Norte 7600 Mar del Plata
Prov. de Buenos Aires
Argentina
Tel/Fax: (54) 2351.7442
E-mail:asesor@inidep.edu.ar

Ward M., John (M.)
National Marine Fisheries Service
1315 East-West Highway
Silver Spring, MD 20910
USA
Tel: (1) 301. 713. 2328
E-mail:John.M.Ward@noaa.gov

B. NOM ET ADRESSE DU SECRETARIAT

Gréboval, Dominique (M.)
Division de la planification et du développement de la pêche
FAO, F416
Viale delle Terme di Caracalla
00100 Rome, Italy
Tel: (396) 57052122
Fax: (396) 57056500
Email:dominique.greboval@fao.org

Komatsu, Masayuki (M.)
Director for International Negociations
Policy Planning Division
Fisheries Agency of Japan
1-2-1, Kasumigaseki, Chiyoda-ku
Tokyo, 100, Japan
Tel: (81) 3.3591.6582
Fax: (81) 3.3591 5824
E-mail:masuyuki_komatsu@nm.maff.go.jp

Mace, Pamela (Ms)
Northeast Fisheries Science Center
National Marine Fisheries Service
166 Water Street
Woods Hole, MA 02543
USA
Tel: (1) 508.495.2357
Fax: (1) 508 495.2393
Email: Pamela.Mace@noaa.gov

Takeda, Ikuo (M.)
Section Chief
International Affair Division
Fisheries Agency
1-2-1, Kasumigaseki, Chiyoda-ku
Tokyo, 100, Japan
Tel: (81) 3.3591.6582
Fax: (81) 3.3591 5824

Zhou, Yingqi (M.)
Shanghai Fisheries University
334 Jun Gong Road
Shanghai 200090
People’s Republic of China
Tel.:8621-65710296 or 65710293
Fax.:8621-65434287
E-mail:hzhou@moboss.fudan.edu.cn

Fox, William (M.)
National Marine Fisheries Service
1315 East-West Highway
Silver Spring, MD 20910
USA
Fax: (1) 301. 7132313
E-mail:William.Fox@noaa.gov

Wijkstrom, Ulf (M.)
Division de la planification et du développement de la pêche
FAO, F414
Viale delle Terme di Caracalla
00100 Rome, Italy
Tel: (396) 57053156
Fax: (396) 57056500
Email:ulf.wijkstrom@fao.org

C. SECRÉTARIAT du NMFS

Fox, Prudence
National Marine Fisheries Service
1315 East-West Highway
Silver Spring, MD 20910
USA
Fax: (1) 301. 7132313
E-mail:Prudence.Fox@noaa.gov

Freese, Stephen (M.)
NMFS, Northwest Region
7600 Sand Point Way NE
Seattle WA 98115, USA
Tel: (1) 206 526 6113
Fax: (1) 206 526 6544
Email:Steve.Freeze@noaa.gov

Herrick, Jr. Samuel (M.)
Southwest Fisheries Science Center
NMFS
P.O. Box 271
La Jolla, CA 92038, USA
Tel: (1) 619 546 7111 or 7003
E-mail:sherrick@sgilj.ncsd.edu

Tuttle, Robin
National Marine Fisheries Service
1315 East-West Highway
Silver Spring, MD 20910
USA
Fax: (1) 301. 7132313
E-mail: Robin.Tuttle@noaa.gov





Annexe 2

ORDRE DU JOUR DE LA RÉUNION

Mercredi, 15 avril 1998

1. Cérémonie d’ouverture

2. Présentation de l’ordre du jour et des résultats attendus

3. Dernière situation des principales ressources marines, notamment des stocks de haute mer: Présentation succincte par S. Garcia

4. Définition et principaux déterminants Présentation succincte par G. Munro

5. Examen de l’examen de l’origine et des conséquences de la surcapitalisation

6. Mesure de la capacité: Présentation succincte par D. Squires

7. Examen des principales questions concernant la mesure et la surveillance de la capacité de pêche

8. Contrôle de la capacité: Présentation succincte par J. Sutinen

9. Examen des principales questions concernant le contrôle de la capacité

10. Aspects relatifs à la haute mer: Présentation succincte par C. Newton

11. Examen des principales questions concernant la gestion de la capacité de pêche en haute mer.

Mercredi, 16 avril 1998

12. Subventions: Présentation succincte par M. Milazzo

13. Echanges de vues sur les subventions et la gestion de la capacité de pêche

Jeudi, 16 avril et vendredi, 17 avril 1998

14. Travail en groupe sur la mesure et la surveillance

15. Travail en groupe sur les mesures de gestion liées au blocage des incitations et sur les pêches en haute mer

16. Travail en groupe sur les mesures de gestion liées à l’ajustement des incitations et sur la réduction de la capacité

17. Travail en groupe sur les besoins relatifs aux grandes orientations et aux institutions

Samedi, 18 avril 1998

18. Examen des conclusions du Groupe

19. Echanges de vues sur les éléments du Plan d’action

20. Cérémonie de clôture



Annexe 3

LISTE DES DOCUMENTS PRÉSENTÉS PAR LA FAO AU GTT

Les documents suivants ont été préparés pour la FAO en particulier à l’intention de la présente réunion.9

1. Overcapitalization and Excess Capacity in World Fisheries: Underlying Economics and Methods of Control (Par MM. D. Gréboval et G. Munro)

2 Measuring Capacity and Capacity Utilization in Fisheries (par MM. J. Kirkley et D. Squires)

3. Review of issues for the control and reduction of fishing capacity on the high seas (par M. C. Newton)

4. Draft Guidelines on Fishing Capacity (par MM. D. Holland et J. Sutinen)

5. Review of the status of world High Seas Fisheries, particularly for Tuna and Tuna-like Fisheries (par le NRI du Japon)

6. Review of Fishing Capacity Deployed on Tuna and Tuna-like Fisheries, particularly for Tuna Longline Fishery (par Z. Suzuki)

7. Adjustments to Fishing Capacity in the European Union (étude de cas par M. R. Banks)

Les participants ont également remis des documents ou des notes lors de la réunion.



Annexe 4

DÉFINITION INITIALE DES PRINCIPAUX TERMES10

Ci-dessous figurent les définitions pratiques des principaux termes considérés par le Groupe de travail technique. Elles se limitent aux définitions des concepts liés à la capacité proprement dite et non à sa mesure.

Stock: Actifs, et non le niveau de leur utilisation.

Flux: Variable exprimée en termes de quantité par unité de temps, par exemple captures par jour.

Capacité de pêche: Possibilité offerte par un stock d’intrants (capital) d’obtenir une production (mesurée en termes d’effort de pêche ou de captures). Le niveau des captures de poissons réalisables par un navire ou par une flotte de navire est appelé capacité de pêche.

Capital: Stock d’intrants (facteurs de production), constitué aussi bien d’actifs physiques (tels que navires, engins et équipements de pêche -- qui représentent la capacité physique) que de compétences humaines (ensemble des compétences des patrons-pêcheurs et des autres personnes qui participent directement aux opérations de pêche -- qui représentent le capital humain).

Types de capital: Le capital peut être matériel, humain ou naturel (ressource halieutique).

Malléabilité du capital: Facilité d’ajustement du capital matériel ou humain sans entraîner de pertes économiques substantielles. La malléabilité est fonction de la mobilité du capital matériel et humain et, en ce qui concerne le capital humain, elle dépend de la plus ou moins grande facilité d’affectation du capital humain qualifié à d’autres activités professionnelles.

Capital non malléable: Il s’agit du capital dont l’adaptation à brève échéance est impossible sans risque de pertes économiques.

Capacité optimale : Le stock souhaité d’intrants qui donnera le niveau souhaité de productions (extrants) (par exemple, une série de taux de mortalité par pêche des espèces cibles récoltées) et qui permettra de réaliser au mieux les objectifs du plan d’aménagement de la pêcherie (par exemple, minimisation des coûts). Les niveaux actuels de la capacité optimale peuvent différer de la capacité optimale à long terme, en particulier si la ressource halieutique est à présent épuisée et si la stratégie d’aménagement consiste à reconstituer cette ressource épuisée.

Surcapacité (capacité excédentaire): Capacité supérieure au niveau optimal.

Surcapitalisation: Situation dans laquelle le capital réel dépasse le capital nécessaire à l’obtention du niveau voulu des productions (extrants), assurant au mieux la réalisation des objectifs du plan d’aménagement d’une pêcherie.

Surcapacité et surcapitalisation: Au niveau des définitions pratiques il n’est pas forcément nécessaire de distinguer les notions de surcapacité et de surcapitalisation (il est par contre nécessaire de les distinguer lorsqu’on envisage les questions de mesure).




1 Une liste de ces documents figure à l’Annexe 3. Certains d’entre eux devraient constituer une annexe distincte du présent rapport tandis que d’autres seront publiés sous forme de documents techniques de la FAO.
2 Voir Annexe 4.
3 Méthodes décrites dans Kirkley et Quires (1998); voir Annexe 3.
4 Les notions de mesure de blocage des incitations et de mesure d’ajustement des incitations sont définies dans Gréboval et Munro (1998); voir Annexe 3.
5 Suivant la terminologie de la FAO, captures réalisées par des navires en haute mer dans des zones autres que celles voisines de la ZEE de l’Etat du pavillon concerné.
6 Matteo Milazzo: "Subsidies in World Fisheries: A Reexamination". Document technique de la Banque Mondiale n°406. Banque Mondiale, Washington, 1998.
7 Convention des Nations Unies sur les stocks chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs, appelée au cours de la présente réunion "Convention des Nations Unies" ou "UNIA".
8 Accord visant à favoriser le respect des mesures internationales de conservation et de gestion par les navires de pêche en haute mer, appelé au cours de la présente réunion "Accord FAO visant à favoriser le respect des mesures de conservation et de gestion" ou "Accord FAO".
9 Certains de ces documents seront communiqués sous forme d’annexes distinctes au présent rapport et d’autres seront publiés en tant que documents techniques de la FAO.
10 Cette annexe a été préparée avant la réunion dans le but de faciliter les discussions. Certaines définitions ont été analysées plus avant lors de la réunion et amendées par le GTT.