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PARTE I. PANORAMA GENERAL


I. MARCO INTERNACIONAL: PRINCIPALES INSTRUMENTOS

Dado que numerosas cordilleras atraviesan o trazan las fronteras entre los países, se presentan problemas de carácter transfronterizo cuya solución requiere de la cooperación mundial o regional. Sin embargo, con excepción del Convenio Alpino, esta situación no ha dado lugar a la adopción mundial o regional de instrumentos internacionales, jurídicamente vinculantes y específicos para las zonas montañosas.

1.1. Derecho convencional

1.1.1. Ausencia de un convenio mundial sobre las montañas

A la fecha no existe tratado mundial alguno jurídicamente vinculante que se ocupe específicamente de las montañas. Esto se debe, en parte, a la existencia de numerosos convenios que, si bien no se ocupan de las montañas como tales, repercuten en cierta forma en los pueblos y los recursos de las montañas. Por ejemplo, la Convención de Lucha contra la Desertificación reconoce en su prefacio los efectos de la desertificación en las regiones áridas con ecosistemas montañosos de África, el Asia Central y el Transcáucaso. También es pertinente el Convenio sobre la Diversidad Biológica -cuyo fin es la conservación de la biodiversidad, la utilización sostenible de sus elementos y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos- ya que en los ecosistemas montañosos por lo general hay una abundante biodiversidad. Otro ejemplo es la Convención Marco sobre el Cambio Climático, que en su preámbulo señala la especial vulnerabilidad de los “frágiles ecosistemas montañosos” al cambio climático. Hay otros tratados anteriores pertinentes a las montañas, como la Convención sobre la protección del patrimonio mundial cultural y natural, de 1972 -ya que muchos de los lugares comprendidos en la Lista del patrimonio mundial son zonas montañosas-, y el Convenio africano sobre la conservación de la naturaleza y los recursos naturales, que trata cuestiones relacionadas con las montañas, como la erosión del suelo, en relación con la planificación agrícola y del uso del suelo. Con todo, la contribución de estos acuerdos a la ordenación sostenible de las montañas se limita a los aspectos específicos de que se ocupan.

Además de las disposiciones relacionadas con las montañas que contienen estos tratados, se aplican a los ecosistemas montañosos algunos principios generales del derecho ambiental internacional. Uno de ellos es la obligación de los estados de organizar sus recursos naturales en forma que no “causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que están fuera de los límites de la jurisdicción nacional” (principio 2 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo). Otro es la obligación de los países de cooperar con espíritu de solidaridad (principio 7 de la Declaración de Río), susceptible de aplicarse a la ordenación de las cordilleras comunes a dos o más países. De manera general, el principio de la sostenibilidad, aunque no se defina específicamente en este contexto, es la clave de la ordenación de los ecosistemas montañosos. Supone utilizar con inteligencia y equidad los recursos de las montañas, desde el punto de vista ambiental, económico, social y cultural, tomando debidamente en cuenta los intereses de las generaciones actuales y futuras (Fodella y Pineschi, 2000).

1.1.2. Un tratado regional específico sobre las montañas: el Convenio Alpino

El único instrumento jurídicamente vinculante que existe y se ocupa específicamente de una cordillera es de carácter regional: el Convenio para la protección de los Alpes. Aprobado en Salzburgo, Austria, en 1991, este Convenio entró en vigor en 1995; los signatarios originales fueron: Alemania, Austria, la Comunidad Europea, Francia, Italia, Liechtenstein y Suiza, y posteriormente se incorporaron Eslovenia (1993) y Mónaco (1994). En 1999 el Convenio ya estaba ratificado por los nueve participantes.

El Convenio se ocupa de la protección y el desarrollo sostenible de los Alpes en su integridad, considerados un ecosistema regional uniforme. Las partes decidieron establecer una política general con este objetivo. Además, a través de la aplicación de los principios de prevención, precaución y resarcimiento por contaminación, cooperan en diversas esferas de interés común, comprendidas la agricultura, la silvicultura, la planificación para el uso del suelo, la protección del paisaje, la cultura y la demografía, las actividades de esparcimiento y el control de la contaminación atmosférica.

El Convenio tiene la estructura de un acuerdo marco: sus disposiciones principales se establecen en términos generales y su ejecución requiere especificarse a través de otros protocolos. A la fecha se han concluido nueve de estos protocolos: (i) en 1994, se firmaron tres protocolos en Chambéry (Francia) que corresponden a la agricultura en las zonas de montañas, la protección de la naturaleza y la conservación del paisaje, y la planificación para el uso de las tierras y el desarrollo sostenible; (ii) en 1996 se firmaron dos protocolos en Brdo (República Checa) sobre los bosques y el turismo alpinos; (iii) en 1998 se suscribieron en Bled (Eslovenia) otros dos protocolos sobre conservación del suelo y energía; y (iv) en 2000 se firmaron en Lucerna (Suiza) dos protocolos más, que rigen el transporte y la solución de controversias.

Las negociaciones y el acuerdo sobre algunos de los protocolos han sido difíciles, sobre todo en materia de transporte. Además, hay otros cuatro protocolos previstos por el Convenio que no se han aprobado todavía y corresponden a la población y la cultura, el agua, la calidad del aire y la eliminación de desechos.

Durante la redacción de este estudio (junio de 2002) sólo Liechtenstein había ratificado los protocolos actuales, a pesar de estar suscritos por casi todas las partes del tratado. No obstante, se prevé que Alemania y Austria los ratifiquen en breve, y otras partes están preparando este procedimiento. De esta manera, es probable que los protocolos entren en vigor antes de fines de 2002, ya que la Convención prevé que adquieran vigencia tres meses después de su ratificación por tres de los signatarios.

1.1.3. Otros proyectos de acuerdos regionales

En otras regiones del mundo se considera el Convenio Alpino como modelo para la elaboración de acuerdos sobre las zonas de montañas. Otros tratados del mismo tipo, que se encuentran en diversos estados de elaboración, corresponden a:

En el marco del Consejo de Europa (CE), en 2000 se elaboró un proyecto de convención europea sobre las regiones de montaña, que abarca la mayor parte de los aspectos del desarrollo y la protección de las regiones montañosas. Este documento se elaboró a partir de una versión previa de la carta europea de las regiones montañosas. La convención propuesta tiene como objetivo promover el desarrollo socioeconómico en las zonas montañosas, a fin de satisfacer las necesidades de la población local en equilibrio con la protección del medio ambiente. El proyecto de convención fue sometido recientemente a la consideración del Comité de Ministros del CE, pero todavía no se ha aprobado.

1.2. Instrumentos jurídicos sin fuerza obligatoria

Estos instrumentos jurídicos -declaraciones, resoluciones, planes de acción y códigos de conducta-, producidos y aprobados por lo general en foros y conferencias internacionales, a menudo se utilizan para promover la elaboración de normas que, a su vez, conducen a la producción de acuerdos jurídicos con poder coercitivo. Diversos instrumentos sin fuerza jurídica obligatoria se refieren a los pueblos y ecosistemas de las regiones de montaña, como el capítulo 13 del Programa 21 y varios otros documentos producidos después de la Cumbre de Río, algunos de los cuales se resumen a continuación.

1.2.1. Una plataforma mundial para las montañas: el capítulo 13 del Programa 21

El título del capítulo 13 del Programa 21, aprobado en la Conferencia de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en 1992 y dedicado a las montañas, es: “Ordenación de los ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña”. Al suscribir este instrumento en el más alto nivel político a través de un foro mundial como la Cumbre de Río, en el que participaron 180 países miembros de las Naciones Unidas, la comunidad internacional manifestó por primera vez con claridad y formalmente su interés colectivo en las regiones montañosas, como depósitos esenciales de recursos naturales y humanos, que necesitan protección, restablecimiento y desarrollo.

El capítulo 13 es un instrumento normativo orientado a la acción nacional e internacional. Determina como cuestiones primordiales para las zonas de montañas, entre otras, las siguientes: el desarrollo rural, la seguridad alimentaria, el agua dulce, la biodiversidad, los bosques, el cambio climático, la cultura, el conocimiento tradicional y el turismo. Su propósito es lograr el desarrollo sostenible en las regiones montañosas, sobre todo a través de: (i) la sensibilización y el apoyo a los pobladores de las montañas para combatir la tendencia a la degradación de su medio ambiente; y (ii) la participación efectiva de los pobladores de las montañas y la formación de redes nacionales, regionales y mundiales de instituciones de las montañas.

En la evaluación del progreso en la ejecución del capítulo 13 desde la Conferencia de Río, la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible concluyó en 2001 que el nivel del desarrollo económico casi en la totalidad de las regiones montañosas del mundo “sigue siendo inaceptablemente bajo”. Con todo, también se percibieron resultados significativos, en particular en la creación de mecanismos innovadores para promover la cooperación entre los interesados en las cuestiones de las montañas, así como la adopción de enfoques equilibrados de las necesidades de desarrollo y los intereses ambientales.

1.2.2. El proyecto de carta mundial para los pueblos de las montañas

En la declaración final del Foro Mundial de Montañas, celebrado en París y Chambéry (Francia) en junio de 2000, más de 800 personas procedentes de 70 países montañosos suscribieron un proyecto de Carta mundial, elaborado para representar las necesidades y aspiraciones de los pueblos de las montañas (Foro Mundial de Montañas, 2000a y 2000b). Según el proyecto de carta hay tres condiciones imprescindibles para satisfacer las necesidades de los pobladores de las montañas: (i) los pueblos de las montañas deben participar en la sociedad conservando su identidad; (ii) los pueblos de las montañas deben afrontar la competencia económica a la vez que se esfuerzan por transformar las condiciones comerciales a su provecho; y (iii) los pueblos de las montañas necesitan mantener el control de su medio ambiente y del desarrollo de sus recursos naturales, a través de una ordenación acorde a sus necesidades y también en beneficio de la comunidad nacional y mundial.

El proyecto de carta prevé el establecimiento de una organización mundial denominada “Montañas del Mundo”, portavoz de las regiones montañosas y a la que puedan afiliarse las autoridades locales, asociaciones y grupos representantes de los pobladores de las montañas. Además de esta organización debería existir un mecanismo de financiación, posiblemente una fundación, que movilizaría los recursos necesarios para fortalecer la cooperación y crear alianzas entre las regiones y los países montañosos.

El proyecto de carta está en estudio y revisión, con miras a su aprobación en la segunda Reunión Mundial de Poblaciones de las Montañas, en septiembre de 2002, en Quito, Ecuador. En mayo de 2002 se produjo una nueva versión del documento, con aportaciones adicionales de una organización no gubernamental de reciente formación, la Asociación de Poblaciones de las Montañas del Mundo. El proyecto seguirá discutiéndose y enmendándose durante las seis reuniones preparatorias regionales previas a su conclusión en la conferencia de Quito.

1.2.3. Otros instrumentos no vinculantes: algunos ejemplos

Después de la Conferencia de Río se ha producido una serie de instrumentos no vinculantes sobre los ecosistemas montañosos, a menudo inspirados en el capítulo 13 del Programa 21, en foros gubernamentales y no gubernamentales celebrados en distintas regiones del mundo. Algunos de estos instrumentos son:

II. LEGISLACIÓN NACIONAL: PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS

Los instrumentos internacionales reseñados reflejan el interés común de los estados en la protección y el desarrollo nacional y subregional de los principales ecosistemas montañosos. Como se ha señalado, debido a que numerosos sistemas montañosos atraviesan las fronteras de los países, a menudo se requieren acuerdos e intervenciones internacionales para formular y formalizar objetivos internacionales de políticas para las regiones montañosas. Sin embargo, las medidas concretas de conservación y desarrollo de las zonas de montaña se llevan a cabo sobre todo en los países a través de leyes nacionales.

La legislación correspondiente a las regiones de montaña sigue en estado embrionario. A la fecha, apenas una docena de países, aproximadamente, ha promulgado leyes completas o sectoriales específicas sobre las montañas, entre ellos: Cuba, Francia, Georgia, Grecia, Italia, Suiza y Ucrania. Otros países, como la Federación de Rusia (comprendida Siberia), el Kirguistán, Marruecos y Rumania, están por redactar o promulgar leyes de este tipo. En Bulgaria, en 1993 se redactó un proyecto de ley sobre las zonas montañosas y está en proceso de aprobación.

Asimismo, en algunos países se han elaborado leyes sobre las montañas en el ámbito subnacional. Por ejemplo, en la República de Osetia del Norte-Alania, en la Federación de Rusia, con su ley del 30 de diciembre de 1998 relacionada con los territorios montañosos. En Italia la mayor parte de las regiones montañosas promulgaron leyes entre 1996 y 2000. En el Anexo figuran los principales ejemplos de legislación nacional y subnacional.

Un análisis de los textos jurídicos nacionales referentes a las montañas revela una serie de semejanzas de propósito, alcance y marco institucional, así como en las políticas económicas, sociales y ambientales que reflejan. En esta sección se analizan esas cuestiones, con una breve presentación de las principales características de la legislación específica sobre las montañas. Los estudios de caso de la segunda parte del estudio ofrecen un análisis más detallado de diversas leyes sobre las montañas.

2.1. Objetivos y alcance

2.1.1. Objetivos de las leyes

Las zonas montañosas se caracterizan por rasgos naturales, económicos y sociales particulares, que comprenden el aislamiento geográfico, condiciones climáticas y ambientales difíciles, ecosistemas frágiles, marginalidad política y, en muchos casos, pobreza. La legislación para las montañas se propone afrontar estas cuestiones.

El propósito principal de casi la totalidad de las leyes relacionadas con las montañas estriba en promover la protección y el desarrollo sostenible de las zonas montañosas. En esta perspectiva general el contexto nacional determina los aspectos más destacados. Por ejemplo, la ley 85-30 de 1985 de Francia determina la política de desarrollo, ordenación y protección de las regiones montañosas, con el fin de “permitir a las poblaciones locales y a sus funcionarios electos adquirir los medios para tener control de su desarrollo, con miras a crear igualdad de ingresos y de condiciones de vida entre las montañas y otras regiones, a la vez que se respeta plenamente la identidad cultural de los pueblos de las montañas” (art. 1).

El respeto de la identidad cultural de las comunidades de las montañas también es un objetivo de diversas leyes. En la medida en que las leyes promulgadas satisfagan las necesidades especiales de los pueblos de las montañas y de las zonas montañosas que amparan, están en condiciones de desempeñar su función normativa con eficacia. Por ejemplo, en la ley de Georgia de 1999, un objetivo declarado es satisfacer las necesidades de los pueblos de hoy de las montañas, así como las de las futuras generaciones.

La ley de 1998 de la República Rusa de Osetia del Norte-Alania logra el equilibrio entre sus propósitos, por una parte la necesidad de establecer las bases sociales, económicas y jurídicas para el desarrollo de las zonas montañosas y por otra el interés en la conservación y la explotación racional de sus recursos naturales. De manera parecida, en Ucrania, los propósitos de la ley de 1995 sobre los asentamientos establecidos en las montañas son mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos ahí residentes, y promover el desarrollo social y económico de esos asentamientos. Por último, uno de los objetivos de la ley suiza de 1997 sobre ayuda a la inversión estriba en promover el desarrollo sostenible de las regiones de montaña mediante la asignación de fondos para la creación de infraestructura.

2.1.2. Alcance de las leyes: demarcación de las montañas

Para establecer su alcance las leyes nacionales suelen hacer una definición de las montañas. Dada la gran diversidad de las zonas montañosas, no es posible, ni deseable, establecer una definición detallada de las montañas de valor universal y susceptible de aplicarse en todo el mundo. En la práctica, los legisladores toman en cuenta diversos elementos para definir las montañas y determinar sus límites, tomando en cuenta sus características naturales (altura, topografía, clima, vegetación) y los factores humanos (seguridad alimentaria, oportunidades y limitaciones para la explotación de las tierras, interacción entre las tierras altas y las tierras bajas).

Entre los criterios de definición que se utilizan hoy, la altura (o criterio hipsométrico) es el más significativo, ya que a ciertas altitudes las condiciones de vida se hacen mucho más difíciles y precarias que en las tierras bajas. De esta manera, la altura es con frecuencia el factor que obliga a adoptar leyes específicas. Por lo general suelen combinarse con el criterio hipsométrico otras condiciones particulares para delimitar mejor las zonas de montaña. Por ejemplo, la ley de Georgia define las montañas a partir de la altitud (por lo menos 1 500 metros por encima del nivel del mar), pero extiende la noción de “montaña” a regiones de altura a partir de los 1 000 metros (a veces 800 metros) cuando se reúnen determinadas condiciones específicas relacionadas con la pendiente de las laderas, la ubicación geográfica, los rasgos ambientales, económicos y étnicos, la calidad del suelo y de las tierras agrícolas, los parámetros demográficos y las tendencias migratorias. Asimismo, la ley ucraniana define los “asentamientos de montaña” a partir de criterios hipsométricos (asentamientos situados a 400 metros sobre el nivel del mar), la escasez de tierras de cultivo (menos de 0,15 hectáreas de tierras, o 0,60 hectáreas de tierras agrícolas, por habitante), y las condiciones climáticas (invierno frío y prolongado, verano fresco y breve, mucha precipitación, inundaciones, etc.). Bulgaria y Suiza utilizan criterios parecidos para delimitar sus regiones montañosas.

Otras leyes presentan algunas particularidades. Por ejemplo, la ley francesa define las zonas de montañas de acuerdo a criterios de altura, pendiente y desventajas, pero los parámetros de altura varían según se trate del continente o de los territorios de ultramar. Es más, la ley especifica las cordilleras del país. La ley de la República Rusa de Osetia del Norte-Alania, además de definir las zonas de montañas como espacios donde las condiciones ambientales, como la altura y el clima, repercuten en las actividades humanas, establece explícitamente la demarcación de esas zonas. En Polonia, la ley para el desarrollo económico de las zonas de montaña, elaborada en 2001 pero pendiente de aprobación, determina tres regiones montañosas: los Cárpatos, los Sudetes y la región de Swietokrzyskie. Además, el ministerio competente puede decidir amparar bajo esta ley los municipios y las granjas que tengan la mitad de sus tierras a 350 metros sobre el nivel del mar o si su pendiente supera los nueve grados, así como las zonas situadas entre 250 y 300 metros de altura, con una pendiente de seis a nueve grados (Fatiga, 2002).

2.1.3. Complementariedad con otras leyes relacionadas

Las leyes específicas para las montañas deben elaborarse y ejecutarse tomando en cuenta los fuertes lazos que mantienen con la legislación que gobierna otros sectores relacionados. De esta manera, su aplicación ha de coordinarse eficazmente con la de las leyes sectoriales referentes, sobre todo, a la agricultura, el medio ambiente, la planificación de la utilización de las tierras, el agua, la minería, la silvicultura y las áreas protegidas.

Algunas leyes contienen disposiciones explícitas con ese fin. Por ejemplo, la ley sobre las montañas de la República Rusa de Osetia del Norte-Alania estipula en diversas secciones la necesidad de que su aplicación sea congruente con otras leyes pertinentes de la Federación de Rusia y de la República. La ley suiza de 1997 establece que la ayuda económica otorgada conforme a ella no excluya la percepción de otras asignaciones económicas al amparo de otras leyes.

2.2. Mecanismos institucionales

Los mecanismos institucionales para la aplicación de las leyes referentes a las montañas varían de acuerdo a las características del país, en particular por los sistemas administrativos, los medios de financiación y las condiciones económicas, sociales y de otros tipos. Las dos principales opciones institucionales por lo general consisten en establecer organismos especiales para satisfacer las necesidades particulares de las regiones de montañas, o bien aprovechar las instituciones existentes, con posibles ajustes a su mandato o estructura.

2.2.1. Instituciones especializadas para las montañas

Las instituciones que se ocupan específicamente de las montañas son tanto organismos del gobierno, investidos de poder político o administrativo, como organizaciones no gubernamentales (ONG), que apoyan las actividades del gobierno y promueven la protección y el desarrollo de las regiones de montañas.

(a) Instituciones del gobierno

Debido a las características y a las necesidades particulares de las zonas montañosas, diversos países han establecido instituciones especializadas como única o principal estructura del gobierno responsable de las cuestiones de las montañas, con facultades de apoyo, asesoramiento, coordinación y gestión.

Francia ofrece un buen ejemplo de este sistema. La ley de 1985 establece órganos consultivos para el desarrollo y la protección de las regiones de montaña: el Consejo Nacional de las Montañas en el ámbito central y los comités de las cordilleras para cada una de los siete sistemas montañosos del país. El Primer Ministro preside el Consejo Nacional de las Montañas que, a través de su comisión permanente, coordina la acción del gobierno en las zonas montañosas. Los comités de las cordilleras, establecidos por decreto (de los números 85-995 al 85 1001) y presididos por los prefectos, establecen objetivos y definen la acción conducente al desarrollo de las zonas montañosas. Los comités también pueden proponer modificaciones de las delimitaciones de las cordilleras, y es necesario consultarlos sobre otras propuestas de la misma índole que presenten otras autoridades. Además, existe una disposición que vela por la participación de las comunidades locales en los procesos de toma de decisiones a través de consultas realizadas por el Consejo Nacional de las Montañas o su comisión (decreto 85.994).

La ley búlgara que establece en su preámbulo la necesidad de descentralizar poderes y responsabilidades, también prevé el establecimiento de instituciones especializadas, de carácter central y local. Esta ley prevé la creación de un Consejo Nacional para las Regiones Montañosas, encargado de supervisar la ejecución de la ley y de coordinar las acciones del gobierno emprendidas por el Estado, las autoridades de los distritos de las montañas y las asociaciones de las comunidades de las montañas. En la República de Osetia del Norte-Alania, de la Federación de Rusia, la ley de las montañas dispone el establecimiento de una institución específica para las montañas, cuyo mandato y estructura determinen otras disposiciones reglamentarias de aplicación de la ley.

Los acuerdos institucionales italianos también se caracterizan por la descentralización. Para alentar la participación local en el proceso de toma de decisiones, las leyes 1102 (1971) y 142 (1990) establecen y rigen las “comunidades de las montañas”, que son entidades locales autónomas con el mandato específico de promover el desarrollo de las zonas montañosas. Las comunidades de las montañas se establecen y su estructura se define a través de la legislación regional.

(b) Organizaciones no gubernamentales

Los gobiernos han hecho participar cada vez más a las ONG y a otras organizaciones de la sociedad civil en los procesos legislativos. Estas organizaciones suelen reunir a diversos participantes y son muy especializadas. En consecuencia, a menudo conocen mejor y están en mejores condiciones de satisfacer las necesidades locales, y pueden contribuir significativamente a la formulación y ejecución de las estrategias y planes nacionales.

Por ejemplo, la Unión de Activistas de las Montañas de Georgia, establecida en 1999, contribuyó a la redacción de la ley de Georgia sobre las montañas. Es más, esta Unión contribuye al desarrollo socioeconómico de las regiones de montaña del país, y hoy apoya la ejecución y el mejoramiento de la legislación para las montañas.

Suiza también ofrece un interesante ejemplo de las funciones que desempeñan las ONG en el desarrollo de las montañas. La Agrupación Suiza para las Regiones Montañosas (Groupement suisse pour les régions de montagne), establecida en 1943, participa en ámbitos como el desarrollo sostenible de los recursos de las montañas, la protección de los ecosistemas montañosos y la promoción del trato equitativo para las zonas de montaña y las tierras bajas. Además, la organización Ayuda suiza para los pobladores de las montañas (Aide suisse aux montagnards) ha estado proporcionando apoyo a las regiones de montaña del país desde su fundación, en 1952. Su actividad se orienta a mejorar el potencial económico y las condiciones de vida en las regiones montañosas y trata de evitar la emigración de los pobladores de las montañas apoyando la agricultura en las montañas y promoviendo la ayuda mutua entre los agricultores de las montañas. Sus actividades incluyen mejorar la vivienda y las condiciones de trabajo, suministrar capacitación y crédito para los agricultores jóvenes, dar ayuda social a las personas que la requieren y mejorar la infraestructura.

2.2.2. Instituciones no específicas de las montañas

Sin embargo, casi todos los países carecen de instituciones públicas específicas para las montañas. En consecuencia, la responsabilidad institucional del desarrollo de las montañas suele repartirse entre distintas dependencias ministeriales, en particular las dedicadas a la agricultura, el desarrollo rural, el medio ambiente, la planificación de la utilización de las tierras, los recursos hídricos y el turismo. En Burundi, por ejemplo, de conformidad con el Código Forestal de 1985 el principal organismo competente es el Servicio Forestal, en los ámbitos central y local. Asimismo, Uganda no tiene una institución específica para las montañas, las disposiciones relacionadas con las zonas montañosas están incluidas en la Ley Nacional sobre el Medio Ambiente de 1995, y la Autoridad Nacional de Ordenación del Medio Ambiente, los comités de distrito para el medio ambiente y los comités locales para el medio ambiente son los principales responsables de la protección y conservación de las regiones montañosas.

Por otra parte, algunos países cuentan con mecanismos para asegurar que las dependencias centrales y locales que ejercen determinada autoridad respecto a las montañas puedan consultar y compartir responsabilidades. Esta es la situación, por ejemplo, en Suiza, un Estado federal en el que la Confederación y los cantones comparten las competencias. La ley de 1997 sobre ayuda para la inversión en las regiones de montaña establece los respectivos poderes de los gobiernos en distintos niveles, y dispone que incumbe a los cantones ejecutar la ley, mientras que la Confederación es responsable de supervisar las intervenciones de aquellos. Asimismo, cuando la Confederación proporciona financiación, los cantones especifican la asignación de los fondos.

2.3. Desarrollo económico

Debido a las condiciones característicamente difíciles de las zonas montañosas los legisladores a menudo han necesitado elaborar medidas económicas para cumplir algunos objetivos de la ley. Casi todas las leyes nacionales contienen disposiciones para promover el desarrollo de las montañas, inclusive a través del establecimiento de fondos especiales y el suministro de incentivos para promover actividades en las zonas montañosas, en particular la agricultura, el turismo y la manufactura de productos locales.

2.3.1. Fondos para las montañas

Algunos países han establecido fondos especiales para las montañas, en apoyo a la inversión y el desarrollo de las regiones montañosas, en virtud de los cuales los recursos acumulados se utilizan como subsidios, créditos para inversión, financiación de la investigación y otros tipos de apoyo. Por ejemplo, la ley de 1997 de Suiza crea un fondo federal especial para financiar la ayuda a la inversión en las zonas montañosas, que comprende créditos para la construcción de infraestructura. El fondo se financia con aportaciones de la Confederación y de los cantones, y con el pago e intereses de los préstamos.

En Italia se estableció un fondo nacional para las montañas a través de la ley 97 de 1994, financiado con contribuciones de la Unión Europea, el Estado y las regiones. Los fondos se asignan a las regiones y a las provincias autónomas, que a su vez pueden establecer sus propios fondos para las montañas. En Georgia la ley dispone la creación de un fondo especial para las zonas montañosas, formado con donaciones, ingresos fiscales de la explotación de los recursos locales, cuotas de arriendo de pastizales, etc. En Bulgaria una ley también prevé la creación de un fondo especial para el desarrollo de las regiones de montaña, que se utiliza en subsidios, créditos para proyectos de inversión, financiación de investigación, etc.

2.3.2. Agricultura en las montañas

La agricultura de montaña reviste una gran importancia para la población que vive de ella. No sólo satisface directamente sus necesidades de alimentos, sino que también contribuye a la creación de empleos y al desarrollo económico, de ahí el lugar especial que la agricultura ocupa en muchas leyes de las montañas. En Francia se reconoce la agricultura como una actividad de interés público porque es esencial para los pobladores de las montañas (artículo 18 de la ley de 1985, incorporado en el artículo L113-1 del Código Rural). La ley de Georgia establece que se considere la agroindustria, especialmente la ganadería, la producción de fruta, la acuicultura y la horticultura, piedra angular del desarrollo económico de las regiones de montaña.

En Suiza la legislación general sobre desarrollo agrícola (la ley federal de agricultura de 1998 y la ordenanza sobre pagos directos a la agricultura de 1998) contiene disposiciones para promover la agricultura de montaña. Por ejemplo, proporcionar ayuda económica a los cultivos producidos en laderas (ley de agricultura, artículo 75). En Bulgaria la ley prevé que el gobierno central y las entidades locales proporcionen ayuda económica a los programas que promueven la agricultura y las actividades pecuarias en las montañas, en los ámbitos nacional, regional y local.

La política agrícola común de la Unión Europea dispone que se proporcionen incentivos para la agricultura de montaña. La directiva 268 de 1975, posteriormente abrogada, dispuso dar apoyo financiero para la agricultura en las montañas, que comprendía asignaciones compensatorias para las situaciones permanentes de desventaja. La norma 1257 de 1999, que actualmente gobierna el Fondo Europeo de Garantía y Orientación Agrícola contiene disposiciones sobre las “zonas menos favorecidas”, que comprenden explícitamente las zonas de montaña.

2.3.3. Turismo de montaña

La atracción turística de las montañas ha hecho multiplicarse en ellas las actividades de recreación, los servicios de alojamiento, de esparcimiento y la infraestructura. Pero estas obras pueden menoscabar el entorno natural y cultural de los ecosistemas montañosos. Para remediar esta situación los legisladores han establecido algunas restricciones al turismo alpino. En Francia la ley de 1985 dedica un capítulo entero a la gestión de los servicios turísticos, y a la organización de los servicios de ascenso mecánico y de las pistas de esquí, cuyo funcionamiento debe realizarse bajo supervisión de las autoridades locales. Toda nueva actividad debe contratarse entre los promotores y las autoridades locales, lo que permite cierto control de la expansión del turismo.

En Georgia, donde el turismo es uno de los sectores prioritarios para el desarrollo socioeconómico del país, la ley de las montañas dispone proporcionar ayuda a la inversión y crédito subsidiado para promover un turismo de montaña que respete los monumentos históricos y los sitios naturales. La ley ucraniana asimismo establece el suministro de subsidios y crédito para el desarrollo turístico en las zonas montañosas. En Suiza, la ley de 1995 del cantón de Vaud establece la concesión de créditos preferenciales para la construcción de servicios de alojamiento turístico. Otro ejemplo es la política de Viet Nam para el desarrollo socioeconómico de las zonas de montaña (decisión 184 de 1998), que dispone la promoción del turismo a través del mejoramiento de las instalaciones turísticas existentes y la creación de nuevos centros turísticos con miras al fomento del turismo internacional.

2.3.4. Productos locales

Las comunidades de las montañas afrontan muchos desafíos en la competencia en el mercado, entre ellos: altos costos de producción, pocos servicios de crédito y un acceso desigual o desfavorable al mercado. Por otra parte, el medio montañoso y sus culturas a menudo permiten producir bienes de gran calidad, en particular alimentos y artesanías, que proporcionan considerables ingresos a las comunidades de las montañas. Es importante etiquetar estos bienes con miras a su promoción comercial.

De esta manera, hay algunas leyes para regir los productos locales, por lo general las artesanías, de las zonas montañosas. Por ejemplo, Francia le asigna a esos productos una etiqueta especial que garantiza su calidad y promueve la producción local (ley de 1985). Para conceder la “etiqueta de montaña” es necesario que se cumplan las condiciones establecidas en el decreto 1231 de 2000. En Italia se adjudica otra etiqueta del mismo tipo a los productos elaborados en las zonas montañosas (ley de 1994). En Suiza, al amparo de la ley del cantón de Vaud, el Estado garantiza la calidad y autenticidad de los productos elaborados en Vaud a través de la denominación de origen e indicaciones geográficas.

Además de las etiquetas, los productos locales de las regiones montañosas se pueden promover con incentivos económicos. Por ejemplo, la ley de Georgia promueve las artesanías locales mediante la concesión de créditos en condiciones preferenciales. Asimismo, la ley de Ucrania ordena al Estado el pago de precios más elevados por los productos agrícolas de las zonas montañosas.

2.4. Políticas sociales

Las características geográficas y el clima de las regiones montañosas pueden traducirse en aislamiento, pobreza y condiciones precarias de subsistencia. Por eso las leyes nacionales y subnacionales tratan de mejorar las condiciones de vida de las comunidades de las montañas. La ley de Osetia del Norte-Alania, por ejemplo, establece que los pueblos de las montañas pueden aspirar a gozar de los mismos beneficios que los habitantes de las tierras bajas. En este contexto, la legislación suele prever el mejoramiento y la construcción de infraestructura, así como el mejoramiento de los servicios públicos en las zonas montañosas.

2.4.1. Expansión de la infraestructura y las comunicaciones

Por su configuración, las montañas a menudo son un obstáculo para la comunicación. El aislamiento de las poblaciones de las montañas también obedece a menudo a la insuficiencia de los medios de comunicación, de ahí que los legisladores hayan tomado medidas al respecto. La ley de 1997 de Suiza sobre ayuda a la inversión prevé la concesión de créditos para la construcción de infraestructura en las montañas. Para aspirar a estos créditos los proyectos tienen que tener como objetivo mejorar el nivel de vida, el potencial económico y la competitividad industrial en la región.

La ley de Ucrania dispone la concesión de subsidios y préstamos para la creación de transporte público, la construcción de carreteras y la creación de instalaciones de telecomunicaciones, radiodifusión y televisión, en tanto que en Georgia la ley prevé el cambio de las normas de construcción de las carreteras que recorren las montañas. La ley de Bulgaria, también, propone promover la construcción y la utilización de infraestructura técnica y social en las regiones montañosas. En Francia, la ley de 1985 prevé incrementar la eficacia de las técnicas de difusión radiofónica y de televisión en las zonas montañosas. En Italia, los servicios públicos locales ubicados en las comunidades de las montañas tienen que instalar oficinas de información para subsanar el déficit de comunicación y dar a la población libre acceso a la información que no sea de carácter confidencial (ley de 1994).

Las políticas pertinentes de Viet Nam también tratan el desarrollo de la infraestructura. La decisión gubernamental 184, de 1998, hace énfasis en la responsabilidad del Estado respecto a la creación de infraestructura en las zonas montañosas. La decisión del Politburó del 27 de noviembre de 1989 también destaca la necesidad de construir infraestructura, en particular la red carretera en las zonas altas de las montañas y en otras zonas aisladas y remotas.

2.4.2. Promoción de la cultura y la educación

En el ámbito de la cultura y la educación, las necesidades de la población de las montañas comprenden: reducir el analfabetismo, capacitación profesional, e integración de las políticas de investigación, conservación y desarrollo. Los pueblos de las montañas poseen un conocimiento incomparable de su entorno, pero deben tener las condiciones necesarias para capitalizarlo y transmitirlo mediante los instrumentos adecuados, comprendida una capacitación apropiada y ayuda económica (Programa de las zonas montañosas, 1997).

Con este propósito, la ley de Osetia del Norte-Alania establece que los pueblos de las montañas tienen derechos prioritarios en la utilización de los recursos naturales de la zona montañosa, y la ley también prevé la financiación pública de investigación científica y actividades docentes en las regiones de montaña. La ley de Ucrania establece la concesión de créditos y subsidios estatales para la provisión de sanidad y educación en las zonas de montañas. En Francia, los programas escolares y universitarios, así como los programas docentes, tienen que tomar en consideración las condiciones ambientales, económicas y sociales específicas de las cordilleras (ley de 1985).

En Georgia, la ley no contiene disposiciones específicas sobre educación o capacitación, pero después de haber entrado en vigor, en 1999, la ley de educación se enmendó para tratar particularmente las necesidades específicas de las regiones montañosas, estipulando que la instrucción primaria y secundaria es gratuita en esas zonas, y que competen al Estado la gestión y la financiación de las escuelas en esas regiones.

2.4.3. Elevar el nivel de vida

Las leyes sobre las montañas tratan de mejorar las condiciones de subsistencia en las zonas montañosas. Por ejemplo, algunas leyes se ocupan de las relaciones entre la población de las tierras altas y la de las tierras bajas. En general, la población de las tierras bajas dispone de mejores condiciones de vida que las comunidades de las montañas. Por otra parte, los pobladores de las tierras altas y los de las tierras bajas a menudo mantienen una mutua dependencia económica, por ejemplo, la contribución de las montañas a las tierras bajas en cuanto a la producción con recursos naturales, y la contribución de las tierras bajas a las montañas a través del turismo; por todo esto, al trastocarse el equilibrio socioecológico, se suele perjudicar a las poblaciones de las montañas (Programa para las montañas, 1997).

Las leyes nacionales pretenden reducir la brecha que hay entre las condiciones de vida en las zonas altas y en las zonas bajas. Por ejemplo, en Viet Nam, la decisión 184 de 1998 reconoce la desigualdad existente entre las poblaciones de las tierras altas y las de las tierras bajas, y dispone el mejoramiento de las condiciones de subsistencia en las montañas, en las zonas recónditas, remotas y fronterizas, sobre todo a través de la reducción del desempleo y mediante programas de asentamiento. Asimismo, la ley francesa sobre las montañas se propone explícitamente crear condiciones de igualdad en la subsistencia en las zonas de montaña y en otras zonas.

Además, las leyes sobre las montañas suelen dar derechos prioritarios y privilegios a los pobladores de estas zonas, conforme a su residencia. La ley de Ucrania, por ejemplo, prevé conceder privilegios especiales a los ciudadanos que vivan en asentamientos de las montañas, como mejores condiciones laborales y salarios o pensiones 20 por ciento más altos que el promedio del país. También la ley de Osetia del Norte-Alania, como se dijo antes, concede privilegios a las comunidades de las montañas, inclusive derechos de prioridad en la utilización de los recursos naturales y derechos de tala.

Con el mismo espíritu, algunas leyes contienen disposiciones específicas para limitar la emigración de las zonas montañosas. La legislación italiana es un buen ejemplo, porque autoriza a las regiones a dar incentivos económicos para que las personas se queden a vivir o se establezcan en las regiones montañosas (ley 97 de 1994).

Por otra parte, las leyes nacionales no tratan algunas cuestiones sociales importantes. Por ejemplo, ninguna de las leyes comentadas contiene disposiciones específicas de género, lo que constituye una laguna significativa ya que si bien las mujeres se hacen cargo de la mayor parte de las actividades agrícolas y relacionadas con los alimentos en las zonas montañosas, afrontan obstáculos mayores que los hombres para tener acceso a tierras y a otros activos, a los servicios de educación y sociales, a crédito y tecnología (Mountain Agenda, 1997).

2.5. Protección ambiental

Las zonas montañosas son ecosistemas ricos de biodiversidad, a menudo su flora y su fauna son únicas. A la vez, las regiones de montaña son de las zonas biogeográficas más vulnerables a la degradación ambiental. En consecuencia, su protección debería ser una dimensión importante de las leyes de las montañas. Pero en la práctica las disposiciones para proteger los ecosistemas montañosos suelen encontrarse más bien en otros textos, como en las leyes que rigen el medio ambiente, los bosques, el agua, los suelos y la ordenación del territorio. Con todo, la legislación de las montañas puede contener disposiciones generales para el medio ambiente que traten, en particular, la protección de los bosques, el suelo y el agua.

2.5.1. Protección de los bosques

Multifuncionalidad es la palabra recurrente respecto a los bosques de las montañas, porque recogen y almacenan agua, protegen contra peligros naturales, y contribuyen al sustento de las comunidades locales gracias a los recursos madereros y no madereros. Además de la riqueza de su biodiversidad, los bosques de las montañas también son un elemento importante del paisaje.

Las disposiciones referentes a los bosques de las montañas en los países que carecen de legislación específica para éstas figuran en la legislación forestal. Así ocurre, por ejemplo, en los casos de Burundi, China, Nepal y Uganda. Por otra parte, en Italia, la ley de las montañas de 1994 contiene disposiciones específicas sobre la ordenación de los bosques de montaña, en virtud de las cuales las comunidades de las montañas deben promover la ordenación forestal a través de convenios entre los propietarios de los bosques y, con este fin, pueden alentar la formación de asociaciones forestales. La ley de Bulgaria ordena a las autoridades forestales locales establecer cuotas de tala y dispone que se dé ayuda económica a estas autoridades para llevar a cabo las actividades de forestación y reforestación.

2.5.2. Lucha contra la erosión

Las leyes sobre las montañas contienen disposiciones referentes a la erosión del suelo. Por ejemplo, la ley búlgara exige que los programas que promueven la agricultura en las montañas contengan medidas específicas con relación a la fertilidad y la erosión del suelo. La ley italiana 1102 de 1971 autoriza que las regiones, las comunidades de las montañas y los municipios expropien tierras cuando sea necesario para combatir la erosión del suelo y proteger el medio ambiente en las zonas montañosas.

En otros casos, la legislación más general para el medio ambiente o los recursos generales, también aplicable a las montañas, contiene las disposiciones referentes a la erosión del suelo. Por ejemplo, el código forestal de 1985 de Burundi reglamenta la conservación y el restablecimiento del suelo en las zonas montañosas. De conformidad con la Ley Nacional para el Medio Ambiente, de Uganda, todos los comités del medio ambiente de los distritos tienen que determinar las zonas de las colinas y de las montañas que corren peligro de degradación ambiental, y se debe considerar que corren este peligro las zonas propensas a la erosión del suelo.

2.5.3. Protección del agua

Las montañas almacenan grandes cantidades de agua dulce, en forma de hielo y nieve, así como en lagos y represas, por lo tanto son decisivas para el suministro de agua. Pero siguen siendo raras las disposiciones jurídicas específicas para la protección y ordenación sostenible de los recursos hídricos de las montañas. Por ejemplo, en Viet Nam, las Instrucciones del Primer Ministro sobre las políticas y los métodos para el desarrollo económico y social sostenido en las zonas de montaña, de 1993, dispone la consolidación o construcción de pequeños sistemas de riego y subvenciones estatales para el suministro de agua en las tierras altas.

En la ley de Osetia del Norte-Alania se puede utilizar agua dulce y agua mineral con fines comerciales, de conformidad con la legislación pertinente y mediante el pago de una cuota determinada. Por otra parte, para las comunidades de las montañas el consumo doméstico es gratuito. En Bulgaria, la ley prevé la reducción del impuesto por el suministro de agua a las poblaciones de las montañas.

CONCLUSIONES

Después de casi un decenio de ejecución del capítulo 13 del Programa 21, son pocos los instrumentos jurídicos vigentes, específicos para las montañas, internacionales y nacionales. Con excepción de un acuerdo regional, el Convenio Alpina, que representa un importante marco de colaboración entre países con una cordillera en común, no existen más acuerdos mundiales o regionales, con fuerza obligatoria, que se ocupen específicamente de las zonas montañosas.

Asimismo, pocos países han legislado específicamente sobre las montañas, casi todos han preferido canalizar la protección y el desarrollo de las regiones montañosas a través de sus leyes sectoriales vigentes relacionadas con las montañas. Con todo, algunos países, como Francia, Georgia, Italia, Suiza y Ucrania han aprobado instrumentos jurídicos específicos para las zonas montañosas, y otros países están elaborando legislaciones del mismo tipo. La convergencia de estas intervenciones parece indicar una tendencia cada vez mayor al desarrollo gradual de legislación para las montañas en los próximos años.

Las leyes nacionales y subnacionales tratan temas específicos de las montañas parecidos y, por lo tanto, tienen algunas características en común, principalmente las siguientes:

A pesar de sus buenas perspectivas para el desarrollo sostenible de las zonas de montañas, esas leyes tienen todavía lagunas y necesitan centrar con mayor eficacia los intereses particulares de los ecosistemas y los pobladores de las montañas. Por ejemplo, las leyes de las montañas deberían prever una mayor participación de las comunidades de las montañas en los procesos de toma de decisiones que les conciernen, así como una mayor coordinación con las leyes relacionadas y la creación de mecanismos institucionales más apropiados.

En general, los marcos jurídicos específicos para las montañas deberían:

Este tipo de marcos jurídicos debería tener como base y contar con el apoyo de políticas y estrategias nacionales de gran alcance para la ordenación sostenible de los ecosistemas montañosos. También deberían complementarse, cuando resulte conveniente, con acuerdos regionales, como el Convenio Alpino, que prevén la colaboración transfronteriza entre los países que tienen una cordillera en común.

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Anexo - Principales ejemplos de legislación nacional específica para las montañas

País

Textos jurídicos específicos para las montañas

Bulgaria

· Ley sobre el desarrollo de las regiones de montaña, 1993

Cuba

· Decreto 197, 17 de enero de 1995, sobre las Comisiones del Plan Turquino Manatí

Federación de Rusia

· Ley del 30 de diciembre de 1998 sobre los territorios montañosos de la República de Osetia del Norte-Alania

Francia

· Ley 85-30, 9 de enero de 1985, sobre desarrollo y protección de las montañas
· Ley marco 95-115, 4 de febrero de 1995, sobre ordenación del territorio y desarrollo sostenible
· Ley marco 99-533, 25 de junio de 1999, sobre planificación del uso sostenible de las tierras y desarrollo, enmienda de la ley núm. 95-115
· Decreto 85-994, 20 de septiembre de 1985, sobre incorporación y funcionamiento del Consejo Nacional de las Montañas
· Decretos 85-995 al 85-1001, 20 de septiembre de 1985, sobre incorporación y funcionamiento de los comités de las siete cordilleras de Francia (cordillera Central, Alpes del norte, Alpes del sur, Córcega, los Pirineos, el Jura y los Vosgos)
· Decreto 2000-1231, 15 de diciembre de 2000, sobre la utilización del término “montaña”

Georgia

· Ley del 8 de junio de 1999 sobre el desarrollo socioeconómico y cultural de las regiones montañosas

Grecia

· Ley 1892/90 de promoción económica y del desarrollo de las regiones montañosas, con enmienda posterior de la ley 2234/94

Italia

· Ley 991, 25 de julio de 1952, sobre los bosques y los territorios montañosos Ley 1102, 3 de diciembre de 1971, sobre los bosques y los territorios montañosos (enmendada por la ley 142, 6 de junio de 1990, sobre las autoridades autónomas locales)
· Ley 97, 31 de enero de 1994, sobre los bosques y los territorios montañosos
· Leyes regionales del Abruzos, Basilicata, Calabria, Friul-Venecia Julia, Lacio, Liguria, Lombardía, las Marcas, Molise, Piamonte, la Toscana y la Umbría
· Ley de la provincia autónoma de Bolzano

Suiza

· Ley federal del 21 de marzo de 1997 sobre la ayuda para la inversión en las regiones de montaña
· Ordenanza del 7 de diciembre de 1998 sobre el catastro de la producción agrícola y la demarcación territorial

Ucrania

· Ley de 1995 sobre el régimen de los asentamientos humanos de las montañas


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