En el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable se hace referencia a los principios y enfoques más generales para una ordenación eficaz y responsable de la pesca, muchos de los cuales están vinculados con el enfoque basado en el ecosistema. En realidad, dicho enfoque es un medio para dar cumplimiento a muchas disposiciones del Código y constituye una forma de asegurar el desarrollo sostenible de la pesca. Los principios relativos al enfoque de ecosistemas en la pesca no son nuevos. Ya han sido incorporados a varios acuerdos y documentos de conferencias internacionales, como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972; la Convención sobre el Derecho del Mar de las Naciones Unidas de 1982; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 y el Programa 21; el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 1992; el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces de 1995; el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable del mismo año; la Declaración de Reykjavik de 2001; y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de 2002. Sin embargo, aunque los principios no son nuevos, la experiencia práctica en su aplicación es escasa. Por lo tanto, mediante estas orientaciones se intenta traducir estos principios de nivel superior en objetivos operacionales y medibles, idóneos para poner en práctica el EEP en una amplia gama de entornos sociales y económicos, especialmente en los países en desarrollo.
Debido a la mayor sensibilización sobre la importancia de las interacciones entre los diversos recursos pesqueros y entre éstos y los ecosistemas en los que existen, es cada vez mayor la necesidad de contar con un conjunto de orientaciones para la aplicación del enfoque de ecosistemas en la pesca. Otro incentivo ha sido el reconocimiento de la multiplicidad de objetivos y valores de los recursos pesqueros y de los ecosistemas marinos en el contexto del desarrollo sostenible. Además, se considera de fundamental importancia difundir información sobre el deterioro de muchas pesquerías del mundo y los avances científicos recientes, que permiten destacar tanto los conocimientos como las incertidumbres sobre el valor funcional de los ecosistemas (es decir, los bienes y servicios que pueden obtenerse de ellos).
Para desarrollar estas orientaciones, se realizó una comparación entre lo que hacía falta para aplicar el EEP y las necesidades ya existentes de las prácticas de ordenación pesquera vigentes. Esta comparación se centró en el paradigma de ordenación predominante en muchas pesquerías comerciales de escala mediana y grande, es decir, mantener la base de recursos objetivo, controlando la magnitud y las formas operacionales de las actividades de pesca. Este paradigma se conoce como la ordenación orientada a los recursos objetivo. Sin embargo, al hacer hincapié en este aspecto, no se pasa por alto que buen número de actividades pesqueras en pequeña escala, dedicadas a la captura de múltiples especies, tanto en los países en desarrollo como los desarrollados, muchas veces se llevan a cabo mediante intervenciones que van poco más allá del apoyo al desarrollo o utilizan métodos de ordenación más tradicionales.
En estas orientaciones se reconoce la necesidad de mejorar la ordenación de la pesca actual. Las interacciones que se producen entre las pesquerías y los ecosistemas y el hecho de que ambos se ven afectados por una variabilidad natural de largo plazo, así como por otros usos distintos a los de la pesca, debe tomarse en consideración más efectivamente. En consecuencia, el objetivo de un enfoque de ecosistemas en la pesca es planificar, desarrollar y ordenar la pesca de modo que satisfaga las múltiples necesidades y deseos de las sociedades, sin poner en riesgo la posibilidad de que las generaciones futuras se beneficien de la amplia gama de bienes y servicios que pueden obtenerse de los ecosistemas marinos.
Teniendo en cuenta este objetivo, puede formularse una definición de EEP: mediante el enfoque de ecosistemas en la pesca se procura equilibrar diversos objetivos sociales, teniendo en cuenta los conocimientos y las incertidumbres sobre los componentes bióticos, abióticos y humanos de los ecosistemas y sus interacciones, y aplicar a la pesca un enfoque integrado dentro de límites ecológicos fidedignos.
Tanto en los objetivos como en la definición se reconoce que el EEP es un medio para aplicar conceptos de desarrollo sostenible a la pesca, abordando tanto el bienestar de los seres humanos como el del medio ambiente. En él se unen dos paradigmas conexos, potencialmente convergentes. El primero es la ordenación de los ecosistemas centrada en la protección y conservación de su estructura y funciones, manejando sus componentes biofísicos (por ejemplo, mediante la creación de zonas marinas protegidas [ZMP]). El segundo es la ordenación de la pesca, haciendo hincapié en la necesidad de proporcionar alimentos e ingresos o medios de vida a las personas, ordenando adecuadamente las actividades pesqueras. A través del EEP se reconoce la mayor amplitud de los usos y del conjunto de usuarios del medio marino (con inclusión de la pesca) y la necesidad de satisfacer y conciliar los múltiples objetivos de estos usuarios de modo que las futuras generaciones también puedan contar con la totalidad de los bienes y servicios provistos por el ecosistema. En este enfoque también se reconoce que el hombre es un componente esencial del ecosistema en que se practica la pesca y se hace hincapié en las interacciones existentes en el sistema mismo. Mediante el EEP se procuran abordar los problemas con criterios holísticos, una característica muchas veces ausentes en las actuales prácticas de ordenación pesquera que centran la atención en una especie determinada o en un grupo de especies.
El ecosistema es una unidad funcional integrada por complejos dinámicos de plantas, animales (inclusive los seres humanos), microorganismos y el entorno no viviente. Los ecosistemas pueden tener varias escalas que, en muchos casos, se definen según cuál haya sido la pregunta formulada. Sin embargo, para que los ecosistemas sean una unidad de ordenación funcional, es preciso definirlos geográficamente mediante límites ecológicamente fidedignos.
El EEP no es incompatible con los enfoques actuales de ordenación de la pesca (como los establecidos en las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera), ni los reemplazan, y es probable que se adopten como una extensión ampliada de aquellos. Para lograr continuidad entre las prácticas actuales de ordenación pesquera y el EEP, en esta publicación se utilizan las orientaciones mencionadas en calidad de modelo, reforzando las secciones que guardan mayor relación con el EEP, agregándoles lo necesario a fin de asegurar que se preste debida atención a las nuevas dimensiones que exige el EEP. En consecuencia, la estructura de estas orientaciones para el EEP reproduce la de las correspondientes a la ordenación pesquera.
En las orientaciones se centra la atención inicialmente en la necesidad de contar con un conjunto más amplio de datos y de información que apoyen el EEP. Si bien se reconoce que la disponibilidad de la información necesaria puede variar de un país a otro, cabe señalar que la información relevante disponible es bastante amplia. Algunos de estos datos no provienen de las zonas pesqueras convencionales, sino que se obtienen de los pescadores y las poblaciones locales, especialmente en los países en desarrollo, en los que los conocimientos tradicionales de los ecosistemas y de la pesca deberían ser reunidos y puestos a disposición de los demás. Muchas de las mediciones de que disponen los responsables de la ordenación para la aplicación del EEP se basan en los utilizados actualmente para la ordenación orientada hacia los recursos objetivo, pero han sido ampliadas a fin de que incluyan un uso más amplio de incentivos económicos y mecanismos de manipulación de los ecosistemas. Las medidas actuales, como el esfuerzo de pesca, las capturas, los artes técnicos y los controles orientados hacia una zona geográfica específica, deben ser ampliados a fin abordar una gama de problemas más amplios que la mera ordenación de la especie objetivo de la pesquería.
En estas orientaciones se describe cómo se modificarían los procedimientos de ordenación actuales mediante la aplicación del EEP. Aunque en este procedimiento se utiliza básicamente el mismo ciclo de planificación, ejecución y evaluación, es preciso disponer de lo necesario para mejorar las consultas con un abanico más amplio de partes interesadas y establecer con más rigurosidad los objetivos operacionales, las normas de decisión y la evaluación de los resultados del sistema de ordenación. El enfoque descrito en el presente documento alienta la participación de todas las partes interesadas, traduciendo objetivos normativos de alto nivel en actividades cotidianas de ordenación. Será preciso debatir los objetivos y aspiraciones que puedan contraponerse a fin de promover un consenso. También será necesario desarrollar procedimientos de participación que permitan las consultas y los aportes de un grupo inicial de partes interesadas con el objeto de:
identificar la pesquería, la zona y todas las partes interesadas;
identificar en un sentido amplio las cuestiones sociales, económicas y ecológicas (con inclusión de los recursos pesqueros), tomando como base los objetivos normativos y las aspiraciones de carácter general, tanto en el plano nacional como internacional;
fijar los objetivos generales con respecto a estas cuestiones;
desglosar estos temas en subtemas lo suficientemente específicos como para que puedan ser abordados mediante una o varias medidas identificadas;
clasificar los temas según el peligro que plantean para la pesquería;
establecer objetivos operacionales acordados para las cuestiones sociales, económicas y ecológicos de máxima prioridad determinadas en el paso, 5 y elaborar indicadores y medidas de resultados conexos;
formular normas de decisión de ordenación; y
realizar un seguimiento de la pesquería utilizando indicadores seleccionados y evaluar en forma regular la idoneidad de las actividades de ordenación para cumplir con los objetivos operacionales (por inferencia, en razón de los vínculos desarrollados entre los objetivos normativos y los objetivos operacionales), ya que esto permitirá realizar una evaluación de la medida en que las actividades de ordenación permiten lograr los objetivos normativos más amplios.
Pasar de los objetivos normativos de alto nivel a los objetivos operacionales en las esferas en que aquellos tienen que ver con conceptos como la integridad y la salud del ecosistema o con la biodiversidad, es un desafío enorme. Sin embargo, hay que recalcar la necesidad de definir objetivos operacionales, como la protección de los hábitat fundamentales, pues de lo contrario el EEP no dará resultados. Aunque los conocimientos sobre el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas son escasos, las incertidumbres no deberían impedir el desarrollo de objetivos operacionales basados en los mejores conocimientos disponibles. El proceso pasa de los objetivos normativos de alto nivel a los objetivos operacionales, ya sea que se apliquen a pesquerías sobre las que se dispone de pocos datos, en las que la capacidad científica y de ordenación sea escasa, o a pesquerías sobre las cuales se dispone de amplia información y que posean una gran capacidad.
En las secciones de las orientaciones en las que se examinan los aspectos jurídicos e institucionales del EEP, se señala que si bien la mayor parte de los principios y conceptos orientadores básicos están incorporados a instrumentos internacionales o documentos de conferencias ya aprobados, en la actualidad los requisitos detallados para que el EEP sea operativo no están adecuadamente definidos en las normas vinculantes del derecho internacional sobre la pesca. Principalmente están incorporados a los instrumentos voluntarios, como el Código de Conducta. En consecuencia, pocos órganos o acuerdos regionales de pesca incluyen un reconocimiento específico del EEP en los convenios respectivos. Del mismo modo, no es frecuente que el EEP forme parte integrante de las políticas o la legislación nacionales en materia de pesca. A fin de que pueda aplicarse el EEP, será necesario pasar revista a la legislación y mejorarla, según sea necesario. Quizás haya que elaborar un conjunto de reglas o reglamentaciones más complejo para el EEP, en las que se reconozcan y se tengan en cuenta los efectos de la pesca en otros sectores y los de éstos sobre la pesca.
Para aplicar el EEP, es preciso adherir a los mismos principios de gestión transparente y participativa que hoy día rigen muchas prácticas de ordenación. Como en el marco del EEP, el número de partes interesadas directas es mayor, muchas veces será necesario que las instituciones mejoren la coordinación de las consultas, la cooperación y la adopción conjunta de decisiones entre pesquerías que operan en la misma zona geográfica y entre éstas y otros sectores que pueden interactuar con ellas. Por ejemplo, si una pesquería provoca la declinación de una o más especies depredadoras que, a su vez, son el objetivo de otra pesquería, debe existir una institución o un acuerdo para coordinar las acciones de ordenación de ambas, inclusive la conciliación de los objetivos divergentes de ambas. A través de este concepto se reconoce en toda su magnitud el carácter y la amplitud del acceso a los recursos y su asignación dentro de un ecosistema, hecho muchas veces omitido o relegado a segundo término en las prácticas de ordenación de la pesca.
La transición al EEP se verá facilitada enormemente si se presta adecuada atención a la educación y la capacitación de todas las partes interesadas, como los pescadores, los funcionarios y el personal de los organismos oficiales, y otros. Será preciso adoptar, según las necesidades, las estructuras y funciones administrativas, como el seguimiento, el control y la vigilancia.
Debe comenzarse a aplicar el EEP inmediatamente donde aún no se haya hecho, tomando como base los conocimientos existentes. Sin embargo, es indudable que la aplicación y la eficacia serán mucho mayores si se logran eliminar algunas incertidumbres importantes, y para ello hay que seguir realizando actividades de investigación. En estas orientaciones se identifican varias esferas fundamentales para ello, como lograr una mejor comprensión de la estructura y la función de los ecosistemas y la forma en que los afectan las actividades pesqueras; integrar las consideraciones de orden social, económico y ecológico a la adopción de decisiones, mejorando las medidas de ordenación disponibles para la aplicación del EEP; lograr una mayor comprensión del proceso de ordenación; y mejorar el seguimiento y las evaluaciones.
Si bien, existe un reconocimiento bastante generalizado de que el EEP puede aportar ventajas importantes, existen varios obstáculos que impiden una aplicación sin tropiezos de este enfoque. La falta de inversiones en este proceso seguramente dificultará los avances y, en última instancia, podría conducir al fracaso. También será necesario aplicar recursos importantes para conciliar los objetivos muchas veces contrapuestos de las distintas partes interesadas, lo que posiblemente se vea agravado por las dificultades de asegurar una participación efectiva de todas en el desarrollo y la aplicación del EEP. Las carencias en materia de conocimientos biológicos y ecológicos seguirá constituyendo una limitación, y lo mismo ocurrirá con la falta de educación y de toma de conciencia, ya que estos factores afectan a la capacidad de todas las partes interesadas, como los organismos de ordenación pesquera, para cumplir con sus responsabilidades. Siempre resultará difícil resolver los problemas de equidad en lo que se refiere a la responsabilidad por la degradación de los ecosistemas entre las distintas pesquerías y otras actividades económicas, como la agricultura (con inclusión de la silvicultura), las industrias químicas, el desarrollo urbano y costero, la energía y el turismo.
Será necesario encontrar soluciones adecuadas, y a medida que se vaya acumulando mayor experiencia práctica, aquellas pueden incorporarse en las ediciones futuras de las Orientaciones sobre el EEP.
