Las medidas de que disponen los responsables de la ordenación para aplicar el EEP serán, al menos en el corto plazo, una ampliación de las utilizadas tradicionalmente para la ordenación orientada hacia los recursos objetivo. Así, el control de todos los insumos y los resultados (con inclusión de las medidas geográficas) utilizados para regular la mortalidad ocasionada por la pesca sigue siendo sumamente importante. No obstante, estos controles deberán examinarse en un contexto más amplio. Esto significa reconocer que en el conjunto de medidas elegidas no sólo deberían abordarse una serie de problemas relacionados con las especies objetivo sino que deberían mejorar la salud y la integridad de los ecosistemas. Los responsables de la ordenación deberían considerar la posibilidad de aplicar, en todo lo que fuera posible, un conjunto coherente de enfoques que tengan en cuenta la interdependencia y el funcionamiento de los ecosistemas. Además de ordenar los efectos indirectos de la actividad pesquera, los responsables de la pesquería deberán tener conciencia de qué otras medidas disponen para manejar las poblaciones (por ejemplo, la repoblación y el descarte selectivo). Del mismo modo, cabe la posibilidad de modificar los hábitat a fin de ampliar las poblaciones de las especies objetivo o de recomponer las zonas degradadas.
Si bien la manipulación de las poblaciones y los hábitat puede corresponder en parte a las atribuciones de los organismos de ordenación pesquera, existen muchas otras cuestiones que generalmente compete a otros organismos pero que interesan a los responsables de la ordenación pesquera. Estas pueden tener una importancia significativa en el marco del EEP, como los efectos sobre la tierra y los mares asociados con las actividades de los seres humanos y que resultan en la destrucción de los hábitat, la eutrofización, los contaminantes, las emisiones de dióxido de carbono, los desperdicios, la introducción accidental de especies exóticas mediante el agua de lastre, etc. En estas circunstancias los responsables de la ordenación de la pesca deberían adoptar una actitud proactiva a fin de asegurar que las autoridades competentes incluyan a todos los que participan en la pesquería como partes interesadas importantes en las actividades de planificación y adopción de decisiones vinculadas con la ordenación.
3.2.1.1 Modificaciones de los artes de pesca para mejorar la selectividad
La mayor parte de los artes de pesca afectan la vida marina de una u otra manera. Uno de los efectos importantes es que esos artes se utilizan para capturar los peces más grandes de una población y de esta manera modifican la distribución de tamaño de las especies objetivo. En muchas pesquerías, los artes de pesca también afectan a los organismos que no son objetivo de la pesca. Estas especies también son capturadas y estas capturas incidentales muchas veces se descartan en razón de su bajo valor económico, las prohibiciones para su desembarco o las limitaciones de espacio a bordo del buque. Las consecuencias para el ecosistema pueden ser graves. Por ejemplo, el descarte de las capturas incidentales muchas veces puede modificar la estructura trófica de ecosistemas completos, alentando la actividad de los depredadores como se observa en muchas pesquerías de camarón en todo el mundo. La captura selectiva por tamaño en algunos casos puede producir cambios genéticos en las poblaciones afectadas, como los cambios en el crecimiento y en el tamaño y la edad correspondientes a la primera madurez. En el marco del EEP, estos efectos deben considerarse más seriamente.
Selectividad con respecto al tamaño de la especie objetivo
Restringir la luz de malla puede ser buena medida para evitar captura de peces de la especie objetivo antes de que alcancen la madurez, pero tienen sus limitaciones en las pesquerías de especies múltiples. Cuando en una misma zona de pesca coexisten organismos de distintos tamaños y formas puede producirse, de todos modos, la captura de peces inmaduros de especies coexistentes.
Cuando se considera la posibilidad de promulgar una norma que regule la luz de malla en la pesca de arrastre también es importante considerar la tasa de supervivencia de otros organismos que puedan escapar a través del copo de la red de arrastre. Si la mortalidad es elevada, los beneficios esperados de una mayor luz de malla quizás no puedan lograrse. La selectividad puede mejorarse aplicando varios otros métodos, como el uso de malla cuadrada, rejillas de clasificación y otros dispositivos que permiten escapar a la parte no deseada de la captura.
Selectividad con respecto a las especies no objetivo
Los instrumentos que permiten reducir la captura de especies no objetivo en las pesquerías se conoce como dispositivos de reducción de las capturas incidentales. A continuación se citan algunos ejemplos que han dado buenos resultados:
los dispositivos de exclusión de tortugas;
las rejillas de clasificación, que permiten escapar a la parte no deseada de la captura;
los anzuelos circulares y la carnada con colorante azul que reducen las capturas incidentales de tortugas en la pesca con palangre;
colocar líneas espantapájaros por encima de los aparejos de pesca con palangre al largar la línea; descongelar el cebo; largar la línea de noche con la mínima iluminación de la embarcación; colocar peso en la línea; calar la línea debajo del agua; prohibir la evacuación de despojos al calar la línea para reducir la captura de aves marinas;
los emisores de ultrasonido utilizados para evitar que los mamíferos marinos queden enredados en las redes de enmalle; y
la introducción de modificaciones en los métodos operacionales y en los artes de pesca para evitar la captura de delfines durante la pesca de atún con redes de cerco.
Todas estas medidas han resultado muy eficaces en distintas pesquerías del mundo y existen varios ejemplos de métodos que han permitido lograr beneficios económicos así como beneficios ecológicos importantes: la pesca con trampa en el Caribe, la pesca de peces de fondo en Alaska y la pesca del camarón en Australia.
3.2.1.2 Otras cuestiones relacionadas con los artes de pesca
Cuando los artes de pesca como las redes de enmalle o las trampas o nasas se pierden durante las operaciones de pesca, pueden seguir capturando peces durante varias semanas, meses e incluso años, según la profundidad y las condiciones ambientales imperantes (nivel de luz, temperatura, velocidad de las corrientes, etc.). Esta «pesca fantasma» puede restringirse en parte usando materiales biodegradables o algún medio para desactivar el arte; redoblando los esfuerzos por evitar su perdida; o facilitando la rápida recuperación de las redes perdidas. En algunas zonas se realizan campañas intensas de «barrido» para recuperar las redes en zonas de pesca con redes de enmalle.
3.2.1.3 Controles espaciales y temporales de la pesca
La mortalidad ocasionada por la pesca puede modificarse restringiendo la actividad pesquera a determinados períodos o estaciones o limitando la actividad a determinadas zonas. Estas medidas pueden aplicarse para reducir la tasa de mortalidad ya sea de la especie objetivo o de especies no objetivo en las etapas vulnerables de su ciclo de vida. Cuando las poblaciones son compartidas por varios países, es preciso coordinar las vedas y otras medidas de ordenación.
En general, la reducción selectiva de la mortalidad ocasionada por la pesca, tanto de las especies objetivo como de las que no lo son, reducen tanto los efectos directos como los indirectos de la pesca sobre los ecosistemas. Las vedas pueden aplicarse para proteger los hábitat críticos donde, de otro modo, la actividad pesquera perjudicaría las estructuras físicas que sustentan el ecosistema. También pueden contribuir a reducir las perturbaciones mecánicas de bentos y facilitar el establecimiento de comunidades más estables y estructuradas.
Una forma de veda es la creación de zonas marinas protegidas (ZMP). Estas pueden tener distinto carácter, que va desde las zonas de «captura prohibida» a zonas de «usos múltiples» planificados. Muchas veces las ZMP se designan en razón de objetivos no vinculados con la pesca, pero pueden ser muy beneficiosas para las pesquerías. Pueden servir para proteger especies sedentarias y permitir que una parte de la población se mantenga libre de los efectos genéticos selectivos de la pesca y funcionar como refugio para la acumulación de una biomasa de cría a partir de la cual se puede producir la recuperación de las zonas de pesca circundantes, ya sea a través de la emigración de peces o la dispersión de los juveniles. Queda todavía por demostrar inequívocamente este último beneficio en diversos lugares, ya que puede tratarse de un fenómeno propio de determinadas regiones. Por lo general, las vedas espaciales o temporales se han establecido para determinadas poblaciones objetivo o pesquerías y es bastante frecuente que se apliquen gran número de medidas especiales de este tipo a un ecosistema determinado. Aunque este tipo de enfoque puede traer aparejado determinados beneficios, puede ser mucho mejor adoptar regímenes más sistemáticos, en los que se preste mayor atención a los esfuerzos coordinados de protección de una gama de hábitat y especies, en una escala significativa para el ecosistema de que se trate. Para ello es preciso realizar una síntesis de los conocimientos existentes sobre los elementos importantes de los ecosistemas y una evaluación de las posibles ventajas (véanse el capítulo 2 y la sección 4.1.3).
Es importante incluir una evaluación de los efectos de conjunto de una veda aplicada basándose en consideraciones biológicas relacionadas con la especie afectada y las características de la pesquería. El éxito de las vedas temporales y espaciales puede ser relativo si sólo tiene como efecto desplazar la actividad pesquera y aumentar la mortalidad de otras especies o de la misma en otra etapa del ciclo de vida en otra zona. De hecho, la protección de las especies móviles, que se desplazan entre las zonas protegidas y no protegidas puede ser mínima.
En el caso de las vedas decretadas en una zona determinada, pero que permiten cierto nivel de pesca, pueden hacer necesario un gran esfuerzo de fiscalización y en consecuencia resultar muy caras. Asimismo, permitir determinadas actividades pesqueras puede generar ciertos resquicios que menoscaben los objetivos de la veda. Antes de decretar una veda, las autoridades responsables de la ordenación de la pesca deben considerar el nivel probable de cumplimiento y los costos de aplicación, aunque el desarrollo de sistemas de localización de buques vía satélite ha facilitado la tarea de hacer cumplir las medidas de ordenación de zonas determinadas en algunas regiones del mundo.
3.2.1.4 Control de los efectos de los artes de pesca sobre los hábitat
Es muy posible que los artes de pesca que tocan o raspan el fondo durante las operaciones de pesca produzcan efectos negativos en los hábitat bióticos y abióticos. Los conocimientos sobre estos efectos en el largo plazo son limitados por lo que se recomienda que en el uso de métodos de pesca de gran incidencia en los hábitat fundamentales se aplique el enfoque precautorio. En estas zonas, una de las alternativas es el uso de artes de arrastre que tengan poco contacto con el fondo. Otra posibilidad es prohibir el empleo de determinados artes en algunos hábitat, como el uso de redes de arrastre en zonas de arrecifes de corales o lechos de zosteras y de algas. Una tercera alternativa es reemplazar los métodos de pesca de gran incidencia por otros cuyos efectos sean menos agresivos para el fondo, como la pesca con trampas, con palangre o con redes de enmalle.
3.2.1.5 Rendimiento energético y contaminación
Muchos buques pesqueros modernos emplean combustibles fósiles para la propulsión, el funcionamiento de los artes de pesca o la conservación y el procesamiento de las capturas. Los efectos de las emisiones de sustancias peligrosas, como el dióxido de carbono, están plenamente reconocidos y se promueve el uso de innovaciones tecnológicas dirigidas a reducir dichas emisiones. La optimización en el uso de la energía puede lograrse mejorando la eficacia de los artes de pesca y perfeccionando la ordenación a fin de lograr reducir los esfuerzos de pesca.
3.2.2.1 Control de la mortalidad global ocasionada por la pesca
Los efectos directos de la pesca sobre los ecosistemas marinos son un aumento de la tasa de mortalidad ocasionada por la pesca en las especies objetivo y no objetivo y las alteraciones de los hábitat. Muchas veces los métodos de ordenación de la pesca utilizados para controlar la mortalidad ocasionada por la pesca se denominan controles a los insumos y los resultados de la pesca. Los controles sobre los insumos se aplican a la capacidad (que está estrechamente relacionada con la mortalidad que podría producir una flota pesquera si la totalidad de los buques que la componen estuvieran dedicados todo el tiempo a la pesca) y el esfuerzo (que es la actividad pesquera real). Los controles de los resultados se aplican a las capturas derivadas del esfuerzo de pesca. Se emplean modelos de pesquerías bien conocidos para establecer las relaciones entre la captura y los esfuerzos de pesca y la mortalidad ocasionada por la pesca.
La restricción de la capacidad consiste en tratar de reducir el tamaño total de la flota, disminuyendo de esta manera tanto la mortalidad ocasionada por la pesca como las presiones que se ejercen sobre los encargados de la adopción de decisiones para que permitan una mayor tasa de mortalidad por esta causa. Mediante los controles de la capacidad resulta posible reducir la mortalidad ocasionada por la pesca de una especie determinada del mismo modo, exactamente, que las limitaciones al esfuerzo de pesca o al acceso espacial o temporal.
Las restricciones al esfuerzo de pesca consisten en tratar de reducir las actividades pesqueras de las flotas y de este modo disminuir la mortalidad ocasionada por esta actividad. Como esto afecta a la flota en su conjunto se producirá una disminución de la mortalidad de todas las especies de la pesquería y ello puede ser ventajoso cuando se trate de pesquerías de especies múltiples. Aunque existen diferencias considerables entre los posibles efectos sociales y económicos de los distintos regímenes de limitación de los esfuerzos de pesca, el hecho de reducir el volumen de pesca beneficiará al ecosistema siempre y cuando un aumento ininterrumpido de la eficacia («mejora solapada del esfuerzo») no neutralice el efecto a lo largo del tiempo.
Con arreglo a las prácticas actuales de pesca, las principales limitaciones de cualquiera de estos métodos de control radican en que no impiden directamente que la flota elija como objetivo y agote una población determinada. Desde el punto de vista del EEP, estos controles de los insumos tienen la virtud de restringir la presión de conjunto que se ejerce sobre un ecosistema y posibilitar una limitación de los efectos negativos. Sin embargo, también existe un riesgo significativo de que la mortalidad ocasionada por la pesca aumente en forma constante si no se realiza un seguimiento y un control adecuados de los incrementos de eficacia. Si bien el descontrol de estos incrementos provocará un aumento de la mortalidad ocasionada por la pesca en la especie objetivo y en las especies capturadas incidentalmente, algunos avances tecnológicos como el desarrollo de equipos de sonar y de la navegación por satélite también pueden hacer posible que los pescadores dirijan sus esfuerzos a la especie objetivo y de esta manera se reduzca la incidencia de sus actividades sobre las especies no objetivo.
3.2.2.2 Controles sobre las capturas
Los controles sobre las capturas que adopten la forma de limitaciones a las capturas están dirigidos a reducir directamente la mortalidad ocasionada por la pesca de la especie objetivo. Si se complementan con controles a las capturas incidentales (como la fijación de cuotas) se tiene la posibilidad de proteger las especies asociadas. En algunos caso han dado buenos resultados, como en las pesquerías de especies múltiples, aunque en otros han tenido consecuencia no deseadas (como la selección, el mayor descarte, etc.). Sin embargo, en el marco del EEP, en una pesquería de especies múltiples, es preciso prestar atención a las diferencias de vulnerabilidad y productividad de las distintas especies. Será necesario aplicar un conjunto de limitaciones coherentes a las capturas en toda la gama de especies objetivo e incidentales a fin de que reflejen estas diferencias y se aborden los objetivos deseados con respecto al ecosistema (como el mantenimiento de las cadenas alimentarias). Puede ser necesario modificar los límites a las capturas de las especies objetivo para controlar las capturas de las especies más vulnerables.
En determinadas situaciones, la tecnología y los conocimientos sobre los ecosistemas marinos han avanzado a tal punto que los ecosistemas pueden ser manipulados a fin de alcanzar objetivos deseados por la sociedad, como la conservación y la recuperación. Este tipo de manipulación (como el mejoramiento de las poblaciones, la selección o la restauración del hábitat) puede presentar posibilidades interesantes para mitigar los efectos negativos del pasado (como la pesca excesiva o la destrucción del hábitat). Sin embargo, en general esto no es totalmente efectivo, conlleva ciertos riesgos de consecuencias inesperadas, y también puede resultar caro. La experiencia con respecto a la manipulación de los hábitat, así como los conocimientos sobre este tema, todavía son muy insuficientes como para permitir pronósticos bien fundados. Como primera instancia, es mucho mejor tratar de evitar las causas del problema.
3.2.3.1 Modificaciones del hábitat
Formas de evitar el deterioro del hábitat. La preservación del hábitat de las pesquerías marinas es un aspecto clave del EEP, porque constituye la base de sustentación de las salud de los ecosistemas objeto de explotación. Los responsables de la ordenación necesitan que se adopten medidas dirigidas a evitar los daños a los hábitat, a repararlos cuando éstos se hayan producido, y a ampliarlo cuando sea necesario. Estas medidas deben ser armónicas con otras funciones del ecosistema. Varios tipos de actividades pesqueras son peligrosas para la integridad de los hábitat que sirven de sustento a las pesquerías y otros componentes del ecosistema. Además de ciertas prácticas bien conocidas, como el uso de dinamita y la pesca con veneno, hoy día prohibidas en forma generalizada, varias otras prácticas pueden provocar daños biológicos y físicos a los fondos marinos. Entre las medidas necesarias para reducir los efectos mencionados, cabe señalar las siguientes:
prohibir los métodos de pesca de efectos destructivos en los hábitat ecológicamente vulnerables (como los lechos de zosteras y de algas);
prohibir la limpieza intencional de los lechos marinos para facilitar la pesca; y
reducir la intensidad de la pesca en algunas zonas pesqueras para evitar que las especies no objetivo, formadoras de hábitat, no se reduzcan por debajo de niveles aceptables.
Formas de ampliar el hábitat disponible. Cuando resulta evidente que el hábitat disponible es insuficiente para dar sustento a especies que revisten interés o causan preocupación, puede ampliarse el hábitat de dos maneras. La primera medida se aplica a las situaciones en que se ha deteriorado o destruido el hábitat y supone el restablecimiento de los manglares, los lechos de zosteras y algas y los arrecifes de coral. No deberán ponerse en práctica este tipo de programas de rehabilitación a menos que se hayan abordado adecuadamente en primer lugar las causas de los daños. El principal objetivo es recrear la estructura física necesaria para dar refugio a los animales y un sustrato para los organismos que sirven de alimento. Idealmente, los programas de rehabilitación deberán tener por objeto aumentar la biodiversidad, o sea que se deberá tratar que refuercen la multiespecificidad en lugar de la monoespecificidad. En algunos casos, con sólo asegurar las condiciones necesarias para la supervivencia de los propágulos (larvas de corales y semillas de zosteras y algas marinas) provenientes de zonas aledañas se logrará la recuperación del hábitat de interés. Como muchas especies de peces utilizan distintos hábitat en forma continua durante su desarrollo, la restauración de sólo algunos de ellos puede ser insuficiente para asegurar que el programa de recuperación sea plenamente eficaz en lo que se refiere al mejoramiento de la productividad o la biodiversidad.
El segundo método es la creación de un hábitat artificial. Este tipo de hábitat, bien diseñado y ubicado, ofrece la posibilidad de mejorar la producción aumentando el asentamiento de juveniles en los años en que la disponibilidad de semillas (como las larvas) es abundante. Estos hábitat también pueden ser parte integrante de un programa de repoblación o de intensificación de poblaciones, posibilitando la liberación de un gran número de ejemplares (véase más abajo). Sin embargo, es preciso tener cuidado que el nuevo hábitat no redistribuya los peces de modo tal que los haga más vulnerables a la pesca excesiva. Los hábitat artificiales también pueden convertirse en un riesgo para la navegación, contaminar el ecosistema o desequilibrar su estructura y su función. Asimismo, pueden plantearse problemas cuando los hábitat artificiales no son lo suficientemente resistentes como para no desintegrarse durante una tormenta y llenar la costa de desechos.
La decisión de aumentar el número de hábitat estructurales supondrá elegir entre distintas alternativas vinculadas con el valor relativo de los distintos componentes del ecosistema (hábitat y especies) porque la creación de un hábitat deberá hacerse a expensas de otro. Además, construir un hábitat artificial es caro y puede resultar más eficaz para proteger las formas naturales o renovables existentes de refugios para los peces, como los lechos de zosteras y algas marinas.
3.2.3.2 Manipulación de las poblaciones
Repoblación e intensificación de poblaciones
Las especies objetivo que han sido muy sobreexplotadas en algunos ecosistemas pesqueros pueden ser restablecidas liberando juveniles cultivados para reconstruir la biomasa de desovadores, y luego proteger los animales liberados, las poblaciones silvestres remanentes y la progenie hasta que la población alcance el nivel deseado. Este proceso se denomina repoblación y difiere del de intensificación de poblaciones (véase más abajo). El primero tiene por objeto reconstituir la población a niveles viables mientras que el segundo genera una población adicional para la captura. Sin embargo, como los programas de repoblación tienen un costo elevado es preciso llevar a cabo un análisis detenido para determinar si las metas de reconstitución de las poblaciones pueden lograrse mediante otras medidas de ordenación. En general, sólo debe considerarse la posibilidad de recurrir a la repoblación cuando otras formas de ordenación no resultan viables para reconstituir las poblaciones a niveles aceptables. Además, este procedimiento debería combinarse con medidas como el control de la capacidad de pesca y la reducción de la pesca excesiva. Si es necesario recurrir a la repoblación y la especie de que se trate es parte de una pesquería de especies múltiples que no es necesario cerrar por otros motivos, la repoblación puede realizarse en zonas marinas protegidas (ZMP).
Para reducir los riesgos de que se produzcan efectos adversos sobre los ejemplares silvestres remanentes de la misma especie o de otras especies del ecosistema, los programas de repoblación deben incorporar: i) procedimientos de cría que prevengan la pérdida de diversidad genética, evitando la endogamia y la selección genética; y ii) protocolos de cuarentena que impidan la transferencia de patógenos de los ejemplares cultivados a los silvestres.
Cuando los responsables de la ordenación desean aumentar los rendimientos de una especie determinada en los ecosistemas, a veces se pueden liberar juveniles cultivados en un proceso de «intensificación de poblaciones» a fin de manipular los niveles de la población. Este proceso tiene por objeto superar las limitaciones de renovación que se producen cuando la producción natural de juveniles es menor que la capacidad del hábitat para asegurar el nivel deseado de la población. Como ocurre con los programas de repoblación, la falta de cuidado en las prácticas de desove también pueden traer aparejada la liberación de ejemplares no aptos para sobrevivir en el hábitat natural, modificaciones en la diversidad genética y la aparición de enfermedades.
Para determinar los beneficios y los costos de los programas de intensificación de poblaciones se deberán tener en cuenta factores como: i) la necesidad de reducir al mínimo la producción de juveniles en los criaderos, optimizando las posibilidades de reposición de las poblaciones silvestres; ii) la abundancia de depredadores y presas en los lugares propuestos para la liberación; y iii) la necesidad de una evaluación independiente para determinar si el programa de intensificación está generando efectos adversos sobre el ecosistema. También puede ser necesario proporcionar un hábitat adicional para dar lugar al creciente número de ejemplares de las especies objeto de intensificación.
Eliminación selectiva. Por lo general esta medida tiene por objeto reducir la cantidad de especies depredadoras o que compiten por los mismos recursos tróficos, con el objeto de aumentar los rendimientos de la especie objetivo o mantener el equilibrio de la estructura trófica. Sin embargo, esta manipulación de la red alimentaria debe realizarse con cautela para asegurar los efectos deseados y que no se produzcan cambios no deseados de abundancia de otros componentes importantes del ecosistema o pongan en peligro la supervivencia de la especie cuyo número de ejemplares se desea reducir. Es preciso emplear un enfoque adaptativo que, en algunos casos, dará mejores resultados si se basa en la experimentación planificada. En primer lugar se debe prestar atención a la reconstitución de la población de la especie objetivo a través de la adopción de otras medidas más convencionales de ordenación pesquera. La eliminación selectiva en gran escala debe llevarse a cabo sólo después de investigar exhaustivamente todas las consecuencias del proceso de manipulación.
Introducción intencional. Si bien es posible crear pesquerías nuevas mediante la introducción de especies, el riesgo de provocar cambios perjudiciales en los ecosistemas costeros es elevado. En este caso es preciso aplicar un enfoque precautorio, lo que no quiere decir que nunca se deba considerar la posibilidad de adoptar este tipo de medidas. En algunos casos, la introducción de especies marinas ha aportado ventajas sociales y económicas sin consecuencias visibles sobre los otros componentes de los ecosistemas. Las pesquerías de tróquidos en el Pacífico y de vieiras en China son buenos ejemplos de lo antedicho.
Antes de pensar en la creación de nuevas pesquerías mediante la introducción de especies se deberá realizar una evaluación de riesgos amplia a fin de comprender las ventajas y las consecuencias de esta medida. La evaluación debe incluir una comprensión adecuada de las cuestiones en juego, como los niveles tróficos de las especies, las posibilidades de reproducción y las necesidades para ese fin, las interacciones con otras especies, la introducción de patógenos y parásitos y los efectos sobre la demanda de otras especies y la oferta de éstas.
Hoy día los riesgos y las consecuencias de permitir el libre acceso a las pesquerías son bien conocidos (véase la sección 3.2. de las Orientaciones sobre la Ordenación Pesquera), en las que también se describen las distintas alternativas posibles para limitar el acceso y sus propiedades. En el Código de Conducta también se estipula que:
«Los Estados deberían, según proceda, elaborar marcos institucionales y jurídicos con el fin de ... regular el acceso a los mismos [los recursos costeros], teniendo en cuenta los derechos de las comunidades costeras» (párrafo 1.3 del artículo 10).
Un sistema de derechos de acceso apropiado y bien definido a una pesquería tiene varias ventajas insoslayables, de las cuales la más importante es que asegura que los esfuerzos de pesca guarden una relación adecuada con la productividad del recurso, y brinda a los pescadores y sus comunidades una seguridad en el largo plazo que les permite y alienta a considerar el recurso pesquero como un activo que conviene conservar y tratar con responsabilidad.
Existen diversos tipos de derechos de uso. Los derechos de uso territoriales, según los cuales determinadas personas o grupos tienen derecho a pescar en ciertas zonas. Los sistemas de acceso limitado sólo permiten participar en una pesquería a un cierto número de personas o buques, otorgando el acceso mediante una licencia u otro tipo de autorización. Otra posibilidad es regular el acceso mediante un sistema de derechos basados en el esfuerzo de pesca (derechos de insumos) o fijando controles sobre la captura (derechos basados en los resultados), en los que los totales admisibles de capturas se dividen en cuotas y éstas se asignan a los usuarios autorizados.
Cada tipo de derechos de uso tiene sus propias características, ventajas y desventajas, y el marco ecológico, social, económico y político difiere de un lugar a otro y de una pesquería a otra. Así, no existe un único sistema de derechos de uso que funcione en todas las circunstancias. Es preciso elaborar el sistema que mejor se adapte a los objetivos generales y al contexto en cada caso. Este sistema puede incluir, perfectamente, dos o más tipos de derechos de uso en una pesquería o zona geográfica determinadas. Por ejemplo, en una pesquería donde se practican tanto la pesca artesanal como la comercial se pueden emplear los derechos de uso territoriales, las cuotas asignadas conforme al esfuerzo de pesca y a los resultados a fin de regular el acceso de los diversos sectores de modo que se adapte a las características de cada uno y prestar la debida atención a la productividad de los recursos. A título de ejemplo, en A fishery manager’s guidebook, publicado por la FAO, se sugiere en principio:
los derechos de uso territoriales pueden ser especialmente adecuados para la ordenación de recursos sedentarios;
los derechos basados en el esfuerzo de pesca pueden ser más eficaces y prácticos que los derechos basados en la captura cuando no se cuenta con estimaciones fiables de la biomasa o cuando un seguimiento adecuado de las capturas pueda ser poco práctico (o cuando la diversidad de especies es muy elevada);
los derechos basados en la captura pueden ser los más adecuados para la ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios para las que las capturas admisibles deben dividirse entre las naciones participantes; y
la ordenación basada en el esfuerzo de pesca puede ser más eficaz cuando en una pesquería se emplea el mismo tipo de arte de pesca, mientras que en otra donde los tipos utilizados son distintos puede ser preferible aplicar derechos basados en la captura[6].
Para aplicar un enfoque de ecosistemas en la pesca es preciso considerar y armonizar todos los usos y los usuarios de la pesquería y tener en cuenta las interacciones entre las distintas pesquerías de la zona geográfica designada. Esto significa que los sistemas de derechos de acceso entre las diversas pesquerías o sectores de una misma pesquería de la zona sujeta a ordenación deben ser compatibles entre sí y que, en general, el esfuerzo de pesca total aplicado debe guardar una relación adecuada con la productividad del ecosistema y las partes que lo componen. Si bien esto puede ser una tarea exigente y difícil, y muchas veces tiene implicancias políticas importantes, es fundamental para el uso sostenible de los ecosistemas, y una vez puesto en vigor facilitará enormemente la ordenación de las pesquerías y su operación.
La implementación del EEP puede resultar más fácil si los reglamentos aplicados con arreglo a una forma de ordenación a veces conocida como de «mando y control» se complementa con incentivos más apropiados para lograr el EEP o, incluso, se los reemplaza en todo lo que sea posible por éstos. Los incentivos tienen por objeto proporcionar una señal que refleje los objetivos públicos dejando al mismo tiempo un margen para que se generen respuestas a través de la adopción de decisiones individuales y colectivas (en el anexo 5 se examina este tema con mayor profundidad).
Pueden desarrollarse distintos tipos de incentivos, ya sea individualmente o combinándolos entre sí.
Mejorar el marco institucional (definición de derechos y procesos de participación).
Desarrollar los valores colectivos (educación, información, capacitación).
Crear incentivos económicos que no sean de mercado (impuestos y subvenciones).
Establecer incentivos de mercado (etiquetado ecológico y derechos de propiedad o acceso comerciales, como se analizó en las secciones anteriores).
Los incentivos desempeñan un papel indirecto, actuando sobre los factores que determinan las decisiones individuales o colectivas, como la voluntad de lucrar o el respeto a los valores normativos. Las fuerzas sociales y del mercado pueden ser vectores muy eficientes para impulsar los resultados de conjunto de las acciones individuales dirigidas al logro de objetivos establecidos en forma colectiva.
Cualquiera de estos instrumentos se basa, en alguna medida, en los mecanismos de mando y control. Si se desea crear condiciones para el funcionamiento de un mercado eficiente de los derechos de propiedad es preciso definir jurídicamente esos derechos y lograr una aplicación efectiva de los mismos. Del mismo modo, la creación de incentivos de mercado para lograr que las actividades productivas se realicen mediante el empleo de métodos inocuos para el medio ambiente, utilizando el etiquetado ecológico, exige elaborar y hacer cumplir normas de certificación apropiadas. Los incentivos y los mecanismos de mando y control deben considerarse complementarios, y sus ventajas y desventajas dependen de lo que se quiera lograr mediante su aplicación. Es muy probable que hoy en día la amplia gama de subsidios disponibles no se esté utilizando en toda su extensión y se mantenga una predisposición por los mecanismos de mando y control.
En la gran mayoría de los casos la aplicación del EEP puede significar un aumento de los costos de ordenación, que incluyen la adquisición de más información, la ejecución de procesos de planificación y adopción de decisiones consultivos que impliquen la participación de una gama más amplia de partes interesadas o grupos de intereses y la intensificación de las medidas de seguimiento, control y vigilancia. Aunque en muchos casos el aumento de los costos de ordenación puede verse compensados con creces por los beneficios de largo plazo de la aplicación del EEP, determinar quién paga dichos costos se convierte en un tema importante. Cada vez goza de más aceptación la idea de que los costos de la ordenación pesquera sean pagados por la industria pesquera. No obstante, el hecho de que el EEP responde a necesidades más amplias de la sociedad exige elaborar una política explícita sobre la forma en que el aumento de los costos del EEP deberán prorratearse entre los beneficios de quienes dependen de la pesca para su alimentación, sustento o empleo y los que obtiene la sociedad en general. Cuando se asigna a los países la tarea de ordenación del conjunto de bienes y servicios que permite obtener un ecosistema, quizás haya que determinar si quien debe hacerse cargo del aumento de gastos de ordenación debe ser la comunidad internacional[7].
Cuando se examina el conjunto de los bienes y los servicios de los ecosistemas, como la biodiversidad o la conservación de las especies amenazadas, se plantea el problema de si la evaluación debe basarse en las preferencias nacionales o locales o en las de los ciudadanos de otros países o de la comunidad internacional en su conjunto. También es preciso tomar nota de las metas expresadas en los convenios internacionales. Por otra parte, si para la evaluación se toma como base lo que están dispuestos a pagar los ciudadanos más ricos del mundo, el resultado podría ser la formulación de políticas desfavorables para los productores y consumidores pobres de los países en desarrollo. Por ese motivo se ha exhortado a que se establezcan normas de equivalencia que tengan en cuenta explícitamente la distribución de la riqueza y las posibilidades de ofrecer otras oportunidades de empleo y posibilidades de obtención de ingresos.
Los instrumentos adecuados para estimar los costos y los beneficios de las medidas de ordenación basada en el EEP incluyen los modelos bioeconómicos y ecológicoeconómicos de diversos grados de complejidad y los métodos de evaluación económica globales (véase el anexo 3). Un instrumento multisectorial útil es el sistema de contabilidad económica y ecológica integrada. Este sistema permite aplicar un marco integrado para realizar el seguimiento y el análisis de las interacciones entre distintos sectores de la economía y los efectos individuales y agregados sobre el medio ambiente (véase el recuadro 2)[8].
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Recuadro 2 Sistema de contabilidad económica y ecológica integrada Un enfoque que permite mejorar la operatividad del EEP es incorporar el papel del medio ambiente a las cuentas económicas en el plano nacional, a través de un sistema de cuentas nacionales y cuentas satélite del medio ambiente. El sistema de cuentas nacionales (SCN) constituye la fuente básica de información sobre la economía y se usa en forma generalizada para el análisis y la adopción de decisiones. Sin embargo, el SCN tiene varias limitaciones bien conocidas en lo que se refiere al tratamiento del medio ambiente. Por ejemplo, en las pesquerías el SCN sólo se emplea para registrar los ingresos derivados de la pesca de captura y no para las variaciones de abundancia y valor de las poblaciones de peces. Esto puede resultar muy engañoso cuando se está sobeexplotando una de estas poblaciones: se registran los ingresos resultantes de la sobreexplotación pero no el agotamiento de las poblaciones. Mediante el sistema de contabilidad económica y ecológica integrada se está tratando de subsanar estas y otras deficiencias. En su carácter de cuenta satélite, el sistema de contabilidad económica y ecológica integrada tiene una estructura similar a la del SCN y permite registrar las existencias y los flujos de los bienes y servicios ambientales. Posibilita la obtención de un conjunto de indicadores agregados útiles para realizar un seguimiento de los resultados ambiental y económico, en los planos sectorial y macroeconómico, y llevar un conjunto detallado de estadísticas que ayuda a los responsables de la ordenación de los recursos a adoptar decisiones que presumiblemente contribuirán a mejorar los resultados ambientales y económicos. El sistema de contabilidad económica y ecológica integrada tiene dos características que lo distinguen de otras bases de datos sobre el medio ambiente. En primer lugar, en este sistema se vinculan directamente los datos ambientales con las cuentas económicas mediante una estructura compartida y un conjunto de definiciones y clasificaciones. La ventaja de esta base de datos es que constituye una herramienta para integrar los análisis económico-ambientales a fin de superar la tendencia a separar los problemas según la disciplina a la que correspondan, conforme a la cual los análisis de las cuestiones ambientales y económicas se realizan en forma independiente. En segundo lugar, el sistema de contabilidad económica y ecológica integrada abarca todas las interacciones económico - ambientales importantes (con inclusión de los costos de la ordenación del medio ambiente), una característica ideal para abordar las cuestiones multisectoriales como la ordenación pesquera. En tanto enfoque que tiene en cuenta todo el ecosistema, trata cuestiones como los riegos que suponen para salud del hábitat de los peces los cambios en el uso del suelo, los niveles de contaminación, la cubierta forestal, el flujo de agua y otros componentes ambientales. En su carácter de cuentas satélite del SCN, este sistema está vinculado con toda la gama de actividades económicas, con una clasificación bastante omnicomprensiva de los recursos ambientales, con inclusión de la información sobre los activos y los flujos ambientales críticos que pueden afectar a las pesquerías. La FAO, en colaboración con la División de Estadística de las Naciones Unidas, está elaborando un manual sobre el sistema de contabilidad económica y ecológica integrada. |
Muchos de los problemas que afectan a la ordenación pesquera en el marco del EEP están fuera del ámbito de control de los responsables de la ordenación pesquera. A continuación se enumeran algunos de estos problemas:
la eutrofización de las aguas costeras, resultante del exceso de nutrientes originados en la agricultura y las aguas residuales, que provocan floraciones de algas tóxicas y afectan la salud de los hábitat de las zosteras y las algas marinas y de los arrecifes de coral (por ejemplo, promoviendo el crecimiento de los epifitos);
la carga de sedimentos derivados de la agricultura, la silvicultura y la construcción de infraestructura en las zonas de captación que degradan los ecosistemas costeros, especialmente los delicados hábitat de los arrecifes de coral y las zosteras y algas marinas;
la destrucción del hábitat de los peces como consecuencia del desarrollo de las zonas ribereñas;
la introducción de especies silvestres presentes en el agua de lastre y en los cascos de los buques;
la contaminación de los productos pesqueros resultante de la polución con productos químicos utilizados en la agricultura y la industria;
los otros usos dados a las vías de navegación por otros sectores, como la acuicultura; y
los efectos del cambio climático sobre la distribución de las poblaciones y el aumento de los niveles del mar en los hábitat de los criaderos.
Los responsables de la ordenación pesquera deben asegurar que se los reconozca como partes interesadas importantes en el proceso de ordenación costera integrada a fin de que puedan salvaguardar la función de los hábitat que dan sustento a los ecosistemas de pesca de los efectos adversos derivados de las actividades de otros sectores.
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[6] A.T. Charles. (2002). Use
rights and responsible fisheries: limiting access and harvesting through
rights-based management, en A fishery manager’s guidebook - Management
measures and their application, K.L Cochrane (ed.), FAO Fisheries Technical
Paper, N° 424, págs. 131-157. [7] La idea de compensar a los países por el aumento de los costos de ordenación subyace en los principios que rigen el Fondo para la Protección del Medio Ambiente. [8] Bajo los auspicios de la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, el denominado Grupo de Londres sobre Contabilidad Ambiental ha elaborado un manual titulado System of Integrated Environmental and Economic Accounts 2000 (SEEA 2000). El borrador presentado a la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas puede encontrarse en: http://www4.statcan.ca/citygrp/london/publicrev/pubrev.htm. |
