C. PLAN DE TRABAJO PARA LA PUESTA EN PRÁCTICA: RECOMENDACIONES Y AVANCES

3.27 Tanto antes como inmediatamente después de la promulgación de la Ley, se necesitaban llevar a cabo varias actividades de puesta en práctica. Una de las virtudes de la nueva Ley es que da tiempo y flexibilidad para que el Ministro atienda asuntos complejos, proporcionando un enfoque gradual y progresivo y una resolución preliminar de aspectos como la Reserva, reconociendo diferencias regionales y de otra índole. Sin embargo, esta es un arma de doble filo, pues si la Ley no se implanta poco tiempo después de su promulgación, se puede culpar al DWAF de no hacerla valer; y si no se implanta de manera uniforme, se puede acusar al DWAF de ponerla en práctica de manera dispareja. Ambas situaciones debilitarían la credibilidad del Departamento. Por lo tanto, pareció muy importante determinar y monitorear estrechamente todas las actividades que llevan a la puesta en práctica, como el desarrollo de lineamientos y procedimientos, así como criterios respaldados para una aplicación diferenciada de la ley. Por ejemplo, se consideró recomendable que se recaudaran los cargos por uso de agua lo más pronto posible después de la promulgación de la Ley. Sin embargo, para esto, antes habría que clasificar los cuerpos de agua y determinar los objetivos de calidad de los recursos, como dicta la Ley. Ambos son ejercicios complejos que tardaría tiempo llevar a cabo.

i. Descripción de las actividades importantes para el proceso de puesta en práctica anteriores a la promulgación de la Ley Nacional de Aguas

3.28 En la Tabla 3.3 se esbozan las actividades de puesta en práctica, como se recomendaron en septiembre de 1997. En resumen, antes de la promulgación de la Ley, en paralelo con la propia redacción del borrador, se consideró necesario como montar un equipo que anticipara asuntos clave para facilitar la puesta en práctica de la Ley y establecer un programa de capacitación que apoyara la transformación institucional necesaria. Con el trabajo realizado por este equipo, el primer día de la promulgación se podrían iniciar las actividades propias de puesta en práctica de la nueva Ley de Aguas. El primer conjunto de actividades, agrupadas bajo "MARCO DE REFERENCIA", se refiere a los pasos legales que se supuso serían requeridos para adoptar la Ley en Sudáfrica. La promulgación se logró efectivamente en agosto de 1988, siete meses antes de lo contemplado en el plan de trabajo. Esto es sorprendente, si se considera que la nueva Constitución fue adoptada apenas en diciembre de 1996. En los siguientes párrafos se describe cada una de las actividades de puesta en práctica, como se recomendó en septiembre de 1997, y en cursivas se incluye un recuento de los avances que el autor tuvo oportunidad de constatar en febrero de 1998 y los que le fueron referidos posteriormente (Schreiner 1999), así como los avances identificados en DWAF 2002. Este relato muestra las complejidades de poner en práctica un sistema de administración de derechos de agua y la necesidad de que el sistema esté preparado con suficiente anticipación.

Tabla 3.3 - Programa de Puesta en Práctica de los Derechos de Agua

Cuadro 3.4 - Breve Descripción de las Actividades en el Calendario del PIDA

1. Procedimientos de concesión de permisos

Figura 3.2 - Diagrama de Flujo Parcial

• Todos los aspectos de concesión de permisos relacionados con la extracción de agua, la descarga de desechos y el desarrollo forestal se deben considerar bajo un enfoque común.

• Conviene desarrollar un diagrama de flujo que ilustre los aspectos importantes de la LNA. Es recomendable incluir otras actividades relevantes, como el desarrollo de objetivos de calidad de los recursos y planes de asignación que se necesitan para establecer áreas de control gubernamental. El ejemplo que aparece en la Figura 3.2 se basa en el séptimo borrador de la LNA y se refiere a: (a) la formulación de la ENRH y la posterior determinación de los volúmenes de agua distribuibles, y (b) el establecimiento de Agencias de Gestión de Cuencas (AGC), asuntos ambos de enorme trascendencia en la puesta en práctica de la LNA. De este ejemplo se puede ver que además de ayudar a identificar los huecos en el proceso de redacción de un borrador, dichos diagramas son medios útiles para definir lineamientos y procedimientos que faciliten la puesta en práctica.

• Establecer mecanismos que prevengan y reduzcan la corrupción, al:

  * simplificar los procedimientos lo más que se pueda para facilitar el cumplimiento y la aplicación de la legislación;

  * reducir lo más que se pueda la discrecionalidad de las autoridades que conceden los permisos;

  * reducir a un mínimo la información y otros requisitos para las solicitudes de permisos, de acuerdo con las características regionales de los usuarios, y prohibir que cualquier funcionario pida más requisitos para emitir un permiso;

  * establecer control de calidad y auditorías desde el inicio;

  * distribuir procedimientos y folletos a los usuarios para que se familiaricen con sus derechos y obligaciones, y con las del Gobierno; y

  * antes de descentralizar la autoridad hacia las oficinas regionales del DWAF, llevar a cabo un programa de desarrollo de la capacidad para contrarrestar el hecho de que las oficinas regionales pueden estar más expuestas a la corrupción porque están más cerca de los intereses locales que la administración central.

• Integrar en hipertexto los procedimientos y lineamientos que se preparen para su actualización sucesiva; y

• Probar la factibilidad del proyecto de Ley y retroalimentar al equipo de redacción.

Hacia febrero de 1998, se habían realizado trabajos que llevaban a políticas, lineamientos y procedimientos relacionados con la LNA para: (a) concesión de permisos para extracción y almacenamiento; (b) protección y control de los recursos hídricos; y (c) sistemas de autorización de uso del agua.

Se habían preparado documentos conceptuales y sobre políticas para: (a) cobro por el uso del agua, y (b) gestión de cuencas.

En ese momento el autor sugirió que: (a) Los diagramas de interacción desarrollados para la concesión de permisos para extracción y almacenamiento se podrían llevar un paso más allá y hacerse en forma de diagramas de flujo, como en el ejemplo que se muestra en la Figura 3.2. Este tipo de diagrama de flujo tiene el mérito de mostrar claramente las interacciones entre todos los participantes y permitir recomendar llenar los huecos o definir los lineamientos o procedimientos que faciliten la puesta en práctica. Las Notas de la Figura 3.2 ilustran este tipo de recomendaciones. (b) Inmediatamente se debería iniciar el trabajo más detallado enfocado a los lineamientos y procedimientos para los sistemas de autorización de uso de agua y para el cobro por el uso del agua. (c) En todos los casos, había la necesidad de identificar qué lineamientos, actualizados o nuevos, se debían considerar como reglamentos que debe emitir el Ministro, ya que estos estarían sujetos a escrutinio por parte del público.

Tras la adopción de la Ley, el Ministro de Asuntos Hídricos y Bosques determinó que las secciones que se relacionan con la distribución del uso de agua y de la concesión de permisos para uso de agua debían entrar en vigor el 1 de octubre de 1999. Las actividades que se debían preparar para la puesta en práctica obtuvieron un impulso considerable, especialmente aquellas relacionadas con el otorgamiento de permisos y el registro, así como la capacitación, con el fin de cumplir con la fecha establecida. Durante el primer trimestre de 1999: (a) Se estaban preparando los procedimientos y manuales relacionados con la determinación preliminar de la Reserva con el fin de que estuvieran disponibles para su distribución a finales de abril, y los que requerían de determinación final, para octubre. Se estaban organizando cursos sobre determinación de la Reserva. (b) Se esperaba que las autorizaciones generales para los usos de agua más importantes, como extracción y almacenamiento, estuvieran listas, tras comentario del público, para octubre de 1999. Otras autorizaciones generales vendrían poco después. (c) Había sido completado el marco de borrador sobre consideraciones, condiciones y requerimientos de licencias. (d) Se había completado el noveno borrador del documento de la estrategia para licencias de actividades de reducción de escurrimiento y se estaba discutiendo dentro del DWAF. (e) Se habían distribuido en el DWAF los borradores de los reglamentos sobre el uso de agua, así como unos lineamientos sobre el mercado de derechos de agua, para recibir comentarios antes de distribuirlo públicamente. (f) Se estaba preparando el borrador de las políticas sobre registro de usuarios de agua, enfocadas al registro por extracción y almacenamiento. Se esperaba publicar el borrador de los reglamentos para recibir comentarios a mediados de julio y tener listos los reglamentos finales para el 1 de octubre de 1999. (g) La fecha límite para recibir comentarios sobre la estrategia de cobro por el uso del agua (por extracción) había sido extendida hasta finales de mayo de 1999 y se había distribuido la propuesta de cargos financieros por licencias para recibir comentarios. (h) Se esperaba completar el documento de arranque sobre mecanismos para coordinar el monitoreo de los recursos hídricos para finales de junio de 1999. (i) Se planeaba organizar un taller para formular un proceso para evaluar y distribuir permisos, por medio de la evaluación de dos o tres estudios de caso.

Los avances en relación con los procedimientos para concesionar permisos continuaron en los siguientes años (DWAF 2002), destacando los siguientes:

Se emitieron los siguientes reglamentos: (a) reglamento del uso del agua en minería y actividades relacionadas, con objeto de proteger los recursos hídricos, y (b) reglamentos sobre la obligatoriedad de registrar el uso del agua.

Otros reglamentos sobre los siguientes asuntos estaban en preparación: (a)modificaciones de cursos de agua, sus márgenes y fondo, y para usar el agua con fines recreativos, (b) efectos de prácticas de manejo de residuos, con objeto de promover la reducción de desechos en las fuentes, el reciclaje, la remoción de tóxicos y la neutralización, y (c) autorizaciones para transferir derechos de uso de agua.

Se estaban desarrollando diversos procedimientos y/o políticas, por ejemplo para: (a) facilitar la evaluación de las solicitudes de permisos de uso de agua, y (b)iuso de superficies de agua y la tierra aledaña con fines recreativos

2. Sistema de Información

• Hacer un inventario de:

  * usos de agua;

  * descargas de aguas residuales;

  * descargas de otros desechos;

  * plantas de tratamiento de aguas residuales;

  * áreas con desarrollo forestal;

  * usuarios de agua y contaminadores, así como todo permiso, anexo u otros documentos que se consideren prueba de usos y descargas de desechos legítimos;

  * información estadística que se pueda usar para identificar a los usuarios y contaminadores o para hacer estimados sobre usos de agua y cargas de contaminación, como censos económicos y de población, datos de uso de la tierra, etc.;

  * SIG (sistemas de información geográfica) disponibles;

  * bases de datos disponibles para llevar un registro de las solicitudes de los usuarios;

  * recursos humanos disponibles, responsables de los datos, la operación y el mantenimiento de los sistemas de información; y

  * equipo de cómputo, software y red de telecomunicaciones disponibles.

• Entrevistar a los usuarios potenciales de información, con el fin de evaluar sus necesidades reales. Identificar las interacciones con otros sistemas de información potenciales o existentes, como el requerido para dar seguimiento a la recaudación de derechos.

• Diseñar e poner en práctica especificaciones para integrar los expedientes con las solicitudes y la documentación de apoyo, así como para salvaguardarlos y ponerlos a disposición del público según un procedimiento bibliotecario muy riguroso.

• En ese momento se puede desarrollar el diseño conceptual del sistema general de información. Entonces se debe diseñar una primera etapa muy sencilla, compatible con el sistema más sofisticado y ambicioso, y debe ser operativa a muy corto plazo. Es importante que empiece a funcionar en todo el país el primer día que la LNA entre en vigor, con el fin de llevar un registro sistemático de toda la información relacionada con la administración de derechos de agua que se generará.

• Dar alta prioridad al SIG, con el fin de localizar adecuadamente a cada usuario desde el principio.

• Seguir un enfoque descentralizado a la Tecnología Informática (TI):

  * los usuarios (de TI) deben definir sus necesidades de información, así como sus prioridades para mejorar los sistemas existentes o desarrollar nuevos sistemas;

  * los usuarios deben ser totalmente responsables del desarrollo de sus propios sistemas y deben recibir apoyo total, siempre y cuando sigan los lineamientos aprobados por la gerencia;

  * será bienvenida la comunicación con el fin de lograr mayor sinergia. (p. ej., los responsables del módulo de extracción de agua podrían beneficiarse del contacto con el módulo de calidad del agua, cuya primera etapa ya está funcionando); y

  * se deben identificar los cuellos de botella e informar a la gerencia para que tome las decisiones.

Módulo de usuarios y contaminadores (MUC). Como una parte muy importante del sistema de información, se necesitaba desarrollar una primera etapa de este módulo con la información disponible. Sería lo suficientemente sencilla como para ser utilizada en el diseño de la primera versión del Programa de Puesta en práctica de los Derechos de Agua (PIDA), pero a la vez sería desarrollada de manera flexible y modular para que pudiera incorporar mejoras y mejor información según se fuera generando.

• Antecedentes

  * La única manera confiable de conocer a ciencia cierta el volumen y la calidad del agua que se extrae y se descarga en cada sector usuario es por medio de la medición continua de cada usuario individual dentro de ese sector. Las siguientes alternativas proporcionan estimados que se enlistan de menos a más exactos:

  - Índices de actividades, como:

  i. requerimientos de agua para tierras de riego o de lluvia para tierras de cultivo de secano o con desarrollo forestal;

  ii. requerimientos de suministro de agua per capita y descarga de aguas residuales por unidad, aplicadas a la población; y

  iii. extracción e índices de consumo industriales (internacionales o nacionales).

  - información de descarga de aguas residuales y extracción de concesiones existentes;

  - pago por extracción;

  - inspecciones y mediciones de campo ocasionales; y

  - medición continua de usuarios seleccionados al azar de las clases establecidas para cada sector usuario.

* Con el fin de diseñar un programa para regularizar a los usuarios existentes y para evaluar los avances periódicamente, es necesario tener por lo menos cierta idea del número de usuarios que hay en cada clase dentro de cada sector usuario. Obviamente, no se conocerá el universo real de usuarios antes de que se termine el proceso de regularización, pero la siguiente información y otros datos relevantes podrían ayudar a hacer estimaciones del número esperado de usuarios y el volumen de agua que utilizan y descargan para cada clase dentro de cada sector usuario:

- estadísticas de agricultura y silvicultura de unidades de producción;

- mapas de uso de tierra;

- imágenes de satélite;

- censos de población, número de localidades urbanas y rurales por tamaño;

- censos de industrias, comercios y servicios (como recreación y turismo), así como registros de membresía de cámaras relacionadas^[36];

- sección amarilla de los directorios telefónicos; y

- en el caso de los usuarios agrícolas, industriales, comerciales y de servicios que utilizan energía eléctrica para bombear agua, información de las instalaciones eléctricas relacionada con el consumo de sus clientes.

· Objetivo. Desarrollar un módulo de cómputo que pueda aprender conforme se vaya generando mejor información. El módulo simularía el número de usuarios, así como los volúmenes de agua extraída y descargada, para cada unidad administrativa geográfica relevante, sector hídrico y fuente de agua.

· Algunas actividades que se sugieren.

* Para cada clase relevante, dentro de cada sector usuario de agua:

- Definir diferentes tipos de usuarios, con diagramas de tipo entrada-salida. Por ejemplo, una industria particular podría tener varias instalaciones en el país. Una de ellas podría tomar agua de la red municipal de distribución, otra podría extraer agua de sus propios pozos, y otra aún, de su propia toma fluvial o incluso de una unidad de riego. A su vez, se podrían dar varias combinaciones cuando una instalación descargue aguas residuales en un cuerpo de agua nacional o en la red de alcantarillado nacional.

* Desarrollar bases de datos interrelacionadas:

- Para cada:

i. provincia, cuenca, municipio, localidad o cualquier unidad geográfica o política relevante;

ii. clase relevante en cada sector usuario de agua; y

iii. fuente de agua (precipitación, agua superficial y subterránea).

- Que registrarán los datos disponibles y especificarán la fuente de información.

- Que registrarán para cada extracción o descarga de agua residual específica de la instalación de cada usuario, los volúmenes extraídos y descargados, así como los parámetros de calidad de agua relevantes (especificando si la fuente tiene licencia e inspección de campo vieja o nueva, y mediciones esporádicas o continuas).

- Que estimarán el número de usuarios, así como la cantidad y calidad de extracciones y descargas, con la información de campo, información indirecta e índices disponibles. (Conforme se vayan generando más datos confiables, el módulo debe poder mejorar los estimados en las áreas, tipos o clases de sectores hídricos en los que sólo haya información parcial disponible).

- Que estimarán los cargos potenciales por agua, de acuerdo con diversas hipótesis de cobro y políticas de subsidio.

* Sugerir un programa progresivo para desarrollar las bases de datos arriba mencionadas, de tal forma que el módulo inicie con herramientas sencillas que sean lo suficientemente flexibles como para incorporar herramientas más sofisticadas conforme se vaya generando más información. En un inicio, el modelo básico daría estimados para:

- planear y desarrollar los recursos hídricos;

- llevar registro de los avances en la puesta en práctica del programa;

- apoyar la coordinación con otras unidades gubernamentales y usuarios de agua; y

- diseñar y monitorear el PIDA.

· Algunas aplicaciones posibles. El MUC podría ser útil para abordar los siguientes asuntos relevantes:

* realizar inspecciones de campo y medición de usuarios existentes (las bases de datos deben permitir la selección al azar de los usuarios);

* mejorar los estimados;

* definir prioridades para las áreas con estrés hídrico;

* desarrollar programas de subsidios e incentivos;

* proporcionar información sobre el comportamiento de los usuarios; y

* proporcionar el marco para proyectos de uso eficiente del agua y para lograr un equilibrio entre la promoción y la aplicación.

Para febrero de 1998, el DWAF había desarrollado un marco conceptual para un Sistema de Gestión de Administración de los Derechos de Agua (SGADA), como primera etapa del sistema sugerido en septiembre de 1997, que consiste en tres fases:

I. Actualización de procesos y procedimientos asociados con la concesión de permisos, según la LNA;

II. Construcción de un SGADA basado en TI; y

III. Diseño e puesta en práctica de un PDC.

Se habían determinado términos de referencia detallados para la Fase I, con el fin de facilitar el enlace con un consultor contratado. En ese momento, se recomendó que el consultor también entregara el material de capacitación requerido.

Para mayo de 1999 se estaba preparando el SGADA computarizado con el fin de tenerlo listo para enero del 2000. Se habían programado 20 cursos de capacitación para el periodo de mayo a octubre. A partir de 2000 entró en operación el componente de registro y las funciones de recuperación de costos a principios de 2002. Los módulos para el otorgamiento de permisos se concluirán en 2003 y las ligas para interactuar con otras bases de datos nacionales en 2004.

3. Integrar los documentos relevantes en hipertexto. El hipertexto es un software que interrelaciona bases de datos conectando diversas pantallas por medio de ligas asociadas. Con aplicaciones más sofisticadas, se convierte en un ambiente de colaboración para comunicación, trabajo de equipo y adquisición de conocimientos. Al escribir borradores sucesivos de la Ley, una enmienda llevaba a otras y hubiera sido difícil llevar la cuenta de todas las interacciones posibles. Para mantener congruencia con la Ley, así como con la Constitución y el "White Paper", sería útil integrar la LNA en hipertexto, así como los documentos arriba mencionados, otras referencias legales y los procedimientos propuestos de concesión de permisos (véase actividad 1, procedimientos de concesión de permisos). Esto ayudaría a cuidar la congruencia entre los diversos ordenamientos, y por supuesto sería útil como herramienta de capacitación y apoyo para la puesta en práctica después de la promulgación. También sería recomendable incluir en hipertexto otros documentos relevantes como la antigua Ley de Aguas, que reglamentaba el uso de agua en el pasado. Invocar dichos documentos por medio del software de hipertexto facilitará enormemente el tratamiento de casos cuyo origen se tenga que rastrear en el pasado. Hay varios paquetes comerciales de software disponibles, pero quizás se deba contratar a una empresa consultora con experiencia en el tema.

Para febrero de 1998, la LNA ya contaba con software de explorador de Internet independiente de plataformas, y para mayo de 1999 se había creado un sitio en la red al que se habían incorporado documentos clave. Esto ha resultado muy útil para compartir información entre personal del DWAF y para facilitar el proceso por el cual el público da sus comentarios. La comunicación se vería mejorada por la base de datos sobre grupos interesados, cuya puesta en práctica inició en mayo de 1999. A mediados de 2003, el sitio en la red de Internet (www.dwf.gov.za) había mejorado substancialmente su calidad y constituía una herramienta muy poderosa de comunicación interna, con otras áreas del gobierno, los grupos interesados y la comunidad internacional.

4. Disposiciones organizativas. Se debe tomar en cuenta a todos los participantes del sector hídrico (DWAF: oficinas centrales y regionales, agencias de gestión de cuenca y asociaciones de usuarios de agua). Por ello, es necesario:

• definir las tareas de las unidades (dentro y fuera del DWAF);

• definir las transacciones a través de las fronteras organizativas, p. ej., información técnica requerida para conceder permisos de extracción y de descarga de desechos; y

• ligar con la actividad 6 (Desarrollo de la capacidad).

En febrero de 1998, el autor recomendó que se redactara un primer borrador de las disposiciones organizativas, basadas en el progreso mencionado en la actividad 1, Concesión de Permisos. En octubre de 1998, apenas dos meses después de haber sido adoptado la LNA, se estableció el Tribunal del Agua. A mediados de 2002 se había avanzado sustancialmente en diversos campos del desarrollo de las instituciones para la gestión del agua. Si bien el DWAF era todavía responsable de la administración de todos los aspectos de la LNA, se estaban sentando las bases para el establecimiento de instituciones locales y regionales con objeto de asignarles responsabilidad y autoridad en la gestión del agua. Con el tiempo, el DWAF se encargará principalmente de proporcionar la política nacional y el marco regulador, dentro del cual otras instituciones manejen directamente los recursos hídricos, y de vigilar su actuación. Un primer paso en este proceso de descentralización fue, mediante un amplio proceso de consulta pública, el establecimiento en 1999 de 19 áreas de gestión del agua (Figura 3.3), con miras a la creación de otras tantas Agencias de Gestión de Cuencas. Es interesante constatar que el espíritu de gradualismo pragmático prescrito por la LNA se ha conservado en su puesta en práctica, como puede verse en la Figura 3.4, en donde se muestra el programa propuesto de 12 años para establecer las 19 AGC.

Figura 3.3 - Áreas de Gestión del Agua

Fuente: DWAF 2002

Figura 3.4 - Programa Propuesto para Establecer las Agencias de Gestión de Cuencas

Fuente: DWAF 2002

5. Diseño del PIDA. El enfoque se ilustra con el control de contaminación del agua. El concepto en este caso es:

• el Ministro emitiría autorizaciones generales para todas las actividades o trabajos que tengan un impacto directo o indirecto en un recurso de agua y, conforme lo permita la capacidad del Gobierno, también se registrarían;

• cuando se cuente con suficiente información y el Gobierno tenga la capacidad suficiente, se establecerá un control para grupos específicos de usuarios, sitios o cuencas; y

• se invitaría al público a hacer comentarios para establecer cada meta de control.

Ciertamente es sensato el enfoque de no empezar el registro y el control hasta que no haya suficiente información y capacidad para abordar grupos específicos de usuarios, sitios y cuencas^[37]. Sin embargo, nunca habrá suficiente información ni suficiente capacidad, a menos de que se establezca un programa de puesta en práctica preliminar y realista, que aproveche la información disponible. Este programa debe incluir actividades que gradualmente construyan la capacidad que se requiere. Se podrían dar los siguientes pasos:

• hacer un estimado de la cantidad de contaminadores por actividad, importancia relativa de la carga y ubicación (cuenca, provincia);

• con la información disponible y buen juicio, establecer prioridades de control; y

• describir cuánto tiempo tardaría y qué se necesitaría para establecer la secuencia de actividades requeridas para cada tipo de meta de control, como:

  * definición de normas;

  * definición de prácticas de gestión;

  * desarrollo de diagramas de flujo de trabajo y calendarios que muestren qué papel jugaría cada uno de los participantes en todo el proceso;

  * descripción de puestos para el personal del DWAF que participe;

  * definición de muestras de usuarios requeridas para monitorear las descargas de aguas residuales y verificar el acatamiento de las normas;

  * estimado de los recursos humanos necesarios, procedimientos detallados, sistemas de gestión de datos y mejora de los sistemas administrativos;

  * definición de necesidades de capacitación, comunicación pública y necesidades educativas;

  * definición de necesidades de investigación; y

  * definición de presupuesto y personal requerido, además de otros insumos.

Dos extremos pueden ilustrar este enfoque: el control de la industria minera podría empezar inmediatamente ya que todos los contaminantes son bien conocidos, y las normas y las prácticas de gestión recomendadas se encuentran en un avanzado proceso de definición. Por otro lado, quizás tome varios años lanzar el control de la contaminación por aguas de tormenta, ya que primero se debe hacer una valoración del problema y se deben desarrollar normas para las condiciones particulares de las diferentes regiones de Sudáfrica.

• Seleccionar a un pequeño número de usuarios, sitios y cuencas objetivo que sería factible controlar un año después de promulgada la LNA, y desarrollar un programa detallado para ellos.

• Con este tipo de análisis, se podría diseñar un programa de actividades para un marco temporal realista de, digamos, unos 30 años. Al mismo tiempo se podría adquirir el compromiso de iniciar el control inmediato de algunos de los problemas más urgentes de contaminación. Esto quizás resultaría atractivo al Ministro, al Parlamento y a los grupos interesados, y tendría el beneficio adicional de probar la capacidad de organización al enfrentar en una primera etapa un número manejable de problemas, mientras hay un programa paralelo de desarrollo de la capacidad. Entonces se podría actualizar el programa de puesta en práctica periódicamente, usando la retroalimentación que se obtenga de los resultados tanto del programa de control de la contaminación como del programa de desarrollo de la capacidad.

Se podría proponer un enfoque similar para poner en práctica gradualmente las disposiciones de áreas de control de extracción de agua superficial y subterránea de la Ley, pero en estos casos se tendría que hacer un estimado del impacto de las diferentes clases de usuarios a nivel nacional, de cuenca y provincial.

Se debe lograr un equilibrio con el fin de que el DWAF pueda comenzar a atender áreas con estrés hídrico desde el día en que se promulgue la Ley, y al mismo tiempo desarrollar la capacidad que se requiere en el sector hídrico.

Para febrero de 1998, había habido avances en la Concesión de Permisos para Extracción y Almacenamiento, Protección de Recursos y Control de Fuentes, y el Sistema de Gestión de Autorizaciones para el Uso de Agua. En ese momento se sugirió que se adoptara un enfoque similar para otros aspectos de la Ley. En la ENRH de agosto de 2002, se propone un programa de 20 años, gradual y realista, para el otorgamiento de permisos obligatorios de uso del agua (Figura 3.5), coherente con el programa para el establecimiento de las AGC.

Figura 3.5 - Programa Propuesto para el Otorgamiento de Permisos de Agua Obligatorios

Fuente: DWAF 2002

6. Programa de Desarrollo de la Capacidad. Se deben considerar las acciones para todos los participantes del sector hídrico, incluyendo los poderes Ejecutivo y Judicial, abogados, empresas de consultoría y construcción, usuarios de agua y grupos interesados, con el fin de abordar los siguientes componentes:

• fortalecimiento de un ambiente propicio, incluyendo los marcos de política, legales y reglamentarios;

• desarrollo institucional, incluyendo participación comunitaria (con énfasis en la condición de la mujer, educación infantil y programas de comunicación para adultos);

• desarrollo de recursos humanos, incluyendo capacitación y educación, así como el fortalecimiento de los sistemas de gestión; y

• aplicación de un enfoque de empleo equitativo.

En particular, con respecto al DWAF, el programa debe incluir mejora de los sueldos y las prestaciones (para frenar el reciente éxodo de gerentes subalternos que reciben mejores sueldos en otras partes), así como hacer más eficientes los sistemas gerenciales y reducir los límites burocráticas, que ahora vuelven sumamente difícil contratar ayuda externa.

Además, sería buena idea conseguir la participación de las universidades e institutos de investigación para desarrollar una disciplina para la administración de derechos de agua (esto es sumamente necesario no sólo en Sudáfrica, sino en muchos otros países).

En febrero de 1998 se concluyó que muchas de las actividades que se dan en el DWAF alimentarían el programa de desarrollo de la capacidad, con énfasis particular en la capacitación para apoyar la puesta en práctica de la LNA. En el APÉNDICE de este capítulo se presentan más detalladamente las condiciones requeridas para la puesta en práctica de tal programa y una descripción de los elementos implicados.

En ese momento se recalcó la necesidad de capacitar personal dentro del DWAF, para que estuviera preparado para enfrentar las nuevas tareas que pudieran surgir con el nuevo sistema de gestión compartida. También se reconoció que el personal debe ser capacitado para enfrentar las nuevas relaciones que existirían después de la promulgación de la ley entre las instituciones de gestión hídrica, los usuarios de agua y los grupos interesados.

Las características principales del programa de capacitación diseñado para cuadrar con el nuevo sistema de gestión hídrica, sugerido en febrero de 1998, se resumen de la siguiente manera: (a) la capacitación debe estar hecha a la medida de los problemas del sector hídrico sudafricano; (b)el programa debe complementar la transformación institucional del DWAF y la política de oportunidades de empleo equitativas; (c) serán prioritarios los programas de capacitación para el personal regional; (d) se debe definir e identificar a los candidatos para la capacitación; (e) la capacitación debe ser mutuamente compatible con las responsabilidades operativas diarias, con el fin de que una actividad no impida la otra; (f) el material de capacitación diseñado y producido por profesionales externos debe ser supervisado por personal del DWAF y del sector hídrico; y (g) debe haber procedimientos adecuados para evaluar la efectividad del programa de capacitación, comparando estadísticas de seguimiento antes y después de terminada la capacitación.

Como se mencionó anteriormente, había habido avances significativos para mayo de 1999 en cuanto a capacitación sobre procedimientos para concesión de permisos y registro. Además, se habían lanzado los siguientes componentes de desarrollo de la capacidad: (a) programa de capacitación para aspectos técnicos relacionados con la autorización de usos de agua; (b) propuestas para la reestructuración del DWAF para cumplir con las funciones requeridas por la LNA; y (c) una auditoría de habilidades tanto en las Oficinas Centrales como en las Regiones.

En la ENRH 2002 se otorga una relevancia especial al desarrollo de la capacidad, reconociendo que actualmente los recursos humanos en Sudáfrica son insuficientes para poner en práctica todas las provisiones de la LNA y que es necesario asegurar que se den todos los pasos requeridos para construir suficiente capacidad en el sector hídrico como para poner en práctica y sostener la puesta en práctica de la política y la legislación hídrica. Para lograr lo anterior, se ha planteado un programa para el sector - también realista - de 15 años, liderado por el DWAF. En cuanto a las acciones para fortalecer la conciencia pública y la participación social, se ha reconocido en forma pragmática que es peligroso sobrecargar a los grupos interesados consultándoles un número excesivo de asuntos complejos, por lo cual se trata de crear las oportunidades para que todo el que quiera opinar pueda hacerlo. Por su parte, el programa escolar orientado a fortalecer la conciencia sobre el agua como un recurso escaso y a desarrollar actitudes responsables en relación con su uso y conservación, es el mayor proyecto de educación ambiental que se haya emprendido jamás en Sudáfrica y en 2002 ya abarcaba más de 10,000 escuelas (DWAF 2002). Seguramente uno de los resultados de tal programa es el hecho de que una joven estudiante sudafricana haya ganado el Premio Juvenil del Agua Estocolmo 2003.

7. Introducción de un Programa de Puesta en práctica de Derechos de Agua (PIDA)

• El programa sería introducido primero a nivel central y en algunas cuencas que han sido seleccionadas como áreas piloto con el fin de probar diversos aspectos. Después, se lanzaría a nivel nacional. Incluso antes de que se apruebe la LNA, se podrían hacer asignaciones indicadoras, incluyendo la Reserva, con el fin de probar el sistema completo de concesión de permisos. El DWAF hizo una selección preliminar de la Cuenca InKomati como primera cuenca por las siguientes razones:

  * Es una de las más complejas;

  * Hay generación de energía eléctrica, intereses internacionales y consideraciones ambientales;

  * Había que tomar decisiones urgentes y solucionar problemas en la zona; y

  * Ya había una gestión bien desarrollada de los recursos hídricos.

Para febrero de 1998, ya que diversos grupos habían hecho propuestas de posibles cuencas piloto, se recomendó que todas las actividades de puesta en práctica de 1998 se programaran detalladamente, para garantizar que se llevaran a cabo pruebas piloto durante el segundo semestre de 1998. El Director General determinó que se debían registrar las propuestas para su aprobación. En la ENRH 2002 aparece la decisión final sobre la cuenca piloto (Mhlathuze ubicada en el área de gestión del agua 6), como puede observarse en la Figura 3.4.

Para mayo de 1999, se estaban llevando a cabo las siguientes actividades preparatorias relacionadas directa o indirectamente con la introducción del PIDA: (a) distribución dentro del DWAF del borrador del documento estratégico para conservación de agua y gestión de demanda, para que se le hicieran comentarios; (b) talleres regionales para realizar consultas sobre las Áreas de Gestión Hídrica propuestas - se habían distribuido a las Regiones los mapas de las áreas de gestión hídrica propuestas; (d) preparación de reglamentos sobre Agencias de Gestión de Cuenca; (e) extensión hasta el 29 de febrero del 2000 a los consejos de riego para la entrega de propuestas de transformación en Asociaciones de Uso de Agua - el documento guía estaba prácticamente listo; (f) preparación de un borrador de los lineamientos genéricos sobre comités de consulta cuya tarea era iniciar las AGC; (g) preparación de un primer grupo de delegación de facultades de alto nivel por parte del Ministro (con objeto de para permitir la puesta en práctica de la Ley) y decisión de que la segunda vuelta de delegaciones contendría condiciones y parámetros para evitar situaciones indefinidas, además de los preparativos de un taller en el que se desarrollaría una estrategia de cómo pasar funciones a las regiones; (h) aprobación interna del borrador de una política sobre el uso de agua superficial y el uso de áreas que rodean obras hidráulicas gubernamentales; y (i) preparación de un borrador sobre seguridad en las presas con la meta de completarlo para finales de julio de 1999.

8. Evaluación y ajuste del PIDA y del Programa de Desarrollo de la Capacidad. En cuanto se termine la etapa de diseño, se deben definir los parámetros que se van a evaluar, así como las actividades de evaluación.

No se reportaron avances en esta actividad en febrero de 1998 ni en mayo de 1999. Se debe llevar a cabo lo más pronto posible, con el fin de introducir un enfoque de calidad total en todo el proceso.

9. Borradores técnicos y discusiones técnico-legales detalladas. Los funcionarios y personal del DWAF estarían más dispuestos a poner en práctica la LNA si se la apropiaran con anterioridad, por medio de una participación intensiva en el proceso de preparación del borrador. Por ejemplo:

• El DWAF estaría dispuesto a hacer valer la LNA si:

  * se disminuyeran la ansiedad y la "parálisis" si se giraran instrucciones de que en el periodo interino, antes de que se promulgue la LNA, se debe hacer valer la Ley de Aguas de 1956, y si se proporcionaran lineamientos para ello; y

  * se aumentara la participación de funcionarios y personal del DWAF en el nivel operativo durante el proceso de redacción.

• El DWAF tendría la capacidad de hacer valer la LNA si:

  * se establecieran etapas de puesta en práctica gradual que permitieran a los usuarios acatar la Ley y al DWAF hacerla valer; de hecho, muchas de las observaciones que se hacen en este informe sobre los programas propuestos por el DWAF y los avances registrados indican claramente que se está siguiendo un estilo de puesta en práctica gradual y pragmático.

  * el programa de puesta en práctica se llevara a cabo con acciones de desarrollo de la capacidad (el desarrollo de la capacidad inició incluso antes de que se lanzara la puesta en práctica); y

  * se establece un presupuesto para indemnizar a los usuarios de agua afectados por la redistribución, para casos especificados.

10. Discusiones con usuarios y grupos interesados. Para que se implante la Ley Nacional de Aguas, los usuarios deben tener la voluntad y la capacidad de acatar la Ley. Se sugirió que aún hay necesidad de llevar a cabo negociaciones intensivas y largas para fortalecer, desarrollar y/o restaurar la confianza de los usuarios.

• Esto se puede lograr evaluando la factibilidad de:

  * Aumentar las tarifas que se cobran a los agricultores para cubrir los gastos de las actividades adicionales, como son el programa de especies exógenas o la gestión de cuencas; y

  * Fijar como requisito que los municipios y las industrias lleven a cabo Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) y que diseñen, construyan, operen y mantengan plantas de tratamiento de aguas residuales.

• Discutir los planes preeliminares de redistribución del agua de las cuencas con los agricultores y otros usuarios, así como con otras instituciones relacionadas con el agua. Utilizando escenarios hipotéticos alternativos de uso de agua se podría estimar el impacto de la redistribución y se podrían proponer opciones para poco a poco ir utilizando el agua de manera más eficiente.

• Explicar la necesidad de tener permisos con límite de tiempo. El nuevo papel del Gobierno como custodio de los recursos hídricos de la nación exige flexibilidad en los mecanismos de asignación con el fin de poder realizar los cambios que determinen las preferencias sociales futuras en el uso y distribución del agua.

• Explicar que los bancos sudafricanos están dispuestos a otorgar préstamos a los agricultores que tengan nuevos permisos, incluso si no son permanentes.

• Emitir lineamientos para la redistribución de agua de riego, tales como:

  * No indemnizar por reasignar agua a la Reserva.

  * Comerciar con los derechos de agua para usos urbanos e industriales. Por ejemplo, puede haber una ciudad o una industria con demanda de agua que puede ya sea comprar los derechos de agua a los agricultores u obtener los derechos de agua a cambio de inversión, con el fin de mejorar la eficiencia del riego, poniendo agua a disposición para su transferencia de la agricultura a usos urbanos o industriales.

  * Indemnizar al reasignar el agua hacia el riego con el fin de enmendar la discriminación del pasado.

  * Cancelar los derechos de agua que no se utilicen beneficiosamente, sin indemnización alguna.

Para febrero de 1998 la LNA estaba bajo escrutinio del público, y poco después se utilizó el Internet para este propósito. Se había programado llevar a cabo discusiones ad-hoc para la gestión de cuencas.

En ese momento, el autor sugirió que se discutieran los borradores de políticas, lineamientos y procedimientos con los grupos interesados lo más pronto posible. Para mayo de 1999, esta era práctica común, aprovechando el sitio del DWAF en Internet.

ii. Actividades de puesta en práctica posteriores a la promulgación de la Ley Nacional de Aguas

3.29 Durante la primera misión del autor a Sudáfrica se ofrecieron las siguientes sugerencias en cuanto a la operación en sí, a partir del primer día de su promulgación:

• Priorizar a los usuarios. El enfoque para la emisión de permisos para diferentes grupos de usuarios debe ser congruente con la política nacional de reparar las inequidades causadas por la discriminación del pasado. Por ejemplo, al conceder permisos a 10 por ciento de los usuarios, se podría lograr el control de alrededor del 90 por ciento del agua del país. Esto también significaría que estos usuarios recibirían certeza legal en sus derechos de agua. Los usuarios más importantes podrían encargarse de sí mismos con muy poco esfuerzo del DWAF, por ejemplo, por medio de autoregistro vía Internet, que ya existe. Por otro lado, 90 por ciento del esfuerzo y los recursos que utiliza el DWAF para emitir permisos podría ser utilizado para ayudar a los usuarios más pequeños, como las comunidades chicas que tienen muy poca capacidad, para que obtengan sus permisos y así puedan ser objeto de apoyo gubernamental para el desarrollo de sus sistemas de suministro de agua, según la Ley de Servicios de Agua Potable. El Módulo de Usuarios y Contaminadores, cubierto en la actividad 2 antes mencionada, sería útil para establecer prioridades para abordar a los usuarios, a las regiones y a las cuencas.

• Priorizar la declaración de áreas de gestión hídrica y el establecimiento de agencias de cuenca. Resulta urgente establecer estas prioridades, ya que muchas actividades, como la determinación de la clase, los objetivos de calidad y la Reserva para los recursos hídricos, dependerán de ellas. Aquí también sería útil el Módulo de Usuarios y Contaminadores.

• Ligar la calidad del agua con la cantidad. Dada la creciente escasez y los problemas de contaminación en muchas partes del mundo, hay una apremiante necesidad de manejar la cantidad y la calidad del agua de manera integrada. En cuanto a las autorizaciones de uso de agua, queda claro que un permiso de extracción modificará la cantidad de agua de algunos cuerpos receptores y, a su vez, de su capacidad para asimilar descargas de desechos. De la misma manera, un permiso de descarga de desechos puede aumentar la cantidad de agua en un arroyo específico. Más aún, no es suficiente hablar de disponibilidad de agua para un uso particular en términos solamente de cantidad, dado que requiere de una calidad específica. Por ende, parece lógico que la administración de autorizaciones de uso de agua debe estar integrada por:

  * La inclusión de políticas, lineamientos y procedimientos que hayan sido desarrollados por diferentes grupos dentro del DWAF.

  * La emisión de un permiso o licencia combinada tanto para extracción como para descarga de aguas residuales (p. ej., Prácticas de Mejor Gestión conjuntamente con permisos de extracción para riego o permisos de descarga de desechos junto con licencias de extracción para la industria).

  * La reunión bajo una sola unidad organizativa del personal que trata los aspectos técnicos de la cantidad y calidad del agua, y aquellos que tratan con los "procedimientos de negocios" de conceder permisos y todo tipo de autorizaciones para uso de agua. Más aún, la cabeza de dicha unidad contaría con la asesoría consolidada del personal de cantidad de agua y de calidad de agua antes de emitir un permiso o una autorización de uso de agua.

• Organización. Los modelos organizativos deben estar construidos alrededor de un enfoque sistemático, lo antes posible, tomando en consideración las necesidades operativas de la LNA, como las siguientes, que ya han sido detectadas por diferentes Equipos de Puesta en práctica de Políticas:

  * Ligar la cantidad del agua con la calidad del agua, así como el agua superficial con el agua subterránea;

  * Crear una Dirección de Gestión de Cuencas, para priorizar, promover y monitorear el establecimiento y operación de las Agencias de Gestión de Cuencas; e

  * Integrar las funciones sustantivas con las funciones administrativas de la misma actividad, como la clasificación de un recurso de agua, la determinación de los objetivos de calidad de los recursos, la Reserva y los volúmenes susceptibles de ser asignados, y la concesión de permisos.

No se ha llevado a cabo una evaluación explícita de estas actividades, pero a juzgar por los avances de la actividad 7 antes mencionada, parece que algunas de ellas han sido completadas o están en el proceso de serlo.