APÉNDICE - Lineamientos para establecer un programa de capacitación que apoye la puesta en práctica de la Ley Nacional de Aguas

El autor ofreció los siguientes lineamientos en febrero de 1998 como respuesta a una solicitud del DWAF.

i. La necesidad de un programa de capacitación

Durante la redacción del borrador de la LNA resultó clara la necesidad de una transformación institucional. De hecho, ya se habían iniciado algunos cambios y se ponerán más con el fin de hacer frente al nuevo enfoque hacia la gestión de los recursos hídricos que requiere que el DWAF maneje sus nuevas tareas y gestione una nueva forma de interacción entre instituciones de gestión del agua, usuarios de agua y grupos interesados. Personal muy bien capacitado tendrá que desarrollar todas estas nuevas actividades.

Durante el tiempo que se llevó la promulgación de la Ley, la mayoría de las unidades del DWAF participaban de manera activa en la puesta en práctica de políticas. Se prestó particular atención a aquellos aspectos que se necesita poner en práctica desde el primer día de la promulgación. Se han redactado borradores de políticas, lineamientos, procesos y procedimientos, y se diseñaron instrucciones para la delegación con el fin de facultar a los funcionarios de nivel central y regional para llevar a cabo muchas de las funciones y obligaciones asignadas por la Ley al Director General. Un prerequisito para la delegación es capacitar a los gerentes y al personal sobre las nuevas funciones que tendrán que desempeñar.

Un componente fundamental de la política de reparar las inequidades causadas por la discriminación del pasado es obtener una composición laboral en el servicio público que sea similar a la composición racial del país. Sin embargo, debido a la discriminación, la mayoría menos privilegiada ha tenido un acceso limitado a la educación y a los empleos especializados, con el resultado de que hay pocas personas de este grupo que tienen conocimientos y capacitación. Un enfoque realista es reconocer que la igualdad de empleo no se puede lograr de la noche a la mañana y que con el fin de lograrla a mediano plazo es vital instaurar un programa de capacitación agresivo. Pero también se debe prestar atención a los temores del personal existente, en su mayoría blanco, que ha trabajado en el Departamento muchos años. Se debe aprovechar su experiencia y se debe encontrar un papel adecuado para ellos en la organización. Este enfoque es congruente con el "White Paper" sobre Gestión de los Recursos Humanos en el Servicio Público, lanzado a principios de 1998 con la meta de transformar una organización "excesivamente centralizada, burocrática y reglamentada" en "un modelo de excelencia", al mismo tiempo que se reconoce que no se pueden poner en práctica las políticas de la noche a la mañana y que las habilidades que se necesitan para su puesta en práctica adecuada no existen en todas las áreas. El "White Paper" sobre Acción Afirmativa, emitido también en 1998, complementará el marco nacional para un programa de capacitación en el DWAF.

El proceso requerido de desarrollo institucional va más allá del DWAF pues, de acuerdo con el nuevo enfoque, el Gobierno ahora compartirá la gestión de los recursos hídricos con el resto de las instituciones de gestión del agua y las asociaciones de usuarios de agua dentro del Sector Hídrico. Todos los gerentes del DWAF tendrán que definir su papel dentro de la unidad organizativa, así como la transformación esperada y el personal de cada unidad y para los órganos relacionados del Sector Hídrico. En otras palabras, se requiere definir las funciones, las descripciones de puestos y las necesidades de capacitación.

El Director General enfrentará dos tareas difíciles:

• Equilibrar el compromiso del DWAF para lograr resultados a corto plazo con el fin de hacer frente a las necesidades de agua no satisfechas y los esfuerzos a mediano plazo requeridos para desarrollar instituciones que puedan gestionar los recursos hídricos del país de manera sustentable; y

• Equilibrar la puesta en práctica del programa de empleo equitativo y los beneficios de la experiencia existente.

El desarrollo completo de los recursos humanos también debe considerar la capacitación para las necesidades inmediatas, la educación de los técnicos y profesionales para las necesidades futuras de todo el sector hídrico, así como la educación infantil y los programas para crear conciencia entre los usuarios de agua, los grupos interesados y la sociedad en general.

Los siguientes puntos constituyen el marco para el programa de capacitación propuesto:

• Una definición conceptual de la capacitación para el personal del sector hídrico; y

• Una propuesta para establecer una pequeña organización que se dedique a la creación de una "red de conexiones"^[38], que tenga ligas entre la capacitación y el desarrollo de recursos humanos.

ii. Dificultades asociadas con la capacitación, la necesidad de prioridades y definiciones conceptuales

Se conocen bien las siguientes dificultades intrínsecas, pero es conveniente tenerlas en mente al diseñar un programa de capacitación:

• Las mejoras en los resultados laborales debidas a la capacitación no son inmediatas y generalmente es muy difícil evaluarlas;

• La capacitación no es una panacea. También se necesitan un ambiente laboral propicio con una organización adecuada, procedimientos gerenciales más eficientes, así como salarios y prestaciones competitivas;

• Los eventos de capacitación interrumpen la operación cotidiana, así que los jefes se pueden mostrar renuentes a permitir que su personal participe impartiendo o tomando cursos;

• Es común que no se aprecie el valor de la capacitación:

  * "Yo no necesito capacitación"; y

  * "La capacitación es 100 por ciento responsabilidad del Departamento de Recursos Humanos o de la Unidad de Capacitación, y ellos definirán las necesidades de capacitación de mi personal".

• El hecho de que haya 11 lenguas oficiales en el país obliga a traducir el material de capacitación y ofrecer interpretación simultánea en muchos cursos y talleres.

El Director General debe dejar muy claro que la capacitación es prioritaria para todos en el DWAF por medio de:

• Afirmar los siguientes Principios:

  * La puesta en práctica de la LNA y el nuevo enfoque hacia la gestión de los recursos hídricos requiere que la capacitación se considere una actividad permanente ligada a los problemas del sector hídrico y que, al mismo tiempo, contribuye a su transformación institucional y a su política de equidad.

  * Dado que cada uno tiene la responsabilidad de transformar su unidad organizativa, la capacitación es una actividad prioritaria para todos. Esto quiere decir que quienes tengan conocimientos y habilidades participarán como instructores y que todos deben recibir la capacitación requerida.

  * La mayor parte de la capacitación se llevará a cabo durante horas de trabajo, pero se requiere del compromiso personal de todos los participantes.

  * Los programas de capacitación para el personal regional tendrán la más alta prioridad.

• Distribuir el presupuesto requerido.

• Dar la misma importancia al logro de objetivos de la capacitación y al logro de resultados operativos.

La capacitación es el conjunto de actividades que se necesitan para dar al personal del DWAF y de otros órganos del sector hídrico los conocimientos y habilidades que les permitirán desempeñar sus puestos actuales de manera adecuada o cambiarse a otros puestos. La capacitación se puede clasificar en dos grupos:

• Capacitación general, que debe crearse a la medida de las necesidades generales de diferentes grupos de empleos y especialidades, pero que por lo general se puede obtener en el mercado de capacitación. Esto incluye:

  * Tecnología Informática (uso de computadoras y telecomunicaciones);

  * Habilidades gerenciales.

  * Comunicación grupal, que facilitará la participación de los usuarios y de los grupos interesados, y que contribuirá a la resolución de conflictos.

  * Redacción de informes técnicos, incluyendo:

  - ortografía y gramática;

  - técnicas de investigación, como estructuración de informes y uso de referencias;

  - capacitación gerencial, para permitir a los gerentes especificar claramente los lineamientos y las metas a los miembros del personal, e interactuar con su personal para la producción de informes comprensibles; y

  - uso de software para redacción y edición electrónica en grupo.

  * Lenguas de trabajo: La mayor parte del tiempo, el DWAF se las puede arreglar en inglés. Sin embargo, el nuevo enfoque hacia la gestión del agua requiere de mayor participación del público. Se mejorarían las habilidades de comunicación requeridas si el personal del DWAF adquiriera fluidez en algunas de las lenguas dominantes que utilizan los grupos con los que interactúa.

· La capacitación especializada debe estar estrechamente ligada a la operación específica de cada unidad organizativa y esto requiere de la participación de los gerentes del DWAF, porque:

* Cada unidad organizativa debe ser responsable de su concepción, diseño y evaluación.

* Se pueden adquirir algunos cursos o talleres de actualización técnica en los mercados nacionales e internacionales de capacitación, pero incluso en estos cursos deben participar los gerentes del DWAF, para garantizar que aborden los problemas relevantes del sector hídrico sudafricano.

* En muchos casos, este tipo de capacitación requiere de un desarrollo previo de los procesos y procedimientos por parte del personal del DWAF y del sector hídrico. También se requiere de ayuda profesional para preparar el material educativo relacionado.

* En muchos casos, se requiere que el personal del DWAF y del sector hídrico se capacite como instructor.

La Figura 1 muestra las etapas de un evento de capacitación.

• Cualquier evento de capacitación debe abordar los problemas relevantes del sector hídrico sudafricano, y debe prepararse a la medida de los requerimientos de empleos específicos. El evento debe contribuir a la transformación institucional requerida y a la política de igualdad de oportunidades.

• En primer lugar, se debe determinar la población que requiere de un evento de capacitación específico. Después, se debe hacer un estimado realista de cuántos candidatos pueden participar de tiempo completo en el curso, sin tener que ocuparse de sus responsabilidades operativas cotidianas. Esto quiere decir que el supervisor de un candidato le permitirá prepararse para el curso, tomarlo y después aplicar los conocimientos y habilidades que adquirió.

• Los instructores profesionales pueden diseñar los contenidos de la capacitación general con asesoría de la Unidad Central de Capacitación del DWAF. La capacitación especializada requiere que el personal del DWAF y del sector hídrico diseñe los contenidos completamente o por lo menos de la mano con instructores profesionales.

• El material de capacitación puede ser diseñado y producido por profesionales externos, pero debe ser supervisado por personal del DWAF y del sector hídrico.

Figura 1 - Dinámica de la Capacitación

• La selección y capacitación de instructores internos se puede hacer con ayuda externa. Además, una buena forma de aprovechar la experiencia del personal existente, con muchos años en el DWAF, es lograr la participación de miembros del personal como instructores internos;

• Para llevar a cabo un evento de capacitación exitoso, se debe prestar atención cuidadosa al más mínimo detalle de logística, por ejemplo:

  * los eventos se deben anunciar con suficiente tiempo de anticipación;

  * el material profesional de capacitación se debe enviar por anticipado a quienes tomarán el curso; y

  * se deben utilizar instalaciones adecuadas.

• La evaluación de un evento de capacitación puede incluir:

  * evaluación del evento, como criterio para mejorar la calidad, basada en la opinión de quienes tomaron el curso;

  * evaluación del participante, como criterio para ascenderlo y aumentar su sueldo, basada en su participación y rendimiento;

  * evaluación de los instructores internos, como criterio para ascenderlos y aumentar sus sueldos, basada en la opinión de los participantes; y

  * evaluación de los jefes, como criterio para ascenderlos y aumentar sus sueldos, basada en:

  - calidad del diseño y avance en la puesta en práctica de un programa realista de capacitación para su personal respectivo; y

  - apoyo dado a su personal para participar como instructores y para tomar el curso;

  * evaluación de los instructores externos, como criterio de pago y recontratación, basada en la opinión de quienes tomaron el curso.

· La evaluación final de los resultados de trabajo, que exige que definan los criterios de desempeño para cada tarea y que se comparen las estadísticas relevantes de seguimiento antes y después del evento de capacitación. Esto se podría lograr introduciendo un enfoque de "calidad total" para la operación institucional.

Se debe poner en práctica un sistema de información cuanto antes, como base para:

• Planeación y programación a corto, mediano y largo plazo. Con el fin de planear y medir los avances en la capacitación y de facilitar los lazos con el desarrollo de recursos humanos, se debe incluir información pertinente sobre cada persona y la capacitación que recibió, así como su trayecto en la institución.

• Llevar registros de instructores internos y externos.

• Llevar registros de instituciones e instalaciones de capacitación.

• Hacer una biblioteca de material de capacitación actualizado.

iii. Experiencia previa y actividades actuales relacionadas con la capacitación dentro del DWAF

Durante muchos años, el DWAF ha implantado varios talleres y cursos. Esta experiencia será muy valiosa para instrumentar el enfoque sistemático que se requiere ahora hacia la capacitación.

Los Equipos de Puesta en práctica de Políticas del DWAF ya han desarrollado políticas y lineamientos, así como procesos y procedimientos. Esto facilitará la puesta en práctica de la LNA y, a su vez, será la base de mucho del material de capacitación requerido. Los siguientes ejemplos pueden ser complementados por aquellas actividades que lleven a cabo otras áreas del DWAF.

• Concesión de permisos de extracción y almacenamiento. Se desarrollaron diagramas de flujo detallados para comprender y mostrar de manera gráfica los complejos procesos especificados por la LNA que se relacionan con la concesión de permisos de extracción y volúmenes almacenados de agua. Este trabajo ayudó a determinar:

  * los prerequisitos de cada paso;

  * las interacciones con las unidades del DWAF y con otros participantes relevantes;

  * dónde se necesita una política, un lineamiento, un procedimiento o un formato, cuáles de los existentes se deben actualizar y cuáles se tienen que volver a preparar desde cero; e

  * incongruencias, que se comunicaron a un comité que revisó el proyecto de Ley.

  Este trabajo ha sido compartido con el personal a cargo de los aspectos cualitativos y la concesión de permisos de descarga de desechos, con el fin de fortalecer la coordinación.

• Protección de recursos y control de fuentes. El Instituto de Estudios de Calidad del Agua (IECA) ha llevado a cabo o coordinado diversas actividades y estudios, con los siguientes resultados:

  * Un estimado conservador de la Reserva para todo el país, de baja confiabilidad.

  * Un procedimiento para determinar una clasificación preliminar y una Reserva preeliminar, menos conservadora y con confiabilidad media. Este procedimiento, basado principalmente en trabajo de escritorio apoyado por un mínimo de estudios de campo, se está desarrollando para ser legalmente creíble y científicamente válido.

  * Un procedimiento definitivo para clasificar los recursos hídricos y determinar la Reserva, basado en más estudios de campo y con mayor confiabilidad.

  * Un procedimiento sofisticado, de confiabilidad muy alta, que se puede aplicar a recursos hídricos de muy alto valor.

  * Un sistema de información de gestión de la tierra para monitorear y hacer auditorías.

  * Una revisión de normas de descarga y una definición de procedimientos de concesión de licencias para descarga e impacto de desechos.

  * Una definición de herramientas económicas (derechos por concepto de descarga e incentivos por producción más limpia).

  * El establecimiento de mejores prácticas de gestión para agricultura, asentamientos urbanos, minería y otros.

  El IECA planeaba probar la mayoría de los procedimientos en el río Olifants. También se abordó un programa de desarrollo de la capacidad y el desarrollo de información en forma de documentos y folletos.

• Política de cobros por el agua. Se estaban redactando un informe técnico y un documento de comunicación para consulta pública sobre este tema, en los que se abordan asuntos relevantes como:

  * El nuevo enfoque de cobrar a todos los usuarios, no sólo a quienes reciben suministro de esquemas gubernamentales, y de calcular los cargos basándose en una rentabilidad sobre activos, en lugar de en préstamos ficticios. Estos cargos deberían cubrir los gastos de las Agencias de Gestión de Cuencas.

  * Cargos por uso de tierra que afecten la disponibilidad del agua, como el desarrollo forestal.

  * Puesta en práctica de la nueva política de cobro para el riego, es decir, para 2001 cobrar los costos completos de operación y mantenimiento más 10 por ciento para el fondo de reserva, y hacer que los usuarios paguen todos los costos futuros de renovación;

  * Cargos por contaminación y reembolsos por agua devuelta a la fuente.

  * Mercado de derechos de agua, incluyendo permisos de extracción y descarga de desechos.

  El autor recomendó que una primera versión de los lineamientos, procedimientos y herramientas económicas relacionadas fuera desarrollada y probada cuanto antes, y ajustada después de la consulta pública.

• Plan Estratégico del DWAF para la Puesta en práctica de Gestión de Cuencas. El Director de Gestión de Calidad produjo un documento que, entre otros aspectos institucionales, ha identificado el tipo de lineamientos y procedimientos que se tendrán que desarrollar para la gestión de cuencas, así como las interacciones requeridas entre las Agencias de Gestión de Cuencas, los Consejos de Gestión de Cuencas, el DWAF y:

  * otros órganos de estado nacionales y provinciales;

  * autoridades locales;

  * organizaciones no gubernamentales; y

  * organizaciones basadas en las comunidades.

  * Estos lineamientos y procedimientos proporcionarán los insumos requeridos que se necesitan para llevar a cabo las siguientes actividades:

  * Capacitación para una Dirección de Gestión de Cuencas^[39];

  * Desarrollo de la Capacidad para Personal Regional de Gestión de Cuencas; y

  * Programas de toma de conciencia y Capacitación en Gestión de Cuencas.

• Otras actividades relacionadas. Se deben coordinar todas las iniciativas de capacitación del DWAF, como las que se están desarrollando actualmente para poner en práctica la Ley de Servicios de Agua Potable, y de preferencia de todo el sector hídrico.

El Director de Planeación Estratégica ha desarrollado una matriz que cubre toda la LNA, y que muestra lineamientos, procesos, procedimientos y formas requeridas para monitorear las actividades de puesta en práctica y para verificar que los usuarios las acaten. La matriz también revela quién dentro del DWAF es responsable de diseñar cada una de las actividades antes mencionadas. El autor recomendó que se preparara un programa detallado para dar seguimiento a la preparación de dichos instrumentos y a los materiales relevantes de capacitación.

iv. Organización propuesta

De acuerdo con el principio propuesto de que la responsabilidad para transformar cada unidad organizativa y, por ende, de la capacitación, recae en la cabeza de esa unidad, y dadas los límites presupuestarias y de personal, parece deseable no establecer un centro formal de capacitación, sino una red. El enfoque sigue el "Train-X" de la UNDP, concretamente:

• el dinero se utiliza para aumentar la capacidad local, no para contratar consultores;

• el material de capacitación se desarrolla localmente siguiendo normas educativas;

• la capacitación está ligada con tareas específicas;

• cada paquete de capacitación está disponible para muchos países;

• los instructores en cada país están capacitados para adaptar los paquetes de capacitación a sus necesidades específicas;

• el apoyo central es principalmente para el control de calidad y la capacitación, con el fin de desarrollar cursos e instructores; y

• las actividades de apoyo se descentralizan rápidamente hacia los países que participan.

El concepto de "Train-X" se podría reducir a escala para un país como Sudáfrica, en el que las regiones o las provincias sustituirían a los países y el apoyo central lo proporcionaría el DWAF. Más aún, el DWAF podría pedir apoyo del UNDP. Esto probablemente facilitaría el uso de muchos programas y paquetes de capacitación existentes, como los que están disponibles en la UNESCO y la OMM.

En una organización de capacitación en red, cada unidad central y regional designaría a una persona de tiempo completo responsable de la capacitación, que esté familiarizada con los problemas de agua dentro de su jurisdicción funcional y territorial y con el personal de esa unidad. Se asumirían los siguientes papeles:

• Cada una de las unidades organizativas de la Oficina Central del DWAF:

  * diseña y evalúa la capacitación especializada, de acuerdo con las funciones de la unidad;

  * proporciona instructores internos; y

  * contrata consultores que ayuden a determinar las necesidades de capacitación y a desarrollar los paquetes de capacitación.

• Las Unidades regionales del DWAF:

  * participan con unidades centrales para adaptar los paquetes de capacitación a sus necesidades particulares;

  * identifican las universidades, los consultores y otros posibles prestadores de capacitación en sus regiones;

  * son responsables de llevar a cabo eventos de capacitación dentro de sus territorios; y

  * promueven y coordinan la capacitación para los órganos del sector hídrico dentro de su territorio.

• La Unidad Central de Promoción y Coordinación. Una pequeña unidad, que le reporta directamente al Director General, estaría encargada de:

  * promover, coordinar, apoyar y monitorear los avances de puesta en práctica durante el programa de capacitación;

  * identificar a los prestadores nacionales e internacionales de capacitación;

  * facilitar la creación de una red de conexiones;

  * diseñar y evaluar una capacitación general;

  * organizar y operar un sistema de información; y

  * proporcionar ligas con el sistema de gestión de personal.

Se debe enfatizar que, dentro de un enfoque de red de conexiones, esta unidad es un punto focal para la capacitación, pero todos los nódulos de la red deben compartir la responsabilidad.

La capacitación debe estar ligada al desarrollo de los recursos humanos, y debe tener en cuenta lo siguiente:

• Políticas de fomento y recompensa; y

• Transferencias horizontales y verticales de personal dentro del DWAF y entre los órganos del sector hídrico.