II.- Los Estudios de Casos

Los estudios analizados, que cubren casos en Honduras, Venezuela, Colombia, Ecuador y Bolivia, revelan diversos grados de avance en los procesos de descentralización y sobre todo, la cuasi completa ausencia de una metodología de descentralización de la base a la cúspide. No obstante esta tendencia generalizada en el Continente, se presentan algunas experiencias que revelan interesantes instancias de participación de la base.

1.- Estado de los Procesos de Descentralización

Los procesos de descentralización se han puesto en marcha en toda la Región, y en los casos estudiados, se puede ver que son procesos en marcha, con distinto grado de avance. Sin duda los países con una tradición mayor en este aspecto son Venezuela, que desde 1961, tiene en su Constitución la autonomía y elección democrática de los municipios, mientras en Colombia, el proceso se inicia en 1968. Sin embargo, en Venezuela, la centralización del modelo de desarrollo en los 60, hace perder buena parte de esta autonomía, por lo que en la mayoría de los casos la real descentralización, unida a procesos de profundización de la democracia ocurre hacia fines de los 80 o inicios de los 90.

Así, la democratización de los municipios con la elección directa de los alcaldes comienza en Colombia en 1986, Honduras dicta una tímida ley de municipalidades en 1990, mientras Bolivia entra de lleno a este proceso de fortalecimiento del municipio, mediante la Ley de Participación Popular en 1994, convirtiendo al municipio en una de las principales instancias de gestión publica. Siendo Ecuador el país que entra en forma mas tardía al proceso de descentralización, donde la Ley de Descentralización y Participación Social se dicta recién en 1997.

Esto indica, y ello queda claramente ejemplificado en los casos analizados, que este es un proceso en plena evolución y desarrollo, del cual es difícil extraer muchas lecciones de mejores practicas, siendo que los procesos de descentralización están en sus primeras fases de implementación y enfrentan múltiples dificultades en lo operacional, financiero y de recursos humanos.

No obstante lo anterior, hay algunos casos que vale la pena resaltar por presentar elementos novedosos que pueden ser imitados tanto en el Continente como en otras latitudes.

Bolivia^[19]: La ley de Participación Popular de 1994 (LPP) define un proceso de descentralización, casi exclusivamente de la iniciativa del Gobierno Central, sin embargo presenta interesantes avances, con relación a lo que existía:

a) Al definir el ámbito de acción municipal como la Sección de Provincia, obliga a los municipios a incorporar una visión territorial en su quehacer, dando así origen a municipios urbano-rurales, en contraposición a los antiguos municipios, centrados en el casco urbano (de hecho esta es una falencia recalcada por varios de los estudios de casos). Convirtiéndose así en el principal espacio de participación social y de concertación local. Junto con esta ley, se dicta en 1995 la de Descentralización Administrativa (LDA) donde se define el resto de la estructura descentralizada comprendida por las Prefecturas de Departamentos, en que el Prefecto representa al poder ejecutivo a nivel regional, con funciones de apoyo a y relacionamiento con, los gobiernos municipales, creándose también los Consejos Departamentales, constituídos por representantes de los Concejos Municipales y que deben aprobar los presupuestos, planes y programas del Gobierno Departamenal;

b) Asigna recursos de co-participación tributaria, en base a la población de cada municipio. Si bien no incorpora criterios de pobreza, ha logrado ya una redistribución de los recursos estatales bastante importante. Antes de esta Ley, 3 Departamentos (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz), absorvían el 91% de los recursos de coparticipación, ahora sólo absorven el 68% de ellos y las 9 capitales de departamento, absorvían el 90% de estos recursos, y actualmente sólo absorven el 39%. A la vez, es importante resaltar que como resultado de estos esfuerzos descentralizadores (la LPP y la LDA), hoy el Gobierno Central decide sólo sobre un 30% de los recursos fiscales, contra un 75%, antes de iniciarse este proceso;

c) Reconoce la personería jurídica a todas las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales que existían antes de la LPP, asignándoles responsabilidades y atribuciones específicas en la planificación y gestión municipal. Como resultado de esta ley, a fines de 1996, tenían personería jurídica 10.003 comunidades campesinas, 197 pueblos indígenas y 2.121 juntas de vecinos.

d) A la vez se crea un Comité de Vigilancia a nivel municipal constituído por representantes de estas diferentes comunidades existentes en el municipio. Este comité tiene la función de control social sobre la gestión del gobierno municipal, debiendo pronunciarse sobre los presupuestos municipales y rendiciones de cuenta. Estos Comités tienen acceso directo a la Comisión de Participación Popular del Senado, pronunciándose sobre irregularidades en la ejecución presupuestaria, y ello puede llevar a que el Senado intervenga en el congelamiento de fondos de los municipios objetados, si corresponde. Esta es una forma interesante de control social con alta efectividad, que otorga un importante poder a la base.

En los otros casos analizados, resulta interesante resaltar otra figura de control social, que ocurre en Honduras, cual es el comisionado municipal, que se elige en un cabildo abierto y cuya función es auditar el proceso de desarrollo municipal. Sólo que esta aparece como la única forma de participación de la Sociedad Civil, existiendo en los otros casos representación de la Sociedad Civil a través de Juntas Vecinales, o Juntas parroquiales, pero donde en la mayoría de los casos no hay identificada una función tan claramente como en este caso. De hecho, en Venezuela se señala la existencia de estas instancias, pero cuya función real es de ser un canal de información sobre las decisiones ya tomadas por el gobierno municipal.

Colombia presenta 2 instituciones interesantes de participación de la Sociedad Civil. Uno es el caso de las Juntas de Acción Comunal (JAC), constituídas por ciudadanos de barrios, o veredas. Son muy antiguas y hasta 1991 servían de canal de recursos para el desarrollo local de comunidades pobres y aisladas, a través de lo que se llamaba auxilios parlamentarios que eran recursos en que parlamentarios y el gobierno central llegaban a acuerdo para distribuir. Por ser muchas veces los únicos recursos que recibían estas comunidades eran una fuente importante de corrupción y clientelismo. Con la nueva Constitución de 1991, este mecanismo terminó y las JAC pasaron a ser proponentes y o ejecutores de proyectos, obras, etc. Los miembros de las JAC son elegidos por los habitantes siguiendo un reglamento del Ministerio del Interior. Han cumplido un interesante papel de participación y control social.

Otro caso interesante lo constituyen los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), creados por ley en 1993, para darle aplicación al principio de democracia participativa en el sector rural. El CMDR es presidido por el alcalde y está conformado por representantes del Concejo municipal, de entidades públicas con acciones en el municipio, representantes de asociaciones de campesinos, de gremios presentes en el municipio y representantes de las comunidades rurales, quienes deben ser la mayoría del CMDR.

Tiene como función hacer el control y seguimiento de la asistencia técnica en el municipio, priorizar los proyectos de desarrollo rural, racionalizar las acciones y uso de recursos para el desarrollo rural y crear un banco de proyectos y fichas para el desarrollo rural de las veredas.

La ley incluso define la necesidad de establecer comités de trabajo al interior del CMDR, para tratar temas específicos. Así hay obligación de crear la Comisión Municipal de Tecnología y Asistencia Técnica, para orientar y vigilar el funcionamiento de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica (UMATA) y el Comité de Reforma Agraria para facilitar la concertación y negociación voluntaria de los predios rurales a ser incorporados al proceso.

Se ve en este caso una interesante institucionalidad de participación de la población en temas de interés directo para ellos y a la vez con presencia de los principales actores en el proceso de desarrollo rural. Sin embargo, a pesar de ello, los casos no recogen efectos significativos en la base, en términos de mejores servicios. El estudio indica un problema que tal vez explique esto, al señalar que la acción estatal de descentralización se ha centrado principalmente en el ámbito municipal, dejando bastante de lado el resto del aparataje que debe acompañar todo proceso como este. Entonces lo que parece estar faltando es el apoyo de otras instancias públicas a nivel Departamental o regional e incluso nacional (ej: políticas nacionales de Generación y Transferencia Tecnológica, de Desarrollo Rural).

Otro elemento clave en el proceso de descentralización lo constituye la descentralización de los recursos financieros.

A la vez, es preciso sacar lecciones respecto a aspectos que no deben repetirse e, incluso podrían requerir revertirse. En el caso de Ecuador, y también es señalado al pasar en algunos otros casos, es necesario evitar, lo que el autor de Ecuador llama la "minifundización municipal", señalando que el 76% de los municipios existentes, no llega a los 5.000 habitantes. El tema de la masa crítica, es ciertamente importante, pues está en la base de la imposibilidad de tener las capacidades que se requieren para poder implementar, a nivel local, varios de los programas que aquí se ha buscado transferir. Una posible salida a este problema se encuentra en la estructuración de Asociaciones y Alianzas entre Municipios. Elemento que comienza a estructurarse en varios de los países analizados, pero en los cuales no se profundiza mayormente. En este aspecto el rol facilitador y apoyador del Gobierno Central y Departamental o Regional puede ser crítico.

2.- Estado de la Transferencia de Responsabilidades a los Municipios, Reseñadas por los Casos

En la mayoría de los procesos de descentralización analizados, se produce una transferencia de facultades sin los correspondientes recursos financieros, y lo que es mas grave, sin los correspondientes recursos humanos.

Queda claro que la descentralización en la Región es un proceso que está en sus primeras etapas y, en muchos casos ha respondido más bien a una forma de reducir la acción del Estado Central en una serie de temas, apuntando a reducir el gasto fiscal, más que el resultado de un proceso meditado y decidido de transferencia de poder hacia las bases.

a) Administración de Tierras: En prácticamente todos los casos, los municipios aparecen con la responsabilidad por el Ordenamiento Territorial, pero los casos ejemplifican plenamente la dificultad que ellos enfrentan, sobre todo los con un amplio espectro rural, para asumir este tema, ya que solo se logran establecer planes de ordenamiento del territorio urbano.

Sin embargo en este aspecto, hay una excepción de alto interés: se trata del caso del municipio de La Campa en Honduras, donde se realiza un novedoso esquema de ordenamiento territorial y de recaudación de tributos plenamente participativo, a iniciativa del alcalde en un esquema de promoción de la participación de la base en temas difíciles de consensuar.

En la mayoría de los casos, no existe responsabilidad municipal en lo relativo al mercado de tierras, salvo el caso de Bolivia, donde, de acuerdo a la reciente Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, dictada en 1996, se establece un procedimiento para el saneamiento de los títulos y levantamiento catastral de todo el país, el que una vez completado, deberá ser transferido a los municipios para su mantención en forma directa o a través de terceros con participación del INRA departamental. Este procedimiento, en la medida que se implemente, aparece como una practica interesante de imitar, ya que implica el tener la mantención actualizada de la base impositiva de mayor interés para el municipio en sus manos y ofrece a la vez el apoyo del ente técnico central con mayores competencias en esta materia.

El caso de Ecuador es dramático, pues si bien el Instituto de Desarrollo Agrario (INDA), organismo centralizado, mantiene la facultad de titulación, adjudicación, resolución de conflictos de tierra y las regulaciones sobre el uso de la tierra, el catastro, registro, avaluación y cobro de impuestos por la tierra ha pasado del organismo centralizado Dirección Nacional de Avalúos y Catastros (DINAC) a los municipios desde 1999, sin recibir las capacidades para desarrollar esta función. No obstante ello, el municipio de Cotacachi, con sus propias capacidades ha asumido esta función, pero enfrenta una falencia para realmente catastrar un 65% de la tierra. Se trata de un típico caso de "Limbo". Con el agravante que en el país se está generando un complejo problema de concentración y minifundización de la tierra, de forma que en la última encuesta de Condiciones de Vida de 1998, se detectó un índice de Gini de 0.8.

Otro aspecto que se puede colegir de todos los casos analizados es la falta de una política clara de saneamiento y regularizacion de titulos para las tierras agrícolas, ello no obstante que prácticamente todos los países analizados han experimentado procesos de Reforma Agraria. Permanecen altos niveles de tierras sin titulo u ocupadas, siendo terrenos de propiedad del Estado en varios de los países. Así el caso mas grave lo constituye Venezuela donde se está en una situación de indefinición ya que la Nueva Ley de Tierras, que sustituiría a la de Reforma Agraria, aun no se aprueba y las tierras con plenos derechos en el país son una minoría. En julio del 2000 se dictó en Venezuela una nueva legislación traspasando a los municipios la función de catastrar la propiedad, pero el registro de la propiedad permanece en el Ministerio del Interior. El hecho es que sólo en el municipio de Zamora existe una Oficina de catastro, en cambio en Pueblo Llano está esta unidad aún a nivel de la capital del distrito del estado de Mérida.

Bolivia también enfrenta problemas similares de indefinición de títulos entre tierras estatales y privadas, mientras Honduras, Colombia y Ecuador presentan mas bien situaciones de conflictos por la no actualización de la situación de derechos sobre la tierra. En Colombia, el municipio tiene la responsabilidad de los costos de la agrimensura y también debe, en materia de aguas, proveer los predios para la construcción de represas, sólo que claramente no tienen ni las capacidades ni los recursos para asumir estas responsabilidades.

Uno de los elementos que más afectan la falta de actualización de derechos sobre la tierra en zonas ya establecidas^[20], son las dificultades de los procedimientos legales sucesoriales y los altos costos relativos que ellos implican para los pequeños productores. Por ello es normal encontrar altos índices de irregularidad de títulos en zonas de concentración de minifundios. Aquí parece interesante resaltar, una iniciativa que se está proponiendo realizar en Chile. Se trata del establecimiento de un procedimiento pre-establecido de sucesión simplificada para los casos de herederos de escasos recursos y, por tanto, herencias sin grandes complejidades. Ello permitirá a los interesados acceder a un formato de sucesión simple en las distintas Oficinas del Ministerio de Bienes Nacionales, a lo largo del país y así poder efectuar la transferencia de derechos en forma económica y rápida.

Bolivia, por su parte, está en un proceso nacional de saneamiento que deberá completarse hacia el año 2006. Sin embargo, en el municipio de Pailon, los productores medianos y grandes se están organizando para poder acelerar este proceso, sin haber recibido apoyos mayores del gobierno. A la vez, los procedimientos legales aparecen de alta complejidad, manteniendo el estado una alta proporción de las tierras en sus manos, no existiendo mayores razones de índole estratégico para ello. Esto indica la necesidad de abocarse a una solución simple a este problema que ciertamente constituye una restriccion al desarrollo agro-rural en los países analizados. La falta de capacidades municipales en este ámbito, repercute en el financiamiento municipal, ya que también en la mayoría de los casos analizados, los catastros están desactualizados o responden a autoavalúos no controlables por los municipios, y en todos los casos, para los municipios rurales, el impuesto territorial es la principal fuente de ingresos propios del municipio.

b) Administración de los Recursos Naturales: en los casos analizados, se hace una declaración respecto a las responsabilidades de los municipios sobre la conservación de los recursos naturales, pero nuevamente la falta de recursos humanos y financieros hace muy difícil que se cumpla este mandato, con varios municipios asumiendo algunas acciones, que aparecen de un nivel escaso en comparación con los desafíos que deben enfrentar, en especial en zonas de laderas, como es el caso de Honduras.

c) Asistencia Técnica: sólo en el caso de Colombia, los municipios cuentan con recursos humanos para hacerse cargo de la asistencia técnica, en 1987 se crean las Unidades Municipales de Asistencia Técnica (UMATA), que deberían hacerse cargo de ofrecer este servicio a los productores agrícolas del municipio, pero una vez más el fenómeno Limbo aparece, ya que los recursos son demasiado escasos para poder cumplir una función adecuada. En la mayoría de los municipios las UMATAs están constituídas por uno o dos profesionales, los que evidentemente no alcanzan a cubrir los potenciales clientes del área del municipio. A la vez, no hay un relacionamiento con los niveles Departamentales o Centrales que poseen los recursos de Investigación que permitirían renovar los mensajes y guiar el accionar de los técnicos de terreno. No obstante ello, en el caso del municipio de Paipa, se establece un programa interesante, en que la UMATA se fortalece con la asociación con ONGs locales, tales como la Fundación San Isidro, y otras que operan en el área. Ello pareciera responder a la mayor riqueza relativa de este municipio, así como al hecho que en este caso hubo continuidad en la gestión del alcalde, a diferencia con lo que ocurrió en el municipio de Tocaima, en que el nuevo alcalde produce un cambio total en el personal de la UMATA. Este aparece como otro elemento distorsionador, al depender directamente del alcalde, la tendencia a utilizar políticamente y a nombrarlos en base a ese tipo de lealtades más que en base a capacidades técnicas y dedicación al servicio a los productores, es casi incontrarrestable.

Por estas razones, puede ser interesante examinar otro caso de apoyo técnico a nivel municipal que se está desarrollando en Chile. Se trata del Servicio de Asesoría Local en Comunidades Rurales Pobres (PRODESAL)^[21]. Este programa es administrado por una entidad central, el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), cuya misión a nivel nacional es la de apoyar la inserción de los pequeños agricultores en el desarrollo económico nacional.

En este programa, INDAP, financia un profesional y un técnico (con movilización propia)a un municipio rural pobre, el cual en muchos casos además de ofrecer oficinas y apoyo logístico, complementa estos recursos con uno o dos técnicos más. Además de los técnicos, INDAP proporciona un pequeño fondo de subsidio para financiar actividades iniciales de desarrollo productivo en el área, llamado Bono de Desarrollo Local, que asciende a unos US $ 4.400, para un grupo de unos 120 a 140 productores.

Uno de los logros de este programa es finalmente incorporar el sector rural en las prioridades alcaldícias, y comenzar a articular programas en que el municipio logra acceder a otras fuentes de fondos existentes, pero que normalmente los municipios, por falta de capacidades técnicas no logran acceder. Así, en promedio a nivel nacional, un 35% de los fondos vienen del PRODESAL mismo (el Bono antes nombrado), otro 35% proviene de otros programas de INDAP, a los cuales se accede gracias a la asesoría de los técnicos del equipo y un 30% proviene de otras entidades públicas y privadas, también gracias al mismo aporte técnico, que antes no existía.

El tipo de acciones que desarrollan son principalmente de desarrollo productivo, pero también se desarrollan actividades de mejoramiento del entorno medioambiental, desarrollo organizacional, mejoramiento de la calidad de vida y apoyo municipal general. Se ve entonces que este programa tiene un importante efecto apalancador y de ligazón del municipio con el resto del sector público y privado.

Pero tal vez el mayor aporte de este programa es la eficiente relación creada entre el municipio y una entidad central, en que el primero aporta la ligazón con la base y el otro da la supervisión técnica, evitando de esta manera la instrumentalización política local. Ello tiende a darse por esta estructuración institucional, aún cuando INDAP no ha asumido claramente esta función de supervisión técnica, faltando aún mucho para que esta institución ayude a articular el programa con las fuentes de generación de nuevas tecnologías tales como el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) o las Universidades. Esta es una falencia que se detecta en todos los casos analizados.

d) Servicios Financieros: prácticamente no hay intervención de los municipios analizados, habiendo desaparecido en casi todos los casos el financiamiento estatal (salvo el caso de Colombia, pero donde el Banco Agrario se ha concentrado principalmente en los agricultores medianos), el cual fue transformado en banca de segundo piso.

En Venezuela existe una legislacion que obliga al sistema bancario a canalizar, a interes preferencial, un 25% de la cartera al sector agricola, pero ello ha sido escasamente cumplido, asi en el ultimo año, ella alcanzo a solo un 9%. Solo en el caso del municipio de Tocaima en Colombia el municipio tiene un proyecto para la creacion de un Fondo de Reactivacion Agricola que ofrezca servicios de comercializacion y de credito rotatorio. Los cambios ocurridos en la forma de accion estatal en materia de creditos ha significado que los pequeños productores en general han quedado al margen de este servicio, mostrandose en la mayoria de los casos muy bajos niveles de cobertura (no mas de 10-15%), debiendo la mayoria de ellos recurrir a prestamistas informales, casas comerciales o incluso en algunos casos, agroindustrias, las que operan como entes financieros de primer piso. Ello incluso sucede en el caso de Venezuela, donde la existencia de una fuente de segundo piso estatal como FONDAPFA, no soluciona este problema de acceso, prefiriendo los pequeños agricultores operar con sus fuentes tradicionales informales. Existe también en este caso una fuente de fondos publica ligada a un proyecto de extensión agrícola con financiamiento del Banco Mundial, habiéndose creado un Fondo de Crédito Rotatorio directamente manejados por los agricultores participantes del proyecto.

Sin embargo, en Bolivia se señala que, no obstante no estar en la legislación, varios municipios se han constituido en entidades de segundo piso, transfiriendo recursos a ONGs financieras para la canalización y administración de recursos al sector agropecuario. Pero ello no ha ocurrido en los municipios analizados, existiendo si varias instituciones privadas tales como Cooperativas de Ahorro y Crédito, y fondos financieros privados (ANED y FADES, en Sopachuy), ONGs internacionales como el Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV), una institución italiana de cooperación (COSV) y la Iglesia Católica. En Pailón, también opera una Cooperativa de Ahorro y Crédito y casas comerciales de venta de insumos. El problema es que estos fondos tienden a concentrar su accionar en los agricultores más desarrollados y prestan a altas tasas de interés, impidiendo así el acceso a los pequeños productores.

d) Financiamiento de los Municipios Rurales. Está claro que estos no se pueden financiar con sus propios recursos, que provienen fundamentalmente de las recaudaciones de impuestos territoriales y de pagos de otros impuestos locales. Al ser municipios pobres, es imposible que puedan financiar sus actividades a partir de estos recursos. Se debe contar por ello con las transferencias desde los niveles centrales y regionales. Normalmente estas transferencias están ligadas a la provisión de los servicios que han sido transferidos a los municipios, tales como salud y educación. También, en varios de los casos analizados, se prescribe que un alto porcentaje de estos recursos transferidos sean dedicados a inversión local. En Bolivia, un 29% de los recursos públicos totales son enviados a los municipios y un 50% a las prefecturas o entes regionales.

Los fondos centrales traspasados a los municipios, solo en el caso de Colombia toman en cuenta, pero en forma minoritaria, a la población pobre como criterio de redistribución, siendo el criterio de distribución mas utilizado la población de la comuna. También en este último caso, se dejó cierta libertad para que los gobiernos municipales adquirieran deudas, generándose así fuertes desequilibrios financieros, semejante a lo ocurrido en Brasil y Argentina. En Ecuador, la Ley de Descentralización establece que sólo un 15% del presupuesto del gobierno central será destinado a los municipios y consejos provinciales, y aquí al criterio de población se agrega el nivel de satisfacción de las necesidades básicas.

En Honduras se incorporan criterios de pobreza en la asignación de fondos por parte del Fondo Hondureño de Inversión Social, al cual acceden los municipios en proporción a sus niveles de carencias sociales, población e importancia política (cabeceras departamentales).

Al respecto, puede ser interesante reseñar el caso del Fondo Común Municipal (FCM) de Chile, el que redistribuye, conforme a índices de pobreza, un 90% de los fondos obtenidos de las recaudaciones de los municipios mas ricos del país (normalmente, son los municipios de la capital y de algunas otras grandes ciudades del país). Esto permite restablecer la equidad en la distribución de los recursos propios de las municipalidades. Así, antes de la acción del FCM, la diferencia entre las recaudaciones de los municipios mas ricos y los mas pobres es de 1 a 24, mientras que una vez redistribuidos estos recursos por el FCM, ella cae a una relación de solo 1 a 3.

El Fondo se constituye con las fuentes de entradas propias de los municipios de todo el país (impuesto territorial, licencias de vehículos y porcentajes variables según la riqueza de los municipios, de la recaudaciones por permisos de actividad económica, con porcentajes de 65% para los 2 municipios de mayor nivel de ingreso [ barrios residenciales de Santiago] y de 45% para el siguiente municipio, [el del centro de Santiago] y aporte fiscal central variable), haciéndose así una sola caja común, la que se redistribuye en un 90% en base a los niveles de pobreza relativo de la comuna, población, grado de exención del impuesto territorial que enfrenta el municipio, proporción directa por municipio. El 10% restante, como máximo, se distribuye en base a necesidades de cobertura de deficit operacionales que enfrenten.

A la vez, en el caso de Chile, la traslación de responsabilidades en Salud y Educación se efectuó trasladando también, los recursos presupuestarios y humanos que antes respondían centralizadamente a los Ministerios respectivos.

No obstante la imposibilidad de autofinanciar totalmente con recursos propios a los municipios rurales, es necesario destacar la importancia de que estos hagan un importante esfuerzo de financiamiento, única forma de que la población sienta como propios los programas implementados con estos financiamientos y generen así mecanismos de contraloría social. Los casos indican que en todos ellos es posible incrementar sustancialmente las recaudaciones propias, mediante una actualización de los catastros y valuaciones de tierras. Por todo lo anterior es que es altamente destacable el caso del municipio de La Campa en Honduras, en que se lleva a cabo esta experiencia de ordenamiento territorial y de reavaluación de las tierras en forma participativa y consensuada.

3. Organización de la Sociedad Civil: Elemento clave en todo proceso de desarrollo desde la base

Un auténtico proceso de desarrollo descentralizado desde la base es uno en que las demandas de los elementos a ser descentralizados surge de los propios habitantes de las regiones y áreas rurales, mediante la organización a nivel de base. Ello requiere contar con altos niveles de interrelacionamiento, y redes de confianza bien establecidas a ese nivel. Vale decir, lo que se llama Capital Social^[22].

En la tradición cultural y social de América Latina es difícil lograr este "desideratum". Sin duda el país paradigmático, en este sentido, ha sido EEUU, un país nacido desde la base. Por tanto, en nuestro caso, lo más que se puede aspirar es que el proceso se inicie desde la cúspide, pero que esté diseñado y se implemente de tal forma que vaya generando las capacidades y el entorno institucional que permita que, a poco andar, se estructure una Sociedad Civil organizada que pueda asumir la conducción del proceso. Es decir, se requiere, como lo señala Tendler^[23], de un liderazgo reformista que desencadene un proceso descentralizador que permita que surjan las iniciativas desde la base. Es por lo demás la forma como se ha generado en la Región los casos exitosos de descentralización. Lo señalado por Cossio en el caso de Bolivia, el caso de Ceará^[24] en Brasil y el lento pero seguro proceso de descentralización por pasos que se ha ido produciendo en Chile, son todos procesos que parten en el Centro, pero que van generando instituciones y procedimientos que van incorporando las bases a él. Algunos de los casos analizados, muestran algunos desarrollos desde la base, de gran interés.

Varios casos resaltan que, no obstante las fuertes tendencias clientelares y la presencia constante de poderes locales con diferentes grados de control sobre la población e incluso de corrupción local, la democratización generada por la elección de las autoridades locales y el surgimiento o democratización de organizaciones de base existentes con anterioridad, ha significado que se ha producido el surgimiento de nuevos liderazgos que comienzan a minar las bases del viejo clientelismo. Ello es señalado en los casos de Venezuela, Bolivia, Colombia, Honduras en el caso de Lempira sur, más que en los casos analizados, y sobre todo en el caso de Ecuador, donde hay una efervescente base que asume múltiples funciones en Cotocachi.

Los casos más interesantes de organización de la sociedad civil se presentan en Cotacachi, Ecuador, Lempira Sur y La Campa en Honduras. A la vez que aparecen como interesantes instancias legales de participación en los casos de Bolivia, con la legalización de todas las organizaciones de base existentes, y la creación de los Comités de Vigilancia a nivel municipal, con directa relación al Senado de la República y de Colombia, con las funciones otorgadas a las Juntas de Acción Comunal (JAC) y Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR).

a) El caso de Cotacachi es interesante, pues aparece como un surgimiento espontáneo de Organización desde la base. Es uno de los pocos casos en que efectivamente se da una estructuración de la base hacia la cúspide, creándose instancias tanto a nivel de las comunidades como de organizaciones de segundo grado. Pareciera que esta rica red de organizaciones, las cuales también alcanzan a empresarios agrícolas comerciales importantes (floricultores y hacendados), ha atraído una serie de instancias de apoyo al sector agropecuario tales como ONGs nacionales y extranjeras, Cooperativas de Ahorro y Crédito y Bancos, así como iniciativas de Transferencia Tecnológica. Al respecto, es interesante resaltar que algunas de estas organizaciones han asumido, algunas acciones de apoyo a sus asociados. Así UNOCARC, organización de segundo grado que agrupa a pequeños productores (principalmente indígenas), ha estructurado un servicio de apoyo en materia de compra-venta de terrenos agrícolas, de sucesión de adjudicaciones del INDA y de juicios de prescripción. También otorga pequeños créditos ligados a este tema de mercado de tierras. A la vez, la Asociación de Caficultores de Río Intag (AACRI) está ejecutando un programa de asistencia técnica a sus asociados para la producción de café orgánico, con apoyo de una ONG Canadiense.El buen nivel de cobertura de servicios al sector agro-rural existente en este municipio hace señalar al autor del estudio que: "la asistencia técnica ha sido asumida (en Cotacahi) de una manera más eficiente por el sector privado e incluso por los campesinos organizados, lo cual lleva a pensar que por el momento es una alternativa adecuada a las necesidades de los productores agropecuarios". Es interesante resaltar, que este no es el caso en el otro municipio analizado, donde ha habido una fuerte presencia de programas públicos de larga data, pero sin embargo no se ha logrado crear esta rica red de organizaciones auténticas que puedan asumir estas funciones con eficiencia. La situación descrita en este caso es más destacable, en atención a que Ecuador aparece como el país donde el proceso de descentralización es más débil en la parte normativa, y donde las definiciones de las funciones de cada nivel y los recursos para ejecutarlas, aparecen menos definidos.

Es importante reseñar en este caso el alto nivel de Capital Social existente en esta municipalidad, que viene de mucho tiempo (existe una sociedad de artesanos creada en 1922). Sin duda influye en esto la alta proporción de población indígena, que se ha organizado tradicionalmente para defender sus derechos^[25]. En ciertas culturas indígenas de la Región, con importantes niveles de civilización pre-hispánica, tiende a estar latente un nivel de capital social latente importante, que sólo espera la existencia de condiciones adecuadas para expresarse.^[26] Así lo que antes aparecía como una fuerte restricción al desarrollo, en los países de la Región con significativos niveles de población indígena, en esta visión más moderna del desarrollo, puede pasar a convertirse en una importante ventaja, si es bien aprovechada (casos de Perú, Ecuador, Bolivia, norte de Chile y de Argentina, Méjico, y Centroamérica).

b) La Campa: Otro caso interesante de iniciativa de la Sociedad Civil desde la base a la cúspide la constituye el municipio de La Campa en Honduras, donde el alcalde desarrolla una iniciativa para determinar, en forma participativa un plan de ordenamiento de todo el territorio de la comuna, incluídas las áreas rurales, y de estructuración de pagos del impuesto territorial en consulta con la comunidad, a partir de un cabildo abierto. Dicho plan diferencia los pobladores por capacidad de pago, en función de uso del sueloy de la calidad de la tierra disponible para cada productor. Sobre esta base se definen tierras para uso productivo (ganadería, cultivos básicos, café y forestal) y tierras "productoras de agua" cuyo uso se restringe a fines recreativos. Sobre esta base se comienza el cobro de impuestos sin presentar resistencia al pago por parte de los pobladores, duplicándose las recaudaciones. Ello permite al aclalde responder a las demandas locales, devolviendo en obras los impuestos cobrados (caminos, mantenimiento de escuelas, protección de microcuencas, etc.). a partir del Capital Social generado con esta iniciativa, se desarrolla una segunda ronda de cabildos abiertos comunitarios, en que desarrolla un Plan de Desarrollo Local, el que posteriormente se traduce, al aprobarse en un Cabildo Abierto Municipal, un Plan Estratégico Municipal 1999-2014. En base a estas y otras iniciativas plenamente participativas, la alcaldía del municipio desarrolla los siguientes instrumentos, avalados por el Cabildo Abierto Municipal: a) un mapa delimitando los confines del municipio, concertado con los municipios vecinos; b) un mapa de uso del suelo del municipio; c) una tabla de valores refinada y sancionada por cabildos abiertos en las aldeas. En todo este proceso, no aparece interviniendo ninguna institución del Gobierno Central o Regional. Se trata entonces de un proceso netamente desde la base.

c) Lempira Sur: Tal vez más interesante para efectos de políticas futuras, es el de Lempira Sur, en que luego de un largo período de intervenciones estatales en que no se lograba generar un Capital Social Autónomo que permitiera el desarrollo posterior autosostenido y autogestionado por las propias comunidades, luego de 5 años de actividades preparatorias y de 3 años de intervención directa de un proyecto conjunto FAO-Gobierno de Holanda y de Honduras. En este período se obtienen importantes logros en el ámbito productivo, institucional, organizacional y medio ambiental. Así, entre 1995 y 1998 se logra:

- Disponibilidad adecuada de granos básicos y hortalizas producidas en los huertos familiares y surgimiento de un amplio estrato de productores con excedentes para el mercado;

- Adopción de paquetes tecnológicos que les han permitido mantener niveles adecuados de producción frente a severos efectos climáticos como sequía e inundaciones (Mitch);

- Adopción de tecnologías conservadoras de los RRNN, tales como manejo integrado de plagas, barreras vivas, micro riego, término de quemas, cultivos de protección en laderas, etc.;

- Generación de una dinámica de coordinación interinstitucional, incorporando la gestión municipal para lograr el desarrollo local y el apoyo del Gobierno Central en la dotación y mejoramiento de la infraestructura local;

- Pero sobre todo se logra estructurar una institucionalidad de los usuarios a nivel local con capacidades de autogestión de iniciativas, surgidas de ellos mismos refrendados por los siguientes hechos:

- Elaboración de Planes de Acción concretos por parte de 91 comunidades en 18 municipios

- Surgimiento de Organizaciones de segundo grado;

- Desarrollo de un sistema autogestionario de Ahorro y Crédito Rural con Bancos, Fondos Rotatorios y Cooperativas Comunales;

- Estructuración de instancias de participación comunales a través de los Consejos de Desarrollo Comunales (CODECOS);

- Surgimiento de una nueva generación de líderes que gestionan procesos económicos, políticos, productivos y sociales.

Aquí habría que revisar en mayor profundidad las intervenciones efectuadas, la forma y metodología empleada y extraer en forma más detallada las lecciones de políticas públicas a los diferentes niveles que hicieron posible estos importantes resultados a nivel de la base.